Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41105 |
| Fecha | 30 Junio 2013 |
| Fecha de publicación | 30 Junio 2013 |
| Número de resolución | 66/2010 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXI, Junio de 2013, Tomo 1, 168 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la controversia constitucional 66/2010.
Postura esencial del voto. ¿El secretario de Economía tiene facultades para emitir acuerdos de equivalencia entre las normas oficiales mexicanas y los reglamentos técnicos y procedimientos para la evaluación de la conformidad de los Estados Unidos de América y Canadá? En mi opinión no, ya que conforme a las fracciones X y XVIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de comercio y de pesas y medidas, facultades que fueron invadidas por el secretario de Economía, al pretender que el segundo párrafo del artículo 131 constitucional lo habilita a emitir las normas generales impugnadas, cuando dicha fracción no resultaba aplicable al caso.
I.A.
a) Demanda de controversia constitucional
El treinta de septiembre de dos mil diez, la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión promovió controversia constitucional en contra de la emisión de los acuerdos de equivalencia de los reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad de los Estados Unidos de América y Canadá a las Normas Oficiales Mexicanas NOM-001-SCFI-1993, NOM-016-SCFI-1993 y NOM-019-SCFI-1998, respecto de aparatos electrónicos de uso doméstico y en oficina, así como de seguridad de equipo de procesamiento de datos. De la misma forma, se reclamó su primer acto de aplicación, la vigésima modificación al acuerdo por el que se emiten reglas y criterios de carácter general en materia de comercio exterior.
Dichas normas generales fueron emitidas por el secretario de Economía, se publicaron el diecisiete de agosto de dos mil diez y su inconstitucionalidad fue reclamada por considerar que violaban lo dispuesto por los artículos 6o., 16, párrafo primero, 25, párrafo primero, 39, 40, 49, 72, 73, fracciones X y XVIII, 76, fracción I, 89, fracciones I y X, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al invadir las atribuciones del Congreso de la Unión, vulnerar el principio de legalidad que rige a los actos administrativos y no haber promovido la mutua equivalencia entre los Estados que son parte del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
b) Sesión de dieciséis de enero de dos mil doce
La controversia constitucional fue presentada por primera vez ante el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública de dieciséis de enero de dos mil doce, proponiendo el sobreseimiento en el juicio, ya que no se actualizaba violación alguna en el ámbito competencial de la Cámara actora, por lo que carecía de interés legítimo; sin embargo, frente a la posición mayoritaria de estudiar el fondo de la controversia, el Ministro ponente retiró el asunto, a efecto de elaborar nuevamente el proyecto.(1)
c) Sesión de veintinueve de enero de dos mil trece y decisión del Tribunal Pleno
En sesión de veintinueve de enero de dos mil trece, el Pleno discutió el nuevo proyecto propuesto por el Ministro ponente. La mayoría de mis compañeros emitió su voto a favor de reconocer que el secretario de Economía es la autoridad competente para determinar la equivalencia entre las normas oficiales mexicanas y los reglamentos técnicos de Estados Unidos de América y Canadá.(2)
Asimismo, la mayoría decidió que los acuerdos de equivalencia no modifican el ámbito de validez de las normas oficiales, mexicanas, ya que las medidas relativas a la normalización y especificaciones técnicas para cierto tipo de mercancías pueden establecerse también mediante figuras como la compatibilidad y la equivalencia, previstas en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, las cuales constituyen un mecanismo alternativo que tiene la misma finalidad de las normas oficiales, pero que se rige por las disposiciones de dicho tratado y no por la legislación nacional.
