Ejecutoria num. 2a./J. 134/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución2a./J. 134/2011
LocalizacionNovena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación 1 de Septiembre de 2011

CONTRADICCIÓN DE TESIS 129/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIAS PENAL Y DE TRABAJO Y EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL, AMBOS DEL OCTAVO CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de acuerdo con los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que el tema sobre el que versa la posible contradicción de criterios denunciada, corresponde a la materia laboral, en la que esta Segunda Sala se encuentra especializada.

SEGUNDO

La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por los integrantes del Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Octavo Circuito.

TERCERO

El Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Octavo Circuito, al resolver el amparo en revisión 69/2011, en sesión de tres de marzo de dos mil once, en la parte conducente, sostuvo:

"QUINTO. Antecedentes del asunto.

"La quejosa inicialmente solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra el acto de los integrantes del Consejo Consultivo Delegacional de la delegación estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de Coahuila, consistente en la abstención de tramitar y resolver el recurso de inconformidad que hizo valer ante la mencionada autoridad mediante escrito presentado el tres de marzo de dos mil diez.

"Posteriormente, toda vez que la responsable resolvió el recurso de inconformidad promovido por la quejosa, ésta amplió la demanda de amparo el nueve de junio de dos mil diez, y señaló como diverso acto reclamado la resolución pronunciada por la propia autoridad el veinticuatro de mayo de dos mil diez, que puso fin al recurso de inconformidad radicado bajo el expediente **********, la cual se le notificó el ocho de junio de dos mil diez, petición que se proveyó de conformidad el diez de junio de dos mil diez.

"Tramitado el juicio de amparo indirecto el tres de noviembre de dos mil diez se terminó de engrosar la sentencia que ahora se recurre.

"SEXTO. Estudio de los agravios.

"En sus motivos de agravio el autorizado de la recurrente -después de transcribir el contenido de los artículos 294 de la Ley del Seguro Social y 1, 4, 12, 17 y 25 del Reglamento del Recurso de Inconformidad- dice que del contenido de las señaladas disposiciones legales se concluye que el recurso de inconformidad dota al Instituto Mexicano del Seguro Social del carácter de autoridad para que decida el asunto conforme a los lineamientos ahí establecidos, pues en el mencionado reglamento se prevé cómo se va a tramitar y resolver el recurso y la consecuente obligación de la responsable de acatar esos lineamientos, con el deber de ocuparse de todos los motivos de impugnación, deducir las pretensiones planteadas, analizar las pruebas recabadas y expresar los fundamentos jurídicos en que se apoyen 'los puntos decisorios de la resolución', es decir, se le atribuyen a la autoridad obligaciones que son propias de un ente dotado de potestad ya que al resolver el recurso ejerce facultades decisorias que le atribuye la ley, y que por consiguiente constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable por ser de naturaleza pública la fuente de esta facultad, además, existe la posibilidad de que la resolución emitida en el recurso de inconformidad se convierta en un acto ejecutivo, lo cual no es propio de la actuación de un particular sino de un ente investido de potestad pública que emite actos administrativos que se identifican como actos de autoridad al crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del inconforme, emitidos de manera unilateral sin el consenso de la voluntad del afectado y sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales.

"Por ello, el inconforme aduce, no son aplicables los criterios que invoca el Juez de Distrito en la sentencia impugnada ya que estos corresponden a la relación de coordinación existente entre un asegurado y el Instituto Mexicano del Seguro Social cuando éste funge como órgano asegurador, pero no cuando tramita y resuelve el recurso de inconformidad establecido en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social.

"Y agrega que la autoridad responsable desatendió lo establecido por los artículos 294 de la Ley del Seguro Social así como el 1 y 25 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, pues en ningún momento le permitió a la quejosa ampliar el recurso interpuesto a pesar de que había manifestado que desconocía la resolución impugnada porque no le fue notificada, lo que constituye un acto unilateral.

"También señala que contrario a lo señalado por el Juez de Distrito, los actos reclamados sí constituyen actos de autoridad en la medida que si el quejoso interpuso un recurso de inconformidad y la responsable lo resolvió con plenitud de atribuciones como medio de control interno de la legalidad de sus propios actos, entonces se origina una relación de naturaleza administrativa de supra a subordinación, ya que el recurrente como gobernado se somete al imperio del instituto, quien ante él ha adquirido el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo.

"Son fundados los anteriores argumentos, por los motivos y fundamentos que se expondrán a continuación:

"De inicio, es pertinente señalar, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia visible en la página doscientos veinticuatro, T.X., septiembre de dos mil ocho, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, -que incluso el recurrente invoca en sus motivos de agravio- que dice:

"‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO RESUELVE EL RECURSO DE INCONFORMIDAD INTERPUESTO CONTRA LA DETERMINACIÓN DE LA INSTANCIA DE QUEJA ADMINISTRATIVA, EN LA QUE SE RECLAMÓ EL REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS EXTRAINSTITUCIONALES.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Del anterior criterio se desprende que para determinar si en el asunto que se analiza el Consejo Consultivo Delegacional de la Delegación Estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el Estado de Coahuila, tiene o no el carácter de autoridad para efectos del amparo, debe hacerse un estudio acucioso, entre otras cosas, sobre la naturaleza jurídica del recurso que se intentó, los supuestos en que procede, los diversos ordenamientos legales que lo regulan, la naturaleza jurídica de la prestación de la cual derivó la interposición del recurso, y las facultades que los ordenamientos legales le otorgan a la autoridad que lo resolvió, pues sólo así sería posible determinar si efectivamente dicha autoridad afecta o no la esfera jurídica de la quejosa con la emisión del acto reclamado en un plano de supra a subordinación.

"Lo anterior se corrobora, si se atiende al contenido de la ejecutoria emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que resolvió la contradicción de tesis 86/2008, de la cual surgió la tesis jurisprudencial antes citada, la cual en lo que interesa dice:

"‘SEXTO.’ (resulta innecesario transcribir su contenido).

"Como se ve, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para determinar si el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo, en un caso determinado (cuando resuelve la inconformidad interpuesta contra la determinación de la instancia de queja administrativa en la que se reclamó el reembolso en gastos médicos extrainstitucionales), entre otras cosas analizó los ordenamientos legales que regulan el trámite del recurso de inconformidad, la naturaleza jurídica de las prestaciones de las que derivó el citado medio de impugnación, la naturaleza jurídica del instituto, y sus facultades.

"Además, en la ejecutoria que dio origen a la tesis jurisprudencial en mención, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que si bien el derecho a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social, tienen su origen en un vínculo laboral, lo que constituye una relación de coordinación entre los asegurados, beneficiarios o pensionados con el Instituto Mexicano del Seguro Social, no menos cierto es que cuando éstos deciden controvertir un acto definitivo de dicho organismo público descentralizado mediante el recurso de inconformidad, se origina una nueva relación de naturaleza administrativa, la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad, pues puede crear, modificar, o extinguir ante sí o por sí la situación jurídica del inconforme.

"Bajo esa perspectiva, y como en el caso se advierte que el recurso de inconformidad interpuesto por la quejosa tuvo su origen en la suspensión de la pensión de viudez, lo que atañe al derecho a disfrutar de las prestaciones en dinero previstas en la Ley del Seguro Social, derivadas de la existencia de un vínculo laboral y ello genera una relación de coordinación entre los asegurados, beneficiarios o pensionados con el referido instituto, ello no es razón suficiente para estimar que en el caso, la institución de seguridad social no tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo, pues si la quejosa decidió controvertir una actuación de dicho organismo público descentralizado mediante el recurso de inconformidad, ello generó una nueva relación de naturaleza administrativa, de supra a subordinación, si se atiende al hecho de que la interesada, como gobernada se sometió al imperio del Instituto de referencia.

"Cabe señalar que en la contradicción de tesis 86/2008, en cuyas consideraciones se apoya sustancialmente el contenido de la presente resolución, se analizó el supuesto en que el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad interpuesto contra la determinación de la instancia de queja administrativa en la que se reclamó el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales, y en el caso, el acto reclamado lo constituye la resolución -emitida por el propio instituto- que también resuelve un recurso de inconformidad aunque interpuesto contra la determinación que suspende una pensión de viudez; sin embargo, dicha circunstancia no constituye obstáculo para aplicar al presente asunto los mismos razonamientos que los expresados en la indicada contradicción de tesis para considerar que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad, pues como se señaló en la propia ejecutoria de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, independientemente de que el derecho a disfrutar prestaciones en especie y en dinero (como lo son la pensión de viudez y el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales) previstas en la Ley del Seguro Social tiene su origen en un vínculo laboral, lo que constituye una relación de coordinación entre los asegurados beneficiarios o pensionarios con el Instituto Mexicano del Seguro Social, no menos cierto es que cuando éstos deciden controvertir un acto definitivo de dicho organismo público descentralizado mediante el recurso de inconformidad, se origina una nueva relación de naturaleza administrativa la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad.

"Así pues, como la resolución que resolvió el recurso de inconformidad interpuesto contra la resolución que suspendió el otorgamiento de una pensión de viudez es un acto emitido por una autoridad en uso de su potestad administrativa, lo procedente es declarar infundada la causa de improcedencia invocada por el Juez de Distrito, determinar si existe una diversa y de no ser así, analizar el fondo del asunto, lo anterior, en términos del artículo 91, fracción III, de la Ley de Amparo.

"Por último, como los razonamientos antes expuestos no comulgan con el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito al resolver en sesión de veinte de enero de dos mil once el amparo en revisión 4/2011, con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, denúnciese la contradicción de tesis respectiva.

"SÉPTIMO. Con fundamento en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, en relación con el 74, fracción III, del propio ordenamiento, procede sobreseer en el juicio de garantías -por causa diversa a la invocada por el Juez de Distrito- por lo que hace al acto que se hizo consistir en ‘... la abstención para tramitar y resolver el recurso de inconformidad hecho valer por la quejosa en escrito presentado el día 3 de marzo de 2010’.

"En efecto, el artículo 73, fracción XVI, antes aludido establece: (resulta innecesario transcribir su texto).

"En tanto que el artículo 74, fracción III, establece: (resulta innecesario transcribir su texto).

"Se sostiene la actualización de la invocada causa de improcedencia, pues como se puede apreciar de la constancia que obra a foja 40 del juicio de amparo indirecto, el veinticuatro de mayo de dos mil diez se emitió la resolución que resolvió el recurso de inconformidad hecho valer por la quejosa mediante el escrito de tres de marzo de dos mil diez, resolución que se le notificó el ocho de junio de dos mil diez, por tanto, la conducta omisiva de la autoridad responsable -que le imputó la solicitante del amparo- cesó cuando emitió la resolución correspondiente.

