Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSergio Valls Hernández,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Salvador Aguirre Anguiano,Margarita Beatriz Luna Ramos
Número de registro22605
Fecha01 Enero 2011
Fecha de publicación01 Enero 2011
Número de resolución2a./J. 154/2010
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 1052
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 218/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO DÉCIMO QUINTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que las ejecutorias de las cuales deriva la denuncia, corresponden a la materia administrativa, en cuyo conocimiento está especializada la Segunda Sala.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues fue formulada por los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano jurisdiccional que emitió uno de los criterios que participan en la presente contradicción al resolver los amparos en revisión ********** y **********, por lo que se actualiza el supuesto previsto en el párrafo primero del artículo 197-A, de la Ley de Amparo, que expresamente dispone:


"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que lo integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer ..."


TERCERO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión **********, sostuvo en la parte que interesa lo siguiente:


"SÉPTIMO. ... Asimismo, le asiste la razón a la parte recurrente, cuando aduce que el a quo en forma indebida desestimó sus conceptos de violación, donde alegó que habían prescrito las facultades sancionadoras de la autoridad responsable.


"Esto es así, pues efectivamente los procedimientos de responsabilidad administrativa, son procesos de investigación para determinar si el funcionario sujeto a inquisición, cometió alguna falta que deba ser sancionada administrativamente. No son litigios entre particulares para determinar a quién asiste o no el derecho en disputa. Por ello, si en el proceso de investigación no se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento, entre las cuales se cuenta la vigencia y oportunidad de su iniciación y trámite, resulta incuestionable que se vulneran las garantías individuales del sujeto a dicho procedimiento, y ello puede hacerlo valer en el amparo que promueva en contra de la resolución que lo sancione, aun cuando no haya alegado la prescripción en el procedimiento administrativo instaurado en su contra. El inicio de procedimiento administrativo, por sí solo no causa agravio alguno en perjuicio del encausado, que deba combatirse desde luego, porque no se trata de un acto definitivo que no pueda ser reparado en la resolución final, y si ésta le es adversa, al impugnarla el afectado está en aptitud legal de hacer valer las violaciones cometidas durante el procedimiento, atento a lo dispuesto por el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo. La prescripción, es una figura procesal de estudio preferente y oficioso, por lo que la propia autoridad debe observarla, y si advierte que ya se configuró, debe abstenerse de sancionar o de iniciar el procedimiento; motivo por el cual, el servidor público puede hacerla valer al comparecer al procedimiento a rendir su informe o cuando le trascienda (una vez sancionado), como lo hizo aquí en el amparo.


"Así es, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 130/2004-PL, de la cual emanó la jurisprudencia número 203/2004, publicada en la página quinientos noventa y seis del Tomo XXI, enero de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, resolvió, en lo que interesa, lo siguiente: (se transcribe).


"Como se ve, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que la institución jurídica de la prescripción debía entenderse como la extinción, en virtud del paso del tiempo, de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas; y que si bien existía un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de individuos que son servidores públicos, también lo era que no era aceptable que las autoridades sancionadoras pudieran ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, ya que la duda respecto de la función desempeñada por un servidor público no debía quedar permanentemente abierta por el bien de la sociedad y del individuo mismo; de lo anterior se concluye que la figura de la prescripción, constituye una cuestión de interés social y de orden público.


"Al respecto, resultan aplicables, por la información que ministran, las tesis que dicen:


"‘PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN. ES DE ORDEN PÚBLICO.’ (se transcribe).


"‘PRESCRIPCIÓN, LA EXCEPCIÓN DE, ES DE ORDEN PÚBLICO.’ (se transcribe).


"‘PRESCRIPCIÓN, EL JUEZ DE AMPARO DEBE ANALIZARLA CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE APREHENSIÓN. POR SER FIGURA PROCESAL DE ORDEN PÚBLICO, SU ESTUDIO ES PREFERENTE Y OFICIOSO.’ (se transcribe).


"‘DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.’ (se transcribe).


"No es aplicable al caso la tesis que invocó el a quo bajo rubro: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS A LA SALA FISCAL RESPONSABLE.’, pues está referida a procedimientos contenciosos ventilados ante un órgano jurisdiccional, donde se fija una litis entre las partes, a la cual debe ceñirse el tribunal. No dilucida si la figura de la prescripción de procedimientos de responsabilidades administrativas, puede alegarse en el amparo aun cuando no se haya hecho valer ante la responsable. R., la actualización de la figura de la prescripción en el procedimiento de responsabilidades seguido contra funcionarios del Poder Judicial del Estado de Jalisco, dadas las razones antes señaladas, sí puede plantearse en el juicio de amparo, en contra de la resolución que impone alguna sanción, aun cuando no se haya alegado dentro del procedimiento administrativo correspondiente.


"Por todo lo antes expuesto, el colegiado que hoy resuelve no comparte los criterios sustentados por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en sus tesis aisladas, publicadas, respectivamente, con la clave I..A.107, en la página mil trescientos ochenta y tres del T.X., noviembre de 2008, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo rubro: ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA NO PUEDE EXAMINARSE EN EL JUICIO DE AMPARO, SI NO SE HIZO VALER EN EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO.’, y con la clave III.2o.A.178 A, en la página mil doscientos cincuenta y seis del Tomo XXVII, junio de 2008, época y Semanario aludido, bajo la voz: ‘LITIS ABIERTA. AL NO ESTAR PREVISTA DICHA FIGURA EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO ES JURÍDICAMENTE DABLE QUE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE Y ESCALAFÓN DEL ESTADO DE JALISCO SE OCUPE DE CUESTIONES NOVEDOSAS QUE NO SE HICIERON VALER EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RELATIVO.’, por lo que, se ordena formular tesis y con fundamento en el artículo 196, fracción III, de la Ley de Amparo, denúnciese la posible contradicción de criterios.


"Ahora bien, dado que en la revisión en el amparo no existe reenvío, procede que este colegiado examine ese concepto de violación incorrectamente desestimado por el a quo, y lo resuelva como en derecho corresponda.


"Pues bien, como lo alegó el quejoso, hoy recurrente, sí es aplicable la institución jurídica de la prescripción, tratándose de los procedimientos de responsabilidades que instaura la responsable en contra de sus empleados públicos (al respecto se precisa en cuanto a las disposiciones legales que se invocan, que al quejoso le corresponde alegar los hechos y al juzgador decidir el derecho).


"Ciertamente, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, la regulan los artículos 109, fracción III y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en lo conducente dicen: (se transcriben).


"Por su parte, la Constitución Política del Estado de Jalisco, en su artículo 116 dispone que: ‘... Las relaciones laborales del Estado, de los Municipios y de los organismos descentralizados de ambos con sus servidores, se regirán por la Ley de Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios ...’.


"En atención a esas disposiciones, el Congreso del Estado emitió la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, que en su primer artículo establece: (se transcribe), así como la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, que de igual forma es aplicable a todos los servidores públicos del Estado, en términos de los artículos 1 y 2 de dicha ley, transcritos por el Juez de Distrito en la sentencia hoy recurrida.


"Ahora bien, la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, en su artículo 23, prevé que en tratándose de relaciones de trabajo de los servidores públicos del Poder Judicial del Estado de Jalisco, los mismos deberán sujetarse a lo que dispone el capítulo XI de su ley orgánica. Luego, como en ese capítulo al que remite la ley de la materia, sólo se regulan algunos aspectos relativos a la responsabilidad de los servidores públicos de que se trata, como es definir las faltas que implican responsabilidad, las autoridades que son competentes para conocer de esas faltas, el procedimiento para determinar las mismas y las sanciones a aplicar; es claro entonces, que únicamente en esos aspectos queda excluida la aplicación tanto de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, como de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, que siguen rigiendo en todo lo demás, por ser precisamente en el ámbito de que se trate (laboral o administrativo de responsabilidades) las leyes generales en la materia.


