Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 43621 |
| Fecha | 07 Agosto 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Agosto 2020 |
| Número de resolución | 68/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo I, 39 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S., en la acción de inconstitucionalidad 68/2018, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión celebrada el veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad mencionada al rubro, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del Decreto 1033, por el cual se reformaron los artículos 11, fracción XVII y 40, fracción I, de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí, y se adiciona la fracción XVIII al referido artículo 11, publicado en el Periódico "Plan de San Luis" de dicha entidad federativa el veintisiete de julio de dos mil dieciocho.
Lo anterior, al considerar que la modificación a esos artículos afecta a las personas con discapacidad, porque implicó aumentar el universo de personas que pueden acceder a un régimen especial de lugares de estacionamiento reservados y, en ese sentido, se debió llevar a cabo una consulta, lo que no sucedió, y ello lo confirmó el legislador, al rendir el informe en la acción de inconstitucionalidad.
Si bien comparto la decisión sostenida por la mayoría, considero que el asunto presentaba la oportunidad para que este Tribunal Pleno se pronunciara en relación con los lineamientos interpretativos sobre la consulta a personas con discapacidad.
Como lo manifesté en el voto concurrente que formulé en la diversa acción de inconstitucionalidad 33/2015, resuelta por el Pleno de este Tribunal Constitucional en sesión celebrada el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis, el proceso legislativo mexicano no prevé un mecanismo formal de consulta y el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas no ha emitido criterios en la materia de participación legislativa.
Sin embargo, me parece que el hecho de que no haya un proceso formalmente establecido en la ley mexicana para el efecto de llevar a cabo una consulta, no es obstáculo para que ésta se lleve a cabo, en cumplimiento a la obligación del Estado Mexicano, contenida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Además, esta interpretación sería consistente con la recomendación que le hizo a México el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas. En las Observaciones finales sobre el informe inicial de México (documento CRPD/C/MEX/CO/1), este órgano dijo:
"7. Al Comité le preocupa que las organizaciones de personas con discapacidad tengan limitada su participación en la implementación y seguimiento de la convención.
"8. El comité recomienda al Estado Parte que establezca mecanismos regulares para convocar consultas con las organizaciones de personas con discapacidad, asegurando que sus opiniones reciban la consideración adecuada."
Me parece que de lo anterior se colige que el comité está recomendando a México, por lo menos, el establecimiento de algún mecanismo de consulta.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad no enuncia cuáles son las características de esta consulta; sin embargo, sí puede deducirse, del propio texto del artículo 4.3,(1) que ésta debe ser previa a la expedición o –si se quiere ser restrictivo y dándole un sentido gramatical muy estricto a dicho artículo–, durante la elaboración de las leyes relativas a las personas con discapacidad, pues se afirma que la consulta estrecha debe darse, para el caso de acciones legislativas, "en la elaboración" de las normas, esto es, durante el proceso legislativo, no después de concluido.
Además, para desentrañar el sentido del artículo 4.3 de la convención citada, también son útiles algunas porciones de su preámbulo, ya que dan cuenta de la intención de los Estados Partes. Son de particular importancia los incisos n) y o) del preámbulo, que dicen:
"n) Reconociendo la importancia que para las personas con discapacidad reviste su autonomía e independencia individual, incluida la libertad de tomar sus propias decisiones,
"o) Considerando que las personas con discapacidad deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afectan directamente, ..."
Cabe mencionar que es válido acudir tanto al significado de las palabras, como al preámbulo del tratado y a la finalidad de todo el convenio referido para interpretar el alcance del derecho a la consulta que contiene. Esto deriva de las reglas interpretativas previstas en los artículos 31 y 32(2) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que indican que éstos deben interpretarse en relación con su significado ordinario, con base en su contexto (las normas no deben leerse de manera aislada, sino sistemática) y a la luz del objeto y propósito del tratado (interpretación teleológica).
De la anterior transcripción del preámbulo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se advierte que un principio que permea en todo el texto del tratado (incluyendo el artículo 4.3) es que no deben tomarse decisiones sin que primero se considere la opinión de las personas con discapacidad. Esta noción deriva de la evolución del tratamiento de las discapacidades, que pasó de un modelo asistencialista (que partía de la premisa de que las personas con discapacidad son sujetos de tutela y caridad por parte de los demás) al modelo social (que parte de la premisa de que las personas con discapacidad son sujetos de derecho y que la discapacidad es una situación en la que se encuentran las personas, no un rasgo individual que las caracterice). Inclusive, el lema de los activistas y del movimiento de las personas con discapacidad es "nada sobre nosotros sin nosotros". Esto quiere decir que ellos mismos, en los casos en que esto es posible, deben ser quienes tomen o participen en la toma de las decisiones (inclusive, legislativas) sobre su condición.
Con base en lo expuesto, mi posición personal es que la interpretación correcta del multicitado artículo 4.3, la consulta a las personas con discapacidad debe necesariamente ser previa a la toma de decisiones legislativas, ya que sólo así se podrá garantizar su participación efectiva en la toma de decisiones que les incumben.
Por otro lado, este Alto Tribunal también debe dar contenido a lo que debe entenderse por "consulta estrecha" y por "colaboración activa" con las personas con discapacidad a través de las organizaciones que los representan y, en general, deben fijarse cuáles deben ser los principios y reglas mínimos que debe seguir el Estado Mexicano para considerar que ha cumplido con su obligación de consultar a las personas con discapacidad en la elaboración y aplicación de legislación y políticas públicas.
Una posibilidad plausible, que ha esbozado el M.G.O.M., consiste en aplicar las reglas que ya se han desarrollado para las consultas en materia indígena, al caso de la consulta para personas con discapacidad.