"OCTAVO. Por lo que hace al diverso acto reclamado consistente en la determinación pronunciada el veinticuatro de mayo de dos mil diez por los integrantes del Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social, que resolvió el recurso de inconformidad interpuesto por la quejosa -mediante escrito de tres de marzo de dos mil diez- contra la determinación de suspensión de pensión de viudez, es pertinente señalar que este Tribunal Colegiado estima que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo ya que el quejoso no se encontraba obligado a acudir al juicio laboral a impugnar la resolución que resolvió el recurso de inconformidad, previamente a la promoción del juicio de amparo por los motivos y fundamentos siguientes:

"Como quedó establecido en el considerando anterior, independientemente de que el derecho de los trabajadores a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social tiene su origen en un vínculo laboral, lo que constituye una relación de coordinación entre los asegurados beneficiarios o pensionarios con el Instituto Mexicano del Seguro Social, no menos cierto es que cuando éstos deciden controvertir un acto definitivo de dicho organismo público descentralizado mediante el recurso de inconformidad, se origina una nueva relación de naturaleza administrativa la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del Instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad.

"En tal orden de exposición debe concluirse que como la resolución emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social que resuelve un recurso de inconformidad constituye un acto de autoridad, entonces no puede ser impugnada por medio de un juicio laboral, ya que no existe disposición legal que permita la impugnación de actos de autoridad a través de un juicio de esta naturaleza.

"En efecto, a los conflictos laborales dilucidados ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje las partes acuden desprovistas de imperio, incluso el artículo 123, apartado A, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las diferencias o los conflictos ‘entre el capital y el trabajo’ se sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y de los patronos, y uno de gobierno, lo que de manera implícita deja de manifiesto que ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje no se dilucidan conflictos entre autoridades y particulares.

"Ahora bien, es pertinente señalar que el artículo 295 de la Ley del Seguro Social fue reformado el veinte de diciembre de dos mil uno, después de que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo declaró inconstitucional porque el derogado precepto exigía que los asegurados o sus beneficiarios agotaran previamente al juicio laboral el recurso de inconformidad.

"La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se declaró la inconstitucionalidad del citado precepto está visible en la página siete del tomo XIV, septiembre de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y dice:

"‘SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 295 DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE A CARGO DE LOS ASEGURADOS Y SUS BENEFICIARIOS LA OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL RECURSO DE INCONFORMIDAD, ANTES DE ACUDIR A LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE A RECLAMAR ALGUNA DE LAS PRESTACIONES PREVISTAS EN EL PROPIO ORDENAMIENTO, TRANSGREDE EL DERECHO AL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA GARANTIZADO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Como se ve, en la jurisprudencia antes transcrita se sostiene que no existe en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disposición alguna que justifique obligar a alguna de las partes a acudir a una instancia administrativa a solicitar el cumplimiento de prestaciones de seguridad social previamente al juicio laboral ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, es decir, de cierta manera se destacó la autonomía de la vía laboral y la administrativa pues, además, se señaló que la regulación del recurso de inconformidad prevista en el reglamento respectivo, desconoce los requisitos y prerrogativas para hacer valer el derecho de acción que tienen los asegurados o sus beneficiarios para acudir ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje a solicitar el cumplimiento de las respectivas prestaciones de seguridad social.

"En ese orden de ideas, se estima que no existe disposición que justifique la promoción de un juicio laboral para combatir actos de autoridad en un juicio laboral, precisamente porque la vía administrativa es independiente de la laboral.

"Así pues, si los asegurados o sus beneficiarios optaron por la vía administrativa para dilucidar lo referente a las prestaciones a que tienen derecho derivadas de la Ley del Seguro Social, y de acuerdo con el artículo 295 del citado ordenamiento los asegurados o sus beneficiarios no pueden instar un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa -en el cual sí es posible combatir actos de autoridad-, pues dicho juicio, en términos del propio numeral, está reservado para dirimir conflictos entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y los patrones y demás sujetos obligados, entonces es evidente que pueden acudir directamente al juicio de amparo, pues como ya se dijo, el juicio laboral no es la instancia adecuada para combatir actos de autoridad.

"A mayor abundamiento, debe señalarse que en el supuesto de que se estimara que no obstante que la resolución queresuelve un recurso de inconformidad como acto de autoridad puede combatirse a través de un juicio laboral, de cualquier forma se actualizaría la excepción al principio de definitividad prevista en el propio artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo que ordena el agotamiento de los recursos, juicios o medios de defensa legal ‘siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado’, pues como lo señaló la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 86/2008, previamente transcrita, existe la posibilidad de que la resolución del recurso de inconformidad se convierta en un acto ejecutivo, y la Junta de Conciliación y Arbitraje no tiene facultades para suspender en forma provisional o definitiva el acto de autoridad.

"No se soslaya que de conformidad con el artículo 857 de la Ley Federal del Trabajo los presidentes de las Juntas de Conciliación y Arbitraje pueden decretar providencias cautelares consistentes en arraigo (cuando haya temor de que se ausente u oculte la persona contra quien se entable o se haya entablado una demanda) y secuestro provisional (cuando sea necesario asegurar los bienes de una persona, empresa o establecimiento), pero no existe disposición alguna que faculte a las Juntas o a su presidente a decretar la suspensión provisional o definitiva de los actos, lo que se justifica si se atiende al hecho de que los juicios laborales no fueron previstos por el legislador para combatir actos de autoridad.

"Así las cosas, como los razonamientos antes expuestos no comulgan con el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito al resolver en sesión de nueve de diciembre de dos mil nueve el amparo en revisión 313/2009, con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo denúnciese la contradicción de tesis respectiva.

"NOVENO. Acotado lo anterior, se analizarán los conceptos de violación expuestos en la ampliación de la demanda encaminados a controvertir el diverso acto reclamado consistente en la determinación pronunciada el veinticuatro de mayo de dos mil diez por los integrantes del Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social, que resolvió el recurso de inconformidad interpuesto por la quejosa mediante escrito presentado ante dicha autoridad el tres de marzo de dos mil diez.

"Los conceptos de violación son del tenor siguiente:

"‘Único.’ (resulta innecesario transcribir su contenido).

"Son fundados los anteriores conceptos de violación.

"Lo anterior es así, pues como se ve, el autorizado de la recurrente sustancialmente aduce que se violaron en su perjuicio las formalidades esenciales del procedimiento, toda vez que en la tramitación del recurso de inconformidad que interpuso se inobservó el contenido del artículo 12, fracción II, del Reglamento del Recurso de Inconformidad el cual establece:

"‘Artículo 12.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"De lo anterior se advierte que, la indicada disposición es clara al establecer que cuando se alegue que un acto definitivo no fue notificado o que la notificación se realizó ilegalmente y el recurrente así lo manifiesta en el escrito de interposición del recurso, la autoridad tramitadora le dará a conocer el acto junto con la notificación que del mismo se hubiere practicado, en el domicilio indicado en el escrito de inconformidad y a la persona autorizada para tal efecto.

"Así pues, como en el caso la quejosa (promovente del recurso) señaló que el medio de impugnación lo interpuso contra la resolución mediante la cual le fue suspendida la pensión de viudez la cual desconocía porque no le había sido notificada, incluso señaló que la anterior precisión la hacía para los efectos establecidos en el artículo 12 del Reglamento del Recurso de Inconformidad y proporcionó domicilio para oír y recibir notificaciones, es claro que la autoridad responsable debió proceder en consecuencia, esto es, debió dar a conocer al inconforme el acto junto con la notificación que del mismo se hubiere practicado para que éste estuviera en aptitud de combatirlo en el plazo de quince días que le confiere el artículo 12, fracción II, segundo párrafo, del Reglamento del Recurso de Inconformidad.

"No se soslaya que el artículo 12 del Reglamento del Recurso de Inconformidad se refiere a ‘actos definitivos no notificados o notificados irregularmente’, y en la especie, el acto emitido por el Instituto y que precisamente generó que la quejosa promoviera el recurso de inconformidad se refiere a la ‘suspensión de la pensión de viudez’ porque -de conformidad con lo señalado por la autoridad responsable en la resolución que constituye el acto reclamado- ‘se encuentra en trámite su negativa de pensión definitiva’ lo que podría generar que la suspensión de la pensión de viudez sea considerada un acto provisional y no definitivo y, por tanto, que se considere inaplicable el artículo 12 del reglamento aludido.

"Sin embargo, dicha circunstancia se ve superada pues el numeral 12 del reglamento debe interpretarse en conjunto con el artículo 292 de la Ley del Seguro Social donde se impone la obligación de fundar y motivar los acuerdos relativos a la concesión, rechazo o modificación de una pensión al establecer:

"‘Artículo 292.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Como se ve, la anterior disposición impone a la autoridad la obligación de fundar y motivar los acuerdos relativos, entre otros supuestos a la modificación de una pensión, los cuales deberán ser notificados al quejoso para que los pueda impugnar mediante el recurso de inconformidad.

"En tal virtud, como los acuerdos de modificación de pensión también son impugnables a través del recurso de inconformidad, es claro que la autoridad responsable al tramitar el recurso debió ceñirse al procedimiento establecido en el artículo 12 del reglamento que regula el aludido medio de impugnación, de tal manera que si la quejosa le manifestó que desconocía la determinación que suspendió su pensión de viudez, la responsable debió darle a conocer dicho acto en el domicilio que señaló para tal efecto y por medio de la persona que autorizó para que estuviera en aptitud de combatirlo.

En las relatadas circunstancias procede conceder el amparo solicitado para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución reclamada y al tramitar el recurso de inconformidad planteado se ajuste a lo establecido en el artículo 12, fracción II del Reglamento del Recurso de Inconformidad esto es, le dé a conocer al inconforme el acto (que en el caso lo es la resolución de suspensión de viudez) junto con la notificación que del mismo se hubiere practicado para que la quejosa esté en aptitud de combatirla.

El Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito, al resolver el amparo en revisión 4/2011, en sesión de veinte de enero de dos mil once, en la parte conducente, determinó:

"SEXTO. Precisado lo anterior, cabe decir que los agravios esgrimidos por la recurrente son infundados.

"En efecto, sostiene que el a quo limita los derechos establecidos en el artículo 295 de la Ley del Seguro Social, en el sentido de que las controversias suscitadas sólo puede seguirse en la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sin tomar en cuenta que el artículo 294 de dicho ordenamiento contempla el recurso de inconformidad, lo cual es la base de la demanda de amparo presentada y que el juez indebidamente sobreseyó al estimar que el acto reclamado no era de autoridad.

"El a quo federal no realizó un razonamiento lógico jurídico para determinar que la resolución dictada al recurso de inconformidad no es un acto de autoridad.

"El Juez pretendió hacer ver que el acto reclamado en la demanda de garantías era la respuesta recaída a la solicitud de pensión formulada por la quejosa; sin embargo, el acto reclamado era la resolución dictada en el recurso de inconformidad presentado por la impetrante del amparo; por tanto, estima que el Juez de Distrito en primer lugar debía analizar si dicha resolución fue emitida en su carácter de autoridad, conclusión a la que pudo arribar si hubiera analizado los fundamentos que contemplan el recurso de inconformidad.

