Ejecutoria num. 2a./J. 133/2009 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución2a./J. 133/2009
Fecha de Publicación 1 de Junio de 2011

CONTRADICCIÓN DE TESIS 253/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.
MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..
SECRETARIO: E.D.D..
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver asuntos en materia Administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda S..
SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por el presidente de uno de los Tribunales Colegiados que participan en la presente contradicción.
TERCERO. Como cuestión previa y con el propósito de estar en aptitud de determinar sobre la procedencia, así como sobre la existencia de la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es preciso tener presentes los criterios sustentados por los órganos colegiados que lo motivaron, por lo que a continuación se transcriben:
La parte considerativa de la sentencia dictada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al fallar el amparo en revisión 108/2009, en la parte que interesa, dice:
"Los agravios son sustancialmente fundados. Además, como se verá, este Tribunal Colegiado advierte una violación a las reglas fundamentales que norman el juicio de garantías, que obliga a revocar dicha resolución y a ordenar la reposición del procedimiento en términos de lo previsto por el artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo. El recurrente sintetizadamente aduce que el J. de Distrito consideró, erróneamente, que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en virtud de que la elección de los consejeros del Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco, es una facultad discrecional y soberana del Congreso del referido Estado. En diverso escrito, la tercera perjudicada, aquí recurrente adhesiva, sobre el tema expresa que la interpretación del juzgador que realiza de la aludida fracción VIII, es correcta. El sintetizado argumento de la parte quejosa, aquí recurrente, es fundado, toda vez que el procedimiento para la elección de los citados consejeros es un acto reglado, ya que la propia Constitución Política del Estado de Jalisco, en sus artículos 35, fracción IX, 59 y 64, prevé las condiciones que se deben seguir para elegir a dichos servidores públicos. En efecto, los referidos numerales establecen: (se transcriben). Por su parte, los artículos 219 y 220 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado disponen el procedimiento que debe seguirse para la elección de los referidos consejeros estableciendo: (se transcriben). Como se ve, la Constitución Política del Estado de Jalisco establece las formalidades que se deben cumplir para ocupar el aludido cargo de consejero del Consejo General de la Judicatura, entre otros, que la elección debe ser cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes, y que debe mediar propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria de la sociedad, asimismo, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado dispone como requisito previo a la elección, que la Comisión de Justicia del Congreso del Estado analice los expedientes de los aspirantes y emita dictamen que deberá poner a consideración del Pleno de Congreso del Estado. Cabe aclarar, que aun cuando el acto reclamado, en el capítulo respectivo, es el acuerdo legislativo por el cual el Congreso eligió consejero, y sus consecuencias, de la lectura de los conceptos de violación se evidencia que también le atribuye vicios al proceso para dicha selección. De entre otros párrafos, específicamente se puede leer en el siguiente: ‘Sin embargo; la realidad es que el Congreso del Estado, para el efecto de nombrar consejera ciudadana del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, a la C. **********, transgredió las normas previstas por los artículos 64 de la Constitución de Jalisco y 138 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco, en cuanto tales preceptos prohíben expresamente nombrar como consejero ciudadano del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, a las personas que no fueren de origen estrictamente ciudadano; esto es, que no hubieren formado parte ni hubieren ocupado puesto alguno dentro de la carrera judicial en los últimos cuatro años, previos a su elección.’ (foja 13 del juicio de amparo). Como se ve, sintetizadamente alega que el Congreso no revisó cabalmente los expedientes de las personas propuestas para ocupar el cargo de consejeros, esto es, el proceso de elección le causa perjuicio. Por tanto, no puede separarse el proceso de elección de la elección en sí. Sobre el tema, la Segunda S. del Más Alto Tribunal del País ha establecido en la jurisprudencia número 2a./J. 55/98, que la demanda de amparo es un todo, y que los juzgadores deben apreciarla de esa forma. Criterio consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1998, en la página doscientos veintisiete, que reza: (se transcribe). Estos actos, contrario a lo que expresan el J.F. y la recurrente adhesiva, no son discrecionales, pues la propia Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo establecen, para que pueda el Pleno del Congreso del Estado realizar la elección, que los aspirantes cumplan con los requisitos previstos; que la Comisión de Justicia analice los expedientes y realice el dictamen respectivo, sometiéndolo a la consideración de la asamblea, facultades éstas que son regladas. Entonces, es incuestionable, por tratarse de una facultad reglada, que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo. No puede operar ésta solamente respecto de la elección, ya que si el acto reglado resultara inconstitucional, entonces, la elección también arrastraría tal vicio, siendo también inconstitucional. Ahora bien, el a quo consideró que tiene aplicación, por analogía, la tesis aislada de rubro: ‘COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESIGNACIÓN O RATIFICACIÓN DE SU PRESIDENTE, EL SENADO DE LA REPÚBLICA EMITE ACTOS SOBERANOS, A LOS QUE RESULTA APLICABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA DE LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.’. La anterior tesis, contrario a lo dicho por el J. de Distrito, no cobra aplicación, porque la elección que realizan los senadores para elegir al presidente de esa comisión, es bajo otro esquema, en el que la Carta Magna no limita para tomar la decisión; a diferencia de la Constitución Local que sí limita la determinación que tome el Congreso del Estado de Jalisco al nombrar consejeros del Consejo de la Judicatura, como ya se vio."
Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la revisión número 310/2007, sustentó su criterio en los siguientes términos:
"SÉPTIMO. Previamente al estudio de los agravios formulados en el recurso de revisión principal, se deben analizar los motivos de inconformidad del recurrente adhesivo, ya que en este medio de impugnación adherente se alegan cuestiones relativas a la improcedencia del juicio de garantías examinadas en la recurrida que, por ende, deben analizarse previamente a los agravios de la revisión principal, por tratarse de un aspecto que, conforme a la estructuración procesal, exige ser dilucidado preliminarmente al tema de fondo del amparo. Apoya lo anterior, la jurisprudencia de clave P./J. 69/97, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página ciento diecisiete, Tomo VI, septiembre de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘REVISIÓN ADHESIVA. CUANDO EN SUS AGRAVIOS SE PLANTEA LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS, ÉSTOS DEBEN ANALIZARSE PREVIAMENTE A LOS EXPRESADOS EN LA REVISIÓN PRINCIPAL.’ (se transcribe). Así pues, el recurrente adhesivo aduce en sus agravios, en síntesis, que le agravia la desestimación de la causal de improcedencia que hizo valer en el juicio, puesto que existe violación a la fracción VIII del artículo 73 de la repetida Ley de Amparo, dado que la J. de Distrito determinó que el Pleno del Congreso del Estado de Jalisco, al elegir a los terceros perjudicados como consejeros ciudadanos del Consejo General del Poder Judicial del propio Estado, ejerció una facultad soberana y discrecional, apoyada en la tesis de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESIGNACIÓN O RATIFICACIÓN DE SU PRESIDENTE, EL SENADO DE LA REPÚBLICA EMITE ACTOS SOBERANOS, A LOS QUE RESULTA APLICABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.’ (se transcribe). Agrega el disconforme que la conclusión a la que arribó la J. Federal es errónea y desacertada, pues pasó por alto que esos otros actos reclamados, que constituyen el procedimiento de la elección, también encuadran en el supuesto que contempla la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque así lo señala la última parte de la aludida tesis de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que resulta aplicable al caso por analogía e identidad jurídica sustancial (transcribe además, parte de una de las ejecutorias de las que derivó la tesis), ya que en tal parte del criterio aludido se señala que: (se transcribe). Concluye el inconforme en que con base en lo anterior, se debe revocar la sentencia y sobreseer en el juicio de garantías por lo que ve a dichos actos, así como por los artículos tildados de inconstitucionales, ya que se reclamaron con motivo de aquéllos, por lo que el sobreseimiento debía hacerse extensivo, de conformidad con la tesis del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de título: (se transcribe). Son fundados los anteriores agravios, toda vez que como en ellos se señala, se estima que en la especie se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, puesto que los actos reclamados, consistentes en el proceso iniciado con las convocatorias emitidas el veinticuatro de agosto y ocho de septiembre de dos mil cinco, hasta la culminación del proceso de elección y nombramiento de consejeros ciudadanos del Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que concluyó con los Acuerdos Legislativos 1512/06 al 1515/06, aprobados mediante sesión ordinaria celebrada el treinta y uno de mayo de dos mil seis; así como todos los acuerdos y resoluciones derivados de las propuestas hechas por la Comisión de Justicia y por las comisiones parlamentarias; el contenido de la sesión ordinaria celebrada el treinta y treinta y uno de mayo de dos mil seis, en la que se aprobaron los Acuerdos Legislativos Números 8.1 Bis al 8.4 Bis, que tuvo como resultado la elección de dos consejeros ciudadanos y la toma de protesta que se hizo a los que fueron nombrados como tales (********** y **********); y la omisión de los grupos parlamentarios o fracciones parlamentarias del Congreso del Estado de Jalisco, de proponer personas que hayan aspirado al cargo de consejero ciudadano y, en el caso de que las hubiesen propuesto, la ausencia de fundamentación y motivación de la propuesta; se tratan, en esencia, de procedimiento y resoluciones de elección de funcionarios por parte del Congreso del Estado de Jalisco, respecto de las que la Constitución Local le confiere a éste, la facultad de resolver soberana o discrecionalmente, tal como a continuación se detalla. En primer término, se tiene que el citado artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo dispone: (se transcribe). El artículo transcrito señala que la causa de improcedencia del juicio de amparo que surge cuando éste se promueve contra resoluciones o declaraciones dictadas por las Legislaturas de los Estados, en elección, suspensión o remoción de funcionarios; sin embargo, el texto transcrito condiciona la actualización del supuesto de mérito, a la circunstancia de que la Constitución Local correspondiente le confiera al órgano legislativo relativo, la posibilidad de resolver soberanamente o de manera discrecional, es decir, conforme al texto de la disposición de mérito, para que se surta la causa de improcedencia es preciso que, de alguna manera, la Constitución Política del Estado de Jalisco le confiera al Congreso de la propia entidad ‘la facultad de resolver soberana o discrecionalmente’. Respecto de la causa de improcedencia en análisis, la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció, entre otros, los criterios que se observan en las páginas mil ochocientos setenta y cinco y dos mil treinta y siete, Tomos LIII y LVIII, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que dicen: ‘DERECHOS POLÍTICOS.’ (se transcribe) y ‘LEY DE HACIENDA (LEGISLACIÓN DE COAHUILA).’ (se transcribe). En este tenor, para clarificar las características de soberanía y discrecionalidad, que según el numeral en análisis deben revestir las facultades de los órganos legislativos, entre ellos, el Congreso del Estado de Jalisco, para que se estime que los actos emitidos en uso de ellas se encuentran contenidos en el supuesto de improcedencia de la acción constitucional de que se trata, debe acudirse, en primer lugar, a la interpretación gramatical, puesto que sólo en caso de que ese método no proporcione la significación adecuada, que guarde coherencia con el texto normativo, entonces podrá atenderse a algún sistema de interpretación distinto, pues debe partirse de la base de que en la ley se utilizan las palabras en su acepción más común; por tanto, cuando surjan conflictos normativos, dentro del propio texto de la disposición relativa o con relación a lo dispuesto en norma diversa, de igual, mayor o menor jerarquía, exclusivamente en tal supuesto, en atención al caso concreto, será aceptable que el intérprete de la norma se apoye en algún método distinto al gramatical. El Diccionario de la Lengua Española, editado por la Real Academia Española (vigésima segunda edición, Madrid, España, 2001) proporciona diversas acepciones del vocablo ‘facultad’ y de los adjetivos ‘soberano’ y ‘discrecional’, así como de otras palabras relacionadas con tales términos. Entre otros significados, se observan los siguientes: ‘Facultad. (D.

lat.

). 1. f. Aptitud, potencia física o moral. U. m. en pl. 2. f. Poder, derecho para hacer algo ...’. ‘Soberano, na. (D. b. lat. *superanus). 1. adj. Que ejerce o posee la autoridad suprema e independiente. A.. a pers., u. t. c. s. ...’. ‘Supremo, ma. (D. lat.). 1. adj. Sumo, altísimo. 2. adj. Que no tiene superior en su línea. ...’. ‘Independiente. 1. adj. Que no tiene dependencia, que no depende de otro. 2. adj. autónomo. 3. adj. Dicho de una persona: Que sostiene sus derechos u opiniones sin admitir intervención ajena. ...’. ‘Discrecional. (De discreción). 1. adj. Que se hace libre y prudencialmente. 2. adj. Se dice de la potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas. ...’. ‘Discreción. (D. lat.). 1. f. Sensatez para formar juicio y tacto para hablar u obrar. ... 3. f. Reserva, prudencia, circunspección. A (discreción) 1. loc. adv. Al arbitrio o buen juicio de alguien. ...’. Las acepciones contenidas en el instrumento de consulta referido llevan a considerar que la facultad es el derecho que alguien tiene y que está en aptitud de ejercerlo. Tal facultad amerita calificarse como soberana, cuando la ejerce quien goza de independencia y no requiere de injerencia externa para adoptar sus decisiones. La propia facultad será discrecional cuando su titular la ejerza conforme a su arbitrio, pero con prudencia; esto es, la facultad discrecional no implica que se adopte una decisión en forma ‘arbitraria’, sino conforme a la apreciación de las circunstancias que el titular realice o de acuerdo con la moderación de sus decisiones. Como se ve, el sentido gramatical de los vocablos referidos permite concluir, que la hipótesis de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo tiene lugar, entre otros supuestos, cuando se reclamen actos del Congreso Local, relativos a la elección, suspensión o remoción de funcionarios, siempre que la Constitución del Estado confiera a tales entes, la facultad de resolver en forma independiente, sin injerencia de terceros, o bien, conforme a su arbitrio y con prudencia en la adopción de su decisión. En ambos casos, la facultad relativa no depende de la decisión de terceros y se encuentra libre de presión e injerencia alguna. Ahora procede analizar si las facultades que la Constitución Política del Estado de Jalisco confiere en sus artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, al Congreso del Estado de Jalisco, tienen la naturaleza de soberanas y discrecionales, o bien, si son atribuciones que se encuentren sujetas a la decisión de terceros o que el citado Congreso deba ejercerlas en forma determinada, es decir, despojado de su arbitrio y decisión prudente. A fin de efectuar el estudio relativo, conviene reproducir a continuación el texto de los artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco; 219 y 220 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco; y 138 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que a la letra dicen: (se transcriben). Conforme a los preceptos de la Constitución Política del Estado de Jalisco y de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y Legislativo del propio Estado, el Congreso de la entidad federativa en comento, tiene la facultad de elegir, mediante votación calificada, a seis de los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, sin que en el texto normativo que co
fiere tal facultad se disponga, de manera expresa, que ésta tenga la característica de ‘soberana’ o ‘discrecional’; es decir, las normas otorgan la facultad y describen la manera en que debe ejercerse, pero no le atribuye calificativo alguno. Sin embargo, para que la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, se actualice, no se exige que los actos emitidos, entre otros órganos, por las Legislaturas de los Estados, en uso de facultades conferidas por la Constitución Local correspondiente, la norma constitucional relativa deba establecer, de manera expresa y ‘sacramental’, que la facultad que otorga al órgano legislativo sea de naturaleza ‘soberana’ o ‘discrecional’. De ahí que deba analizarse la facultad correspondiente, en cada caso, con el propósito de concluir si, en atención a sus características propias, se le puede atribuir la calidad de ‘soberana’ o de ‘discrecional’, pues tales características dependen de que la facultad relativa tenga los atributos que permitan conceptuarla de esa manera y no de que la norma constitucional haga mención explícita de alguno de dichos adjetivos. En el caso concreto, el sentido en que los artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco se encuentranredactados, permite advertir, sin lugar a dudas, que la facultad de nombrar a los consejeros en comentario, conferida por la Constitución Local al Congreso del Estado de Jalisco, es de naturaleza autónoma, en tanto que tal L.F. en cita, no exige que la decisión del órgano legislativo referido deba ser avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo diverso. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el Congreso del Estado de Jalisco es un órgano de representación conformado por la elección libre, auténtica y periódica de los ciudadanos mediante la emisión del sufragio universal, libre, secreto, directo e intransferible, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos previstos en el artículo 11, 12 y 17 de la Constitución Política del Estado de Jalisco; por tanto, se trata de un órgano colegiado que, al ejercer sus facultades, expresa la voluntad popular, lo que es un rasgo característico de las democracias constitucionales, en que el pueblo soberano está representado por el órgano legislativo. De manera que cuando el Congreso del Estado de Jalisco elige a los Consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, lo hace en ejercicio de una facultad exclusiva y en aras de un gobierno democrático porque, en su carácter de representante popular, tiende a conformar uno de los órganos públicos establecidos en el Texto Constitucional Local, en cumplimiento al propio mandato de éste, cuya labor es la de la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial del Estado de Jalisco, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral. En consecuencia, la decisión del órgano legislativo estatal, en este caso, se encuentra revestida de significación constitucional relevante y del mayor grado de representatividad, lo que denota que la actuación del órgano legislativo es de naturaleza soberana, sin que los preceptos que la otorgan limiten de manera alguna, la autonomía que caracteriza a la facultad concedida al Congreso del Estado de Jalisco, para elegir a los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, puesto que si bien la elección la sujeta a la aprobación de cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado y a propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria a la sociedad, lo cierto es que estas reglas especiales de procedimiento, especialmente la convocatoria (anuncio, aviso, invitación, decreto, nota, edicto, etcétera) a la sociedad, no menoscaban al carácter autónomo de la facultad del Congreso del Estado de Jalisco, ya que no lo vinculan para que adopte su decisión en sentido determinado, ni sujeta su voluntad a la deliberación de persona u órgano ajeno al propio órgano legislativo, por lo que tal disposición no puede interpretarse en el sentido de que hayan privado de independencia a la facultad del Congreso, en tanto que no sujetan la decisión que éste debe adoptar, a la determinación que vierta persona o institución alguna en respuesta a la convocatoria de mérito. Debiéndose insistir, por ende, respecto del punto anterior, que la convocatoria a la sociedad, traducida en la mera opinión de determinados sectores de ella respecto de las personas que pudieran ser elegibles o incluso de quienes se postulen a sí mismos como candidatos al puesto, no implica sometimiento del Congreso a persona, órgano o asociación alguna, toda vez que aquélla sólo representa el sentir o estimación de las personas convocadas del asunto específico de que se trate, pero carece de toda fuerza vinculatoria, máxime porque, en todo evento, los sistemas atinentes a facilitar la toma de decisiones del órgano legislativo están orientados únicamente a optimizar la función del órgano colegiado relativo, sin que ello pueda representar menoscabo a la soberanía e independencia, en este caso, del Poder Legislativo jalisciense. Se insiste en lo anterior, porque mientras la norma atribuya al órgano legislativo la facultad de decidir por votación de sus miembros, sin sometimiento de éstos a órganos o personas ajenos, ni aquélla establezca tampoco que la decisión del Congreso deba ser aprobada, sancionada o ratificada por órgano o persona distinta, habrá elementos suficientes para concluir que la facultad relativa mantiene incólumes sus propiedades de autonomía e independencia o, en su caso, discrecionalidad, pues esta última característica implica también que la facultad relativa esté despojada de vinculación a la decisión de terceros; de ahí que se estime que el hecho de que se haya dispuesto que previamente se convoque a la sociedad, para que a partir de ahí pudieran formular propuestas los grupos parlamentarios respectivos, no representa sometimiento del órgano legislativo de que se trata, a la decisión de persona, órgano o asociación alguna, ni tampoco implica que la determinación que el Congreso adopte, por votación de la mayoría calificada de sus miembros, se condicione a la aprobación, sanción o ratificación de persona u órgano alguno. En este orden de ideas, tal como se señala en los agravios por el recurrente adhesivo, si la facultad soberana que la Constitución del Estado de Jalisco confiere al Congreso, para elegir a los integrantes del Consejo del Poder Judicial del Estado, tampoco se ve destruida o limitada con el procedimiento derivado de la convocatoria, resulta inconcuso que tal acto, encuadra en el supuesto descrito en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo y, por ende, si dicho acto se señala como acto reclamado en el juicio de amparo, éste será improcedente al actualizarse la causal de mérito. Ahora bien, si respecto de la elección de los consejeros integrantes del Consejo del Poder Judicial del Estado de Jalisco, efectuada por el Congreso Local, en uso de la facultad soberana que le otorga la Constitución Política del Estado de Jalisco, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, por mayoría de razón este supuesto tendrá lugar, cuando se reclame cualquier otro acto emitido por el propio Congreso, dentro del procedimiento instaurado para tal designación, pues si la acción constitucional no procede contra el último acto pronunciado en el procedimiento de designación apuntado, que es el único que en todo caso podría irrogar perjuicio a determinada persona, mucho menos procederá dicha acción de amparo contra cualquier otro acto intermedio. Lo anterior se patentiza aún más, contrario a lo sustentado por la J. de amparo, si se toma en cuenta que la causa de improcedencia que se analiza no atiende, como otros supuestos de improcedencia, a la etapa del procedimiento en que el acto correspondiente se emita, sino que dicha causa se refiere, exclusivamente, al origen del acto, esto es, a que provenga de la autoridad legislativa correspondiente, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, cuando la Constitución (Federal o Local, según sea el caso) le confiera la facultad soberana o discrecional para ello. De modo que el supuesto de improcedencia de que se trata se actualiza cuando como en el caso se reclame, en el juicio de garantías, algún acto emitido con motivo de la elección, suspensión o remoción de funcionarios, siempre que el órgano legislativo esté dotado constitucionalmente de la facultad soberana o discrecional para decidir al respecto, con independencia de que el acto se emita dentro del procedimiento o se trate de la decisión que elija, suspenda o remueva al funcionario respectivo, es decir, la determinación con que el procedimiento culmine. En el juicio de amparo indirecto en que se emitió la resolución materia del presente medio impugnativo, el quejoso señaló, como actos reclamados, los procedimientos llevados a cabo por el Congreso del Estado para la elección de consejeros del Consejo General del Poder Judicial del Estado; desde las dos convocatorias emitidas por la Comisión de Justicia del Congreso del Estado, hasta el acta levantada el treinta y uno de mayo de dos mil seis, en la que este último hizo constar que por unanimidad, los diputados presentes en la sesión ordinaria de esa fecha, emitieron voto que favoreció a ********** y **********, como consejeros ciudadanos del Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco. Luego, al tratarse de actos emitidos dentro del procedimiento para la elección o ratificación de los consejeros integrantes del Consejo del Poder Judicial del Estado de Jalisco, emitidos por el Congreso del Estado en cita, en uso de la facultad soberana que la Constitución Local le confiere para designar a aquel funcionario, como lo sustenta el recurrente adhesivo, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo. La anterior conclusión se apoya en la tesis aislada de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de clave 2a. LXXXIX/2006, publicada en la página doscientos treinta, Tomo XXIV, diciembre de dos mil seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en el texto de la ejecutoria de la que derivó, de la que este Tribunal Colegiado hizo propios sus razonamientos y consideraciones en el dictado de esta resolución, dada la similitud y analogía que guarda con el presente asunto. La tesis apuntada es del tenor literal siguiente: ‘COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESIGNACIÓN O RATIFICACIÓN DE SU PRESIDENTE, EL SENADO DE LA REPÚBLICA EMITE ACTOS SOBERANOS, A LOS QUE RESULTA APLICABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.’ (se transcribe). Luego, evidenciada la actualización al caso de la causal de improcedencia analizada y el consecuente sobreseimiento en el juicio respecto de los actos antes precisados, con fundamento en los artículos 73, fracción VIII y 74, fracción III, de la Ley de Amparo, se considera necesario que tal como también se sustenta en los agravios de la revisión adhesiva, se haga extensivo el señalado sobreseimiento a los preceptos legales tildados de inconstitucionales en el juicio de garantías (artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Jalisco y el artículo 138 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco), ya que dichos artículos se reclamaron con motivo de esos actos de aplicación y no puede desvincularse el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, actos estos que, como se dijo, son precisamente los que causan perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o el reglamento correspondiente. Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación visible en la página doscientos cincuenta y uno, tomos 181-186 Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala: ‘LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.’ (se transcribe). Dada la actualización de la causal de improcedencia y el sobreseimiento en el juicio respecto de los actos reclamados, resulta innecesario el estudio de los agravios vertidos por el recurrente principal, los cuales atañen exclusivamente al fondo del amparo que se examina. Consecuentemente, lo que procede es revocar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de amparo que se revisa."