"La Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, es ordenamiento legal que regula las relaciones de trabajo entre las dependencias del Estado de Jalisco y sus empleados, por lo que sólo en ese ámbito (el laboral), puede tener válida aplicación. Si lo instaurado es un procedimiento de responsabilidades administrativas, debe estarse a lo que disponga la ley de esa materia (Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco), y es el artículo 65 de esta última ley, el que regula lo relativo a la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad, y dice: (se transcribe).


"Por tanto, si la ley de la materia regula esa figura jurídica, debe estarse a lo que prevenga la norma respectiva de ese ordenamiento legal. Luego, si en el caso la falta imputada al quejoso **********, hoy recurrente, no es estimable en dinero y las propias responsables la consideraron leve, ya que se le atribuyó en su carácter de Juez, que al primero de febrero dos mil dos, tenía en su juzgado cinco expedientes con rezago en el dictado de las resoluciones correspondientes, y el procedimiento administrativo se instauró hasta el veinticuatro de marzo de dos mil cuatro, es claro que en el caso prescribieron las facultades de la autoridad responsable, para sancionar al citado agraviado, como él lo ponderó en sus conceptos de violación. Al no advertirlo así, las responsables vulneraron en su perjuicio las garantías de legalidad y seguridad jurídica, consagradas en el artículo 14 constitucional, lo que obliga a conceder el amparo solicitado, a efecto de que dejen insubsistente la sanción que se impuso y se ordene borra toda nota que al respecto hayan hecho en su expediente personal. En lo conducente es aplicable al caso la tesis que se comparte y que dice:


"‘SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO. PRESCRIPCIÓN DE SANCIONES.’ (se transcribe). (Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito. Octava Época. Semanario Judicial de la Federación, tomo II, Segunda Parte-2, julio a diciembre de 1988, página 544).


"Así, en similares términos se pronunció este Tribunal Colegiado, al resolver en sesión de catorce de octubre de dos mil ocho, por unanimidad de votos, la diversa revisión principal número **********.


"Lo hasta aquí resuelto, hace innecesario el estudio de los restantes agravios (que se dirigen a evidenciar que el quejoso recurrente no incurrió en responsabilidad por la falta que se le imputó y que en el procedimiento que se le instauró, actuó una autoridad que resultaba incompetente para ello), ya que lo examinado, fue suficiente para conceder el amparo solicitado, de manera tal que esos diversos aspectos no analizados, ya no podrán causarle perjuicio alguno. Es aplicable al caso, la tesis de jurisprudencia número 107, publicada en la página ochenta y cinco del Tomo VI, Materia Común, del Apéndice 1917-2000, que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.’ (se transcribe)."


CUARTO. Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo **********, sostuvo lo siguiente:


"CUARTO. Los conceptos de violación hechos valer son jurídicamente ineficaces.


"...


"Finalmente, en el tercer concepto de violación el quejoso aduce, en síntesis, que al dictar la sentencia reclamada, resultaba operante que la responsable aplicara la figura jurídica de ‘litis abierta’ y, por tanto, examinara la cuestión de prescripción planteada en la demanda, aun cuando no la hubiera hecho valer ante la autoridad demandada en el procedimiento de responsabilidad administrativa.


"Argumenta, que conforme lo dispone el artículo 76 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco, las resoluciones por las que se impongan sanciones administrativas podrán ser impugnadas por el servidor público ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón; luego, que ‘el legislador local estableció un procedimiento de litis abierta, lo que permite tomar en consideración los conceptos de nulidad destinados a combatir los fundamentos de la primeramente dictada cuando el agraviado considere que le continúa afectando, como en el caso del suscrito.’


"Que el tribunal responsable apoyó su determinación en el artículo 69, fracción I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos; empero, que en la especie aplica ‘el principio de litis abierta que rige el procedimiento seguido ante el responsable’.


"El quejoso invoca en apoyo de su argumentación, la tesis de rubro: ‘LITIS EN EL JUICIO DE NULIDAD. ARTÍCULO 197 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.’


"No asiste razón al quejoso.


"En efecto, el artículo 76 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco, dispone: (se transcribe).


"Del precepto legal reproducido se advierte que las resoluciones por las que se impongan sanciones administrativas con base en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco (suspensión en el empleo, cargo o comisión, hasta por treinta días; destitución, destitución con inhabilitación hasta por seis años para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y sanción pecuniaria) podrán ser impugnadas por el servidor público ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco.


"Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentó la jurisprudencia 2a./J. 204/2007, cuyos datos de identificación, rubro y texto, enseguida se transcriben:


"‘SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA RESOLUCIONES EMITIDAS POR EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE Y ESCALAFÓN DE DICHA ENTIDAD, AL RESOLVER EL RECURSO PREVISTO EN LA LEY DE RESPONSABILIDADES RELATIVA, CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe).


"Así pues, debe considerarse que el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco, aun cuando se trate de un tribunal del trabajo, al conocer de una demanda en la que se pretenda la nulidad de la sanción en la que se impone la destitución o cese del empleo, cargo o comisión, conforme al supuesto aludido, debe abordar el estudio de la demanda planteada bajo la perspectiva de que se trata de un asunto de orden administrativo.


"Esto es, actuando como si fuese un tribunal de esa naturaleza, ya que por disposición expresa de la referida ley -de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco-, es la instancia a que se debe acudir cuando exista inconformidad con la imposición de la sanción de que se trate, aplicando dicho Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco.


"Lo anterior, tal y como se advierte del contenido de las consideraciones que dieron sustento a la citada jurisprudencia y de la tesis que este órgano federal comparte, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo de este Tercer Circuito, consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2003, tesis número, III.2o,T.20 K, visible en la página 1284, cuyos rubro y texto, establecen:


"‘TRIBUNAL DE ARBITRAJE Y ESCALAFÓN DEL ESTADO DE JALISCO. DEBE ACTUAR COMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO AL CONOCER DE LA DESTITUCIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO, COMO SANCIÓN IMPUESTA EN UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe).


"Ahora bien, el quejoso pretende a través de los conceptos de violación en examen, que se declare que en el medio de impugnación hecho valer ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco -previsto en el artículo 76 de la Ley de Responsabilidades de lo Servidores Públicos del Estado de Jalisco- opere la figura jurídica de ‘litis abierta’.


"Esgrime el peticionario de garantías que en el medio de impugnación de que se trata, ‘el legislador local estableció un procedimiento de litis abierta, lo que permite tomar en consideración los conceptos de nulidad destinados a combatir los fundamentos de la primeramente dictada cuando el agraviado considere que le continúa afectando, como en el caso del suscrito’.


"Pretensión del quejoso que carece de base legal que la justifique jurídicamente.


"Ello es así, toda vez que, contrario a lo aducido por el peticionario de garantías, de la legislación en cita -Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y aun de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios- no se advierte verídico el aserto del quejoso, en el sentido de que ‘el legislador local estableció un procedimiento de litis abierta’.


"Cuenta habida que los referidos ordenamientos legales no prevén en su articulado, precepto alguno que establezca la aludida figura jurídica de ‘litis abierta’.


"Y, por tanto, no aplica al caso concreto el criterio que invoca el quejoso en apoyo de su argumentación, intitulado: ‘LITIS EN EL JUICIO DE NULIDAD. ARTÍCULO 197 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.’; dado que, precisamente, dicha tesis interpreta lo dispuesto por el artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, el cual contempla el principio de litis abierta, al establecer que en el juicio fiscal se admite la libre expresión de argumentos en vía de conceptos de anulación contra el acto impugnado, incluso, de aquellos no planteados en el recurso administrativo; de modo tal que el actor puede hacer valer argumentos ya deducidos en sede administrativa (reiterativos), o bien, cuestiones novedosas no propuestas en esa vía, referidas a la resolución originaria; teniendo el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la obligación de estudiarlos, sin que por tales razones pueda calificarlos de ineficaces o inoperantes.