"Por lo que estima que la resolución dictada en el recurso de inconformidad es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que dicha resolución afecta en forma unilateral la esfera jurídica del gobernado, facultad que es propia de los actos de un ente investido de potestad pública con los cuales crea, modifica o extingue situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del gobernado.

"Aduce que es ilegal la determinación del a quo de sobreseer en el juicio de amparo, ya que en términos del artículo 294 de la Ley del Seguro Social los actos emitidos por ese organismo, que lesionen los derechos de los asegurados, pueden ser revisados en sede administrativa, por lo que al existir un órgano facultado para revisar una decisión unilateral de la responsable, ello coloca a dicho acto en una relación de supra a subordinación, es decir, lo convierte en uno de autoridad.

"Además, que es ilógico que por el simple hecho de que la quejosa tenga el carácter de asegurada, el acto reclamado no sea uno de autoridad y que todas las controversias que tenga la impetrante con el Instituto Mexicano del Seguro Social, tengan que ventilarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, ya que el recurso de inconformidad es un medio de defensa contemplado en la ley del instituto en cita y si la quejosa decidió agotar dicho medio de defensa, lo puede hacer independientemente de que promueva un juicio laboral, ya que la obligación de agotar la vía laboral, la priva de sus derechos de interponer los recursos que tiene a su favor y que la ley del seguro social contempla.

"Lo anterior es infundado.

"A fin de arribar a lo anterior, conviene tener presente que, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada cuyos datos enseguida se citan e identifican, consideró que en la actualidad la aplicación generalizada del concepto tradicional de autoridad conducía a la indefensión de los gobernados, pues la existencia de cambios constitucionales que dieron paso a la rectoría del Estado en materia económica y que gestó la administración paraestatal formada por organismos descentralizados y empresas de participación estatal, motivó que tales organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal podían emitir actos unilaterales a través de los cuales crearan, modificaran o extinguieran por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado; es decir, que ejercían facultades decisorias que les eran atribuidas en la ley y que, por ende, constituían una potestad administrativa que ejercían actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.

"Además, en tal criterio se determinó que a fin de establecer si a quien se atribuía el acto reclamado, era autoridad para los efectos del juicio de amparo, debía atenderse a la norma legal y examinar si lo facultaba o no para tomar decisiones que afectaran unilateralmente la esfera jurídica del gobernado y que debían exigirse mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades.

"La tesis en mención es la clave P.X., sostenida por el Pleno del más Alto Tribunal en el País, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que dice:

"‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"De igual forma, conviene traer a colación la tesis aislada clave 2a. CCIV/2001, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2001, página 39, cuyos rubro y texto dicen:

"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Bien, es importante destacar que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter:

"1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual, actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación.

"2. Como ente asegurador, en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y patrón, o con base en un acto jurídico, mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero, al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual actúa en un plano de igualdad con el asegurado y sus beneficiarios, dado que involucra el cumplimiento de ese convenio.

"El carácter de organismo fiscal autónomo del Instituto Mexicano del Seguro Social, data de la reforma que se hizo al artículo 135 de la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de mil novecientos cuarenta y cuatro; asimismo, en la nueva Ley del Seguro Social, en su artículo 5 se le reconoce ese carácter.

"El reconocimiento de organismo fiscal autónomo, constituye una de las principales reformas a la Ley del Seguro Social, ya que anteriormente, al indicado instituto no se le reconocía esa capacidad de fiscalización, pero actualmente goza del poder para hacer efectivas las obligaciones a través de un procedimiento administrativo de ejecución regulado por el artículo 291 de la Ley del Seguro Social, así como de manera complementaria en el Código Fiscal de la Federación, dentro del capítulo III de su título V.

"En cuanto al carácter de ente asegurador que tiene ese instituto, si bien la relación jurídica que existe entre éste y los asegurados no constituye, en todos los casos, una consecuencia directa de la existencia de un vínculo laboral, debe tomarse en cuenta que las prestaciones de seguridad social que derivan de esa relación se prevén en el artículo 123, apartado A, fracciones XX y XXIX, de la Constitución General de la República, que dispone:

"‘Artículo 123.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"De lo anterior se coligen dos extremos del Instituto Mexicano del Seguro Social, con finalidades diversas, pero al fin y al cabo ligadas.

"Una, encaminada hacia los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma, que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la Ley del Seguro Social.

"Otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio nacional de seguro social.

"Ese doble carácter que tiene dicho instituto, ha sido reconocido por la entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis visible en la página 1580 del Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCIII, en la que también se establece que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad cuando actúa como organismo fiscal autónomo, mas no así cuando no ejerce esa facultad, al establecer:

"‘SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"La conclusión arribada, en el sentido de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de autoridad cuando realiza actos positivos, negativos u omisivos que tienen su origen en una relación jurídica con sus asegurados y, por tanto, esos actos no constituyen actos de autoridad para efectos del amparo, se corrobora con el criterio emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 114/2001 consultable en la página 7, T.X., septiembre de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:

"‘SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 295 DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE A CARGO DE LOS ASEGURADOS Y SUS BENEFICIARIOS LA OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL RECURSO DE INCONFORMIDAD, ANTES DE ACUDIR A LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE A RECLAMAR ALGUNA DE LAS PRESTACIONES PREVISTAS EN EL PROPIO ORDENAMIENTO, TRANSGREDE EL DERECHO AL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA GARANTIZADO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Por ende, cuando el instituto de mérito realiza actos positivos, negativos u omisivos que tengan su origen en una relación jurídica con sus asegurados, estará desprovisto de su carácter de autoridad, ya que se conducirá bajo una relación de coordinación entablada entre particulares, en la que actuarán en un mismo plano y cuyas controversias deberán dilucidarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123 apartado A constitucional y en el numeral 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el 295 de la Ley del Seguro Social.

"Además, como en este último precepto legal se establece que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto, sobre las prestaciones que la referida ley les otorga, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje; es evidente que se le da el carácter de particular al mencionado instituto, ya que puede ser demandado como tal ante la autoridad del trabajo y, por ello, es obvio que no podría sujetársele al juicio de garantías, al reclamarle actos que podrían ser enjuiciados ante otra instancia.

"Sirve de apoyo a las anteriores consideraciones la tesis aislada clave VIII.3o.46 A, que se comparte, sostenida por el Tercer Tribunal Colegiado de este circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, agosto de 2004, página 1618, cuyos rubro y texto dicen:

"‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO EMITE ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS U OMISIVOS, COMO ENTE ASEGURADOR, EN SUSTITUCIÓN DEL PATRÓN.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"También sirve de sustento a lo expuesto, la tesis aislada clave V.2o.46 A, que se comparte, sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 816, que dice:

"‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO NO ACTÚA COMO PERSONA REVESTIDA DE IMPERIO FRENTE AL PARTICULAR.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Bien, en la especie, el quejoso señaló como acto reclamado la resolución de quince de junio de dos mil diez dictada por el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Coahuila del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el expediente **********, en la cual se declaró improcedente el recurso de inconformidad planteado por la hoy recurrente.

"Sin embargo, no pasa inadvertido que dicha resolución no fue dictada por el Instituto Mexicano del Seguro Social en su carácter de órgano fiscal autónomo, sino en su calidad de órgano asegurador, en sustitución del patrón, pues tal resolución es derivada de una prestación prevista en la fracción XXIX del apartado A del artículo 123 constitucional, así como por la Ley del Seguro Social, que el peticionario aduce tener a su favor, ya que desde la solicitud depensión anticipada, se ostentó como asegurado por dicho instituto.

"Además, que la resolución de que se duele la quejosa, fue emitida por dicha autoridad en su carácter de órgano asegurador y no como organismo fiscal autónomo; entonces, es inconcuso que el acto que aquél tilda inconstitucional, no fue emitido por dicho ente como autoridad responsable para los efectos contemplados en el artículo 11 de la Ley de Amparo y, por ende, la controversia sustentada debió someterse a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en las fracciones XX y XXIX del artículo 123, apartado A, constitucional, artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el diverso numeral 295 de la Ley del Seguro Social; máxime que, como se señaló en la resolución recurrida, la respuesta recaída a la solicitud de pensión de la quejosa no era definitiva, pues en ella no se le negó algún derecho, sino por el contrario canalizó a la quejosa al módulo de prestaciones económicas de dicho instituto para que efectuara diversos trámites inherentes a la solicitud de la pensión en comento.

"Ahora, que con la resolución recurrida el a quo limite los derechos de la quejosa establecidos en el artículo 295 de la Ley del Seguro Social, consistentes que las controversias suscitadas entre los gobernado deban ventilarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, sino por el contrario, el a quo federal le abre la posibilidad de acudir ante la junta federal a fin de que, ante dicha autoridad, haga valer sus derechos, es decir, promover un juicio laboral en contra de la determinación que estima le niega la posibilidad del otorgamiento de pensión anticipada, lo anterior no obstante que como aparece demostrado en autos, la recurrente ya había agotado el recurso de inconformidad previsto por el artículo 294 de la ley en comento, en contra de dicha determinación.

"Por otro lado, si bien es cierto que el Juez de Distrito estimó que lo conducente era sobreseer en el juicio de amparo, fue en virtud, de que consideró que la relación entablada entre la quejosa, con el Instituto Mexicano del Seguro Social, fue de coordinación, derivado a que la impetrante acudió ante dicho órgano como asegurada, y que la resolución reclamada fue dictada por la autoridad responsable como órgano asegurador y no como órgano fiscal autónomo, motivo por el cual su actuar estaba desprovisto de las facultades de imperio inherentes a toda autoridad, lo anterior, toda vez que con su actuar no creó modificó o extinguió una situación jurídica, razonamientos estos que llevan a concluir que el juzgador sí emitió razonamiento jurídicos para arribar a la conclusión de sobreseer en el juicio de amparo.

"Tampoco, se desprende confusión por parte del juzgador, en el sentido de que este haya encaminado sus consideraciones al estudio de la respuesta recaída a la solicitud de pensión formulada por la quejosa, y no a la resolución reclamada, pues como bien se aprecia, sus argumentos estuvieron encaminados a señalar el por qué estimaba que la resolución recaída al recurso de inconformidad planteado por la revisionista no era un acto de autoridad.

"Por otra parte, no obstante que exista un órgano encargado de revisar las diferencias entre el órgano asegurador con los asegurados, por ello deba tenerse a dicho ente como autoridad responsable, pues como se dijo, la determinación que llegara a dictar dicho órgano por el simple hecho de emitirse con el carácter de asegurador, está desprovisto de la facultad de imperio y, por ello, no crea, modifica o extingue situación de derecho, lo que también conlleva a que dichos fallos irroguen perjuicio alguno a sus asegurados.