CUARTO. Previamente al estudio de fondo del asunto, es necesario determinar si en el presente caso existe o no contradicción de tesis, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados contendientes.
Para ello, debe tenerse presente que este Máximo Tribunal ha sostenido de manera reiterada que para que exista contradicción de tesis deben reunirse los siguientes elementos:
a) Que al resolver los planteamientos jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;
b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias; y,
c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.
También ha de tomarse en cuenta lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que sirven como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso existe o no la contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales establecen:
"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ... XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia."
"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."
D. contenido de los numerales asentados en párrafos precedentes se desprende que existe contradicción de tesis cuando dos o más Tribunales Colegiados, al resolver los negocios jurídicos de su competencia, tocan cuestiones jurídicas sustancialmente iguales, pero al exponer sus consideraciones y presentar sus conclusiones respectivas, adoptan criterios diametralmente opuestos, con motivo del examen de los mismos elementos; de tal manera que la lectura de las resoluciones correspondientes evidencien la actualización de dos posiciones jurídicas discrepantes entre sí, en relación con los mismos puntos de análisis. En estas condiciones, en términos de los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo, esta Suprema Corte de Justicia deberá decidir cuál tesis ha de prevalecer.
En este sentido, resulta aplicable la jurisprudencia de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Segunda S. comparte, publicada con el número 1a./J. 47/97, en la página 241 del Tomo VI, diciembre de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El artículo 197-A de la Ley de Amparo dispone que: ‘Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer ... La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias ...’. La fracción VIII, último párrafo y la fracción IX del artículo 107 constitucional establecen, como regla general, la inimpugnabilidad de las resoluciones que en materia de amparo pronuncien los Tribunales Colegiados y, como caso de excepción, en los supuestos que la propia Constitución y la ley relativa establecen. Consecuentemente, la contradicción de tesis no constituye un recurso de aclaración de sentencia ni de revisión, sino una forma o sistema de integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer cuando existe oposición entre los que sustenten los mencionados órganos jurisdiccionales en torno a un mismo problema legal, sin que se afecten las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen emitido dichos criterios."
Al interpretar los citados artículos constitucionales y legales, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado, además, que para que exista materia sobre la cual pronunciarse, esto es, para que se pueda dilucidar cuál tesis debe prevalecer en un caso determinado de contradicción, debe existir cuando menos formalmente oposición de criterios jurídicos respecto de una misma situación jurídica controvertida; asimismo, para que se surta la procedencia de la contradicción, la oposición debe suscitarse entre las consideraciones, razonamientos o interpretaciones vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, pues precisamente esas consideraciones constituyen las tesis sustentadas por los órganos jurisdiccionales.
Ahora bien, del contenido de las ejecutorias transcritas en apartados precedentes se observa que en el caso sí existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que sobre el problema jurídico señalado en la denuncia respectiva, a saber, si en el momento de elegir consejeros del Poder Judicial del Estado de Jalisco, el Congreso de esa entidad actúa o no soberanamente y, en consecuencia, si es o no procedente el juicio de amparo indirecto en contra de la resolución y del procedimiento mediante los cuales son electos, los tribunales contendientes sustentan criterios opuestos al respecto.
En efecto, en relación con el problema jurídico apuntado, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito señaló que el procedimiento para la elección de consejeros del Poder Judicial de ese Estado es un acto reglado, pues la propia Constitución de Jalisco, en sus artículos 35, fracción IX, 59 y 64, establece límites y condiciones que el Congreso Local debe cumplir para elegir a dichos servidores públicos; a saber, que la elección se realice por las dos terceras partes de los diputados presentes y que debe mediar una propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria de la sociedad. Además, la Ley Orgánica del Poder Legislativo de ese Estado obliga a que la Comisión de Justicia del Congreso del Estado analice los expedientes de los aspirantes que deberá poner a la consideración del Pleno del Congreso Estatal; de donde se sigue que no se está en presencia de una facultad discrecional, por lo cual su actuación no puede considerarse soberana.
En estas condiciones, concluye el órgano colegiado, no se colma la condición establecida en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, para que se materialice la causa de improcedencia ahí prevista, referida a los actos del Congreso Local, relativos a la elección, suspensión y remoción de funcionarios, si la Constitución Estatal confiera al Congreso la facultad de resolver en forma independiente y soberana.
Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito adujo medularmente que en la especie se actualiza lacausal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, puesto que los actos reclamados, consistentes en el proceso iniciado con las convocatorias emitidas el veinticuatro de agosto y ocho de septiembre de dos mil cinco, hasta la culminación del proceso de elección y nombramiento de consejeros ciudadanos del Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que concluyó con los Acuerdos Legislativos 1512/06 al 1515/06, aprobados mediante sesión ordinaria celebrada el treinta y uno de mayo de dos mil seis; así como todos los acuerdos y resoluciones derivados de las propuestas hechas por la Comisión de Justicia y por las comisiones parlamentarias; el contenido de la sesión ordinaria, donde se aprobaron los Acuerdos Legislativos Números 8.1 Bis al 8.4 Bis, que tuvo como resultado la elección de dos consejeros ciudadanos y la toma de protesta que se hizo a los que fueron nombrados como tales; y la omisión de los grupos parlamentarios o fracciones parlamentarias del Congreso del Estado de Jalisco, de proponer personas que hayan aspirado al cargo de consejero ciudadano y, en el caso de que las hubiesen propuesto, la ausencia de fundamentación y motivación de la propuesta; se tratan, en esencia, de procedimiento y resoluciones de elección de funcionarios por parte del Congreso del Estado de Jalisco, respecto las que la Constitución Local le confiere a éste, la facultad de resolver soberana o discrecionalmente.
Lo anterior, porque el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo señala que la causa de improcedencia del juicio de amparo surge cuando éste se promueve contra resoluciones o declaraciones dictadas por las Legislaturas de los Estados, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, condicionando la actualización del supuesto de mérito, a la circunstancia de que la Constitución Local correspondiente le confiera al órgano legislativo relativo, la posibilidad de resolver soberanamente o de manera discrecional, tal como ocurre en la especie, pues la interpretación gramatical de los conceptos de independencia, soberanía y discrecionalidad permiten considerar que la facultad de mérito será soberana cuando la ejerce quien goza de independencia y no requiere de ingerencia externa para adoptar sus decisiones; será discrecional cuando su titular la ejerza conforme a su arbitrio pero con prudencia.
Apuntó, además, que las facultades que la Constitución Política del Estado de Jalisco confiere en sus artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, al Congreso del Estado de Jalisco, tienen la naturaleza de soberanas y discrecionales, ya que si bien en el texto normativo que confiere tal facultad no se dispone de manera expresa que ésta tenga la característica de "soberana" o "discrecional"; sin embargo, para que la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo se actualice, no se exige que los actos emitidos, entre otros órganos, por las Legislaturas de los Estados, en uso de facultades conferidas por la Constitución Local correspondiente, la norma constitucional relativa deba establecer, de manera expresa y "sacramental", que la facultad que otorga al órgano legislativo sea de naturaleza "soberana" o "discrecional".
Asimismo, el sentido en que los artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco se encuentran redactados, permite advertir, sin lugar a dudas, que la facultad de nombrar a los consejeros en comentario, conferida por la Constitución Local al Congreso del Estado de Jalisco es de naturaleza autónoma, en tanto que tal L.F. no exige que la decisión del órgano legislativo referido deba ser avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo diverso; a más de que el Congreso del Estado de Jalisco es un órgano de representación conformado por la elección libre, auténtica y periódica de los ciudadanos mediante la emisión del sufragio universal, libre, secreto, directo e intransferible, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos previstos en el artículo 11, 12 y 17 de la Constitución Política del Estado de Jalisco; por tanto, se trata de un órgano colegiado que, al ejercer sus facultades, expresa la voluntad popular, lo que es un rasgo característico de las democracias constitucionales, en que el pueblo soberano está representado por el órgano legislativo.