"Empero, ese principio no se encuentra establecido en el medio de impugnación previsto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco -artículo 76-.


"De ahí que no sea jurídicamente dable trasladar figuras jurídicas previstas en diversas materias e instancias -fiscal-, al Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco; en tanto que, contrario a lo alegado por el quejoso, se advierte que de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y aun de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, el legislador no lo estableció expresamente así para el caso concreto de que se trata.


"Al respecto, es menester citar, únicamente por la información jurídica que ministra, el criterio emitido por la Tercera Sala de la anterior integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto, enseguida se transcriben:


"‘LITIS ABIERTA. SISTEMA DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES.’ (se transcribe).


"De ahí que resulta ineficaz lo aducido por el quejoso, en el sentido de que es incorrecta la cita del tribunal responsable del artículo 69, fracción I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco, que porque ‘en la especie aplica el principio de litis abierta que rige el procedimiento seguido ante el responsable’.


"Ello se estima así, toda vez que el citado numeral -artículo 69, fracción I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco-, dispone: (se transcribe).


"Esto es, la responsable consideró que, conforme al precepto en cita, el servidor público actor estuvo en aptitud de hacer valer los argumentos que estimara pertinentes ante la propia demandada al momento de rendir el informe respectivo y en la celebración de la audiencia de defensa respectiva.


"Empero, además, se advierte que en el primer considerando de la sentencia reclamada, el Tribunal de Arbitraje y Escalafón responsable, como una cuestión previa, sostuvo: (se transcribe).


"Consideración de la responsable antes transcrita que no se controvierte frontal y directamente por el quejoso.


"De ahí, aún más, la ineficacia de los conceptos de violación en examen.


"Ahora bien, únicamente a mayor abundamiento, resulta importante hacer notar que la pretensión del quejoso es que se declare que prescribieron las facultades sancionadoras de la autoridad demandada, con el argumento de que transcurrió el término de seis meses previsto por el artículo 65 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco, sin que la autoridad diera inicio al procedimiento respectivo.


"Empero, debe tomarse en consideración que el numeral citado por el quejoso, prevé el referido término de seis meses cuando el daño causado no sea grave, pues en tratándose de conductas graves, prescribirá en ‘en tres años tres meses’.


"Y, en la especie, el tribunal responsable estimó correcta la ponderación de la demandada, al considerar la gravedad de las conductas imputadas al servidor público actor, ahora quejoso, al tenor: (se transcribe).


"Conductas atribuidas al servidor público estimadas como graves que, incluso, no controvierte en la presente instancia el quejoso y, por ende, perviven en sus términos.


"Al respecto, este tribunal federal comparte la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, cuyos datos de identificación, rubro y texto, enseguida se transcriben:


"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. SON INSUFICIENTES Y SU ESTUDIO ES INNECESARIO, SI NO ATACAN LA TOTALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES ESENCIALES QUE SUSTENTAN EL ACTO RECLAMADO.’ (se transcribe).


"Corolario de lo expuesto, ante la ineficacia jurídica de los conceptos de violación en examen, lo procedente es negar el amparo y la protección de la Justicia de la Unión solicitados ..."


De dicho precedente derivó la tesis III.2o.A178 A, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de dos mil ocho, Tomo XXVII, página mil doscientos cincuenta y seis, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:


"LITIS ABIERTA. AL NO ESTAR PREVISTA DICHA FIGURA EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO ES JURÍDICAMENTE DABLE QUE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE Y ESCALAFÓN DEL ESTADO DE JALISCO SE OCUPE DE CUESTIONES NOVEDOSAS QUE NO SE HICIERON VALER EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RELATIVO. De las leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos y para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, no se advierte que el legislador local haya establecido un procedimiento de litis abierta, por lo que no es jurídicamente dable trasladar figuras jurídicas previstas en otras materias e instancias -fiscal-, al Tribunal de Arbitraje y Escalafón de la citada entidad; por tanto, si en el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos no se hicieron valer determinadas cuestiones, como la prescripción, el citado tribunal no puede ocuparse de ellas por ser novedosas."


QUINTO. Por su parte, el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión **********, sostuvo lo siguiente:


"SÉPTIMO. ... Ahora bien, para analizar el argumento relativo a que el Juez de Distrito estaba en aptitud de pronunciarse acerca de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad responsable, en principio es menester señalar que la prescripción es una institución jurídica acogida por nuestro derecho en beneficio del principio de certeza y seguridad jurídica, con el propósito de dar estabilidad y firmeza a los negocios, disipar incertidumbres del pasado y poner fin a la indecisión de los derechos.


"En ese orden de ideas, es pertinente destacar que la palabra prescripción deriva del término latino prescribiere que significa adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley (Diccionario de la Lengua Española, página 1660).


"Según lo dispuesto en el artículo 1135 del Código Civil Federal, la prescripción es un medio de adquirir bienes o de librarse de obligaciones, mediante el transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas por la ley, la adquisición de bienes se llama prescripción positiva o usucapión y la liberación de obligaciones, por no exigirse su cumplimiento, se denomina prescripción negativa.


"La prescripción negativa se ha establecido en la mayoría de los sistemas jurídicos, a fin de evitar que por el no ejercicio de los derechos exista la incertidumbre de su efectividad en las personas que están obligadas, en esa virtud, a los derechos de contenido patrimonial, principalmente, se les ha fijado un plazo para su ejercicio, transcurrido el cual, el deudor puede excepcionarse válidamente y sin responsabilidad de cumplir con la obligación a su cargo.


"En ese contexto, en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos también existe esta figura jurídica (artículos 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos), pero sólo en su modalidad negativa o liberatoria, es decir, como medio extintivo de la acción y la sanción correspondientes, por lo que con posterioridad no se puede ya exigir responsabilidad alguna al servidor que presuntamente haya cometido alguna infracción política, penal o administrativa.


"Es importante puntualizar que la prescripción es una excepción que, generalmente, no puede ser examinada de manera oficiosa, sino que debe ser opuesta expresamente para que sea tomada en consideración; por tanto, si la prescripción negativa nunca es oficiosa en derecho civil, mercantil o laboral, sino rogada, tal característica es más acentuada en la materia administrativa sancionadora, pues su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servicio público.


"En este orden de ideas, en el juicio de amparo no se puede hacer valer la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad administrativa, si previamente las autoridades no la han estudiado, porque de hacerlo el Juez de Distrito se sustituiría en su criterio, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, que establece que en las sentencias que se dicten en los juicios de garantías, el acto reclamado debe apreciarse tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable.


"Es pertinente aclarar que este órgano colegiado no desconoce que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las contradicciones de tesis 56/1998 y 61/1998, emitió las jurisprudencias 1a./J. 18/99 y 1a./J. 62/99, que aparecen publicadas en las páginas 328 y 316 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomos IX y X, correspondientes a los meses de mayo y noviembre de 1999, respectivamente, de rubros: ‘PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. PUEDE ANALIZARSE EN AMPARO INDIRECTO AUN CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE NO SE HAYA PRONUNCIADO AL RESPECTO.’ y ‘PRESCRIPCIÓN, EL JUEZ DE AMPARO DEBE ANALIZARLA CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE APREHENSIÓN. POR SER FIGURA PROCESAL DE ORDEN PÚBLICO, SU ESTUDIO ES PREFERENTE Y OFICIOSO.’; sin embargo, se estima que tales criterios no son aplicables al caso, en virtud de que se refieren exclusivamente a la materia penal, cuyo bien jurídico tutelado, que es la libertad de las personas, es de orden superior.


"En efecto, tales criterios señalan:


"‘PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. PUEDE ANALIZARSE EN AMPARO INDIRECTO AUN CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE NO SE HAYA PRONUNCIADO AL RESPECTO.’ (se transcribe).