"Por tanto, concomitantemente con el Juez de Distrito, es dable concluir que en la especie se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el diverso numeral 11, todos de la Ley de Amparo, toda vez que el acto reclamado por el quejoso, hoy recurrente, no es uno de autoridad.

En las relatadas condiciones, al resultar infundados los motivos de disenso expresados por el recurrente, lo procedente es confirmar el proveído que se revisa, en el cual el a quo desechó la demanda de garantías interpuesta por el hoy inconforme.

El Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, al resolver el amparo en revisión 313/2009, en sesión de nueve de diciembre de dos mil nueve, en la parte conducente, determinó:

"QUINTO. Resulta innecesario examinar los anteriores motivos de agravio, pues en el caso, se advierte un motivo manifiesto de improcedencia que conduce a revocar el examen de fondo realizado en la sentencia recurrida y declarar el sobreseimiento en el presente juicio de garantías.

"En efecto, es importante señalar que en términos de lo dispuesto por el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo, el examen de las causas de improcedencia debe realizarse oficiosamente, lo que implica que pueden y deben analizarse en cualquiera de las instancias del juicio de garantías, las aleguen o no las partes, lo que autoriza a que en este recurso de revisión, se examine de oficio la procedencia del juicio constitucional.

"Al respecto, es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 76/2004, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, en la página 262, que dice:

"‘IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SU EXAMEN EN LA REVISIÓN ES OFICIOSO, CON INDEPENDENCIA DE QUE EL RECURRENTE SEA EL QUEJOSO QUE YA OBTUVO RESOLUCIÓN FAVORABLE.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Así, para evidenciar la improcedencia del juicio de garantías, primero es relevante dejar establecido que de las constancias agregadas al expediente de amparo, aparece que:

"1. El 19 diecinueve de diciembre de 2007 dos mil siete, el Instituto Mexicano del Seguro Social negó pensión de vejez a **********, aquí quejoso y recurrente.

"2. Contra esa resolución, el impetrante interpuso recurso de inconformidad ante el Consejo Consultivo Delegacional en el Estado de Querétaro del Instituto Mexicano del Seguro Social, quien en su momento, el 10 diez de junio de 2009 dos mil nueve, emitió resolución en la que confirmó la negativa de la pensión. Tal resolución es el acto reclamado en este asunto.

"3. El Juez de Distrito en la sentencia recurrida, negó el amparo.

"Empero, contra ese acto reclamado, debió agotarse el principio de definitividad antes de acudir al amparo, sin que se haya agotado.

"En efecto, los artículos 107, fracción III, incisos a) y b), de la Constitución Federal y 73, fracciones XIII y XIV, de la Ley de Amparo, establecen que el quejoso, previamente al ejercicio de la acción constitucional, debe agotar los medios ordinarios de defensa que prevén los preceptos aplicables, pues de no ser así, el juicio de amparo indirecto será improcedente, en razón de que el mismo es un medio extraordinario de defensa y, por tanto, para acudir a él es necesario agotar, en la vía ordinaria, los recursos que procedan.

"Sirve de apoyo a lo anterior, lo plasmado en la jurisprudencia 2a./J. 8/99, consultable en la página 135, Materia Laboral, Tomo IX, febrero de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en lo que interesa dispone:

"‘... Los artículos 107, fracción III, incisos a) y b), de la Constitución Federal y 73, fracciones XIII y XIV, de la Ley de Amparo, establecen que el quejoso, previamente al ejercicio de la acción constitucional, debe agotar los medios ordinarios de defensa que prevén los preceptos aplicables, pues de no ser así, el amparo indirecto será improcedente, o el concepto de violación inoperante, en razón de que el juicio de amparo es un medio extraordinario de defensa y, por tanto, para acudir a él es necesario agotar, en la vía ordinaria, los recursos que procedan ...’

"En ese sentido, contra la resolución reclamada, dictada por el Consejo Consultivo Delegacional de Querétaro del Instituto Mexicano del Seguro Social, que resolvió el recurso de inconformidad deducido contra el diverso acuerdo de ese instituto, por el que se negó pensión de retiro al quejoso, era procedente su impugnación ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 294 y 295 de la Ley del Seguro Social, que son del tenor siguiente:

"‘Artículo 294.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"‘Artículo 295.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"De la lectura relacionada de esos preceptos puede colegirse, que el afectado por la decisión que adopte ese instituto sobre una pensión, puede optar entre ir directamente ante la Junta o primero, plantear el recurso de inconformidad; lo que quiere decir que agotado éste, debe acudirse a esa Junta, si fuera necesario mantener el desacuerdo.

"Ciertamente, de estos numerales, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la competencia 162/2007, sostuvo que se sigue que:

"‘... en caso de que los trabajadores o sus beneficiarios pretendan combatir una resolución que modifique o extinga una prestación de ese régimen del Seguro Social previamente otorgada, tienen la opción de interponer el recurso de inconformidad previsto en el artículo 294 de la propia Ley del Seguro Social; o bien, acudir ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, como lo establece el numeral 295 del mismo ordenamiento, el cual también prevé un diverso camino de impugnación para los patrones, al señalar que éstos deberán dirimir sus controversias con el Instituto Mexicano del Seguro Social, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"‘De esa manera se observa en el texto de los mencionados preceptos ...

"‘En ese contexto, con independencia de que los patrones solucionen sus controversias con el Instituto Mexicano del Seguro Social, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y de que los trabajadores o sus beneficiarios afectados por una resolución que conceda, modifique o niegue alguna prestación derivada del régimen obligatorio del seguro social, ejerzan la opción de interponer el recurso de inconformidad; lo cierto es que estos últimos deberán impugnar esa determinación ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, atendiendo a la naturaleza laboral de ese acto y por así disponerlo expresamente el artículo 295 de la ley de la materia.’

"De lo cual se aprecia que, debe entenderse, que de acuerdo con esos numerales, cuando se agota el recurso de inconformidad contra una decisión del citado instituto, la resolución culminante de dicho medio de defensa, requiere ser objeto del correspondiente juicio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, para poder acudir, después al juicio de amparo.

"Refuerza lo anterior, lo señalado por esa misma Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis 86/2008-SS, en el sentido de que:

"‘... con independencia de que el artículo 295 de la Ley del Seguro Social establece que los conflictos entre los asegurados o sus beneficiarios y el Instituto Mexicano del Seguro Social, sobre las prestaciones que otorga esa ley, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (si se opta por impugnar el acto definitivo respectivo mediante el recurso de inconformidad como lo indica el artículo 294 de la citada ley) ... debe decirse que tal situación no modifica la relación de naturaleza administrativa que surge cuando el particular decide interponer ante el propio instituto queja administrativa y, posteriormente, el recurso de inconformidad previsto en el artículo 294 de la ley anotada. Por tanto, válidamente se concluye que cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad ... ese acto proviene de una autoridad para efectos del juicio de amparo, independientemente de que conforme al principio de definitividad, para acudir a aquél, debiera agotarse previamente otro medio de defensa.’

"Por lo que, atento a lo ya precisado con antelación, para que en el caso procediera el amparo contra la mencionada resolución reclamada, que culminó el citado recurso de inconformidad; antes debió acudirse ante la mencionada la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. De modo que como no se agotó esa instancia ordinaria, se incumplió con el principio de definitividad del juicio de amparo, de ahí que éste, en el caso, resulta improcedente.

"Es ilustrativo de que, contra la citada resolución del recurso de inconformidad debe acudirse ante la mencionada Junta, previamente a promover el amparo, lo plasmado en la tesis aislada IV.3o.T.237 L, publicada en la página 1085, Tomo XXIV, noviembre de 2006, Materia Laboral, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Cuarto Circuito, que es como sigue:

"‘RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. LA RESOLUCIÓN QUE AL DIRIMIRLO NIEGA EL OTORGAMIENTO DE UNA PENSIÓN ES IMPUGNABLE ANTE LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, SIN QUE SE CONSIDERE EXTEMPORÁNEA SU TRAMITACIÓN POR LA CIRCUNSTANCIA DE QUE A LA FECHA DE SU PRESENTACIÓN HAYA TRANSCURRIDO EL PERIODO DE CONSERVACIÓN DE DERECHOS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 150 DE LA CITADA LEGISLACIÓN.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"No estorba que el quejoso aduzca en su demanda de amparo, violación a la garantía de audiencia ni que exprese que se viola la garantía de legalidad, porque la resolución omitió precisar con claridad por qué se negó la pensión.

"Lo anterior, pues la aludida Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal, tiene establecido que no existe la obligación de acatar ese principio de definitividad que rige el juicio de amparo, en los casos que enuncia en la tesis 2a. LVI/2000, publicada en la página 156, del Tomo XII, julio de 2000, Materia Común, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es como sigue:

"‘DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Por lo que de acuerdo con lo anterior, ninguna excepción es que se alegue violación a la citada garantía de audiencia si a la vez se aduce indebida motivación y fundamentación de la resolución; pues, de acuerdo con aquella tesis, la excepción, en todo caso, operaría, si se reclamara únicamente violación al derecho de audiencia, lo que no sucede en el caso, al haber alegado al mismo tiempo, indebida motivación.

"En la misma medida, tampoco obsta que como segunda violación se alegara, la citada ilegalidad en la resolución reclamada, derivada de que supuestamente no se preciso con claridad por qué se negó la pensión; pues la excepción al citado principio de definitividad, en términos de la mencionada tesis, se presentaría, en su caso, si el acto adoleciera por completo de fundamentación y en el caso, como se verá, la resolución reclamada expresa además de los motivos, la fundamentación que se estimó conducente para confirmar la negativa de pensión, de modo que tampoco se da la mencionada excepción al aludido principio de definitividad.

"Refuerza esta conclusión lo señalado en la diversa tesis aislada XVII.25 A, localizada en la página 1054, T.X., junio de 2009, Materia Administrativa, del citado medio de publicación y época, sustentada por el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito; que es del tenor siguiente:

"‘DEFINITIVIDAD EN EL AMPARO. PARA QUE SE ACTUALICE LA EXCEPCIÓN A ESTE PRINCIPIO DEBE EXISTIR AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN EN LA RESOLUCIÓN QUE EL QUEJOSO SEÑALE COMO RECLAMADA (DETERMINACIÓN DEL CONSEJO CONSULTIVO DELEGACIONAL DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL DICTADA EN EL RECURSO DE INCONFORMIDAD) Y NO EN EL ACTO QUE MOTIVÓ SU INTERPOSICIÓN (RESOLUCIÓN DE MODIFICACIÓN Y CANCELACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ).’ (resulta innecesario transcribir su texto).