Por tanto, cuando el Congreso del Estado de Jalisco elige a los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, lo hace en ejercicio de una facultad exclusiva y en aras de un gobierno democrático, porque en su carácter de representante popular, tiende a conformar uno de los órganos públicos establecidos en el Texto Constitucional Local, en cumplimiento al propio mandato de éste, cuya labor es la de la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial del Estado de Jalisco, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral; en consecuencia, la decisión del órgano legislativo estatal, en este caso, se encuentra revestida de significación constitucional relevante y del mayor grado de representatividad, lo que denota que la actuación del órgano legislativo es de naturaleza soberana, sin que los preceptos que la otorgan limiten de manera alguna esa facultad, puesto que si bien la elección la sujeta a la aprobación de cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado y a propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria a la sociedad, lo cierto es que estas reglas especiales de procedimiento no menoscaban el carácter autónomo de la facultad del Congreso del Estado de Jalisco, ya que no lo vinculan para que adopte su decisión en sentido determinado, ni sujeta su voluntad a la deliberación de persona alguna ajena al propio órgano legislativo.
En este orden, si la facultad mencionada encuadra en el supuesto descrito en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo y, por ende, si dicho acto se señala como acto reclamado en el juicio de amparo, éste será improcedente al actualizarse la causal de mérito, debiéndose extender dicha causal de improcedencia a cualquier otro acto emitido por el propio Congreso, dentro del procedimiento instaurado para tal designación, pues si la acción constitucional no procede contra el último acto pronunciado en el procedimiento de designación apuntado, que es el único que en todo caso podría irrogar perjuicio a determinada persona, mucho menos procederá dicha acción de amparo contra cualquier otro acto intermedio.
Así pues, de las síntesis de las ejecutorias en cuestión, se advierte que los dos cuerpos colegiados conocieron de asuntos similares, a saber, amparos directos en revisión donde se impugnó la sentencia dictada por un J. de Distrito en las que se pronunció en torno de los actos reclamados ahí señalados, relativos al procedimiento y resolución de elección de consejeros del Poder Judicial del Estado de Jalisco, realizados por el Congreso de esa entidad federativa, examinando de manera destacada el punto jurídico concerniente a si se actualiza o no la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, y con relación a estos aspectos jurídicos, los Tribunales Colegiados sostuvieron criterios opuestos entre sí, tal como se advierte del contenido y del resumen de las ejecutorias antes expuestos.
En estas condiciones, es dable sostener que sí existe la contradicción de tesis denunciada y que el punto de derecho a resolver se centra en determinar si en el momento de elegir consejeros del Poder judicial del Estado de Jalisco, el Congreso de esa entidad actúa o no soberanamente y, en consecuencia, si es o no procedente el juicio de amparo indirecto en contra de la resolución y del procedimiento mediante los cuales son electos.
QUINTO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con las siguientes consideraciones de derecho:
Para informar el sentido de esta resolución, es pertinente transcribir el contenido de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que a la letra dice:
"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:
"...
"VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente."
Ahora bien, una primera aproximación al texto del numeral transcrito permite observar que la causa de improcedencia del juicio de amparo ahí contemplada surge cuando éste se promueve contra resoluciones o declaraciones dictadas por las Legislaturas de los Estados, en elección, suspensión o remoción de funcionarios; sin embargo, condiciona la actualización del supuesto de mérito a la circunstancia de que la Constitución Local correspondiente le confiera al órgano legislativo la posibilidad de resolver soberanamente o de manera discrecional, es decir, conforme al texto de la disposición de mérito, para que se surta la causa de improcedencia es preciso que, de alguna manera, la Constitución Política del Estado de Jalisco le confiera al Congreso de la propia entidad la facultad de resolver soberana o discrecionalmente; luego, interpretado en sentido contrario, sólo será procedente el juicio de amparo en contra de dichos actos cuando las Constituciones Locales correspondientes no confieren la facultad de resolver soberana o discrecionalmente acerca de la elección, suspensión o remoción de funcionarios, como incluso lo informa la siguiente tesis emitida por la Segunda S. de este Alto Tribunal, en la integración que tenía durante la Quinta Época, y que enseguida se transcribe:
"DERECHOS POLÍTICOS. La fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que cuando las Constituciones Locales correspondientes, no confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente acerca de la elección, suspensión o remoción de funcionarios, el amparo contra uno de tales actos, puede no ser improcedente." (Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Quinta Época. Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, LIII, página 1875).
Ahora bien, con relación a los conceptos de facultad soberana, autónoma y discrecional; así como respecto de la interpretación de los alcances procesales de la causal de improcedencia en examen, es conveniente transcribir, en su parte conducente, las consideraciones expuestas por esta Segunda S., al fallar, por unanimidad de cinco votos, el amparo en revisión 471/2006, que dice:
"A fin de obtener el sentido que debe atribuirse a las características de soberanía y discrecionalidad que el precepto examinado dispone como aquellas que precisan revestir las facultades de los órganos legislativos, entre ellos, la Cámara de Senadores, para que se estime que los actos emitidos en uso de ellas se encuentran contenidos en el supuesto de improcedencia de la acción constitucional de que se trata, debe acudirse, en primer lugar, a la interpretación gramatical.
"En caso de que ese método no proporcione la significación adecuada, que guarde coherencia con el texto normativo, sólo entonces podrá atenderse a algún sistema de interpretación distinto, pues debe partirse de la base de que en la ley se utilizan las palabras en su acepción más común; por tanto, cuando surjan conflictos normativos, dentro del propio texto de la disposición relativa o con relación a lo dispuesto en norma diversa, de igual, mayor o menor jerarquía, exclusivamente en tal supuesto, en atención al caso concreto, será aceptable que el intérprete de la norma se apoye en algún método distinto al gramatical.
"El Diccionario de la Lengua Española, editado por la Real Academia Española (vigésima segunda edición, Madrid, España, 2001) proporciona diversas acepciones del vocablo facultad y de los adjetivos soberano y discrecional, así como de otras palabras relacionadas con tales términos. Entre otros significados, se observan los siguientes:
"‘Facultad. (D. lat.). 1. f. Aptitud, potencia física o moral. U. m. en pl. 2. f. Poder, derecho para hacer algo ...’
"‘Soberano, na. (D. b. lat. *superanus). 1. adj. Que ejerce o posee la autoridad suprema e independiente. A.. a pers., u. t. c. s. ...’
"‘Supremo, ma. (D. lat.). 1. adj. Sumo, altísimo. 2. adj. Que no tiene superior en su línea. ...’
"‘Independiente. 1. adj. Que no tiene dependencia, que no depende de otro. 2. adj. autónomo. 3. adj. Dicho de una persona: Que sostiene sus derechos u opiniones sin admitir intervención ajena. ...’
"‘Discrecional. (De discreción). 1. adj. Que se hace libre y prudencialmente. 2. adj. Se dice de la potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas. ...’
"‘Discreción. (D. lat.). 1. f. Sensatez para formar juicio y tacto para hablar u obrar. ... 3. f. Reserva, prudencia, circunspección. A (discreción) 1. loc. adv. Al arbitrio o buen juicio de alguien. ...’
"Las acepciones contenidas en el instrumento de consulta referido llevan a considerar, que la facultad es el derecho que alguien tiene y que está en aptitud de ejercerlo.
"Tal facultad amerita calificarse como soberana, cuando la ejerce quien goza de independencia y no requiere de injerencia externa para adoptar sus decisiones.
"La propia facultad será discrecional cuando su titular la ejerza conforme a su arbitrio, pero con prudencia; esto es, la facultad discrecional no implica que se adopte una decisión en forma ‘arbitraria’, sino conforme a la apreciación de las circunstancias que el titular realice o de acuerdo con la moderación de sus decisiones.