"‘PRESCRIPCIÓN, EL JUEZ DE AMPARO DEBE ANALIZARLA CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE APREHENSIÓN. POR SER FIGURA PROCESAL DE ORDEN PÚBLICO, SU ESTUDIO ES PREFERENTE Y OFICIOSO.’ (se transcribe).


"Tampoco pasa desapercibida para este tribunal, la circunstancia de que la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, en tanto que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y que por tal motivo los principios penales sustantivos pueden aplicarse al derecho administrativo sancionador; sin embargo, debe decirse que esa traslación sólo es posible en la medida en que resulten compatibles en su naturaleza y no se opongan a la imposición de las sanciones administrativas, como podría acontecer con el principio de exacta aplicación de la ley, conforme al cual no se puede imponer al servidor público una sanción administrativa que no esté prevista en la ley relativa.


"En este orden de ideas, como los procedimientos de responsabilidad administrativa se instruyen para fincar exclusivamente la indicada responsabilidad por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los servidores públicos deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, es indudable que tienen una naturaleza diversa a la de los procedimientos que se instauran de acuerdo a la legislación penal, por lo que el estudio de la prescripción no puede ser oficioso, ya que, se reitera, existe un interés general en que se determine si la conducta del presunto responsable resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servicio público.


"Bajo esta óptica, es inconcuso que el Juez de Distrito no estaba obligado a estudiar la cuestión relativa a la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad responsable, ya que de hacerlo se sustituiría en su criterio, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo.


"No es óbice a lo anterior, el hecho de que la prescripción sea una figura jurídica que opera por el simple transcurso del tiempo, dado que si bien es cierto que la citada excepción tiene como elemento sustancial esa circunstancia, también lo es que en la materia administrativa sancionadora no opera de pleno derecho, ni de oficio, pues debe hacerse valer ante la autoridad que conozca del procedimiento de responsabilidad y existir un pronunciamiento previo de esta.


"En este orden de ideas, es ineficaz el agravio sintetizado en el inciso c), ya que fue correcto que el Juez de Distrito concediera el amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados para el efecto de que el director de Responsabilidades y Sanciones de la Contraloría General del Distrito Federal deje insubsistente la resolución reclamada y, con plenitud de jurisdicción, emita otra en la que estudie los argumentos y defensas expuestos por la quejosa, pues ni él ni este Tribunal Colegiado pueden sustituirse en el criterio de la autoridad responsable.


"Finalmente, deben desestimarse los agravios identificados en el inciso d) en los que autoridad responsable expresa que aún no han prescrito las facultades que tiene para sancionar la conducta realizada por la aquí quejosa los días veintidós y veintitrés de junio de dos mil tres.


"Lo anterior es así, ya que se refieren al fondo del asunto, pues los efectos de la sentencia de amparo la constriñen precisamente a pronunciarse sobre ese aspecto y, por tanto, los fundamentos y motivos de ese estudio deben encontrarse externados en la nueva resolución que emita ..."


De dicho precedente derivó la tesis I..A107 A, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en noviembre de dos mil ocho, T.X., página mil trescientos ochenta y tres, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:


"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA NO PUEDE EXAMINARSE EN EL JUICIO DE AMPARO, SI NO SE HIZO VALER EN EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO. La prescripción establecida en los artículos 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es una figura que, generalmente, no puede ser examinada de manera oficiosa, sino que debe ser deducida expresamente para que sea tomada en consideración al momento de resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa, ya que se instruye para fincar exclusivamente la indicada responsabilidad por los actos u omisiones que afecten los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los funcionarios públicos deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, y su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servicio público. Sobre tales premisas, es patente que si la prescripción de la facultad sancionadora no se hizo valer ante la autoridad administrativa competente, no puede examinarse en el juicio de amparo, porque de emprenderse el análisis relativo, el juzgador constitucional se sustituiría en las funciones y en el criterio de ese órgano del Estado, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, que establece que en las sentencias que se dicten en los juicios de garantías, el acto reclamado debe apreciarse tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable."


SEXTO. No es obstáculo para resolver lo que en derecho proceda, el hecho de que el asunto amparo en revisión **********, tramitado ante el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, hubiera sido resuelto por mayoría de votos de sus integrantes, atento al criterio sustentado por esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 147/2008, visible en la página cuatrocientos cuarenta y cuatro, T.X., octubre de dos mil ocho, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. EXISTE AUN CUANDO LAS SENTENCIAS QUE CONTIENEN LOS CRITERIOS RELATIVOS HAYAN SIDO EMITIDAS POR MAYORÍA DE VOTOS. Los artículos 184, fracción II, de la Ley de Amparo y 35, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establecen que las resoluciones de los Tribunales Colegiados de Circuito pueden emitirse válidamente por mayoría de votos, de manera que, desde el punto de vista formal, contienen el criterio del órgano jurisdiccional que las pronuncia y, por ende, son idóneas para la existencia de contradicción de tesis."


SÉPTIMO. Con el propósito de dilucidar si existe la contradicción de tesis denunciada, se toma en consideración, en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 197-A de la Ley de Amparo, que regulan específicamente la hipótesis de tesis contradictorias entre Tribunales Colegiados de Circuito, al señalar lo siguiente:


"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:


"...


"XIII. ...


"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales, o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia ..."


"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer.


"...


"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias ..."


Como se advierte, los preceptos transcritos se refieren específicamente a aquellos casos en que existe contradicción o discrepancia entre tesis o criterios jurídicos sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito, porque la finalidad de dichos preceptos, constitucional y legal, es unificar criterios ante los órganos de impartición de justicia en la interpretación de un determinado precepto, institución o problema jurídico. Ello, porque la resolución que se dicte, por mandato constitucional, sólo tiene el efecto de fijar la jurisprudencia y no afecta ni puede afectar válidamente las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios correspondientes.


Sentado lo anterior, debe precisarse que el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es menester que exista contradicción de criterios donde se hayan examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales y los órganos jurisdiccionales hubiesen llegado a conclusiones opuestas, sin necesidad de que sean exactamente iguales en cuanto a las cuestiones fácticas que los rodean.


Sobre el particular, tiene aplicación la tesis XLVI/2009 del Tribunal Pleno, publicada en la página 68 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, Novena Época, con el rubro que enseguida se reproduce: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’)."


En este sentido, puede decirse que el Primer Tribunal Colegiado del Tercer Circuito y el Décimo Quinto Tribunal Colegiado del Primer Circuito, ambos especializados en Materia Administrativa, examinaron una cuestión jurídica esencialmente igual, consistente en determinar si, en el caso particular, el quejoso puede hacer valer como concepto de violación la prescripción de las facultades sancionadoras en materia de responsabilidades de los servidores públicos en el juicio de amparo aun cuando no la haya aducido en el procedimiento ordinario ante la autoridad administrativa y, por tanto, el Juez de Distrito debe pronunciarse sobre ésta por tratarse de una cuestión de estudio preferente y oficioso, o si bien, dicho concepto de violación debe desestimarse por ser un argumento novedoso y, en consecuencia, el juzgador federal no debe estudiarlo, puesto que de hacerlo, contravendría lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo.


El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión sujeto a su conocimiento, determinó que los procedimientos de responsabilidad administrativa son procesos de investigación para determinar si el funcionario sujeto a inquisición, cometió alguna falta que deba ser sancionada administrativamente, y no litigios entre particulares para determinar a quién asiste o no el derecho en disputa. Por ello, si en el proceso de investigación no se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento, entre las cuales se cuenta la vigencia y oportunidad de su iniciación y trámite, resulta incuestionable que se vulneran las garantías individuales del sujeto a dicho procedimiento, y ello puede hacerlo valer en el amparo que promueva en contra de la resolución que lo sancione, aun cuando no haya alegado la prescripción en el procedimiento administrativo instaurado en su contra.


Por ello, la prescripción es una figura procesal de estudio preferente y oficioso, por lo que la propia autoridad debe observarla, y si advierte que ya se configuró, debe abstenerse de sancionar o de iniciar el procedimiento; motivo por el cual el servidor público puede hacerla valer al comparecer al procedimiento a rendir su informe o cuando le trascienda (una vez sancionado), como lo hace en el amparo.


