Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2012 |
| Número de registro | 90068 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro VII, Abril de 2012, Versión electrónica, 5 |
| Emisor | Pleno |
Este asunto se resolvió en la sesión plenaria de 30 de enero de 2012, por unanimidad de votos, en sentido diverso a la propuesta original que presenté como Ponente, de declarar fundado el recurso de reclamación y revocar el auto de desechamiento de la controversia constitucional, para declararlo infundado y, en consecuencia, confirmar dicha determinación.
Aunque estoy convencido del proyecto original que presenté a consideración del Pleno, ante las opiniones en contra de la mayoría de sus integrantes, que responden a otros precedentes (respecto de los cuales también me manifesté en contra) y considerando que ello establecía un criterio determinante del Tribunal Constitucional, decidí proponer engrosar el asunto conforme a ese criterio, en aras de agilizar la vista y pronta decisión del caso, conforme a la teleología del artículo 17 constitucional, y anuncié que formularía voto en el que expresaría las razones de mi disenso con la decisión mayoritaria.
Ello, puesto que considero que la premisa fundamental de la sentencia basada en el criterio mayoritario, relativa a la inexistencia de un planteamiento de invasión de esferas competenciales, en los conceptos de invalidez, no es manifiesta ni indudable, de modo tal que resultara evidente en forma clara, sin lugar a dudas y sin necesidad de un análisis posterior esa conclusión.
Apoyo esta afirmación en lo siguiente:
De los antecedentes del caso, se advierte que el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Zapopan, Jalisco, promovió controversia constitucional, en contra de la sentencia emitida por la Primera Sala Unitaria del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, el 20 de abril de 2011, en el expediente 63/2011, en la cual, decretó que operó la afirmativa ficta promovida por el actor, para los efectos solicitados respecto de la expedición de la cédula municipal de licencia de giro, para el funcionamiento de estación de servicio (gasolinera), aceites, lubricantes y oficina administrativa, así como la relativa al anuncio semiestructural luminoso estela de dos caras y el anuncio sin estructura sobre gabinete, sin que esa declaratoria permita al promovente realizar actividades no contempladas en los actos solicitados, motivo de esta instancia y observando en todo momento las disposiciones normativas y regulatorias aplicables. Asimismo, decretó que en cumplimiento de esa decisión, todas las autoridades del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, que en el ámbito de su competencia les corresponda, sin dilación y sin realizar prácticas evasivas de desobediencia manifiesta o simulada y evitando la observancia aparente o defectuosa de dicha resolución, debían levantar los sellos de clausura con números de folio 074958, 074959, 074960, y remover todo obstáculo jurídico y material, presente y posterior, para permitir el inicio de actividades para el funcionamiento del giro precisado, así como la relativa al anuncio semiestructural luminoso, apercibidas que, de no hacerlo, se decretarían las medidas legales para su debido cumplimiento.
El Ministro Instructor en el auto impugnado en este recurso de reclamación, de 4 de julio de 2011, consideró actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque consideró que el acto impugnado es una resolución jurisdiccional que pone fin al juicio contencioso administrativo en el ámbito local, emitido por la autoridad demandada con motivo de la controversia sometida a su jurisdicción, pero no se trata de un conflicto entre órganos, poderes o entes, al que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los cuales deba decidirse si se afecta o no la esfera de competencia y atribuciones de la parte actora, en tanto los tribunales al dirimir los conflictos sometidos a su conocimiento ejercen facultades de control jurisdiccional y resuelven una contienda entre partes respecto de las cuales, por regla general no se cuestiona la competencia del órgano para conocer del asunto o de la cuestión litigiosa.