"Se afirma que la resolución reclamada no carece de fundamentación, supuesto en el cual, hemos dicho, sí operaría una excepción al mencionado principio de definitividad; porque tal acto además de referir los motivos, expresa la fundamentación que se estimó conducente para confirmar la negativa de pensión; pues, en una parte señaló: (resulta innecesario transcribir su contenido).

"Asimismo precisó: (resulta innecesario transcribir su contenido).

"Hecho lo cual, más adelante sentenció que: (resulta innecesario transcribir su contenido).

"En esas condiciones, como se incumplió con el principio de definitividad, lo que procede es revocar la sentencia recurrida que entró al examen del fondo del asunto y en su lugar, decretar el sobreseimiento en el juicio de garantías.

Ningún obstáculo para lo anterior resulta que con antelación al amparo que nos ocupa, ese quejoso, promoviera el diverso juicio de garantías número **********, del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, en el cual reclamó, la primera resolución adoptada por la autoridad responsable, al resolver el precitado recurso de inconformidad previsto en los precitados numerales 294 y 295; por cuanto que en tal amparo, a diferencia del que hoy nos ocupa, sí se actualizo una hipótesis de excepción al principio de definitividad, relativa al que se reclame una ley con motivo del primer acto de su aplicación, tal como lo ilustra la tesis LVI/2002, antes reproducida, en la medida de que en aquel asunto se impugnó una norma que se consideró aplicada en agravio del inconforme, cuando que en el presente asunto no se reclamó norma alguna.

CUARTO

En principio, es importante recordar que acorde con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas de este Alto Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia y la tesis aislada, cuyos datos de publicación, rubros y textos, enseguida se transcriben:

"N.. registro IUS: 164120

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXXII, agosto de 2010

"Tesis: P./J. 72/2010

"Página: 7

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criteriorigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

"N.. registro IUS: 166996

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXX, julio de 2009

"Tesis: P. XLVII/2009

"Página: 67

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."

Con el objeto de resolver si en el caso se configura o no la contradicción de tesis denunciada, se procede a sintetizar los elementos de hecho y de derecho que los tribunales contendientes tomaron en consideración para sustentar los criterios denunciados como opuestos.

  1. Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Octavo Circuito, en el amparo en revisión 69/2011.

    I.1. En el juicio de amparo indirecto.

    1. ********** promovió amparo indirecto, entre otros actos, en contra de la resolución de veinticuatro de mayo de dos mil diez, dictada por el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Coahuila del Instituto Mexicano del Seguro Social, a través de la cual declaró improcedente el recurso de inconformidad interpuesto en contra de la suspensión de su pensión por viudez.

    2. El Juez de Distrito, con fundamento en los artículos 74, fracción III y 73, fracción XVIII, este último en relación con los diversos numerales 1 y 11, todos de la Ley de Amparo, sobreseyó en el juicio de garantías porque estimó que en el caso concreto, el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Coahuila del Instituto Mexicano del Seguro Social no tenía el carácter de autoridad.

    3. En contra de esa decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión.

      I.2. En el amparo en revisión, el Tribunal Colegiado modificó la sentencia recurrida; levantó el sobreseimiento respecto de la resolución reclamada que declaró improcedente el recurso de inconformidad interpuesto en contra de la suspensión de su pensión por viudez; y, finalmente, concedió el amparo en contra de dicho acto, apoyándose en las siguientes consideraciones:

    4. Cuando los asegurados, beneficiarios o pensionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social deciden controvertir un acto definitivo de dicho organismo, mediante el recurso de inconformidad, se origina una relación de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio de dicho instituto, quien adquiere el carácter de autoridad; por tanto, si la resolución que decidió el recurso de inconformidad interpuesto en contra de la suspensión de pensión por viudez, es un acto de autoridad, resulta infundada la causa de improcedencia invocada por el Juez de Distrito.

      El Tribunal Colegiado sustentó, esencialmente, la citada decisión en la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 86/2008-SS, que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 129/2008, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO RESUELVE EL RECURSO DE INCONFORMIDAD INTERPUESTO CONTRA LA DETERMINACIÓN DE LA INSTANCIA DE QUEJA ADMINISTRATIVA, EN LA QUE SE RECLAMÓ EL REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS EXTRAINSTITUCIONALES.", aplicando por analogía dichos razonamientos.

    5. Tampoco se actualiza la diversa causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, porque previamente a la promoción del juicio de garantías, la quejosa no se encontraba obligada a acudir al juicio laboral a impugnar la resolución emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social que decidió el recurso de inconformidad, debido a que tal resolución constituye un acto de autoridad y, por ende, no puede ser combatida a través de un juicio laboral, pues no existe disposición legal que permita impugnar actos de autoridad mediante un juicio de esa naturaleza.

      En los conflictos laborales dilucidados ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje las partes acuden desprovistas de imperio, esto es, dichas Juntas no dilucidan conflictos entre autoridades y particulares.

      No existe disposición que justifique la promoción de un juicio laboral para combatir actos de autoridad porque, precisamente, la vía administrativa es independiente de la laboral.

      Los asegurados o beneficiarios tampoco pueden instar un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues dicho juicio, en términos del artículo 295 de la Ley del Seguro Social, está reservado para dirimir conflictos entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y los patrones y demás sujetos obligados.

      Incluso, en el supuesto de estimar que la resolución del recurso de inconformidad pudiera combatirse a través de un juicio laboral, se actualizaría una excepción al principio de definitividad, toda vez que las Juntas de Conciliación y Arbitraje y sus presidentes, no tienen facultades para decretar la suspensión provisional y/o definitiva de actos de autoridad.

    6. La resolución reclamada es inconstitucional, porque si la quejosa manifestó desconocer la determinación que suspendió su pensión de viudez, la autoridad responsable debió darle a conocer dicho acto.

  2. Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito, en el amparo en revisión 4/2011.

    II.1. En el juicio de amparo indirecto.

    1. ********** promovió amparo indirecto en contra de la resolución de quince de junio de dos mil diez, dictada por el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Coahuila del Instituto Mexicano del Seguro Social, a través de la cual declaró improcedente el recurso de inconformidad interpuesto en contra de la respuesta recaída a su solicitud de pensión por cesantía en edad avanzada.

    2. El Juez de Distrito, con fundamento en los artículos 74, fracción III y 73, fracción XVIII, este último en relación con el diverso numeral 11, todos de la Ley de Amparo, sobreseyó en el juicio de garantías porque la resolución reclamada no revestía la naturaleza de acto de autoridad.

    3. En contra de esa decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión.

    II.2. En el amparo en revisión, el Tribunal Colegiado confirmó la sentencia recurrida y sobreseyó en el juicio respecto de la resolución reclamada, apoyándose en las siguientes consideraciones:

    El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter: 1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación; y, 2. Como ente asegurador, en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y el patrón, o con base en un acto jurídico, mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero, al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual actúa en un plano de igualdad con el asegurado y sus beneficiarios, dado que involucra el cumplimiento de ese convenio.

    Se coligen dos extremos del Instituto Mexicano del Seguro Social, con finalidades diversas pero ligadas, una, encaminada hacia los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma, que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la Ley del Seguro Social; y, otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio nacional de seguro social.

    Ese doble carácter que tiene dicho instituto, ha sido reconocido por la otrora Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis visible en la página 1580 del Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCIII, de rubro: "SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER.", la cual establece que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad cuando actúa como organismo fiscal autónomo, mas no así cuando no ejerce esa facultad.

    La conclusión consistente en que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de autoridad cuando realiza actos positivos, negativos u omisivos que tienen su origen en una relación jurídica con sus asegurados y, por tanto, esos actos no constituyen actos de autoridad para efectos del amparo, se corrobora con la jurisprudencia P./J. 114/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 7, T.X., septiembre de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 295 DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE A CARGO DE LOS ASEGURADOS Y SUS BENEFICIARIOS LA OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL RECURSO DE INCONFORMIDAD, ANTES DE ACUDIR A LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE A RECLAMAR ALGUNA DE LAS PRESTACIONES PREVISTAS EN EL PROPIO ORDENAMIENTO, TRANSGREDE EL DERECHO AL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA GARANTIZADO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL."

    Cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social realiza actos positivos, negativos u omisivos que tengan su origen en una relación jurídica con sus asegurados, está desprovisto de su carácter de autoridad, ya que se conduce bajo una relación de coordinación entablada entre particulares, en la que actuarán en un mismo plano y cuyas controversias deberán dilucidarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del apartado A del artículo 123 constitucional y en el numeral 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el 295 de la Ley del Seguro Social; además, si este último precepto establece que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto, sobre las prestaciones que la referida ley les otorga, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, es evidente que se otorga el carácter de particular al mencionado instituto, ya que puede ser demandado como tal ante la autoridad del trabajo y, por ello, es obvio que no podría sujetársele al juicio de garantías, al reclamarle actos que podrían ser enjuiciados ante otra instancia.

    En el caso concreto, la resolución reclamada no fue dictada por el Instituto Mexicano del Seguro Social en su carácter de órgano fiscal autónomo, sino en su calidad de órgano asegurador, en sustitución del patrón, pues tal resolución es derivada de una prestación prevista en la fracción XXIX del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, así como por la Ley del Seguro Social, que la quejosa aduce tener a su favor, ya que desde la solicitud de pensión, se ostentó como asegurada por dicho instituto.

    Por tanto, si tal resolución no fue emitida por autoridad para efectos del juicio de amparo, la controversia debió someterse a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de los artículos 123, apartado A, fracciones XX y XXIX, de la Constitución Federal, 604 de la Ley Federal del Trabajo y 295 de la Ley del Seguro Social; máxime que, como se señaló en la resolución reclamada, la respuesta recaída a la solicitud de pensión de la quejosa no era definitiva, pues en ella no se le negó algún derecho, sino por el contrario se canalizó a la peticionaria al módulo de prestaciones económicas de dicho instituto para que efectuara diversos trámites inherentes a la solicitud de la pensión en comento.

    No obstante que exista un órgano encargado de revisar las diferencias entre el órgano asegurador con los asegurados, ello no significa que deba tenerse a dicho ente como autoridad responsable, pues la determinación que llegue a dictar con el carácter de asegurador, está desprovisto de la facultad de imperio y, por ende, no crea, modifica o extingue alguna situación de derecho, lo que también conlleva a que dichos fallos irroguen perjuicio alguno a sus asegurados.

  3. Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, en el amparo en revisión 313/2009.

    III.1. En el juicio de amparo indirecto.

    1. ********** promovió amparo indirecto en contra de la resolución de diez de junio de dos mil nueve, dictada por el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Querétaro del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el recurso de inconformidad **********, a través del cual confirmó la negativa de otorgar pensión por vejez al peticionario.

    2. El Juez de Distrito tuvo por cierto el acto reclamado y entró al análisis de los conceptos de violación, los cuales declaró, en una parte infundados y, en otra, inoperantes, por los que negó la protección constitucional solicitada.