Me parece que sí es posible aplicar dichas reglas al caso de las consultas que debe hacerse a las personas con discapacidad, quizás adecuándolas, en lo necesario, a las diferencias específicas que presentan las personas y sus organizaciones, interesadas en participar en dichas consultas.
La Suprema Corte, en materia del derecho a la consulta indígena, ha dicho(3) que ésta debe ser:
• Previa a la toma de decisión; no sólo cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad. No debe constituir un mecanismo para informar sobre una decisión que ya se adoptó.
• Culturalmente adecuada, conforme a las costumbres y tradiciones. En el caso de las personas con discapacidad, esto podría traducirse en que la consulta se adecue a las necesidades de la persona con discapacidad, por ejemplo, emitir la convocatoria en algún formato de lectura fácil.
• Informada, pues a las personas o comunidades involucradas se les debe proporcionar la información precisa sobre la naturaleza y consecuencias de la decisión que pretende tomarse.
• De buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Esto no significa que las comunidades tengan un poder de veto respecto de la toma de decisiones; sin embargo, sí deben ser tomadas en cuenta y, en la medida de lo posible, obtener su consentimiento.(4)
Por tanto, considero que como contenido mínimo del derecho de la consulta para las personas con discapacidad debe, al menos, cumplir con los siguientes requisitos:
Primero, una convocatoria pública, abierta y previa para que todos los involucrados que señala la propia convención internacional puedan participar oportunamente en el tema y dar sus opiniones.
Segundo, relacionado con el punto anterior, debe haber una difusión adecuada, al menos, de la propuesta legislativa inicial –es decir, de la iniciativa y, de ser el caso, de ser varias las iniciativas, del dictamen original sobre ellas de la Cámara de Origen, así como del dictamen de la Revisora en caso de que haya introducido cambios en relación a la de su colegisladora–, puesto que se trata de un proceso legislativo.
Entiendo que la difusión debe ser adecuada en tanto ha de ser accesible, en un lenguaje entendible por todos los interesados, dado que en estos procesos deben participar personas y sus organizaciones que las representan, quienes no necesariamente cuentan con la asesoría jurídica idónea para entender el alcance de todos los términos y tecnicismos jurídicos que pueden existir en las leyes.
Tercero, que la convocatoria se haga con los plazos razonables y adecuados para que esta participación pueda ser efectiva.
Cuarto, debe ser de buena fe; esto entendido como un proceso en donde se pretende escuchar –no nada más oír– a los interesados para incorporar todas aquellas propuestas plausibles que puedan enriquecer el producto legislativo que finalmente se aprobará, partiendo, además, del supuesto de que las opiniones que se viertan no necesariamente resultaran obligatorias para la autoridad legislativa, pero sí que la obligación es escucharlas, tomarlas en cuenta, analizarlas y, en su caso, de ser enriquecedoras para la ley que se pretende expedir, sean tomadas en cuenta.
Además, me parece importante precisar que en los casos en que se impugna una ley, cuyo objeto no es directamente la protección de personas con discapacidad, he compartido el criterio que sostiene la mayoría de los Ministros que integran el Pleno de este tribunal, consistente en que no debe invalidarse la totalidad de la ley por falta de la consulta previa; no obstante, si a raíz de la invalidez de un precepto legal de cualquier ley, relacionado con personas con discapacidad, aun cuando sea de manera tangencial, el legislador decide legislar nuevamente, he sostenido que debe realizar la consulta en los términos precisados, a efecto de que estas personas y sus representantes tengan participación en la emisión de la ley respectiva.
Estas razones resultan acordes con lo que he sostenido en materia de consulta previa, sea de personas con discapacidad o de pueblos indígenas, y constituyen las reservas y aclaraciones que justifican el presente voto concurrente.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de enero de 2020.
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1. "Artículo 4
"Obligaciones generales
"...
"3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan. ..."
2. "31. Regla general de interpretación. I. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
"2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:
"a) Todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;
"b) Todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
"3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:
"a) Todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;
"b) Toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;
"c) Toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
"4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.
"32. Medios de interpretación complementarios. Se podrán acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31:
"a) Deje ambiguo u oscuro el sentido; o,
"b) Conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable."
3. Por ejemplo, estos lineamientos se fijaron en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas (relativa a la legislación electoral del Estado de Oaxaca), así como en el AR. 270/2015 y los demás amparos resueltos en noviembre de 2015, donde el recurrente fue la empresa Monsanto, en materia de consulta a comunidades indígenas en relación con permisos para la siembra de soya transgénica. Los otros precedentes son los amparos en revisión 241/2015, 499/2015, 198/2015, 410/2015, 498/2015 y 500/2015.
4. Cabe destacar que estos principios son congruentes con lo dicho por los órganos especializados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en materia de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. En este sentido, es de especial interés lo dicho por el relator especial J.A., en su informe presentado en el 12o. periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.4 En dicho informe, se señala, de manera análoga a los principios sentados por la Suprema Corte, que:
• El objetivo de la consulta es obtener el consentimiento libre, previo e informado de la(s) comunidad(es) afectadas por una medida legislativa, de política pública, o proyecto.
• La consulta debe ser de buena fe, efectiva y, si afecta a todos los pueblos indígenas de un Estado, de alguna manera debe estar abierta a todos ellos y a su alcance.
• Debe estar determinada por la naturaleza del derecho o interés en juego.
No implica un poder de veto de los pueblos indígenas respecto del gobierno, éstos no pueden imponer unilateralmente su voluntad a los Estados que actúan legítimamente y de buena fe en bien del interés público. Más bien, los principios de consulta y del consentimiento están "encaminados a evitar que se imponga la voluntad de una parte sobre la otra y a que, en lugar de ello, se procure llegar a un entendimiento mutuo y adoptar decisiones por consenso. (Ibíd., p. 49)
Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.