Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto razonado que formula el M.L.M.A.M., en la sentencia recaída en la acción de inconstitucionalidad 41/2012, y sus acumuladas, 42/2012, 43/2012 y 45/2012.

Me permito formular voto razonado en relación con el asunto citado en el encabezado, específicamente, por cuanto hace al tema que se analizó con el número siete (7), incluido dentro del apartado sexto del fallo (VI. Consideraciones y fundamentos), en el apartado relativo al análisis de constitucionalidad del artículo 6, fracción III, inciso c), del Código Electoral del Estado de Veracruz, en el que, en esencia, se prohíbe a los observadores electorales externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia contra las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos, coalición o candidatos.

En los conceptos de invalidez que se hicieron valer contra este precepto se sostuvo, en esencia, que:

- El numeral en comento es contrario al diverso artículo 6o. de la Constitución Federal, porque introduce una serie de limitaciones a las actividades que pueden realizar los observadores electorales, aunque la libertad de expresión tiene límites muy amplios que no pueden ser acotados por una ley estatal;

- El precepto en comento impide a los observadores realizar juicios, ofensa, difamación y calumnia, aunque a ninguna de estas hipótesis se aplican las excepciones señaladas en el artículo constitucional referido con antelación, que es claro en señalar que la manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, salvo cuando se ataque la moral o los derechos de tercero, o bien, se provoque algún delito o se perturbe al orden público;

- El dispositivo jurídico impugnado viola también el diverso artículo 7o. de la Ley Fundamental, porque se impone censura previa a los observadores electorales, al prohibírseles expresar libremente su opinión acerca de partidos, candidatos o instituciones electorales, lo que impide que la sociedad cuente con observadores electorales que sean activos, participativos y críticos; y,

- El precepto señalado contraviene el artículo 1o., párrafo segundo, de la Constitución y distintas normas internacionales (artículos 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y principios 1, 2 y 5 de la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión).

Para atender estos argumentos, en el proyecto discutido durante la sesión del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se propuso, sustancialmente, declarar la invalidez del artículo impugnado, al considerar que transgredía el derecho de libertad de expresión política de los observadores electorales, protegido por el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de la función de vigilancia del proceso electoral que realizan, que es una expresión política que se concentra en el informe final que rinden ante la autoridad electoral respectiva.

Las consideraciones esenciales que sostenían el fallo en este aspecto, en lo que interesa, eran del tenor siguiente:

- Aun cuando el artículo 6 del Código Electoral de Veracruz prevé limitaciones similares a las contempladas, en relación con el artículo 81, fracción V, del mismo ordenamiento invocado (cuya constitucionalidad fue reconocida en el fallo), los sujetos de la prohibición son muy distintos, atento a las funciones que realizan dentro del proceso;

- Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que, dentro de las funciones de los observadores, está la emisión de un informe a la conclusión del proceso electoral, según lo dispone el artículo 7(1) de la normativa impugnada pero, sobre todo, porque los observadores no son actores dentro del proceso, cuya finalidad sea emitir propaganda para lograr la obtención del voto ciudadano, sino que su función es realizar una vigilancia objetiva de éste, desde un punto de vista ciudadano, y proporcionar información que, en ocasiones, le es difícil apreciar a las autoridades electorales, con independencia de que lo que digan no tenga ningún efecto jurídico dentro del proceso;

- Así, la previsión combatida tiene un efecto inhibitorio, en relación con el libre desarrollo de la observación del proceso comicial, pues potencialmente puede truncar los objetivos de la función electoral que se encuentra relacionada, además, con un tipo de discurso protegido por el artículo 6o. de la Constitución, que es la libertad de expresión política;

- Esto, máxime porque, se insiste, la función de observación está alejada de la previsión contenida en el artículo 41 de la Ley Fundamental y, por tanto, mientras los observadores se abstengan de hacer proselitismo o de pronunciarse por un partido o candidato particular, y no obstaculicen las funciones y actuaciones de los órganos electorales, partidos o candidatos, no se encuentra una finalidad legítima o fundamento constitucional concreto que permita la limitación de estas condiciones; y,

- De este modo, se considera que la libertad de expresión contenida en el artículo 6o. de la Constitución Federal protege la función de los observadores electorales, y dentro de las excepciones establecidas en la norma, como es el caso del artículo 81 controvertido, por lo que se estima que lo conducente es declarar la inconstitucionalidad del artículo 6, en la porción normativa controvertida.