Por su parte, el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió que la prescripción es una excepción que, generalmente, no puede ser examinada de manera oficiosa y, por ello, en el juicio de amparo no se puede hacer valer la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad administrativa, si previamente las autoridades administrativas no la han estudiado, porque de hacerlo el Juez de Distrito se sustituiría en su criterio, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, que establece que en las sentencias que se dicten en los juicios de garantías, el acto reclamado debe apreciarse tal como aparezca probado ante la autoridad responsable.


En mérito de lo anterior, es inconcuso que los tribunales contendientes, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas iguales y adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes, dándose dicha diferencia de criterios en las consideraciones de las sentencias respectivas, lo cual permite concluir que en la especie sí existe la oposición de criterios denunciada.


Así, el punto concreto de contradicción que corresponde dilucidar a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si, en la especie, el quejoso puede hacer valer como concepto de violación la prescripción de las facultades sancionadoras en materia de responsabilidades de los servidores públicos en el juicio de amparo aun cuando no la haya aducido en el procedimiento ordinario ante la autoridad administrativa y, por tanto, el Juez de Distrito debe pronunciarse sobre ésta por tratarse de una cuestión de estudio preferente y oficioso, o si bien, dicho concepto de violación debe desestimarse por ser un argumento novedoso y, en consecuencia, el juzgador federal no debe estudiarlo, puesto que de hacerlo, contravendría lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo.


Empero, es menester puntualizar que no existe contradicción de criterios respecto al sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, frente al sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, puesto que el citado en último término al resolver el amparo directo ********** determinó que en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y en la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios no se advierte que el legislador local haya establecido un procedimiento de litis abierta y, por tanto, no es jurídicamente dable trasladar figuras jurídicas previstas en diversas materias e instancias al Tribunal de Arbitraje y Escalafón de la entidad federativa de mérito.


Aunado a lo anterior, determinó que la autoridad responsable correctamente resolvió que de conformidad con el ordenamiento aplicable en la materia del Estado de Jalisco, el servidor público estuvo en aptitud de hacer valer los argumentos que estimara pertinentes ante la propia demandada al momento de rendir el informe respectivo y en la celebración de la audiencia de defensa y, en consecuencia, al no existir el principio de litis abierta en materia de responsabilidades de servidores públicos, el argumento respecto a la prescripción de las facultades sancionadoras aducido ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón es novedoso.


Así, de lo anterior se aprecia que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito no se pronunció sobre la litis de la presente contradicción, es decir, que no resolvió si era factible que el quejoso hiciera valer vía concepto de violación en el juicio de amparo, la prescripción de la facultad sancionadora en materia de responsabilidades de los servidores públicos, aun cuando no lo hubiese hecho valer en el procedimiento ordinario, sino que se circunscribió a establecer que en el juicio contencioso en materia de responsabilidades seguido ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco, no aplicaba el principio de litis abierta y, por ello, no podían hacerse valer argumentos que no se adujeron ante la autoridad administrativa competente por resultar novedosos.


OCTAVO. Para estar en aptitud de resolver la presente contradicción de tesis, es menester tener presente en primer término que, en materia de responsabilidades de los servidores públicos, la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional ha sustentado que la figura de la prescripción es la extinción, por el paso del tiempo, de la atribución que posee el Estado para sancionar a los servidores públicos que han conculcado los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en el desempeño de su cargo, empleo o comisión.


Así, la regulación de la institución jurídica de la prescripción de la facultad administrativa sancionadora del Estado posee una doble finalidad; la primera de ellas, establecer el plazo específico con que cuenta la autoridad competente para ejercer las atribuciones de investigación y sanción que le otorga la legislación aplicable y, la segunda, otorgarle al servidor público certidumbre jurídica, puesto que garantiza que los actos u omisiones ilícitos en los que pudiera incurrir sólo serán sancionados si la autoridad administrativa ejerce su facultad en el plazo previsto legalmente y no con posterioridad, es decir, que dicho ejercicio no se circunscribe a la discrecionalidad de la autoridad administrativa respectiva.


Aunado a lo anterior, la prescripción tiene su fundamento en la inactividad objetiva de la administración pública respecto al ejercicio de su facultad sancionadora y, por tanto, su inclusión en los ordenamientos constitucional y secundario, representa la confirmación del principio de eficacia que debe imperar en toda la actividad administrativa que despliegue el Estado, en tanto que materializa objetivamente un límite temporal en la persecución de las infracciones cometidas por los servidores públicos y compele a las autoridades competentes velar por el cumplimiento de las obligaciones señaladas en ley y perseguir oportuna y eficazmente aquellos actos que violenten los principios regidores del cargo, empleo o comisión de todo servidor.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de su título cuarto, prevé la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, que en lo esencial establece:


"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"...


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones ..."


"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados ..."


"Artículo 114. ... La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años."


Como se aprecia de los artículos transcritos previamente, se faculta a las Legislaturas Federal y Local para expedir leyes respecto a la responsabilidad administrativa en que puedan incurrir los servidores públicos por sus actos u omisiones; asimismo, dichos ordenamientos establecerán las obligaciones de éstos, con el objetivo de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones, así como las sanciones aplicables por las infracciones que cometan y los procedimientos y autoridades competentes para aplicarlas.


En nuestro sistema jurídico en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos se ha introducido la prescripción dentro del procedimiento respectivo como la extinción de la acción sancionadora del Estado de aquellos actos u omisiones de los servidores públicos que se presumen ilícitos, puesto que una vez que transcurra el plazo previsto en la legislación correspondiente, la autoridad competente no podrá exigir responsabilidad alguna al sujeto que haya cometido una infracción en el desarrollo de sus funciones.


Con el fin de prever un capítulo de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, se reformó el Texto Constitucional el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, cuya exposición de motivos, en lo que interesa, establece:


"... La iniciativa propone establecer las bases constitucionales que atienden la demanda popular de identificar, investigar y sancionar regularmente por la vía administrativa el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos de desempeñar su empleo, cargo o comisión salvaguardando la legalidad, honradez lealtad, economía y eficacia. Establece los procedimientos distintivos para identificar los actos u omisiones en contravención con esas obligaciones y la naturaleza de las sanciones aplicables. Se proponen los mismos principios de equidad, prevención y progresividad para tratar la conducta corrupta, establecidos para las sanciones penales.


"Nuestro sistema jurídico vigente muestra grandes omisiones en la vía administrativa para prevenir y sancionar la corrupción pública. Hay que establecer uno nuevo que tenga bases sólidas y con efectividad creciente. Es el objetivo de esta reforma constitucional propuesta. Sienta las bases fundamentales para fortalece y renovar la fiscalización administrativa de acuerdo con las normas de un buen servicio público, así como las bases para identificar y sancionar su cumplimiento de acuerdo con el artículo 134 ..."


Como se aprecia de la transcripción anterior, la intención del legislador al reformar el título IV de la Constitución Federal e incluir la responsabilidad de los servidores públicos en el ámbito administrativo, era otorgar al Estado una facultad de poder sancionar aquellas conductas que vulneren los principios de legalidad, honradez, lealtad, economía y eficacia que deben regir toda actividad de las autoridades administrativas; asimismo, asevera que, aun siendo autónoma la responsabilidad administrativa de la penal, regirán ciertos principios de esta última rama, puesto que se reconoce que la facultad sancionadora del Estado en dichos ámbitos posee una misma finalidad, que es castigar actos ilícitos de los servidores públicos y prevenir o fomentar el buen desempeño de sus funciones a favor de los intereses generales (ius puniendi).