Como consecuencia de lo anterior, se calificaron como infundados los demás conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora y se reconoció la validez de las normas generales impugnadas, al determinarse que fueron instrumentadas como una medida administrativa de transición dispuesta en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
II. Opinión
No comparto el sentido de la sentencia de mayoría, ya que, desde mi punto de vista, los argumentos que esgrimió el Senado de la República son fundados, en cuanto a la discrecionalidad con la que actuó el secretario de Economía, al aprobar las normas generales impugnadas, tal y como lo expondré a continuación:
En principio, considero que el análisis de constitucionalidad partió de una premisa equivocada, al suponer que la fuente de la materia impugnada es el artículo 131 constitucional, cuando lo que el segundo párrafo de este precepto(3) establece es una habilitación específica sobre condiciones arancelarias de entrada y salida de mercancías, así como para la restricción y prohibición de las importaciones, exportaciones y tránsito de productos, cuando se estimen urgentes para regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o con cualquier otro propósito en beneficio del país. Claramente este precepto no debió ser el punto de partida para el análisis del caso.
En mi opinión, el eje rector del análisis debió partir del reconocimiento de que estamos frente a una facultad eminentemente legislativa derivada del artículo 73, fracciones X y XVIII (facultad del Congreso para legislar en materia de comercio y de pesas y medidas), la cual está sujeta a la posibilidad de que el legislador establezca o no cláusulas de habilitación para que el Ejecutivo (considerado desde su aspecto individual y personal) pueda regular los aspectos técnicos de la misma.
Esta incorrecta determinación de la materia sobre la cual se realizó el estudio de constitucionalidad llevó a un análisis incorrecto de las facultades del Congreso de la Unión en las materias de comercio (73, fracción X) y de pesas y medidas (73, fracción XVIII), de donde derivan las leyes de comercio exterior y la de metrología y normalización.(4) De hecho, en mi opinión, el problema de la posible afectación a la esfera competencial del actor derivaba justamente de la falta de distinción y relación entre estas dos materias, ya que si se hubiera analizado el procedimiento de creación y modificación de las normas oficiales mexicanas, cuando se aplican a situaciones no arancelarias o no urgentes relacionadas con la materia de comercio exterior, se hubiera llegado a la conclusión de que el secretario de Economía no tenía facultades para emitir estos acuerdos y, por tanto, vulneró las facultades legislativas en materia de pesos y medidas, al no haber observado el procedimiento para la modificación y cancelación de las normas oficiales mexicanas, previsto en el artículo 51 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.(5)
Por lo anterior, me parece que el considerando sexto de la sentencia aprobada debió eliminarse y, en su lugar, convenía precisar la relación de las materias aplicables a este caso -comercio y pesas y medidas-, para determinar en el estudio si, por tratarse de una materia que se encuentra en un instrumento internacional comercial como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, su regulación administrativa puede ignorar la totalidad de las normas legales aplicables para lograr su operatividad.
Respecto de este último tema, considero que la celebración de un instrumento internacional no puede ser una excusa para la inobservancia de las normas internas, particularmente cuando no contiene derechos humanos, ya que la incorporación y cumplimiento de las obligaciones y actos relacionados con estos instrumentos, como puede ser la emisión de normas administrativas, en cumplimiento de las obligaciones y actos relacionados con estos instrumentos, debe circunscribirse estrictamente a las facultades que la Secretaría de Economía tiene asignadas y que se le han delegado a través de cláusulas habilitantes.
Un ejemplo de lo anterior se encuentra en la facultad prevista en el artículo 5o., fracción X, de la Ley de Comercio Exterior,(6) en virtud de la cual el secretario de Economía puede expedir disposiciones de carácter administrativo, en cumplimiento de los tratados o convenios internacionales en materia comercial de los que México sea parte; sin embargo, esta habilitación, de modo alguno, puede entenderse como una autorización genérica para superar los procedimientos regulatorios específicos establecidos en este caso, a través de la Ley de Metrología y su mencionado artículo 51.
Asimismo, no debe dejar de observarse que la Ley de Comercio Exterior dispone, en su artículo 26,(7) que en todos los casos la importación, circulación o tránsito de mercancías estarán sujetos a las normas oficiales mexicanas, de conformidad con la ley de la materia, y que no podrán establecerse disposiciones de normalización a la exportación, importación o tránsito de mercancías diferentes a dichas normas, circunstancia que es desconocida, al permitir que en virtud de los acuerdos de equivalencia emitidos por el secretario de Economía se introduzcan al país productos que no hayan sido analizados bajo los estándares nacionales.