La propuesta en comento fue aprobada por una mayoría de seis Ministros, esto es, no fue respaldada por los votos necesarios para declarar la invalidez del precepto y, consecuentemente, conforme a la normativa aplicable, se determinó desestimar la acción de inconstitucionalidad 45/2012, respecto del artículo de referencia.

En este escenario y toda vez que, en su oportunidad, me pronuncié por la validez del artículo combatido, estimo que es importante expresar las razones con base en las cuales arribé a dicha conclusión.

Así las cosas, por principio de cuentas, me parece importante señalar el texto del artículo combatido, en la porción normativa que se estima inconstitucional:

"Artículo 6. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, en la forma y términos que determine el presente código.

"...

"III. Los observadores se abstendrán de:

"...

"c) Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos, coalición o candidatos."

Establecido lo anterior, debe tenerse presente que aun cuando los fines de los observadores electorales son distintos a los que persiguen los sujetos involucrados directamente en el proceso electoral como, por ejemplo, los contendientes y las autoridades encargadas de llevar a cabo los comicios, no debe soslayarse que ellos también pueden participar de manera activa, prácticamente, en todo su desarrollo.

En efecto, el artículo 4, fracción IV,(2) del Código Electoral de Veracruz dispone que entre los derechos de los ciudadanos se encuentra el de participar como observadores electorales, siendo exclusivo de los ciudadanos mexicanos el participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, según lo establece el artículo 6 del ordenamiento en cita,(3) del que se desprende, en mi opinión, que la observación electoral no está sometida a una etapa específica del proceso electoral.

La última consideración apuntada se robustece con lo previsto en la fracción II del numeral en cita,(4) que dispone que los observadores podrán obtener su registro desde el inicio del proceso comicial y hasta trece días antes de que se verifique la jornada electoral.

Adicionalmente, debe destacarse que la fracción IV del precepto en comento establece que la observación electoral podrá realizarse en cualquier ámbito territorial de la entidad, y el día de la jornada los ciudadanos autorizados para efectuarla podrán presentarse en una o varias casillas para observar, entre otros, los siguientes actos: instalación de los consejos electorales, desarrollo de sus sesiones, instalación de la casilla, desarrollo de la votación, escrutinio y cómputo, fijación de resultados, clausura de la casilla, recepción de escritos de protesta, recepción de paquetes electorales, cómputo de la votación, ...(5)

En relación con este aspecto, debe señalarse que el artículo 193 del Código Electoral de la entidad en cita establece que los presidentes de las mesas directivas de casilla tendrán, entre sus atribuciones, la de proporcionar a los observadores electorales, durante el tiempo que se presenten en la casilla, las facilidades para realizar su función, tal como lo prevé la fracción VII(6) del dispositivo jurídico invocado y, en consonancia con esta disposición, el artículo 216, segundo párrafo,(7) de la norma en comento señala que los observadores electorales acreditados podrán permanecer el tiempo requerido para realizar sus actividades en las casillas, durante el desarrollo de la jornada electoral.

En mi opinión, las disposiciones anteriores permiten concluir, en lo que importa, que la observación electoral se realiza en distintos momentos y en relación con diferentes etapas del proceso electoral, incluso, durante la jornada electoral, en la que pueden asistir a las casillas.

