Voto, Plenos de Circuito
| Juez | Magistrado Víctor Manuel Méndez Cortés |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo III , 2909 |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2015 |
| Fecha | 01 Noviembre 2015 |
| Número de resolución | 2/2015 |
| Número de registro | 41875 |
Voto particular que emite el Magistrado V.M.M.C., integrante del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, en la contradicción de tesis 2/2015.
Respetuosamente, disiento del criterio mayoritario que señala que el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México no exige mayores requisitos para conceder la suspensión del acto impugnado que los previstos en la nueva Ley de A., por las consideraciones que se expresan a continuación:
A efecto de sustentar mi postura, se realizará el análisis de los siguientes puntos:
I. La suspensión de la ejecución o de los efectos del acto reclamado en el juicio de amparo.
II. Esa misma suspensión, pero del acto impugnado, en los procedimientos regulados por el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.
III. Concomitantemente, realizar una comparación entre ambas legislaciones, para decidir cuál es más ventajosa para los particulares reclamantes por otorgar mayores alcances o exigir menores requisitos para conceder esa suspensión.
IV. Si esa decisión se inclina en favor del aludido código, tendrá plena vigencia el principio de definitividad que rige el juicio de amparo, y antes de incoarlo, el quejoso debe considerarse obligado a combatir el acto que le afecta, mediante el juicio de nulidad, el recurso o medio de defensa ordinario establecido en el mismo código.
V. Por el contrario, si la suspensión del acto reclamado ofrece mayor alcance y protección, con menores requisitos en la Ley de A., quedará configurada una excepción de mencionado principio de definitividad, y el quejoso podrá instar el juicio de amparo inmediatamente, sin estar obligado a promover antes aquel juicio, recurso o medio ordinario de defensa.
Entonces, el punto que aquí deberemos decidir: es cuál de esas legislaciones ofrece una regulación que, exigiendo iguales o menores requisitos, permita mayores alcances de la mencionada suspensión.
En otras palabras, el tema a resolver en la presente contradicción de tesis, atendiendo las consideraciones de los criterios contendientes, es, si la suspensión en el juicio de nulidad contra actos o resoluciones de las autoridades administrativas del Estado de México, reglamentada en tal código, es igual o de menores, o mayores alcances que la establecida en la invocada ley y, por tanto, si previamente al amparo debe agotarse o no dicho juicio.
La tarea es comparar la aludida ley con el citado código; pero, exclusivamente, en lo inherente a la suspensión también expresada.
Dicha temática conduce a responder:
Primero, si existen diferencias entre la ley y el código, en cuanto a la reglamentación de la suspensión de la ejecución del acto que se reclama o que se impugna.
Segundo, establecer esas diferencias en caso de que existan.
Tercero, compararlas para determinar si inciden en los alcances que cada ley da a esa suspensión del acto y cuál de las legislaciones invocadas impone mayores requisitos para obtenerla.
Cuarto, establecer si la suspensión mencionada tiene iguales, mayores o menores alcances en el código, que en la ley.
Por último, concluir, si el particular debe promover antes que el amparo, el juicio de nulidad o el recurso administrativo correspondiente conforme dicho código; es decir, si está obligado o no a acatar el principio de definitividad.
Asimismo, la aplicabilidad de la jurisprudencia 2a./J. 60/2013 (10a.), rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE MÉXICO NO EXIGE MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO."
Para comenzar, es necesario tomar en consideración el artículo 107, fracción IV, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como el diverso 61, fracción XX, de la Ley de A. en vigor:
"Artículo 107. ... IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley."
"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: ... XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta ley y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.
"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.
"Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo anterior."
El punto medular que tocan las disposiciones transcritas es la vigencia, acatabilidad o no, del principio de definitividad en los amparos promovidos contra actos de autoridades administrativas de la entidad federativa mencionada.
En la contradicción de tesis 177/2014, que dio lugar a la jurisprudencia 19/2015 (10a.),(12) en relación con la interpretación de las disposiciones transcritas que aluden el principio de definitividad, se determinó:
- Los conceptos jurídicos que utilizan tanto la Constitución, como la Ley de A. para comparar el otorgamiento de la suspensión en la ley citada, con el código aludido, consisten en:
1) Los alcances;
2) Los requisitos; y,
3) Los plazos.
- Que esos conceptos jurídicos son tres aspectos diferenciados a evaluar, para decidir si ha lugar o no a dispensar jurídicamente al quejoso de acatar el principio de definitividad;
- No deben confundirse esos conceptos jurídicos.
Los requisitos para otorgar la medida cautelar constituyen una carga procesal del demandante. Pero también pueden circunscribirse a la posición que el quejoso guarda frente a la ley, como en el caso que se trata de un sujeto de derechos agrarios, o de una persona en estado de vulnerabilidad; pues entonces pueden constituirse en la satisfacción de un requisito para otorgar, por ejemplo, la suspensión de oficio y/o de plano.
Los otros dos factores (alcances y plazos) son condiciones que deben observar las autoridades encargadas de conceder o negar la suspensión; y, por tanto, son ajenos a la voluntad de los particulares.
Ahora bien, para verificar si en el caso, la suspensión del acto administrativo impugnado en el juicio de nulidad, establecida en el código, es igual o de menores, o mayores alcances que la prevista en la ley, resulta indispensable tener (tanto de la nueva Ley de A., como del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México) presentes los preceptos que regulan la concesión de la medida cautelar.
Para empezar, los artículos 254, 255, 258 y 259 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México prevén:
"Artículo 254. La suspensión del acto impugnado se decretará de oficio o a petición de parte.
"Sólo procede la suspensión de oficio cuando se trate de multa excesiva, confiscación de bienes, privación de libertad por autoridad administrativa y actos que de llegar a consumarse harían físicamente imposible restituir al actor en el pleno goce de sus derechos. Esta suspensión se decretará de plano por el Magistrado de la Sala Regional, en el mismo acuerdo en que se admita la demanda.
"En los demás casos, la suspensión podrá solicitarla el actor en el escrito de demanda o en cualquier momento, mientras se encuentre en trámite el proceso administrativo, ante el Magistrado de la Sala Regional que conozca del asunto.
"Cuando se otorgue la suspensión, se comunicará sin demora a la autoridad demandada para su inmediato cumplimiento."
"Artículo 255. La suspensión tendrá por efecto mantener las cosas en el estado en que se encuentren, en tanto concluye el proceso administrativo. No se otorgará la suspensión sino a solicitud de parte, si se sigue perjuicio al interés social, si se contravienen disposiciones de orden público o se deja sin materia el juicio.
"La suspensión podrá concederse con efectos restitutorios siempre que proceda el otorgamiento de la medida cautelar genérica, cuando se trate de actos privativos de libertad decretados por autoridad administrativa, cuando se actualicen a favor del particular la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora o bien, cuando a criterio del Magistrado sea necesario otorgarle estos efectos con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al propio particular.
"La suspensión podrá ser revocada o modificada por la Sala, en cualquier momento del juicio, previa vista que...
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