Sostengo que para alcanzar la vigencia operativa de un instrumento internacional en materia comercial, no puede dejar de observarse la relación entre la materia de comercio y la de pesas y medidas a nivel constitucional, así como su concreción a nivel legal y el alcance de las habilitaciones establecidas de manera estricta por el Congreso de la Unión; es por ello que si, conforme a las fracciones X y XVII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de comercio y de pesas y medidas, es evidente que dichas facultades fueron invadidas por el secretario de Economía, al emitir las normas generales impugnadas.
Por todo lo expuesto, sostengo que la emisión de las normas generales impugnadas genera una afectación en el ámbito de competencias de la Cámara de Senadores, actora en la presente controversia, por lo que la misma debió considerarse procedente y fundada, así como declarar la invalidez de dichas normas.
_____________
1. Fue ponente el M.S.A.V.H.. Nos manifestamos a favor de la procedencia de la controversia los M.A.M., A.A., F.G.S., L.R., O.M., P.R., S.C., S.M., Z.L. de L. y el que suscribe.
2. Votaron a favor de dicho reconocimiento los Ministros S.M., G.O.M., F.G.S., P.R., V.H., A.M., P.D., Z.L. de L. y S.C.; estos dos últimos con precisiones. La Ministra L.R. y yo votamos en contra.
3. "Artículo 131. ...
"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
4. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;
"...
"XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas."
5. "Artículo 51. Para la modificación de las normas oficiales mexicanas deberá cumplirse con el procedimiento para su elaboración.
"Cuando no subsistan las causas que motivaron la expedición de una norma oficial mexicana, las dependencias competentes, a iniciativa propia o a solicitud de la Comisión Nacional de Normalización, de la secretaría o de los miembros del comité consultivo nacional de normalización correspondiente, podrán modificar o cancelar la norma de que se trate sin seguir el procedimiento para su elaboración.
"Lo dispuesto en el párrafo anterior no es aplicable cuando se pretendan crear nuevos requisitos o procedimientos, o bien incorporar especificaciones más estrictas, en cuyo caso deberá seguirse el procedimiento para la elaboración de las normas oficiales mexicanas.
"Las normas oficiales mexicanas deberán ser revisadas cada 5 años a partir de la fecha de su entrada en vigor, debiendo notificarse al secretariado técnico de la Comisión Nacional de Normalización los resultados de la revisión, dentro de los 60 días naturales posteriores a la terminación del periodo quinquenal correspondiente. De no hacerse la notificación, las normas perderán su vigencia y las dependencias que las hubieren expedido deberán publicar su cancelación en el Diario Oficial de la Federación. La comisión podrá solicitar a la dependencia dicha cancelación.
"Sin perjuicio de lo anterior, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la norma, el Comité Consultivo Nacional de Normalización o la secretaría podrán solicitar a las dependencias que se analice su aplicación, efectos y observancia a fin de determinar las acciones que mejoren su aplicación y si procede o no su modificación o cancelación."
6. "Artículo 5o. Son facultades de la secretaría:
"...
"X. Expedir las disposiciones de carácter administrativo en cumplimiento de los tratados o convenios internacionales en materia comercial de los que México sea parte."
7. "Artículo 26. En todo caso, la importación, circulación o tránsito de mercancías estarán sujetos a las normas oficiales mexicanas de conformidad con la ley de la materia. No podrán establecerse disposiciones de normalización a la importación, circulación o tránsito de mercancías diferentes a las normas oficiales mexicanas. Las mercancías sujetas a normas oficiales mexicanas se identificarán en términos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa respectiva.
"La secretaría determinará las normas oficiales mexicanas que las autoridades aduaneras deban hacer cumplir en el punto de entrada de la mercancía al país. Esta determinación se someterá previamente a la opinión de la comisión y se publicará en el Diario Oficial de la Federación."