Establecido lo anterior, debe precisarse que la finalidad de la observación electoral es vigilar el correcto desarrollo del proceso comicial, para estar en aptitud de emitir el informe de actividades al que se refiere el artículo 7(8) del Código Electoral en cita, que se rinde a la conclusión del proceso, y en el que se expresan los juicios, opiniones o conclusiones a las que se haya arribado, que aun cuando no tendrán efectos jurídicos sobre el proceso electoral y sus resultados, contarán con un valor relevante y destacado, en tanto provienen de sujetos externos que cuentan con la presunción de haber fungido como analistas objetivos dentro del proceso.

En este escenario, pienso que es válido sostener que los observadores y su función se encuentran directamente vinculados al proceso y, por tanto, se requiere que su actuación sea regulada de manera adecuada pues, eventualmente, su actuación pueden influir de alguna manera en él.

Lo anterior, con independencia de que su función principal diste mucho de la promoción del voto en favor de algún candidato o partido pues, insisto, tienen la posibilidad de presenciar e involucrarse, directamente, con cualquier acto que se desarrolle dentro del proceso comicial, en cualquier etapa de éste.

En esta lógica, me parece que la función de la norma que regula las actividades de los observadores es desarrollar una instrumentación correcta y cuidadosa para que los observadores se dediquen, en exclusiva, precisamente a eso, es decir, a observar el proceso y, en su momento, esto es, cuando concluya, a emitir la opinión o el juicio de valor que estimen pertinente.

Por tanto, estimo que en la normativa que se encargue de regular su función debe quedar excluida cualquier posibilidad de que opinen, previamente a la emisión del dictamen mencionado y, menos aún, a favor o en contra (como sería el supuesto al que se refiere el precepto tildado de inconstitucional) de alguno de los actores centrales del proceso comicial, pues puede suceder que lo que digan influya en el desarrollo del proceso.

Pensemos, por ejemplo, que al estar dentro de una casilla, durante el desarrollo de la jornada comicial, manifiesten alguna posición, con independencia de que sea buena o mala, en relación con las autoridades, los candidatos o partidos participantes en la contienda. ¿Influirá en el proceso?, probablemente; ¿esta cuestión se separa de la función medular del observador?, en mi opinión, sin duda, así es.

En razón de lo anterior, en mi concepto, resulta razonable y entendible que el legislador local haya establecido, dentro del artículo 6, fracción III,(9) del Código Electoral de la entidad, dentro del que se encuentra la porción normativa impugnada, una serie de limitaciones para los observadores, que se pronuncian en la lógica de que deberán abstenerse de: sustituir u obstaculizar a las autoridades en el ejercicio de sus funciones o interferir en su desarrollo; hacer proselitismo a favor o en contra de partido alguno; externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia contra las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos, coalición o candidatos (porción normativa impugnada) y declarar el triunfo de algún partido o candidato.

A mi juicio, esta circunstancia, más allá de inhibir el libre desarrollo del derecho ciudadano a vigilar el proceso, lo que potencialmente puede truncar los objetivos de la función de un observador electoral, lo que verdaderamente logra es establecer una serie de parámetros para garantizar que los observadores se dedicarán, única y exclusivamente, a cumplir los fines de la observación, sin pretender influir, en modo alguno, en el desarrollo del proceso.

En esta lógica, entiendo también que se incorpore a los observadores electorales como sujetos de responsabilidad en el código comicial de Veracruz, y que el incumplimiento de las previsiones contenidas en el artículo 6 (entre ellas, las abstenciones referidas) constituyan una infracción a la normativa electoral, susceptible de ser sancionada, conforme a lo previsto en el propio ordenamiento al que se ha hecho referencia.

Así las cosas, me parece que el artículo en comento pudiera resultar constitucional, aunque acote la posibilidad de expresión que tienen los observadores electorales pues, por principio de cuentas, no debe soslayarse que los derechos humanos, como lo es el de libre expresión política, válidamente pueden limitarse y, además, porque me parece que el precepto impugnado, en los términos en que se encuentra redactado, garantiza en mayor medida el cumplimiento de los principios rectores en la materia electoral y contribuye a generar un clima de absoluta confianza en el desarrollo del proceso, al impedir la existencia de vacíos legales que puedan generar alguna duda y, de esta forma, perjudicar el correcto desarrollo de la función electoral.