"Como se ve, el sentido gramatical de los vocablos referidos permite concluir, que la hipótesis de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, tiene lugar, entre otros supuestos, cuando se reclamen actos del Congreso Federal o de sus Cámaras, relativos a la elección, suspensión o remoción de funcionarios, siempre que la Constitución Federal confiera a tales entes, la facultad de resolver en forma independiente, sin injerencia de terceros, o bien, conforme a su arbitrio y con prudencia en la adopción de su decisión. En ambos casos, la facultad relativa no depende de la decisión de terceros y se encuentra libre de presión e injerencia alguna.
"Ahora, procede analizar si las facultades que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere en sus artículos 76 y 102, apartado B, párrafos quinto y sexto, al Senado de la República, tienen la naturaleza de soberanas y discrecionales, o bien, si son atribuciones que se encuentren sujetas a la decisión de terceros o que el Senado deba ejercerlas en forma determinada, es decir, despojado de su arbitrio y decisión prudente.
"A fin de efectuar el estudio relativo, conviene reproducir, a continuación, el texto de los artículos 76, fracción XII, así como el precepto 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"‘Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
"‘...
"‘XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.’
"‘Artículo 102.
"‘...
(Reformado, D.O.F. 13 de septiembre de 1999)
"‘B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
"‘...
"‘La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un consejo consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
"‘El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del consejo consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución. ...’
"Conforme a los preceptos constitucionales transcritos, la Cámara de Senadores (o en sus recesos, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión) tiene la facultad exclusiva de elegir, mediante votación calificada, al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, sin que el texto normativo que confiere tal facultad disponga, de manera expresa, que ésta tenga la característica de ‘soberana’ o ‘discrecional’; es decir, la norma otorga la facultad y describe la manera en que debe ejercerse, pero no le atribuye calificativo alguno.
"Sin embargo, para que la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo se actualice, opuestamente a lo afirmado por los recurrentes en sus agravios, aquel dispositivo no exige que los actos emitidos, entre otros órganos, por la Cámara de Senadores, en uso de facultades conferidas por la Constitución Federal, la norma constitucional relativa deba establecer, de manera expresa y ‘sacramental’, que la facultad que otorga al órgano legislativo sea de naturaleza ‘soberana’ o ‘discrecional’.
"De ahí que deba analizarse la facultad correspondiente, en cada caso, con el propósito de concluir si, en atención a sus características propias, se le puede atribuir la calidad de ‘soberana’ o de ‘discrecional’, pues tales características dependen de que la facultad relativa tenga los atributos que permitan conceptuarla de esa manera y no de que la norma constitucional haga mención explícita de alguno de dichos adjetivos.
"En el caso concreto, el sentido en que el apartado B del artículo 102 constitucional se encuentra redactado permite advertir, sin lugar a dudas, que la facultad de nombrar al presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, conferida por la Constitución Federal al Senado de la República, es de naturaleza autónoma, en tanto que la L.F. no exige que la decisión del órgano legislativo referido deba ser avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo diverso.
"Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Cámara de Senadores es un órgano de representación conformado por la elección de los ciudadanos, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos previstos en el artículo 56 de la Constitución Federal; por tanto, se trata de un órgano colegiado que, al ejercer sus facultades, expresa la voluntad popular, lo que es un rasgo característico de las democracias constitucionales, en que el pueblo soberano está representado por el órgano legislativo.
"De manera que cuando la Cámara de Senadores elige al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo hace en ejercicio de una facultad exclusiva y en aras de un gobierno democrático porque, en su carácter de representante popular, tiende a conformar uno de los órganos públicos autónomos establecidos en el Texto Constitucional, en cumplimiento al mandatode la L.F..
"En consecuencia, la decisión del órgano legislativo, en este caso, se encuentra revestida de significación constitucional relevante y del mayor grado de representatividad, lo que denota que la actuación del órgano legislativo es de naturaleza soberana.
"La conclusión anterior se corrobora al acudir a la exposición de motivos, así como a los dictámenes y a las discusiones en las Cámaras de Origen y R., que integraron el proceso legislativo que dio lugar al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, a través del cual se reformó el apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para sentar las bases de la actual Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
"En la exposición de motivos de las cuatro diferentes iniciativas de adiciones y reformas, entre otros, al artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, formuladas en la Cámara de Diputados, específicamente respecto al tema del procedimiento para la designación del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se dijo lo siguiente:
"‘Cámara de Origen: Diputados.
"‘Exposición de motivos.
"‘México D.F., a 14 de octubre de 1997.
"‘Iniciativa de diputados (grupo parlamentario del PT).
(Nota: este proceso cuenta con cuatro iniciativas de diferente fecha).
"‘...
"‘Sin embargo, y a pesar de que han transcurrido más de 5 años el ombudsman mexicano no a (sic) logrado consolidarse, puesto que hasta la fecha no ha logrado la confianza y credibilidad de amplios sectores de la sociedad mexicana.
"‘En nuestro país la impunidad subsiste. El cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es muy frágil, hasta ahora sólo ha alcanzado el 63%, muy distante de las cifras alcanzadas por los ombudsman europeos que es del 90 al 100%.
"‘Tratándose de los organismos defensores de los derechos humanos de las entidades federativas el grado de cumplimiento es aún menor.
"‘Estas cifras son indicativas de la situación de debilidad del ombudsman frente al Poder Ejecutivo. En suma el ombudsman mexicano no reúne las condiciones para garantizar, en nuestro país, la defensa de los derechos humanos en forma vigorosa y eficiente. Por tal motivo, existe un consenso generalizado entre los diversos sectores de nuestra sociedad que en los últimos días han planteado la necesidad de una reforma profunda que permita fortalecerle.
"‘Ahora bien cuáles son estos factores que redundan en la eficiencia del ombudsman. A nuestro juicio deben reformarse los siguientes:
"‘a) Procedimiento de designación de los titulares y de los consejeros de los organismos,
"‘...
"‘A) El nombramiento del ombudsman:
"‘Los procedimientos de designación del titular de este organismo son fundamentales para garantizar la independencia y autonomía del ombudsman. No obstante la variedad de matices que han venido asumiendo en numerosas legislaciones del mundo, incluyendo la diversidad de denominaciones, un rango común predominante sobre todo en Europa y América es su vinculación al Poder Legislativo.
"‘Sin embargo, en nuestro país producto del exacerbado presidencialismo el organismo establecido distorsionó dicho modelo predominantemente legislativo al establecer un ombudsman ligado al Poder Ejecutivo.
"‘En efecto, el perfil predominante en la actualidad del ombudsman en el mundo es el de ser un órgano de control parlamentario de fiscalización de la administración pública, y es evidente que en un sistema republicano esta función corresponde efectuarla al Poder Legislativo, con el objeto de establecer un auténtico equilibrio de poderes.
"‘A mayor abundamiento, en la declaración de Viena, que se aprobó en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, sin dejar de reconocer el derecho de cada país a establecer el marco jurídico para la creación de organismos defensores de los derechos humanos que más se adapte a sus necesidades, se sugirió encomendar la función de nombrar y destituir al ombudsman, al Poder Legislativo.
"‘El procedimiento actual de designación del titular del ombudsman en nuestro país por el presidente de la República con la aprobación del Senado, no garantiza la independencia de dicho organismo. Lo anterior en virtud del número reducido de los integrantes de la H. Cámara de Senadores y del peso aplastante en ella, del partido mayoritario, por lo que en realidad no significa ningún contrapeso a la designación que hace el presidente de la República.
"‘La vulnerabilidad de esa independencia se puso en evidencia cuando en años pasados el presidente de la República designó como representante suyo al titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para la pacificación del conflicto chiapaneco, al terminar dicha función se reintegró, sin ningún problema, a su cargo de presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, es por todo lo anterior, que desde un principio la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, surgió cuestionada por amplios sectores de la sociedad, para quienes el procedimiento de designación de su titular le restaba confianza por parte de la sociedad. Recientemente se ha pretendido matizar esta vinculación del ombudsman al titular del Poder Ejecutivo, mediante la propuesta de que la designación del titular del organismo público de derechos humanos se realice por el presidente de la República, a través de una terna que presente la Cámara de Diputados.