    3. En contra de esa decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión.

      III.2. En el amparo en revisión, el Tribunal Colegiado revocó la sentencia recurrida y, al advertir de oficio una causa de improcedencia, sobreseyó en el juicio de garantías, apoyándose en las siguientes consideraciones:

    4. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XIII, de la Ley de Amparo, porque previamente a la promoción del juicio de garantías en contra de la resolución reclamada, la quejosa debió impugnarla ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de los artículos 294 y 295 de la Ley del Seguro Social, los cuales establecen que el afectado por la decisión que adopte ese instituto sobre una pensión, puede optar entre ir directamente ante la Junta o primero, plantear el recurso de inconformidad, esto es, una vez agotado éste, debe acudirse a la Junta, si se mantiene el desacuerdo. En otras palabras, cuando se agota el recurso de inconformidad contra una decisión del citado instituto, la resolución culminante de dicho medio de defensa, requiere ser objeto del correspondiente juicio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, para poder acudir después al juicio de amparo.

      Para que proceda el amparo en contra de la resolución reclamada debió acudirse, previamente, ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, por tanto, si no se agotó esa instancia ordinaria, se incumplió con el principio de definitividad del juicio de amparo y éste resulta improcedente, al no actualizarse excepción alguna a dicho principio de definitividad.

      Los anteriores elementos permiten concluir que sí existe contradicción de criterios, debido a que mientras el Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Octavo Circuito sostuvo que la resolución que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad, es un acto de autoridad, para efectos del juicio de amparo; el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito estimó lo contrario, confirmando el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, porque la resolución reclamada no tenía la naturaleza de acto de autoridad.

      Por otra parte, el citado Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo consideró que, previamente a la promoción del juicio de amparo indirecto, la quejosa no estaba obligada a acudir al juicio laboral para impugnar la resolución que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad; en cambio, el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito sostuvo lo contrario, pues al advertir de oficio la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XIII, de la Ley de Amparo, sobreseyó en el juicio de garantías, aduciendo que previamente a la promoción del amparo indirecto en contra de la resolución que decidió el recurso de inconformidad, la quejosa debió impugnarla ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

      Entonces, resulta claro advertir que se presentan dos puntos jurídicos en pugna:

      Primero, determinar si la resolución que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad, es un acto de autoridad, para efectos del juicio de amparo; y,

      Segundo, si previamente a lapromoción del juicio de amparo indirecto, la parte quejosa está obligada a acudir al juicio laboral para impugnar la resolución que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad.

      No es obstáculo para tener por actualizada la contradicción de tesis, la circunstancia de que, según se advierte de los asuntos que motivaron la divergencia de criterios, en dos de ellos se declaró improcedente el recurso de inconformidad (en uno se interpuso en contra de la suspensión de pensión por viudez y, en otro, contra la respuesta recaída a la solicitud de pensión por cesantía en edad avanzada), mientras que en otro sí se entró al estudio de fondo del recurso, confirmando la negativa de otorgar pensión por vejez. Tales distinciones fácticas no impiden que se configure la presente contradicción de tesis, en tanto que los casos de origen son coincidentes en que a través del recurso de inconformidad, los asegurados y/o beneficiarios pretendían la obtención de prestaciones de seguridad social.

QUINTO

Una vez precisados los puntos de contradicción, lo que procede es definir los criterios que deben prevalecer con el carácter de jurisprudencia.

Los artículos 294 y 295 de la Ley del Seguro Social vigente, disponen:

"Artículo 294. Cuando los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del instituto, podrán recurrir en inconformidad, en la forma y términos que establezca el reglamento, o bien proceder en los términos del artículo siguiente.

"Las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señale el reglamento correspondiente, se entenderán consentidos."

Artículo 295. Las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que esta ley otorga, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en tanto que las que se presenten entre el instituto y los patrones y demás sujetos obligados, se tramitarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Del precepto 294 en cita se advierte la posibilidad que tienen los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus beneficiarios, de interponer recurso de inconformidad, cuando consideren impugnable cualquier acto definitivo del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Sin embargo, la norma contenida en el numeral 295 distingue la posición jurídica que guardan los patrones y demás sujetos obligados frente al Instituto Mexicano del Seguro Social, respecto de aquella que se presenta entre asegurados o sus beneficiarios y el propio instituto; pues, en relación con los primeros determina que las controversias que existan entre ellos serán dirimidas ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en tanto que los segundos tienen que acudir ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

Esa distinción tiene su justificación en la medida en que la naturaleza jurídica del Instituto Mexicano del Seguro Social no es similar cuando actúa frente a los patrones y demás sujetos obligados, que cuando lo hace con los asegurados o sus beneficiarios.

En efecto, los artículos 5, 270 y 271 de la Ley del Seguro Social vigente, establecen:

"Artículo 5. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."

"Artículo 270. El instituto, en su carácter de organismo fiscal autónomo, se sujetará al régimen establecido en esta ley, ejerciendo las atribuciones que la misma le confiere de manera ejecutiva, con autonomía de gestión y técnica, en los ámbitos regulados en la presente ley."

Artículo 271. En materia de recaudación y administración de las contribuciones que conforme a esta ley le corresponden, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o., fracción II y penúltimo párrafo, del código, tienen la naturaleza de aportaciones de seguridad social, el instituto recaudará, administrará y, en su caso, determinará y liquidará, las cuotas correspondientes a los seguros establecidos en esta ley, aplicando al efecto lo dispuesto en la misma y en lo no previsto expresamente en ella, el código, contando respecto de ambas disposiciones con todas las facultades que ese código confiere a las autoridades fiscales en él previstas, las que serán ejercidas de manera ejecutiva por el instituto, sin la participación de ninguna otra autoridad fiscal.

Como puede apreciarse, la naturaleza de organismo fiscal autónomo con que se encuentra investido el Instituto Mexicano del Seguro Social, está relacionada con las facultades que la ley le otorga en materia de recaudación, administración, determinación y liquidación de las contribuciones que conforme al artículo 2o., fracción II y penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, tienen la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

Entonces, si el artículo 15, fracción III, de la Ley del Seguro Social,(1) impone a los patrones la obligación de determinar las cuotas obrero patronales a su cargo y enterar su importe al Instituto Mexicano del Seguro Social; resulta que éste se erige como órgano fiscal autónomo siempre que, en ejercicio de sus facultades, despliegue su potestad jurídica para exigir el cumplimiento a los patrones y demás sujetos obligados de sus obligaciones en materia de seguridad social.

En cuanto al carácter que tiene el Instituto Mexicano del Seguro Social como organismo fiscal autónomo, resultan ilustrativas las siguientes tesis de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubros y textos, a continuación se reproducen:

"N.. registro IUS: 200146

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo III, abril de 1996

"Tesis: P. LII/96

"Página: 121

"INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. TIENE CARÁCTER DE ORGANISMO FISCAL AUTÓNOMO CON TODAS LAS FACULTADES INHERENTES. A partir del treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, en que se publicó la reforma al artículo 271 de la Ley del Seguro Social, se otorgaron atribuciones al Instituto Mexicano del Seguro Social para cobrar coactivamente las liquidaciones no cubiertas con oportunidad, mediante oficinas dependientes directamente del mismo, con sujeción al procedimiento administrativo de ejecución que establece el Código Fiscal de la Federación y con facultades para resolver los recursos propuestos en contra de dicho procedimiento, de manera tal que dicho Instituto tiene el carácter de organismo fiscal autónomo con facultades para determinar los créditos a su favor, establecer las bases de su liquidación, fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos."

"N.. registro IUS: 371138

"Quinta Época

"Instancia: Cuarta Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo XCIII

"Página: 1580

SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER. Con anterioridad a la reforma del artículo 135 de la Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social carecería del carácter de autoridad, en todos los casos; pero a partir de dicha reforma, asumió el carácter de organismo fiscal autónomo, y por ende, de autoridad, cuando actúa dentro de los términos de la citada reforma, o sea, cuando hace la determinación de créditos a su favor, por concepto de cuotas, o bien, cuando da las bases para su liquidación y los fija en cantidad líquida; mas cuando el aludido Instituto realiza cualquier otro acto no comprendido en las prevenciones del nuevo texto reformado, carece de carácter de autoridad y actúa como particular, es decir, como cualquier organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, tal como ocurre cuando el acto que se reclama de dicho organismo, en el amparo, consiste en la resolución que confirma la dictada por el departamento jurídico del propio instituto, que niega la aclaración pedida por los interesados, y además, se declara que al dejar de ser exigibles una o varias de las pensiones reconocidas a los deudos de un trabajador asegurado, que falleció a consecuencia de un accidente profesional, no se cambiaría el monto de las demás prestaciones; pues el acto reclamado no queda comprendido dentro de la prevenciones del artículo 135, reformado, de la Ley del Seguro Social, por no reclamarse del mencionado organismo, ni de ninguno de sus integrantes, alguna determinación de crédito en favor del propio instituto, sino la negativa para hacer una aclaración relacionada con un crédito a favor de terceros y a cargo del susodicho instituto, sin que el precepto invocado, pueda interpretarse en el sentido de que se refiere también a los créditos en favor de terceros. Por tanto, si en el caso, el Instituto del Seguro Social y el presidente de su consejo técnico obraron como particulares y no como autoridades, ya que actúan en sustitución del patrón, en los términos del artículo 46 de la misma Ley del Seguro Social, es de concluirse que el juicio de garantías es improcedente en los términos de la fracción XVIII del artículo 73, en relación con los 74, fracción III, y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, y con la fracción I, del artículo 103, de la Constitución Federal.

En cambio, la relación jurídica que une al Instituto Mexicano del Seguro Social con los asegurados y sus beneficiarios no es la de un órgano fiscal autónomo y, por ende, cuando actúa frente a ellos no lo hace con su potestad de autoridad.

Lo anterior se dice así, debido al contenido de los artículos 2, 4, 5 A, fracciones IX, XI, XII, XIII y XIV, 6, 7, 8, 10, 11 y 12, fracción I, de la Ley del Seguro Social, que disponen:

"Artículo 2. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado."

"Artículo 4. El Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

"Artículo 5 A. Para los efectos de esta ley, se entiende por:

"...

"IX. Sujetos o sujeto de aseguramiento: los señalados en los artículos 12, 13, 241 y 250 A, de la ley;

"XI. Asegurados o asegurado: el trabajador o sujeto de aseguramiento inscrito ante el Instituto, en los términos de la ley;

"XII. Beneficiarios: el cónyuge del asegurado o pensionado y a falta de éste, la concubina o el concubinario en su caso, así como los ascendientes y descendientes del asegurado o pensionado señalados en la ley;

"XIII. Derechohabientes o derechohabiente: el asegurado, el pensionado y los beneficiarios de ambos, que en los términos de la ley tengan vigente su derecho a recibir las prestaciones de instituto;

"XIV. Pensionados o pensionado: el asegurado que por resolución del instituto tiene otorgada pensión por: incapacidad permanente total; incapacidad permanente parcial superior al cincuenta por ciento o en su caso incapacidad permanente parcial entre el veinticinco y el cincuenta por ciento; invalidez; cesantía en edad avanzada y vejez, así como los beneficiarios de aquél cuando por resolución del instituto tengan otorgada pensión de viudez, orfandad, o de ascendencia."