Finalmente, con la intención de aportar un elemento meramente referencial que, por tanto, no pretende incluirse como un parámetro de comparación constitucional, debo decir que la normatividad sustantiva electoral federal (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) establece una previsión idéntica a la que pretende declararse inconstitucional, en su artículo 5, numeral 4, inciso e), fracción III, que es del tenor literal siguiente:

"Artículo 5

"...

"4. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral, en la forma y términos en que determine el Consejo General del instituto para cada proceso electoral, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"e) Los observadores se abstendrán de:

"...

"III. Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos."

En la lógica desarrollada, insisto, me parece que el precepto impugnado debe ser considerado acorde con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo las razones expresadas las que, durante la discusión del presente asunto, me convencieron para expresar mi voto, en relación con este tema, en el sentido en que lo hice.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 2013.

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1. "Artículo 7. Las organizaciones de observadores electorales o los ciudadanos que realicen esa función presentarán ante el consejo respectivo, a la conclusión del proceso electoral, un informe de sus actividades. Los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los observadores no tendrán efectos jurídicos sobre el proceso electoral y sus resultados."

2. "Artículo 4. Son derechos de los ciudadanos:

"...

"IV. Participar como observadores electorales."

3. "Artículo 6. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, en la forma y términos que determine el presente código. ..."

4. "Artículo 6. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, en la forma y términos que determine el presente código.

"...

"II. Los observadores electorales podrán obtener su registro desde el inicio del proceso electoral correspondiente hasta trece días antes de la jornada electoral, para lo que deberán cumplir con los requisitos siguientes: ..."

5. "Artículo 6. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, en la forma y términos que determine el presente código.

"...

"IV. La observación electoral podrá realizarse en cualquier ámbito territorial de la entidad y los ciudadanos autorizados para efectuarla podrán presentarse el día de la jornada electoral de que se trate, con sus acreditaciones, en una o varias casillas, así como en los locales de los organismos electorales, para observar los actos siguientes:

"a) Instalación de los Consejos Electorales;

"b) Desarrollo de las sesiones de los Consejos Electorales;

"c) Instalación de la casilla;

"d) Desarrollo de la votación;

"e) Escrutinio y cómputo de la votación en la casilla;

"f) Fijación de resultados de la votación en el exterior de la casilla;

"g) Clausura de la casilla;

"h) Recepción de escritos de protesta;

"i) Recepción de los paquetes electorales con expedientes de casilla en los Consejos Electorales y centro de acopio; y

"j) Cómputo de la votación en el órgano electoral de que se trate. ..."

6. "Artículo 193. Los presidentes de las mesas directivas de casilla, como máxima autoridad electoral en las mismas, tendrán las atribuciones siguientes:

"...

"VII. Proporcionar a los observadores electorales, durante el tiempo que se presenten en la casilla, las facilidades para realizar su función; ..."

7. "Artículo 216. ...

"Los observadores electorales acreditados podrán permanecer el tiempo requerido para realizar sus actividades en las casillas, durante el desarrollo de la jornada electoral."

8. "Artículo 7. Las organizaciones de observadores electorales o los ciudadanos que realicen esa función presentarán ante el consejo respectivo, a la conclusión del proceso electoral, un informe de sus actividades. Los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los observadores no tendrán efectos jurídicos sobre el proceso electoral y sus resultados."

9. "Artículo 6. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, en la forma y términos que determine el presente código.

"...

"III. Los observadores se abstendrán de:

"a) Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus funciones o interferir en el desarrollo de las mismas;

"b) Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse a favor o en contra de partido candidato (sic) alguno;

"c) Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos, coalición o candidatos; y

"d) Declarar el triunfo de partido o candidato alguno."