"‘No se trata de maquillar a la actual Comisión Nacional de los Derechos Humanos para que todo siga igual. Nuestra propuesta legislativa va a fondo y esto pasa por la necesaria adopción de una decisión política fundamental de crear un auténtico ombudsman que dependa del Poder Legislativo, vinculado a este último a través del mecanismo de designación y de rendición de cuentas, pero como organismo público autónomo, con independencia técnica y financiera. Este es el modelo de organismo que se ha internacionalizado en las democracias más avanzadas, y que en el contexto actual debe replantearse con el fin de avanzar en un auténtico equilibrio de Poderes.
"‘En la presente iniciativa se plantea incorporar los lineamientos esenciales antes expuestos en el Texto Constitucional, ya que los aspectos reglamentarios por razones de técnica jurídica deben de quedar establecidos en la ley reglamentaria, respecto de la cual también en su oportunidad haremos una propuesta.’
"‘Cámara de Origen: Diputados.
"‘Exposición de motivos.
"‘México D.F., a 10 de diciembre de 1997.
"‘Iniciativa de diputados (grupo parlamentario del PAN).
"‘...
"‘A partir de que fueron creados los organismos públicos no jurisdiccionales de protección a los derechos humanos, diversos sectores sociales han esgrimido serias críticas en torno a la naturaleza jurídica de los mismos y sobre el carácter de sus funciones. En lo general, dichos cuestionamientos se han centrado en la consideración fundamental de que estos organismos no surgieron con la fuerza e independencia necesaria para llevar a cabo adecuadamente sus labores. Han transcurrido ya siete años desde que el primero de estos organismos -la Comisión Nacional de Derechos Humanos- fue establecido, y a lo largo de este tiempo, algunas de las inquietudes indicadas han demostrado ser absolutamente atendibles.
"‘Entre las observaciones críticas que más se han reiterado está la concerniente a los mecanismos para el nombramiento de su titular, lo que ha motivado una reflexión profunda en torno a la autonomía real con la que cuenta este organismo defensor de derechos humanos. Hasta ahora el presidente de la denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos es designado por el titular del Poder Ejecutivo Federal, con la intervención del Senado de la República. Aun cuando esta situación se ha justificado atendiendo a la tradición presidencialista del Estado mexicano, la realidad ha mostrado que este mecanismo sugiere formas de dependencia con el jefe del Ejecutivo Federal, que si bien pudieran no darse, por lo menos ponen en duda la absoluta y total independencia de las decisiones del ombudsman, lo cual es inadmisible en un Estado moderno de derecho.
"‘Algunas de las propuestas presentadas como solución a este problema, han planteado la necesidad de que el nombramiento del titular de los organismos protectores de derechos humanos se realice desde el Congreso, para acercar más la figura del ombudsman a sus similares europeos y latinoamericanos, y afianzar con ello una posición de mayor independencia respecto del Ejecutivo. No obstante, sobre este punto, vale considerar que una modificación tal implica, desde luego, introducir un control sobre el nombramiento del titular del ombudsman, pero no resuelve la situación de dependencia orgánica que la institución tiene con respecto al Ejecutivo. Por supuesto el análisis de este tópico conduce a la necesidad de plantear una amplia discusión que concierne no sólo a los mecanismos de designación del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sino al carácter mismo de la institución, a la constitución y función de su Consejo, al ejercicio de su presupuesto y de sus facultades, entre otras múltiples cuestiones referidas al funcionamiento propio del ombudsman.
"‘La iniciativa que se presenta, propone modificar el apartado B del artículo 102 constitucional, así como reformar y adicionar la Ley reglamentaria de este artículo. Enseguida se presentan los argumentos que la sustentan:
"‘Sobre la independencia del ombudsman.
"‘...
"‘B) Sobre el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y sobre su perfil profesional. Hasta ahora, el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos es nombrado por el titular del Poder Ejecutivo Federal. No obstante, como consecuencia de la consideración hecha en el párrafo anterior, el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos deviene un tema fundamental para asegurar la independencia de la institución. Desde luego se trata de una cuestión que no implica reformas constitucionales porque su regulación impacta solamente a la ley. El mecanismo propuesto es que el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sea nombrado por el consejo de la propia institución y que este nombramiento sea ratificado por una mayoría calificada de la Cámara de Diputados.’
"‘Cámara de Origen: Diputados.
"‘Exposición de motivos.
"‘México D.F., a 2 de abril de 1998.
"‘Iniciativa de diputados (grupo parlamentario del PRD).
"‘...
"‘En la inmensa mayoría de las organizaciones que se ocupan de la defensa de los derechos humanos y en muy amplios sectores de nuestra sociedad, se ha consolidado la opinión de que es insoslayable la decisión de dotar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos de mayor autonomía respecto al poder gubernamental. En la actual ley de la materia, el nombramiento del presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, aun cuando es sometido a la aprobación del Senado, lo hace el presidente de la República; de igual manera, la totalidad de los integrantes del consejo de esa institución son también designados por el presidente de la República y los recursos materiales y financieros para su funcionamiento le son proporcionados por el Ejecutivo Federal. Consideramos que esa relación de dependencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos respecto al Ejecutivo Federal, afecta gravemente la autonomía indispensable para el buen desempeño de las atribuciones de dicha institución de derechos humanos. En efecto, es bien sabido que la eficacia de las recomendaciones del ombudsman depende en gran medida del peso moral de la institución que las emite; es la credibilidad la que puede movilizar a la sociedad y a la opinión pública para respaldar las recomendaciones y obligar a los destinatarios a cumplirlas, toda vez que las mismas tienen la característica esencial de ser no vinculatorias y es el respaldo de la sociedad el elemento que puede darles la fuerza necesaria para lograr su eficacia. Sin embargo, para motivar ese respaldo social es indispensable la credibilidad en la institución y es precisamente la autonomía de la misma el factor determinante para obtener esa credibilidad, no sólo en nuestro país, sino también en el extranjero, en donde importantes organizaciones de defensa de los derechos humanos han puesto en tela de juicio la credibilidad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
"‘Lo anterior deviene en la necesidad de la reforma que aquí se propone para que sea el Congreso de la Unión quien designe al presidente y a los consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y asigne los recursos materiales y financieros necesarios para el debido funcionamiento de la misma, rompiendo con ello los lazos de dependencia de la comisión con el Ejecutivo Federal y fortaleciendo así su autonomía.’
"‘Cámara de Origen: Diputados.
"‘Exposición de motivos.
"‘México D.F., a 17 de junio de 1998.
"‘Iniciativa de diputados (grupo parlamentario PAN).
"‘...
"‘Es bien sabido que en lo que corresponde a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, desde sus albores ha sido cuestionada en principio por la designación de su titular, toda vez que ésta se realiza por parte del Ejecutivo Federal, temiendo como resultado una incongruencia que no se debe seguir soslayando, dado que no se puede ser J. y parte en un mismo conflicto, es por ello que en la búsqueda de una mayor independencia de dicho organismo con el Ejecutivo, se propone darle al Poder Legislativo la facultad de nombrar y ratificar al titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En un sistema bicameral como es nuestro Poder Legislativo, se cuenta con una representación conformada por diversas fuerzas políticas, lo que le daría mayor representatividad y por tanto más credibilidad y fuerza tanto legal como moral a dicha comisión encargada de luchar por los derechos humanos de todos los mexicanos. Por esta razón pretendemos homologar al ombudsman mexicano con sus similares de Europa y de América Latina.
"‘...
"‘Se propone en la presente iniciativa modificar la Carta Magna con los siguientes argumentos jurídicos y de facto:
"‘En relación al nombramiento del presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos:
"‘Desde sus orígenes, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ha sido un organismo encargado de denunciar ante la opinión pública, los actos o hechos violatorios de derechos humanos que sean llevados a cabo por la administración pública, sirviendo así a través de sus recomendaciones como un instrumento de fiscalización en beneficio de los gobernados; sin embargo, dicho propósito ha sido mermado, toda vez que la dependencia del ombudsman con el Ejecutivo por el hecho de ser designado por éste, deteriora la credibilidad de las denuncias y recomendaciones emitidas por dicha comisión de la cual es titular.
"‘Por lo tanto y en busca de un organismo más eficiente y eficaz que se encargue de la vigilancia de los derechos humanos y no de canonjías que vulneran las garantías individuales consagradas en nuestra Carta Magna, se pretende facultar al Congreso de la Unión para que, con el nombramiento de la Cámara de Diputados y la ratificación de la Cámara de Senadores, se nombre al presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, contando así con una mayor credibilidad, toda vez que su nombramiento sea realizado por los representantes de la ciudadanía en el pluralismo creciente del Congreso de la Unión.’