Cabe puntualizar que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos; por tanto, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza y, en consecuencia, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.(1)


Ahora, respecto a la institución de prescripción en materia de la facultad administrativa sancionadora, al igual que en materia penal, no se refiere a la prescripción adquisitiva o extintiva de acciones o derechos, es decir, el principio civil dispositivo no es aplicable en tanto no se contraponen intereses particulares, sino a una condición objetiva necesaria para que el Estado ejerza su poder sancionador; por tanto, es una condición obligatoria para la administración pública e irrenunciable para el servidor público infractor.(2)


En consecuencia, a fin de que la actuación sancionatoria de las autoridades administrativas competentes sea válida y surta plenos efectos, es indispensable que las infracciones estén contenidas en el ordenamiento jurídico, que se siga debidamente el procedimiento señalado y, además, que dichos actos se realicen dentro de los plazos exigidos por la propia legislación, puesto que son los límites que constitucional y secundariamente se establecen a la potestad pública del Estado.


En concordancia con lo expuesto, el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos concretiza el plazo para que opere dicha prescripción, en los siguientes términos:


"Artículo 34. Las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.


"En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.


"La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción."


Por su parte, el artículo 65 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco, al cual se refiere el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, establece:


"Artículo 65. Las facultades para exigir la responsabilidad administrativa prescribirán en seis meses si el daño causado no excede de cincuenta veces el salario mínimo vigente en la zona metropolitana de Guadalajara o si la responsabilidad fuese leve y no estimable en dinero. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiere cesado si fuere de carácter continuo. En los demás casos, prescribirán en tres años con tres meses. ..."


De los preceptos transcritos, mismos que fueron objeto de pronunciamiento por los Tribunales Colegiados contendientes y cuyas posturas fueron señaladas en el considerando séptimo de la presente ejecutoria, se advierte que los legisladores federal y local establecieron en los ordenamientos regulatorios en materia de responsabilidades de los servidores públicos dos aspectos medulares respecto a la facultad sancionadora de la autoridad administrativa: el primero se refiere al plazo de prescripción a que se encuentra sujeto la potestad sancionadora del Estado y, en segundo término, el inicio del cómputo del referido plazo.


Lo anterior con el fin de garantizar, por una parte, la facultad sancionadora del Estado en el supuesto de que los servidores públicos desplieguen acciones o incurran en omisiones que atenten contra los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en la función pública que desempeñan y, por otra, la certeza jurídica a favor del servidor público de que sus actos serán sancionados por autoridad competente y dentro de la temporalidad que señalan las propias disposiciones aplicables, en virtud de que el ejercicio de la potestad sancionadora no puede ni debe quedar indefinida, en tanto que podrían justificarse acciones arbitrarias e ilegales de la autoridad administrativa sancionadora.(3)


Ahora, la prescripción en general requiere plantearse por la persona afectada en vía de acción o en vía de excepción, ya que con base en la teoría del proceso no procede oficiosamente, sino que la persona que tenga interés en que se declare esa situación debe solicitarla ante los órganos jurisdicciones, aunque sin duda tal carga procesal es aplicable a plenitud en los juicios en sí, pues en ellos rigen los principios dispositivo y contradictorio que obligan a las partes a exponer sus pretensiones, para que su contraria las pueda objetar y el juzgador esté en aptitud de decidir cuál de ellas tiene la razón jurídica.


Por tanto, si alguna de las partes no hizo valer la figura de la prescripción expresamente en el momento procesal oportuno, es inconcuso que el juzgador competente no podrá estudiarla de oficio, puesto que su resolución deberá circunscribirse al estudio de los extremos de la litis efectivamente planteada (principio de congruencia); por tanto, si se realizara el estudio de la multicitada institución sin que ésta fuera elemento de la litis, es evidente que la sentencia que se emita adolecerá de congruencia, en tanto que el juzgador estará otorgando más de lo que fue pretendido por las partes (ultra petitia).


Existen salvedades a este criterio en materia jurisdiccional, ya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en el ámbito penal y agrario, aun cuando no se haya aducido vía acción o vía excepción la prescripción, el órgano jurisdiccional puede estudiarla oficiosamente, lo que obedece a que en ellos opera la prerrogativa procesal de la suplencia de la queja deficiente, que completa la pretensión de las partes como si se hubiera expuesto dicha prescripción ante él.(4)


Estas reglas inmanentes a los procesos judiciales no pueden migrarse a los procedimientos administrativos en los que no existe una contención entre partes, ni tienen cargas procesales para que sean analizadas sus pretensiones, por lo que debe atenderse a la naturaleza de cada procedimiento administrativo, que por cierto tratándose de responsabilidades administrativas de los servidores públicos se describe en los siguientes términos:


Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos


"Artículo 20. Para el cumplimiento de sus atribuciones, la secretaría, el contralor interno o los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, llevarán a cabo investigaciones debidamente motivadas o auditorías respecto de las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas, para lo cual éstos, las dependencias o entidades deberán proporcionar la información y documentación que les sean requeridas.


"La secretaría o el contralor interno podrán comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos a través de operativos específicos de verificación, en los que participen en su caso los particulares que reúnan los requisitos que aquélla establezca."


"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:


"I.C. al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad en los términos de la ley, y demás disposiciones aplicables.


"En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.


"Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.


"La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera personal al presunto responsable.


"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;


"II. Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le atribuyen;


"III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.


"La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades;


"IV. Durante la sustanciación del procedimiento la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, podrán practicar todas las diligencias tendientes a investigar la presunta responsabilidad del servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las dependencias o entidades involucradas la información y documentación que se relacione con la presunta responsabilidad, estando obligadas éstas a proporcionarlas de manera oportuna.


"Si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otros servidores públicos, podrán disponer la práctica de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias, y


"V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.


"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.


"La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.


"En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.


"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"En caso de que la secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia secretaría."


"Artículo 22. En los lugares en los que no residan los contralores internos o los titulares de las áreas de quejas y de responsabilidades, los servidores públicos de las dependencias o entidades que residan en dichos lugares, practicarán las notificaciones o citaciones que en su auxilio aquéllos les encomienden mediante comunicación escrita.


"En dicha comunicación deberá señalarse expresamente la diligencia cuya práctica se solicita; los datos de identificación y localización del servidor público respectivo, y el plazo en el cual deberá efectuarse aquélla, así como acompañarse de la documentación correspondiente.


"El incumplimiento de lo anterior por parte de los servidores públicos de las dependencias o entidades a los que se les solicite el auxilio a que se refiere este artículo, será causa de responsabilidad administrativa en los términos de la ley."


"Artículo 23. Se levantará acta circunstanciada de todas las diligencias que se practiquen, teniendo la obligación de suscribirla quienes intervengan en ella, si se negaren a hacerlo se asentará dicha circunstancia en el acta. Asimismo, se les apercibirá de las penas en que incurren quienes falten a la verdad."


"Artículo 24. Las resoluciones y acuerdos de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades durante el procedimiento a que se refiere este capítulo constarán por escrito.


"Las sanciones impuestas se asentarán en el registro a que se refiere el artículo 40 de la ley."


"Artículo 25. Los servidores públicos que resulten responsables en los términos de las resoluciones administrativas que se dicten conforme a lo dispuesto por la ley, podrán optar entre interponer el recurso de revocación o impugnarlas directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


"Las resoluciones que se dicten en el recurso de revocación serán también impugnables ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."


Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco


"Artículo 69. El procedimiento para la aplicación de sanciones, a excepción del apercibimiento y de la amonestación, estará sujeto a las siguientes reglas:


"I. Conocida una irregularidad por la autoridad competente, le solicitará informe al servidor público presunto responsable de la misma, dándole a conocer los hechos y la conducta sancionable que se le imputa, haciéndole llegar, en su caso, copia del acuerdo en el que se incoe el procedimiento emitido por la propia autoridad competente, así como de la denuncia y de la documentación en la que se motive, concediéndole un término de cinco días hábiles para que produzca por escrito su contestación y ofrezca pruebas, las cuales podrá presentar, dentro de los quince días hábiles siguientes.


