Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1, 894 |
| Fecha de publicación | 30 Abril 2013 |
| Fecha | 30 Abril 2013 |
| Número de resolución | 210/2012 |
| Número de registro | 41066 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto concurrente que formula el señor M.J.M.P.R., en la contradicción de tesis 210/2012, resuelta en sesión de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el diecisiete de octubre de dos mil doce.
Si bien comparto el sentido de la sentencia, difiero de la definición que se da al término "actividad administrativa irregular" en la ejecutoria.
Cabe precisar que el criterio jurisprudencial con el cual se resolvió la contradicción de tesis que nos ocupa, parte de la definición de "actividad administrativa irregular" desarrollado en la acción de inconstitucionalidad ********** y en el amparo directo en revisión **********, la cual no comparto, según lo manifesté en el voto concurrente que elaboré para el último asunto citado, por las razones que expreso a continuación:
Para explicar mi divergencia, conviene transcribir la parte que interesa del artículo 113 constitucional, la cual establece:
"Artículo 113. ...
"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
Como se puede advertir, el artículo 113 dispone que "la responsabilidad patrimonial del Estado" será objetiva y directa, y que derivará de su actividad administrativa irregular, sin definir lo que debe entenderse por "actividad administrativa irregular". Su conceptualización la deja a cargo de las leyes secundarias.
Por tanto, para definir a la "actividad administrativa irregular", en mi opinión debe atenderse a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, reglamentaria del precepto constitucional que transcribo, y que establece lo siguiente:
"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.
"Para los efectos de esta ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."
Dicha definición estima aplicable el pago de una indemnización por cualquier daño ocasionado a un particular por un órgano del Estado, en la medida en el que daño ocasionado no esté justificado.
Esto es, si se acredita alguna justificación en la causación del daño y la misma se estima razonable, el Estado no estará obligado al pago de la indemnización, motivo por el cual considero que el artículo citado no impone al Estado una responsabilidad ilimitada o irrazonable.
No obstante lo anterior, la sentencia que nos ocupa, en lugar de apoyarse en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado -ley reglamentaria del artículo 113 constitucional- para definir a la "actividad administrativa irregular", la define a partir de lo sostenido en la acción de inconstitucionalidad **********, fallada por el Pleno de este Tribunal el siete de febrero de dos mil ocho, lo cual estimo desafortunado, por las razones siguientes:
1) La acción de inconstitucionalidad ********** fue promovida antes de que se emitiera la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
2) En la acción de inconstitucionalidad ********** se analizaron las disposiciones en materia de responsabilidad patrimonial emitidas por el Gobierno del Distrito Federal,(1) y no las disposiciones federales, que son las aplicables a la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de negligencia médica en institutos de seguridad social federales, como lo son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), entidades que forman parte de la administración pública federal paraestatal.
Por tanto, aun cuando los criterios contendientes en la contradicción de tesis tuvieron su origen en los daños ocasionados a derechohabientes del IMSS e ISSSTE, ambas entidades de la administración pública federal, en lugar de interpretar la ley federal emitida para el caso específico y emitir un criterio sobre la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la sentencia se limitó a hacer extensivo lo que sostuvo este tribunal en relación con la ley aplicable al Distrito Federal, siguiendo el precedente del amparo directo en revisión **********, aun cuando su contenido es muy distinto al de la ley federal, como se verá a continuación.
3) El artículo 389 del Código Financiero para el Distrito Federal(2) limitaba la responsabilidad patrimonial del Gobierno del Distrito Federal al pago de una indemnización únicamente por aquellos daños ocasionados por actividades administrativas que no cumplieran con las disposiciones legales y administrativas que se debían observar.
Esto es, el Código Financiero para el Distrito Federal vinculaba, necesariamente, la actividad administrativa irregular a la vulneración de normas legales y administrativas.
Motivo por el cual, una minoría de los miembros de la Asamblea Legislativa para el Distrito Federal promovieron ante este Alto Tribunal la acción de inconstitucionalidad que quedó registrada con el número 4/2004, en la cual impugnaron los artículos 389 a 392 del Código Financiero para el Distrito Federal vigente en dos mil cuatro.
En la acción de inconstitucionalidad **********, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo -siguiendo la definición de actividad administrativa irregular que proporcionaban las disposiciones objeto de revisión- que la actividad irregular del Estado se configura cuando "la función administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos."
Esto es, en la acción de inconstitucionalidad **********, se definió la actividad administrativa irregular a partir de la "ilicitud" de la conducta, a partir de la vulneración de disposiciones jurídicas, cuestión que no hace la ley federal.
La ley federal no define a la actividad administrativa irregular a partir de la ilicitud, sino que incluye, dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado, la obligación de reparar todo daño que éste ocasione y que no pueda justificarse razonablemente.
La definición contenida en la ley federal es más amplia y, en mi opinión, más adecuada para regular la responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que no limita irrazonablemente el pago de una indemnización derivada de algún daño ocasionado por el Estado.
Limitar la procedencia de la indemnización a sólo aquellos casos en que se pruebe una contravención a normas jurídicas, implica desconocer que una porción de las actividades que realizan los funcionarios públicos en forma cotidiana no están reguladas en normas jurídicas, aun cuando se realicen en la consecución de los objetivos que sí están regulados.
Esto resulta de enorme trascendencia en relación con la responsabilidad derivada de negligencias médicas en hospitales públicos, puesto que las técnicas médicas o científicas no están necesariamente documentadas en disposiciones jurídicas, por lo que limitar la responsabilidad del Estado a sólo aquellos casos en los que se haya probado una ilicitud, limita irrazonablemente el derecho de los particulares a la reparación del daño.