"Artículo 6. El seguro social comprende:

"I. El régimen obligatorio, y

"II. El régimen voluntario."

"Artículo 7. El seguro social cubre las contingencias y proporciona los servicios que se especifican a propósito de cada régimen particular, mediante prestaciones en especie y en dinero, en las formas y condiciones previstas por esta ley y sus reglamentos."

"Artículo 8. Los derechohabientes para recibir o, en su caso, seguir disfrutando de las prestaciones que esta ley otorga, deberán cumplir con los requisitos establecidos en la misma y en sus reglamentos.

"Para tal efecto el instituto expedirá a todos los derechohabientes, un documento de identificación a fin de que puedan ejercitar los derechos que la ley les confiere, según el caso."

"Artículo 10. Las prestaciones que corresponden a los asegurados y a sus beneficiarios son inembargables. Sólo en los casos de obligaciones alimenticias a su cargo, pueden embargarse por la autoridad judicial las pensiones y subsidios hasta por el cincuenta por ciento de su monto."

"Artículo 11. El régimen obligatorio comprende los seguros de:

"I.R. de trabajo;

"II. Enfermedades y maternidad;

"III. Invalidez y vida;

"IV. Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y

"V. Guarderías y prestaciones sociales."

"Artículo 12. Son sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio:

I. Las personas que de conformidad con los artículos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo, presten, en forma permanente o eventual, a otras de carácter físico o moral o unidades económicas sin personalidad jurídica, un servicio remunerado, personal y subordinado, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón aun cuando éste, en virtud de alguna ley especial, esté exento del pago de contribuciones.

De los artículos en cita, considerando incluso el numeral 5 de la misma ley, previamente transcrito, se puede afirmar que el Instituto Mexicano del Seguro Social es el organismo público descentralizado encargado de administrar el seguro social, como instrumento básico de la seguridad social, cuya finalidad es garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado.

La seguridad social prevista en la Ley del Seguro Social, y que se encuentra a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, se encuentra dirigida, en un primer nivel, a la protección de los trabajadores, y en un nivel ulterior a sus beneficiarios, quienes para ser acreedores a las prestaciones de seguridad social deberán satisfacer los requisitos previstos por la misma ley y sus reglamentos.

Por tanto, cuando un asegurado o su beneficiario solicita al Instituto Mexicano del Seguro Social cualquier prestación de seguridad social prevista en la ley, dicho instituto se encuentra en la relación jurídica como ente asegurador, porque al resolver cualquier petición sobre ese particular, no hace sino cumplir con su obligación de garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de cualquier pensión que será garantizada por el Estado, de forma que está sometido al imperio de la ley, a favor del asegurado.

Todo lo expuesto, pone de manifiesto que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un doble carácter, como organismo fiscal autónomo frente a los patrones y sujetos obligados, y como órgano asegurador frente a los asegurados y sus beneficiarios.

La anterior afirmación incluso se robustece, con las consideraciones expuestas por esta Segunda Sala en la contradicción de tesis 57/2009, resuelta en sesión de veintiocho de octubre de dos mil nueve, bajo la ponencia del M.S.S.A.A., que a continuación se refieren:

"SEXTO. ... De lo anterior se concluye que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter:

"1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación.

"2. Como ente asegurador, y en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y patrón, o con base en un acto jurídico mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento de dicho acuerdo de voluntades.

"El carácter de organismo fiscal autónomo de la entidad que nos ocupa se deriva de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley del Seguro Social, supratranscrito, pues tiene la atribución de hacer efectivas las obligaciones de los sujetos obligados a través de un procedimiento administrativo de ejecución regulado por el diverso artículo 291 de la misma ley, y, de manera complementaria, por el Código Fiscal de la Federación, dentro del capítulo III de su título V.

"Desde esa perspectiva, es válido sostener que son dos funciones del Instituto Mexicano del Seguro Social con finalidades diversas, ya que una se dirige a los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la ley que lo rige y otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio de seguridad social.

"Esa apreciación encuentra sustento en la tesis de la anterior Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:

"‘SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER.’ (es innecesario transcribir su texto).

"Como corolario a lo anterior debe decirse entonces que el carácter de acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, en relación a omisiones atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social por no dar contestación a solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, debe atender al caso particular, es decir, al tipo de planteamiento o solicitud que se eleve a dicho instituto, pues conforme a lo explicado en líneas precedentes, depende del carácter con el que se solicite al instituto que actúe como deberá determinarse si la omisión de referencia puede considerase o no como acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, esto es:

"Si se eleva una solicitud al Instituto Mexicano del Seguro Social, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, para que éste la responda en su carácter de organismo fiscal autónomo, la omisión que en su caso se reclame en el juicio de garantías sí debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo; pero si dicha solicitud se formula para que dicho instituto la responda en su carácter de asegurador, la omisión que en su caso se reclame en el juicio de garantías no debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo, toda vez que en el primer supuesto actúa revestido de imperio frente al particular, más en la última hipótesis, la relación entre el instituto y el asegurado, se da en un plano de igualdad puesto que el primero sustituye en sus obligaciones al patrón, por lo que no puede ser considerado como autoridad para efectos del juicio de amparo.

"Por tanto, esta Segunda Sala considera que el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, en relación a omisiones atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social por no dar contestación a solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, debe atender al caso particular, esdecir, al tipo de planteamiento o solicitud que se eleve a dicho instituto, pues conforme a lo explicado en líneas precedentes, depende del carácter con el que se solicite al instituto que actúe, como deberá determinarse si la omisión de referencia puede considerase o no como acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

"Así las cosas, resulta válido llegar a la conclusión de que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo cuando omite responder una solicitud que se le formula con fundamento en el artículo 8o. constitucional, cuando actúa en su carácter de organismo fiscal autónomo, pues con dicha omisión se lesionan las garantías individuales del particular solicitante, específicamente la prevista en el artículo constitucional suprarreferido.

"Sin embargo, en contra de la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de asegurador no procede el juicio de garantías pues no se trata de un acto de autoridad para efectos del amparo, ya que el referido Instituto actúa en sustitución del patrón por que el Instituto Mexicano del Seguro Social no está investido de imperio.

Esto es, se trata de una relación de coordinación, la cual, como ya se dijo, es la entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, cuya nota distintiva es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, encontrándose ambas en el mismo nivel, existiendo bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación, ya que en la especie, tratándose de las prestaciones de seguridad social, el legislador ha considerado que los conflictos que se susciten entre el referido instituto y sus asegurados, corresponden al ámbito competencial de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123, apartado A, de la Constitución General de la República y en el artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo.

Como consecuencia de lo expuesto, puede afirmarse que cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad que interpone un patrón o sujeto obligado, lo hace en su carácter de organismo fiscal autónomo en cuyo caso, se erige en autoridad con plena potestad de decisión.

En cambio, cuando el recurso de inconformidad es planteado por un asegurado o beneficiario, aun cuando sea optativo interponerlo, respecto de las prestaciones en especie o dinero de seguridad social que otorga la Ley del Seguro Social, si bien el citado instituto cuenta con atribuciones para decidir sobre la procedencia de la prestación mediante la resolución del recurso de inconformidad, no se encuentra investido de facultades de imperio que caracteriza a las autoridades, porque la relación que surge entre ambos es de igualdad (coordinación), y al resolver solamente está verificando el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de una prestación.

Incluso, debe decirse que el artículo 295 de la citada Ley del Seguro Social dispone que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el Instituto Mexicano del Seguro Social, sobre las prestaciones que la propia ley otorga, serán resueltas por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

Esto significa que las resoluciones que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad interpuesto por los asegurados o beneficiarios respecto de las prestaciones que otorga la ley, no tienen el carácter de acto de autoridad, porque la propia norma jurídica determina, categóricamente, que las controversias de esa índole serán resueltas por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, juicio en el que, evidentemente, el instituto no puede acudir como autoridad.

En relación con lo hasta aquí expuesto, resulta conveniente invocar las consideraciones contenidas en la contradicción de tesis 35/2000, resuelta por unanimidad de nueve votos del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en lo conducente se transcribe:

"SÉPTIMO. ... el derecho a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social tiene su origen generalmente en la existencia de un vínculo laboral, ya que todo aquel que se encuentre vinculado a otra persona, de manera permanente o eventual, por una relación de trabajo, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón debe ser sujeto de aseguramiento; inclusive, el goce de tales prestaciones se encuentra condicionado a que la contingencia amparada ocurra durante la existencia de la respectiva relación laboral o, en algunos casos, durante un determinado lapso posterior a la terminación de ésta.

"Inclusive, debe tomarse en cuenta que en el régimen obligatorio del seguro social, en términos de lo dispuesto en el transcrito artículo 53, el Instituto Mexicano del Seguro Social se sustituye al patrón en el cumplimiento de las obligaciones que en materia de riesgos de trabajo establece la Ley Federal del Trabajo, siempre y cuando éste haya asegurado a sus trabajadores.

"Por otra parte, tratándose de los que se incorporen voluntariamente al régimen obligatorio, así como de los que se sujeten al régimen voluntario del seguro social, descuella que tal vínculo nacerá del convenio que los asegurados o los patrones realicen con el Instituto, tal como deriva de lo señalado en los artículos 13, 240, 246 y 247 de la Ley del Seguro Social, los que establecen: (es innecesario transcribirlos).

"En tal virtud, debe estimarse que las prestaciones cuya tutela judicial se condiciona por el legislador al agotamiento de un recurso en sede administrativa tienen su origen en una relación jurídica en la que ni el asegurado o sus beneficiarios, por una parte, ni el Instituto Mexicano del Seguro Social, por la otra, acuden investidos de imperio, pues este último acude como ente asegurador que como consecuencia del establecimiento de un vínculo laboral entre el asegurado y su patrón, o con base en el convenio celebrado al efecto, deberá otorgar a aquél o a sus beneficiarios, en caso de que acontezca alguna contingencia tutelada por la Ley del Seguro Social, determinadas prestaciones en especie o en dinero.

"...

"Ante ello, resulta inconcuso que el vínculo jurídico que entablan los gobernados con el referido organismo descentralizado, lo que les permite adquirir la categoría de asegurados y disfrutar de las prestaciones que otorga, constituye una relación de coordinación a la que el Instituto Mexicano del Seguro Social no acude investido de imperio, pues aun cuando respecto de ese preciso vínculo jurídico, unilateralmente, por sí y ante sí, podría afectar la esfera jurídica de los gobernados, en principio, concurre como ente asegurador que tiene entre sus objetivos fundamentales organizar y administrar el seguro social, servicio público de carácter nacional.