Ahora bien, de la lectura y análisis de los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor en la demanda inicial, advierto que en ellos sí planteó la falta de competencia de la autoridad demandada, emisora de la resolución cuya invalidez demandó y, concomitantemente a ello, la invasión a su esfera o nivel de gobierno, establecida por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esencialmente, por las siguientes razones:
En el primer concepto de invalidez, adujo que el artículo 65 de la Constitución Política del Estado de Jalisco establece en lo conducente, que el Tribunal de lo Administrativo tendrá a su cargo dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridades municipales y los particulares; asimismo, que si bien en términos del artículo 33 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios, el Tribunal de lo Administrativo tenía la atribución para declarar la afirmativa ficta mediante el procedimiento especial previsto en la Ley de Justicia Administrativa, dicha atribución se suprimió de la esfera de atribuciones del Tribunal de lo Administrativo del Estado, mediante el Decreto 22227-LVIII-08 publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco" el doce de junio de dos mil ocho, con efectos a partir del veinticuatro siguiente, de modo que emitió un acto que no está dentro de su competencia, pues expidió un acuerdo con efectos de licencia municipal para el funcionamiento de una gasolinera, sin haber requerido al Municipio actor para que al menos la expidiera por haberse cumplido los requisitos de la afirmativa ficta solicitada para emitir dicha autorización.
En este sentido, adujo que dicho acto invade su esfera de atribuciones exclusiva para expedir licencias, prevista en el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que obste a ello la omisión de responder oportunamente la petición del particular, pues aun en esa hipótesis el órgano de gobierno municipal debió determinar si en el caso estaban cubiertos o no los requisitos para emitir la licencia solicitada en virtud de que la reforma a la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios suprimió la atribución del Tribunal de lo Administrativo para decretar la afirmativa ficta.
Siguiendo esta línea argumentativa, en el segundo concepto de invalidez, planteó que el Tribunal de lo Administrativo carece de competencia porque la gasolinera es un giro restringido y como tal su funcionamiento no puede configurarse a través de una afirmativa ficta, pues de conformidad con el artículo 30, fracción IV, V y XIII del Reglamento de Comercio y de Servicios para el Municipio de Zapopan, es una actividad sujeta a regulación y control especial, de modo que la norma específica excluye dicho trámite. En este sentido, el Municipio actor también argumentó que el artículo 24 del citado Reglamento excluye expresamente la aplicación de la afirmativa ficta para la expedición de licencias de giros sujetos a regulación y control especial y, por lo tanto, esta regla sustantiva específica regulatoria del giro es la aplicable, porque está contenida en un Reglamento municipal autónomo expedido en ejercicio de sus atribuciones previstas en el artículo 115, fracción V, constitucional, que debe prevalecer y no puede ser contrariado por la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco que únicamente es de aplicación supletoria en términos de su artículo 2, párrafo segundo, siendo inaplicables los principios de supremacía y supletoriedad, invocados por la autoridad demandada.
Conforme a lo anterior, en el tercer y último concepto de invalidez, planteó que existe invasión a su esfera de atribuciones, porque en términos del artículo 111 de la Ley de Justicia Administrativa, el Tribunal de lo Administrativo, eventualmente habría tenido competencia para declarar la afirmativa ficta, pero no para emitir la licencia municipal solicitada, de modo que debió limitarse únicamente a decretarla y requerirlo para que aquél la expidiera, apercibido que de no hacerlo, entonces se expediría por conducto de dicho órgano jurisdiccional, pero al no haber procedido así, lo desplazó en el uso de las atribuciones que le otorga el artículo 115, fracciones IV y V, en relación con los numerales 27, tercer párrafo y 73, fracciones XXIX-C y XXIX-I, que le otorgan la facultad exclusiva para expedir la reglamentación en materia de asentamientos humanos y protección civil y con ello, para regular los requisitos concernientes a la operación y funcionamiento para la instalación de una gasolinera, conforme al Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, Jalisco, al pertenecer a las materias de asentamientos humanos y protección civil, derivadas de facultades concurrentes, en las cuales los Municipios tienen injerencia en su regulación.
A través de estos argumentos, el Municipio actor pretendió demostrar que la permisión para que opere la estación de servicio gasolinera, implica una intromisión a sus facultades exclusivas.
