Voto, Plenos de Circuito
| Juez | Magistrados Osmar Armando Cruz Quiroz, Ricardo Olvera García y Clementina Flores Suárez |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43, Junio de 2017, Tomo III, 2319 |
| Fecha de publicación | 30 Junio 2017 |
| Fecha | 30 Junio 2017 |
| Número de resolución | 54/2016 |
| Número de registro | 42525 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
Voto particular que se formulan los Magistrados O.A.C.Q., R.O.G. y C.F.S., en la contradicción de tesis 54/2016.
Con todo respeto nos permitimos disentir del criterio de la mayoría, ya que en nuestra consideración, para que se configure la resolución confirmativa ficta, recaída a un recurso de inconformidad, no debe, de manera previa, analizarse si la autoridad ante la que se presentó era o no competente para resolverlo.
A fin de demostrar tal cuestión, se deben previamente establecer ciertas premisas.
I. Derecho de petición
La administración pública es el conjunto de órganos que auxilian al ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones.
La actividad administrativa del Estado lo lleva a relacionarse con los gobernados, con quienes surge una serie de derechos y obligaciones recíprocos, que debe protegerse por el orden jurídico, con la finalidad de salvaguardar la seguridad jurídica.
Uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad lo constituye el "derecho de petición", consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 8o. y que consiste en el derecho fundamental de toda persona a obtener respuesta a las peticiones que formule por escrito, en forma pacífica y respetuosa, a las autoridades públicas.
El precepto antes mencionado establece:
"Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.
"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."
En ese artículo constitucional se establece como derecho el llamado "de petición", que consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula.
En realidad, el derecho de petición no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, ya que el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, bien lo podríamos denominar derecho de respuesta o más precisamente "derecho de recibir respuesta", pues la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace.
En términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y dé contestación por escrito a la solicitud del peticionario.
La riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades dan origen a las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados y a crear las fórmulas para garantizar a los segundos, la respuesta eficiente y expedita de parte de las autoridades del Estado a la formulación de sus requerimientos.
El derecho de petición es el sustento de gran parte de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados; constituye el mecanismo por el cual los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y ponen en movimiento a los órganos del Estado, sean éstos judiciales, administrativos, e incluso, en algunos casos, legislativos.
En el ámbito de las relaciones administrativas que surgen entre los gobernados y algunos órganos de la administración pública se enclava la resolución ficta.
En esencia, por disposición del ordenamiento legal, esta ficción legal consiste en que al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisa en que incurre una autoridad administrativa cuando no contesta una petición que le formulan los administrados, se le atribuye una resolución en cierto sentido que permite su impugnación en los términos legales conducentes.
Como se vio anteriormente, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben contestarse puntualmente por sus titulares; sin embargo, puede no suceder así, es decir, que no se responda de manera oportuna a la petición del particular, lo cual, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar que se estancaran las relaciones sociales.
El silencio de la administración pública implica, pues, como su propio nombre lo indica, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que le hizo un particular.
II. Generalidades de la resolución ficta
En los ordenamientos procesales administrativos rige, como regla general, el requisito de la decisión previa. Así, generalmente no son admisibles pretensiones frente a la administración pública ante los tribunales, sin la existencia de una manifestación de voluntad de la entidad pública en relación a la cual la pretensión se formula.
No obstante, para que el requisito de la decisión previa no pueda utilizarse como medida para evitar o demorar el acceso a la jurisdicción, distintos ordenamientos jurídicos consagran la presunción de que se entenderá denegada la petición o el recurso que se hubiese formulado o presentado ante la autoridad administrativa por el transcurso de los plazos previstos, sin haberse notificado resolución expresa alguna.
El silencio administrativo aparece, pues, como una presunción legal, como una ficción que la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su petición o recurso, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación presunta. El silencio administrativo, así concebido, no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar abierta la posibilidad de acudir a los tribunales, considerándose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la administración.
Es así que del silencio administrativo negativo no surge un verdadero acto, sino que se trata de una pura ficción, es decir, constituye un instrumento para que, a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente.
En otras palabras, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que dicha voluntad se ha producido con un contenido negativo o, como en el caso, confirmativo.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de dieciocho de octubre de dos mil seis, la contradicción de tesis 169/2006-SS, estableció que, para que se materialice o configure la denegación presunta o negativa ficta, tienen que darse los siguientes requisitos y efectos:
1) La existencia de una petición de los particulares a la administración pública.
2) La inactividad de la administración.
3) El transcurso del plazo previsto en la ley de la materia.
4) La presunción de una resolución denegatoria.
5) La posibilidad de deducir el recurso o la pretensión procesal frente a la denegación presunta o negativa ficta.
6) No exclusión del deber de resolver por parte de la administración.
7) El derecho del peticionario de impugnar la resolución negativa ficta en cualquier tiempo posterior al vencimiento del plazo dispuesto en la ley para su configuración, mientras no se dicte el acto expreso, o bien, esperar a que éste se dicte y se le notifique en términos de ley.
Lo anterior se encuentra acogido en la jurisprudencia 2a./J. 164/2006, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, diciembre de 2006, página 204, que establece:
"NEGATIVA FICTA. LA DEMANDA DE NULIDAD EN SU CONTRA PUEDE PRESENTARSE EN CUALQUIER TIEMPO POSTERIOR A SU CONFIGURACIÓN, MIENTRAS NO SE NOTIFIQUE AL ADMINISTRADO LA RESOLUCIÓN EXPRESA (LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO DE NUEVO LEÓN).-Del artículo 46 de la ley mencionada se advierte que en el caso de la negativa ficta, el legislador sólo dispuso los derechos del administrado para demandar la nulidad de la denegada presunción al transcurrir cuarenta y cinco días después de presentada la petición, y de ampliar su demanda al contestar la autoridad administrativa; sin embargo, nada previno en dicho precepto ni en alguna otra disposición, respecto al plazo para impugnar la resolución negativa ficta una vez vencido el citado lapso. En tales condiciones, deben prevalecer en el caso los principios y los efectos que diversas legislaciones y la doctrina han precisado para que se materialice o configure la institución de mérito, a saber: 1) La existencia de una petición de los particulares a la administración pública; 2) La inactividad de la administración; 3) El transcurso del plazo previsto en la ley de la materia; 4) La presunción de una resolución denegatoria; 5) La posibilidad de deducir el recurso o la pretensión procesal frente a la denegación presunta o negativa ficta; 6) La no exclusión del deber de resolver por parte de la administración; y, 7) El derecho del peticionario de impugnar la resolución negativa ficta en cualquier tiempo posterior al vencimiento del plazo dispuesto en la ley para su configuración, mientras no se dicte el acto expreso, o bien esperar a que éste se dicte y se le notifique en términos de ley."
Así, el silencio administrativo debe tener consagración legal, siendo precisamente la ley la que determine la existencia de la negativa presunta.
III. La resolución ficta prevista en la legislación aplicable
Conviene ahora conocer qué es lo que la legislación aplicable contempla respecto de la actualización de la figura en análisis.
Para ello debe recordarse que los antecedentes de los asuntos en contradicción derivaron de la interposición de un recurso de inconformidad previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, ante autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Dicho recurso se encuentra regulado, además del ya mencionado, en los artículos 1 y 6 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, 14...
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