Además, en mi opinión, es discutible que la necesidad de probar una ilicitud pueda ser propia de un sistema de responsabilidad objetiva, puesto que la violación a la normatividad necesariamente tendrá que atribuirse a un funcionario, de otra manera, no es posible probarla.
Tal como se consideró en las propias iniciativas de reforma al artículo 113 constitucional, la teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia, y no del Estado, en abstracto.(3) Lo mismo es aplicable a la necesidad de probar un incumplimiento de obligaciones, el mismo no se puede atribuir al Estado en abstracto, hay que atribuirlo a un funcionario público en particular y acreditar qué obligación incumplió, lo cual, en materia de negligencia médica, se dificulta sobremanera por tratarse de cuestiones de orden técnico, y no existir un catálogo legislativo de desaciertos médicos.
Lo anterior, además, es coincidente con lo que señaló el dictamen aprobatorio de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, respecto del artículo 113 constitucional, quien sostuvo:
"En cuanto a la responsabilidad objetiva, con ella nos referimos a que, ajena a la responsabilidad subjetiva, no dependerá de un actuar doloso o ilegal de un funcionario en particular.
"...
"Lo anterior supone que siempre que la actividad del Estado cause daño a los particulares, se estará en presencia de una actividad administrativa irregular; porque lo irregular en materia de responsabilidad objetiva es la producción del daño en sí mismo. En este sentido, no puede calificarse como regular una actividad administrativa que como tal, cause daños a los particulares o gobernados."
Según se puede advertir, el propio Constituyente Permanente vinculó la ilicitud con el sistema subjetivo de responsabilidad, por lo que consideró que no es apropiado definir el sistema objetivo a partir de la ilicitud de las conductas, sino que es más adecuado hacerlo en los términos en que lo regula la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Ello no implica que la condena deba ser en forma automática, habrá lugar a decretar una condena cuando se haya ocasionado un daño a un particular por un órgano del Estado, y éste no logre acreditar que su actuación fue adecuada, o que tuvo una justificación razonable para actuar en la forma en que lo hizo. Las justificaciones podrán incluir, de forma enunciativa, situaciones de fuerza mayor, de caso fortuito, o aquellas en las que haya habido culpa o participación de la propia víctima, atendiendo a las circunstancias del caso.
No se trata de hacer un catálogo cerrado de causas que puedan traducirse en una justificación razonable del actuar de la autoridad, pero sí de establecer claramente que aquellos casos en los que el Estado sea eximido de reparar los daños causados deben necesariamente sustentarse en justificaciones razonables, de manera que no se ponga sobre la víctima una carga desproporcionada al sostener que sólo en aquellos casos en que se vulneren disposiciones jurídicas es aplicable la responsabilidad patrimonial del Estado.
Por las razones anteriores no comparto la definición de "actividad administrativa irregular", que contiene la sentencia que nos ocupa, puesto que considero que limita irrazonablemente el derecho de los gobernados a obtener la reparación del daño ocasionado por los órganos del Estado, apoyándose en precedentes de este Alto Tribunal que analizaron disposiciones jurídicas que ya fueron derogadas.
En efecto, no debe pasar desapercibido que los artículos 389 a 392 del Código Financiero para el Distrito Federal vigente en dos mil cuatro, los cuales dieron origen a la acción de inconstitucionalidad 4/2004, fueron derogados mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal el veintiuno de octubre de dos mil ocho, fecha en la cual se publicó en la misma Gaceta la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, la cual eliminó de la definición de "actividad administrativa irregular", toda referencia a la ilicitud de las conductas.(4)
Por tanto, me parece desafortunado que la sentencia que nos ocupa insista en definir a la "actividad administrativa irregular", a partir de la vulneración de normas jurídicas cuando la ley federal, aplicable al caso concreto, no establece esa limitación, y la ley que la establecía ha sido derogada.
Por las razones expuestas, me aparto de las consideraciones de la sentencia aprobada por la mayoría, en lo que se refiere a la conceptualización de la "actividad administrativa irregular".
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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1. En la acción de inconstitucionalidad ********** se impugnó el Decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones -específicamente los artículos 389, 390, 391 y 392- del Código Financiero para el Distrito Federal, y el Decreto de presupuesto de egresos del Distrito Federal, para el ejercicio del año 2004, ambos publicados el veintiséis de diciembre de dos mil tres en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
2. "Artículo 389. De conformidad con la legislación aplicable y lo establecido en la Constitución y Estatuto, el Distrito Federal tiene la obligación de pagar los daños que se causen en los bienes o derechos de los particulares, con motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las disposiciones legales y administrativas que se deben observar. ..."
3. En la iniciativa presentada por el Partido Revolucionario Institucional para la reforma al artículo 113 constitucional, se sostuvo lo siguiente: "En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la administración pública, y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes: 1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de ‘daños impersonales o anónimos’ -casos cada vez más frecuentes en una administración pública compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden impunes; 2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones jurídicas correspondientes -que, por otra parte, son largas y difíciles-, o bien ejercer presiones en ‘vías de hecho’; 3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de daños como consecuencia del actuar lícito o normal de la administración pública, a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular; y, 4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del Estado."
4. "Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:
"I. Actividad administrativa irregular: aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares, siempre que se sea consecuencia del funcionamiento irregular de la actividad o servicios públicos, que no se haya cumplido con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o servicio público de que se trate y que exista la relación causa efecto entre el daño ocasionado y la acción administrativa irregular imputable a los entes públicos. ..."