"La autoridad competente notificará además, a la dependencia o entidad pública en la que el acusado preste sus servicios;


"II. Transcurrido el término mencionado en la fracción que antecede se correrá traslado inmediatamente al denunciante del informe rendido por el servidor público así cono de las pruebas ofertadas, para que dentro de los quince días siguientes se señale día y hora para la celebración de una audiencia, en la que se desahogarán las pruebas ofrecidas y se expresarán los alegatos, citándose al denunciante, a la autoridad que hubiere practicado la auditoría, a la dependencia o entidad pública en que el presunto responsable preste sus servicios y al servidor público denunciado. El orden de la audiencia será el siguiente:


"a) Se dará cuenta con el acuerdo en el que se establece la incoación del procedimiento administrativo.


"b) Se dará lectura al informe que haya presentado el servidor público denunciado.


"c) Se recibirán las pruebas en el orden en que se hayan ofrecido.


"d) Las partes expresarán alegatos los cuales podrán ser formulados en forma verbal o por escrito. Al concluir, se declarará por visto el asunto y se turnará para su resolución.


"III. La audiencia a que se refiere la fracción anterior podrá ser suspendida o prorrogada en los siguientes casos:


"a) Cuando la autoridad a quien competa realizarla se encuentre imposibilitada de funcionar por causas de fuerza mayor.


"b) Por el hecho de que alguna autoridad no entregue o remita la documentación o constancias que como pruebas haya ofrecido el servidor público presunto responsable.


"c) Por contradicción de dictámenes periciales, encontrándose la necesidad de nombrar un perito tercero en discordia.


"d) Por la ausencia del servidor público denunciado, de peritos o testigos, siempre que esté motivada por alguna causa justificada.


"Si de la denuncia se desprende que no existen elementos suficientes para resolver o se descubre que existen algunos que impliquen nueva responsabilidad del servidor público denunciado o de otras personas, para mejor proveer, se podrá disponer la práctica de nuevas diligencias y citar para otra u otras audiencias, así como incoar nuevos procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los servidores públicos involucrados, de cuyas circunstancias se notificará oportunamente al denunciante a efecto de que éste emita las observaciones que juzgue conveniente.


"IV. Desahogadas las pruebas y expresados los alegatos, se resolverá dentro de los treinta días naturales siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad, imponiendo al infractor, en su caso, las sanciones administrativas correspondientes. La resolución deberá notificarse de forma personal al servidor público procesado, al superior jerárquico, al órgano encargado del registro de sanciones disciplinarias y al denunciante, dentro de las setenta y dos horas siguientes al momento en que se pronuncie la resolución;


"V. De todas las diligencias que se practiquen, así como de sus resultados se informará con oportunidad al denunciante a efecto de que éste emita las observaciones que juzgue convenientes, se levantarán actas circunstanciadas que deberán firmar quienes en ella intervengan. En caso de negativa, se asentará tal circunstancia, sin que esto afecte su valor probatorio; y


"VI. Si el servidor público reconociera su responsabilidad en la audiencia, son aplicables las siguientes disposiciones:


"a) Se procederá de inmediato a dictar resolución.


"b) Se impondrá al infractor dos tercios de la sanción aplicable si fuere de naturaleza económica, pero, en todo caso, deberá ser suficiente para cubrir la indemnización por daños causados.


"c) De conformidad con la gravedad de la falta, la autoridad que resuelve podrá abstenerse de sancionar al infractor por una sola vez, siempre que se trate de hechos que no constituyan delito, lo ameriten los antecedentes y circunstancias particulares del infractor y el daño causado no exceda de cincuenta veces el salario mínimo vigente en la zona económica correspondiente y, en su caso, sea reparado el daño."


En ese tenor, la autoridad cita al servidor público a audiencia para que rinda su declaración sobre los hechos que se le imputan en el plazo establecido en la legislación respectiva, ofrezca las pruebas que estime pertinentes en tanto guarden relación con los hechos presuntamente ilícitos y aquella autoridad resuelva sobre la existencia o inexistencia de la responsabilidad administrativa del servidor público, con la consecuente sanción que corresponda.


De esa manera, la finalidad del procedimiento administrativo es comprobar si hubo o no responsabilidad administrativa de los servidores públicos, mas no verificar si está extinta la facultad de la autoridad para sancionarlos, pues tal aspecto tuvo que haberse estudiado antes de iniciar el procedimiento de mérito; por tanto, la legislación respectiva no prevé la posibilidad de analizar de forma oficiosa la prescripción de las facultades sancionadoras al emitir la resolución final, ya que no parece lógico desarrollarlo para que concluya con una determinación de esa naturaleza.


Además, debe tenerse presente que la legislación no impone la carga procesal al servidor público de plantear ante la autoridad que tramita el procedimiento relativo que está prescrita su facultad para sancionarlo, pues su defensa se circunscribe a desvirtuar los hechos que se le imputan y sobre los cuales se pronunciará dicha autoridad, lo que significa que recaerá esencialmente en objetar y controvertir las causas de responsabilidad por las cuales se sigue el procedimiento, pero aspectos esenciales como la competencia, prescripción y otros motivos que lo afectan, no se impone el deber al servidor público de plantearlos, dado que se entiende que será en principio la autoridad la que tenga la obligación de estudiarlos, lo cual se corrobora porque se le cita "para rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen", lo que sí constituye una carga procesal para controvertir las causas de responsabilidad, a diferencia de los demás temas que ni siquiera se mencionan como parte de la audiencia de mérito.


Entonces, si no es una carga procesal del servidor público exponer la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa, ni rigen en el procedimiento relativo los principios dispositivo y contradictorio -propios de los juicios en sí-, resultan operantes sus conceptos de violación en los que plantea ese tema a pesar de que no lo haya expuesto ante la autoridad común, pero el Juez de Distrito no debe examinar el fondo de esa cuestión, sino que, de advertir que la responsable no se ha pronunciado, debe conceder el amparo para que fundada y motivadamente analice si se actualiza o no la prescripción de sus facultades sancionadoras, sin estudiar los demás conceptos de violación porque ese tópico tiene preferencia al análisis de cualquier otro.


Se expone lo anterior, porque si bien se estableció que, con base en la normatividad aplicable, la autoridad administrativa en la resolución que culmine con el procedimiento de responsabilidad administrativa no debe pronunciarse oficiosamente en relación con la prescripción de sus facultades sancionadoras, sí puede hacerlo si el servidor público se lo expone durante ese procedimiento en la audiencia de declaración de hechos o en cualquier otra etapa en vía de alegatos, o bien, a través del juicio de amparo se le ordena que lleve a cabo ese estudio, porque el hecho de que no se haya calificado como obligación procesal plantear dicho argumento no significa que le esté vedada la posibilidad de hacerlo, en la medida que no existe algún precepto que lo limite.


No debe confundirse a la exposición de la prescripción como una obligación que como una posibilidad de defensa, porque en la primera hipótesis si el servidor público omite plantearla durante el procedimiento de responsabilidad administrativa, el Juez de Distrito tendría que calificar de inoperantes los conceptos de violación en los que expone que se actualizó aquélla; pero al no constituir un deber, queda a elección del servidor público exponer tal cuestión ante la autoridad común o en el juicio de amparo que promueva contra la resolución final, siendo que en este último supuesto no deben declararse inoperantes los conceptos de violación relativos, aunque tampoco deben estudiarse en el fondo, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, el Juez de Distrito debe apreciar el acto reclamado tal como aparezca probado ante la autoridad responsable, de tal suerte que será ésta la que deba pronunciarse, en principio, sobre dicho tema.