De esta manera, considero que el Municipio actor sí cuestionó la competencia de la Primera Sala Unitaria del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, por considerar que invade su atribución constitucional originaria, en resumen, porque:
• Considera que es atribución exclusiva suya expedir licencias para el funcionamiento del giro de gasolinera y su regulación en forma autónoma.
• El Tribunal de lo Administrativo dejó de tener atribuciones para declarar la afirmativa ficta.
• Se trata de un giro restringido sujeto a una regulación y control especiales, que, por lo tanto, no pueden configurarse a través de una afirmativa ficta.
• Eventualmente, dicho órgano jurisdiccional debió limitarse a decretar la afirmativa ficta y requerirlo para que otorgara la licencia, apercibido que de no hacerlo, entonces dicho órgano jurisdiccional lo haría.
• La Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco, antes Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios es de aplicación supletoria y no tiene supremacía sobre la normatividad municipal especial aplicable.
Por estas razones, considero que en la especie se actualizó el caso de excepción a la regla general de improcedencia de las controversias constitucionales contra resoluciones jurisdiccionales, porque el actor cuestionó, expresamente, la competencia del órgano administrativo jurisdiccional emisor de la sentencia cuya invalidez demanda, hipótesis en la cual este medio de control constitucional es viable tratándose de la impugnación de resoluciones jurisdiccionales en sentido estricto, cuando la cuestión a examinar atañe a la invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, como lo es el Municipio actor, en aras de preservar su ámbito de facultades dentro del estado constitucional de derecho, pues de lo contrario se llegaría al extremo de no poder resolver en esta vía, cuestiones en las que un órgano de esa naturaleza eventualmente transgrediera el orden fundamental en ese aspecto, en términos de la jurisprudencia P./J. 16/2008, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO."(1)
Inclusive, para desechar la demanda, el auto impugnado emitió consideraciones relativas al fondo de las violaciones alegadas, como las concernientes a la naturaleza de la resolución cuya invalidez se demanda, en el sentido de que no tiene efectos de autorización o licencia de funcionamiento de giro mercantil y que la Primera Sala Unitaria del Tribunal de lo Administrativo del Estado, al dictar la resolución impugnada se pronunció respecto de una cuestión de su competencia constitucional y legal; aspectos que involucran, precisamente, el sustrato del asunto, y, por lo tanto, no constituyen la materia del auto impugnado ni tampoco de este recurso de reclamación, sino de la sentencia que eventualmente resolviera el juicio, pues son cuestiones sustantivas que no atañen a la procedencia de la controversia constitucional y, por ende, considero que no pueden decidirse a priori en una resolución de trámite como el auto de desechamiento impugnado, sino que ameritan un pronunciamiento en la resolución que en su oportunidad y momento decida el fondo de la controversia.
De esta manera, la implementación en el desechamiento, de los aspectos de fondo controvertidos, fortalece la premisa de esta opinión, en torno a que la improcedencia del juicio no resultaba manifiesta ni indudable, sino que, en función de las características previamente señaladas, el asunto merecía razonablemente un tratamiento distinto, admitirse la demanda y resolverse en cuanto al fondo en la sentencia definitiva, pues es de explorado derecho desde el plano técnico y metodológico, que en estos casos, la improcedencia debe desestimarse, como lo dispone la jurisprudencia P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(2)
Conforme a estas reflexiones y en atención a sus características especiales, considero que el asunto ameritaba el tratamiento propuesto en la consulta original, consistente en declarar fundado el recurso de reclamación y determinar la procedencia de la controversia, por no haber una causa manifiesta o indudable de improcedencia, y entrar a estudiar el fondo del asunto para resolver lo que procediera; de lo cual dejo constancia en este voto.
RESPETUOSAMENTE
MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
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1. Novena Época. Registro: 170355. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, Febrero de 2008. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 16/2008. Página: 1815.
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO. El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental."
2. Novena Época. Registro: 193266. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. X, Septiembre de 1999. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 92/99. Página: 710
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