"Por otra parte, si bien la relación jurídica que existe entre los asegurados y el Instituto Mexicano del Seguro Social no constituye en todos los casos una consecuencia directa de la existencia de un vínculo laboral, debe tomarse en cuenta que atendiendo a que las prestaciones de seguridad social que derivan de esa relación se prevén en el artículo 123, apartado A, fracción XXIX, de la Constitución General de la República, desde la entrada en vigor de la primera Ley del Seguro Social el legislador ha considerado que los conflictos que se susciten entre el referido instituto y sus asegurados, por la naturaleza constitucional de las prestaciones cuya tutela se reclama, corresponden al ámbito competencial de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del citado precepto constitucional y en el artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo.

"...

"En efecto, desde la emisión de la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y tres, en su artículo 134, ya se sostenía que ‘las controversias en que sean parte los asegurados o sus beneficiarios, con motivo de la aplicación de esta ley, se resolverán por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje’; posteriormente, mediante reforma publicada en el propio órgano el veintiocho de febrero de mil novecientos cuarenta y nueve se estableció que de tales controversias conocería, una vez agotado el recurso de inconformidad, la referida Junta Federal; por último, en la Ley del Seguro Social publicada en el citado diario el doce de marzo de mil novecientos setenta y tres, en su artículo 275 se dispuso: ‘Las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto, sobre las prestaciones que esta ley otorga, podrán ventilarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, sin necesidad de agotar previamente el recurso de inconformidad que establece el artículo anterior.’

"Ante ello, resulta inconcuso que ha sido criterio reiterado del legislador estimar que los conflictos suscitados entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y los asegurados o sus beneficiarios, en relación con las prestaciones sociales que le corresponde otorgar, constituyen auténticas controversias de hechos íntimamente relacionados con las relaciones de trabajo.

En ese tenor, tratándose de prestaciones derivadas de un vínculo jurídico al que las partes acuden desprovistas de imperio, como es el que se entabla entre los asegurados y sus beneficiarios y el Instituto Mexicano del Seguro Social, en relación con el régimen de seguridad social derivado de lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, fracciones XIV y XXIV, de la Constitución General de la República, debe estimarse que no existe justificación constitucional alguna para condicionar el acceso efectivo a la justicia que corresponde administrar, en el caso concreto, a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, al agotamiento obligatorio de un recurso en sede administrativa.

En conclusión, se afirma que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un doble carácter: a) De organismo fiscal autónomo cuando actúa frente a patrones y sujetos obligados, ejerciendo sus facultades de recaudación, administración, determinación y liquidación de las cuotas obrero patronales; y, b) De órgano asegurador, cuando lo hace frente a los asegurados y sus beneficiarios, respecto de las prestaciones en especie y en dinero que otorga la Ley del Seguro Social.

En tal virtud, la resolución emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social al decidir el recurso de inconformidad interpuesto, optativamente, por los asegurados o por sus beneficiarios, respecto de las prestaciones de seguridad social que otorga la ley, no tiene el carácter de acto de autoridad; por una parte, porque si bien cuenta con facultades para determinar sobre la procedencia de las prestaciones solicitadas, no se encuentra investido de las facultades de imperio que caracterizan a las autoridades, porque la relación que surge entre ambos es de igualdad (coordinación), y al resolver solamente está verificando el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de una prestación; y, por otra, debido a que el artículo 295 de la Ley del Seguro Social dispone que las controversias entre el instituto y los asegurados o sus beneficiarios serán resueltas por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, juicio en el que, evidentemente, el instituto no puede acudir como autoridad.

No pasa inadvertido que esta Segunda Sala, al resolver la diversa contradicción de tesis 86/2008-SS, indicó que el Instituto Mexicano del Seguro Social es autoridad para efectos del juicio de amparo, cuando resuelve el recurso de inconformidad interpuesto contra la determinación de la instancia de queja administrativa en la que se reclamó el reembolso de gastos efectuados con motivo de no recibir asistencia médica u hospitalaria o por resultar ésta deficiente; toda vez que se trata de un supuesto distinto al que se presentó en los asuntos que originaron la presente contradicción de tesis, que se refieren a controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el referido instituto sobre las prestaciones que la Ley del Seguro Social otorga, que son de naturaleza distinta a la civil que caracteriza a la acción de pago ejercitada por un asegurado o beneficiario contra el instituto por gastos efectuados por no recibir los servicios médicos u hospitalarios o por haberlos recibido de manera deficiente; lo anterior se corrobora con lo sustentado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 35/97, de cuya ejecutoria derivó la jurisprudencia P./J. 1/2001, cuyos datos de identificación, rubro y texto, enseguida se reproducen:

"N.. registro IUS: 190365

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XIII, enero de 2001

"Tesis: P./J. 1/2001

"Página: 12

SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ASISTENCIA MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 275, de la Ley del Seguro Social abrogada, las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que la propia ley otorga, podrán ventilarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, infiriéndose de dicho precepto que es requisito sine qua non para que una acción sea de la competencia de ese tribunal laboral, que la prestación reclamada derive de ese ordenamiento. Ahora bien, la acción de pago ejercitada por un asegurado, beneficiario o pensionado, en contra de la citada institución de seguridad social, en razón de haber realizado erogaciones en numerario por no recibir los servicios médicos u hospitalarios, o bien, al estimar que son deficientes, circunstancias que los condujeron a obtener esos servicios en forma particular, escapa del ámbito de las normas laborales, administrativas y fiscales contenidas en el ordenamiento invocado; además de que en esa hipótesis la controversia no se endereza contra dicha institución como subrogataria de la obligación patronal en materia de seguridad y previsión social de los trabajadores, que es el carácter reconocido por la ley que lo rige, sino como prestador de un servicio médico, al que los afectados le atribuyen haber incurrido en responsabilidades por negligencia, impericia o falta de cuidado; atento lo cual, el reclamo de la prestación económica de que se trata, desde luego, constituye una acción prevista en la legislación civil y, por tanto, debe ser resuelta bajo la aplicación de las normas del derecho común.

Siguiendo con el punto de contradicción que resta dilucidar, esto es, si previamente a la promoción del juicio de amparo indirecto, la parte quejosa está obligada a acudir al juicio laboral para impugnar la resolución que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social, al decidir el recurso de inconformidad, debe tomarse en cuenta lo siguiente:

El artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, establece:

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"XV. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación."

La disposición legal transcrita contiene el principio de definitividad del juicio de garantías que ordena la improcedencia del amparo contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, si no se agota previamente el recurso, juicio o medio de defensa legal por medio del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados tales actos, salvo los casos de excepción previstos en la ley.

El citado principio encuentra justificación en el hecho de que el juicio de amparo es un medio extraordinario de defensa de carácter constitucional que procede contra actos de autoridad definitivos, por lo que es obligatorio para el quejoso acudir a las instancias comunes para que se pueda modificar, revocar o nulificar el acto de autoridad reclamado, antes de solicitar la protección de la Justicia Federal.

Ahora bien, como quedó explicado en líneas precedentes, el Instituto Mexicano del Seguro Social, al resolver un recurso de inconformidad en el que se reclaman prestaciones de seguridad social, no es autoridad para efectos del amparo y, por tanto, no procede el juicio de garantías en la vía indirecta, en términos del artículo 73, fracción XVIII, en relación con los diversos 1o. y 11, todos de la Ley de Amparo, en tanto que no estamos frente a un acto de autoridad; lo anterior es suficiente para determinar la improcedencia de la señalada acción constitucional, siendo inconducente examinar si se agotaron con anterioridad recursos, juicios o medios de defensa ordinarios, porque basta que quede evidenciada la señalada causa de improcedencia; además, el diverso motivo de improcedencia contenido en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, está dirigido, precisamente, a los actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y tratándose de resoluciones del Instituto Mexicano del Seguro Social que decidan recursos de inconformidad en que se reclaman prestaciones de seguridad, no se actualiza esa premisa, al no tratarse de un acto de autoridad.

SEXTO

En atención a lo decidido en el considerando que antecede sobre los temas jurídicos en contradicción, debe prevalecer la tesis de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se redacta y que, en términos de lo dispuesto por el artículo 192, último párrafo, de la Ley de Amparo, constituye jurisprudencia:

SEGURO SOCIAL. EL INSTITUTO RELATIVO NO ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, AL RESOLVER EL RECURSO DE INCONFORMIDAD EN EL QUE SE RECLAMAN PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL, BASTANDO ESE MOTIVO PARA LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un doble carácter: a) De organismo fiscal autónomo cuando actúa frente a patrones y sujetos obligados, ejerciendo sus facultades de recaudación, administración, determinación y liquidación de las cuotas obrero patronales; y, b) De ente asegurador, cuando lo hace frente a los asegurados y sus beneficiarios, respecto de las prestaciones en especie y en dinero otorgadas por la Ley del Seguro Social. Bajo esas premisas, la resolución emitida por el Instituto, al decidir el recurso de inconformidad interpuesto, optativamente, por los asegurados o por sus beneficiarios, respecto de las prestaciones de seguridad social otorgadas por la citada Ley, no tiene el carácter de acto de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo, por una parte, porque si bien dicho Instituto puede determinar sobre la procedencia de las prestaciones solicitadas no estáinvestido de facultades de imperio que caracterizan a las autoridades, porque la relación entre ambos es de igualdad (coordinación), y al resolver sólo verifica el cumplimiento de los requisitos para otorgar una prestación; y, por otra, debido a que el artículo 295 de la Ley del Seguro Social prevé que las controversias entre el Instituto y los asegurados o sus beneficiarios serán resueltas por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, juicio en el que el Instituto no acude como autoridad. En consecuencia, si no se está en presencia de un acto de autoridad el juicio de amparo promovido contra la referida resolución resulta improcedente, lo que hace inconducente examinar si se agotaron con anterioridad recursos, juicios o medios de defensa ordinarios, porque basta que quede evidenciada la señalada causa de improcedencia.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se

resuelve:

PRIMERO

Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la tesis sustentada por esta Segunda Sala, precisada en el último considerando de la presente ejecutoria.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo al Tribunal Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; a los Tribunales Colegiados de Circuito; a los Jueces de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca relativo a la presente contradicción de tesis 129/2011, como asunto concluido.

Así lo resolvió, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros M.B.L.R., J.F.F.G.S., S.A.V.H., L.M.A.M. y S.S.A.A., presidente de esta Segunda Sala.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

___________________

  1. "Artículo 15. Los patrones están obligados a: ... III. Determinar las cuotas obrero patronales a su cargo y enterar su importe al instituto."

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