Entonces, ante el argumento del quejoso en el sentido que la facultad sancionadora de la autoridad administrativa está prescrita y, además, se advierta que no se pronunció al respecto porque no se lo planteó el servidor público, el Juez de Distrito debe conceder el amparo para que fundada y motivadamente estudie tal aspecto, pues por una parte, el órgano de control constitucional no podría estudiarlo de primera mano -menos analizarlo oficiosamente como sucede en otras materias(5)- y, por otra, es imperioso respetar los plazos legales para sancionar a los servidores públicos, conforme lo dispone el artículo 114 de la Constitución Federal.


En tal virtud, debe prevalecer como jurisprudencia el criterio siguiente:


-Conforme a los artículos 113 y 114, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las leyes de responsabilidades administrativas de los servidores públicos -federal y del Estado de Jalisco-, el servidor público no tiene la carga procesal de alegar la prescripción de la facultad sancionadora durante el procedimiento respectivo, en tanto que sólo constituye una posibilidad de defensa que tiene a su alcance, por lo que puede exponer dicho aspecto en el juicio de amparo, a pesar de que no lo haya realizado ante la autoridad administrativa, en cuyo caso el Juez de Distrito no debe calificar de inoperantes los conceptos de violación relativos, pero tampoco estudiar el fondo de la problemática, acorde con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, sino conceder el amparo para el efecto de que la responsable examine esa cuestión.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis que se denuncia entre el Primer Tribunal Colegiado y el Segundo Tribunal Colegiado, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito.


SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis que se denuncia entre el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


TERCERO.-Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis de esta Segunda Sala que aparece en la parte final del último considerando de este fallo.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.M.B.L.R. y de los señores Ministros S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A..


Fue ponente el señor M.J.F.F.G.S..


En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. Rubro y texto: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.-De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, tesis P./J. 99/2006, página 1565.


2. C.S., R.. "Prescripción y caducidad en el ordenamiento administrativo.", Ed. M.G.H., Madrid, 1999, págs. 409 y 410.


3. De igual forma, es pertinente señalar, por identidad de razón, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.", ha establecido que de la interpretación de los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo y que, una vez interrumpido, debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público mediante la citación a la audiencia.

En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto represente una acción contraria a la potestad sancionadora del Estado, toda vez que la autoridad administrativa, antes de iniciar el procedimiento sancionador, tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.


4. Rubro y texto: "EJIDOS. SI EL ACUERDO DE LA ASAMBLEA EN QUE ASIGNAN TIERRAS NO ES IMPUGNADO DENTRO DEL PLAZO DE NOVENTA DÍAS OPERA LA PRESCRIPCIÓN, Y PUEDE SER ANALIZADA DE OFICIO POR EL TRIBUNAL AGRARIO.-El artículo 61 de la Ley Agraria, al fijar un plazo de noventa días naturales para la impugnación de los acuerdos de la asamblea ejidal en que se asignan tierras, establece un plazo para ejercer el derecho a que las asignaciones sean modificadas o revocadas, pues de lo contrario, éstas quedarán firmes y serán definitivas al haberse extinguido el derecho del actor sobre las tierras asignadas; de ahí que la naturaleza de la excepción que puede configurarse en el juicio agrario correspondiente sea la de prescripción, por fundarse en hechos extintivos que inciden sobre el derecho a solicitar o reclamar las tierras o parcelas asignadas por la asamblea. En congruencia con lo anterior y en atención al principio de suplencia de la queja que rige los procesos agrarios, se concluye que dicha prescripción podrá ser analizada de oficio por el tribunal que conozca del juicio, ya que corresponde a su función fijar la litis allegándose de todos aquellos elementos necesarios para resolverla, sean o no aportados por las partes."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, tesis 2a./J. 116/2003, página 93.

Rubro y texto: "PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. PUEDE ANALIZARSE EN AMPARO INDIRECTO AUN CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE NO SE HAYA PRONUNCIADO AL RESPECTO.-El Juez de Distrito tiene la obligación de analizar la legalidad del acto reclamado, tomando en cuenta diversos aspectos: competencia de la autoridad, requisitos de procedibilidad, causas de extinción de la acción penal, etcétera. Esta obligación es más intensa tratándose del juicio de garantías en materia penal, pues el artículo 76 bis, fracción II, de la Ley de Amparo, previene la suplencia total de la queja en beneficio del reo, aun ante la ausencia de conceptos de violación. De ahí que cuando en la demanda de garantías el quejoso haga valer como concepto de violación en contra del auto de formal prisión reclamado, que la acción penal se encontraba prescrita, el juzgador tiene el deber de estudiar tal argumento, a pesar de que no se le hubiera propuesto a la autoridad responsable. Tal proceder, en modo alguno puede estimarse como una indebida sustitución del Juez, o infracción a lo dispuesto por el artículo 78 de la Ley de Amparo, pues este precepto sólo lo obliga a apreciar el acto reclamado tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable; esto es, a no allegarse más pruebas que le permitan conocer los hechos, que aquellas que formen parte de la averiguación previa, o que hayan sido admitidas por la autoridad responsable. Por otra parte, en relación al amparo directo, la propia ley de la materia, en su artículo 183, exige que el tribunal supla la deficiencia de la queja cuando estando prescrita la acción penal el quejoso no la alegue; al existir la misma razón jurídica en el amparo indirecto, no hay obstáculo para realizar su estudio, sobre todo si lo alega el quejoso y las constancias en que se apoya el acto reclamado son aptas y suficientes para dicho examen."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., mayo de 1999, tesis 1a./J. 18/99, página 328.

Rubro y texto: "PRESCRIPCIÓN, EL JUEZ DE AMPARO DEBE ANALIZARLA CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE APREHENSIÓN. POR SER FIGURA PROCESAL DE ORDEN PÚBLICO, SU ESTUDIO ES PREFERENTE Y OFICIOSO-Al combatir el libramiento de una orden de aprehensión como acto reclamado en el juicio de garantías, el quejoso está compareciendo ante los órganos de la autoridad pública en relación con el mandamiento de captura que se está reclamando y siendo la prescripción una figura procesal de estudio preferente y oficioso, el Juez de Distrito tiene la obligación de analizar tanto la legalidad del acto reclamado como los aspectos de competencia, requisitos de procedibilidad, causas de extinción de la acción penal, etc., obligación que en tratándose del juicio de garantías en materia penal, es más amplia, dado que el artículo 76 bis, fracción II, de la Ley de Amparo previene la suplencia de la queja aun la total, en beneficio del reo, es decir, ante la ausencia de conceptos de violación, por lo que si la violación alegada en agravio del quejoso, consiste en no haber cumplido la autoridad responsable con la obligación de declarar de oficio y aun sin haberse hecho valer, la extinción de la acción penal por prescripción, ya que antes de emitir un mandamiento de captura el Juez responsable, debe percatarse si la acción penal se encuentra o no prescrita, en virtud de que, de darse el primer supuesto, si se libra la orden de aprehensión, el acto deviene inconstitucional y conforme lo dispone el artículo 78 de la Ley de Amparo, el acto debe analizarse tal y como aparezca probado ante la responsable, esto es, a no allegarse de más pruebas que le permitan conocer los hechos, que de aquellas que formen parte de la averiguación previa. Por otra parte, en relación al amparo directo, la propia ley de la materia, en su artículo 183, exige que el tribunal supla la deficiencia de la queja cuando estando prescrita la acción penal, el quejoso no la alegue; al existir la misma razón jurídica en el amparo indirecto, no hay obstáculo para realizar su estudio, sobre todo si lo alega el quejoso y las constancias en que se apoya el acto reclamado son aptas y suficientes para dicho examen."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis 1a./J. 62/99, página 316.


5. Como se advierte de la jurisprudencia 1a./J. 62/99, de rubro: "PRESCRIPCIÓN, EL JUEZ DE AMPARO DEBE ANALIZARLA CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE APREHENSIÓN. POR SER FIGURA PROCESAL DE ORDEN PÚBLICO, SU ESTUDIO ES PREFERENTE Y OFICIOSO.", que se relaciona con la suplencia de la queja deficiente prevista en el artículo 76 Bis, fracción II, de la Ley de Amparo.


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