"Las razones expresadas en la exposición de motivos de cada una de las cuatro iniciativas referidas, transcritas en lo conducente y que constituyen la génesis de la reforma al apartado B del artículo 102 constitucional, evidencian por sí mismas, que los legisladores que las formularon tuvieron la clara intención de garantizar la independencia y autonomía del ombudsman, a cuyo efecto consideraron como elemento básico, que la designación del presidente de dicho organismo ya no la efectuara el presidente de la República con la aprobación del Senado, sino que, como en otros países, debía crearse un auténtico defensor de los derechos humanos, designado por el Poder Legislativo y concebido como organismo público autónomo, con independencia técnica y financiera.
"Ahora bien, en el dictamen con proyecto de decreto, emitido por la Cámara de Origen, en lo que interesa, se apuntó lo siguiente:
"‘Cámara de Origen: Diputados.
"‘Dictamen.
"‘México, D.F., a 22 de diciembre de 1998.
"‘De las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, de Justicia y de Derechos Humanos, con proyecto de decreto que reforma y adiciona el apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ...
"‘Antecedentes.
"‘...
"‘B. El propósito fundamental que se destaca en las cuatro iniciativas es fortalecer la autonomía y ampliar las funciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, a efecto de incrementar la eficacia de sus resoluciones y recomendaciones, en beneficio de su encomienda esencial y única que es la protección de los derechos humanos.
"‘...
"‘Consideraciones.
"‘1. Coincidimos plenamente con el propósito común de las iniciativas de reforma constitucional, en el sentido de fortalecer la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos, como una decisión política fundamental que permita incrementar la eficacia de sus resoluciones en beneficio de la protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. Para señalar esta nueva etapa de protección, el organismo que al efecto establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
"‘Asimismo, estas comisiones consideran oportuno el fortalecimiento de dichos organismos protectores, otorgándoles a nivel constitucional plena autonomía de gestión y presupuestaria, así como personalidad jurídica y patrimonio propios, a efecto de evitar cualquier vinculación con alguna autoridad que pueda repercutir en el mejor desempeño de sus funciones.
"‘2. Estimamos pertinente que sea facultad del Senado de la República, la elección de los miembros del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de su presidente, el cual será de igual forma presidente de la propia comisión. La legislación secundaria establecerá los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas formuladas por el propio Senado.
"‘Dichas elecciones se realizarán mediante la votación calificada de por lo menos las dos terceras partes de los miembros presentes de dicho órgano legislativo.
"‘Así también, en caso de receso de la Cámara de Senadores, la elección de los integrantes del consejo consultivo, así como del presidente de éste y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será efectuada por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, requiriendo para ello la misma mayoría calificada señalada para el Senado.
"‘Las consideraciones anteriores devienen en razón de que siendo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, un órgano que se pretende de naturaleza federal, es a los propios representantes de las entidades que conforman la Federación, a quienes corresponde elegir a sus integrantes principales. Además, como se indicará con posterioridad en el presente dictamen, se pretende que dicha comisión nacional, tenga la facultad de conocer de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas, estableciéndose con ello la posible relación jurídica entre ésta y las autoridades u organismos protectores de derechos humanos en dichas entidades, circunstancia esta última que por su naturaleza, incumbe a los Estados y al Distrito Federal y, por ende, a los representantes de éstos ante la Federación.
"‘3.Proponemos que sean diez los miembros del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, más el presidente. Asimismo, se propone que los miembros del consejo consultivo, con excepción de su presidente, sean sustituidos en forma escalonada, siendo facultad del Senado o de la Comisión Permanente, la elección anual de dos consejeros que sustituirán a los dos integrantes de mayor antigüedad. Sin embargo, éstos podrán ser propuestos y ratificados para un segundo periodo.
"‘4. Estimamos conveniente proponer que el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dure en su encargo cinco años, permitiendo la posibilidad, por una sola vez, de su reelección. Así también, se prevé la posibilidad de la remoción del mismo en términos del título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"‘...
"‘12. Por su parte, hemos estimado necesario establecer en artículos transitorios las disposiciones relativas a la entrada en vigor de las nuevas regulaciones constitucionales que ahora sometemos a su consideración. Al efecto, proponemos que los actuales integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, continúen en su cargo hasta la conclusión del periodo para el cual fueron designados, pudiendo ser nombrados para un nuevo periodo en los términos previstos en el nuevo párrafo quinto, que se propone en el correspondiente apartado B del artículo 102 cuya reforma se dictamina.
"‘Igualmente se propone un procedimiento para elegir en un plazo máximo de sesenta días, una vez que entre en vigor el decreto de reforma constitucional, al titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a partir de una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los sectores del país, así como entre los organismos públicos y privados dedicados a la protección o promoción de los derechos humanos. Dicha auscultación podría conducir a la ratificación de la actual titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos o a la integración de una terna de candidatos.
"‘...
"‘Conclusiones.
"‘1. Se propone reformar el apartado B del artículo 102 constitucional, a fin de precisar a nivel constitucional el carácter autónomo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de sus homólogos en los Estados de la República y el Distrito Federal, además de otorgarles a ese mismo nivel personalidad jurídica y patrimonio propios.
"‘2. Se propone igualmente la reforma al precepto anteriormente señalado, para que el procedimiento de elección de los miembros del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de su presidente, sea realizado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión o, en sus recesos, por la Comisión Permanente, en los términos expresados en los considerandos de este dictamen.
"‘...
"‘4. Se proponen los artículos transitorios necesarios para asegurar la entrada en vigor de las nuevas disposiciones constitucionales.’
"El texto del dictamen de la Cámara de Origen confirma que el propósito de las reformas era, principalmente, dotar al ombudsman de autonomía e independencia, para lo cual se estimó pertinente proponer que tanto los miembros del consejo consultivo como el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, fueran designados por la Cámara de Senadores como representantes de las entidades federativas y del Distrito Federal; asimismo, se propuso dejar a la legislación secundaria que estableciera los procedimientos a seguir, para la presentación de las propuestas formuladas por el propio Senado de la República.
"El dictamen con proyecto de decreto referido, aprobado el primero de junio de mil novecientos noventa y nueve, fue remitido a la Cámara de Senadores, que fungió como R., en cuyas comisiones relativas se formuló dictamen el ocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, en el sentido de aprobar la minuta proveniente de la Cámara de Diputados y proponer el proyecto de decreto en términos idénticos, el cual fue aprobado por la R. el ocho de junio citado. En el dictamen aprobado por la R. se reiteraron las razones expresadas por la Cámara de Diputados y se enfatizaron algunos aspectos en los términos siguientes:
"‘Cámara R.: Senadores
"‘Dictamen
"‘México D.F., a 8 de junio de 1999
"‘Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos Tercera.
"‘...
"‘Debe insistirse que para su funcionamiento ideal no sólo deben ser independientes de los poderes tradicionales sino también de los partidos políticos o de otros grupos o factores reales de poder.
"‘Otra innovación que se propone en la minuta de reforma constitucional, es que la elección de los miembros del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de su presidente, sea facultad del Senado de la República, elección que debe hacerse por votación calificada de cuando menos las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, de la misma votación de los miembros de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
"‘...
"‘Debe decirse también a este respecto, que la Cámara de Senadores tiene facultades similares como la designación de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el presidente de la República, así como la ratificación de los nombramientos de los agentes diplomáticos, cónsules generales, entre otros.
"‘Otro aspecto de no menor relevancia, y que acertadamente no se deja a la regulación de la legislación secundaria, es que el presidente de la comisión, quien deberá ser también del consejo consultivo, deberá durar en su encargo cinco años, pudiendo ser reelecto por una sola vez, y para garantizar su independencia en el ejercicio de sus funciones, sólo puede ser removido de su encargo en los términos del título cuarto de la Constitución, o sea mediante juicio político.
"‘Sobre este mismo particular, garantiza igualmente la independencia del presidente de la comisión nacional, que su elección obedecerá a las propuestas que se hagan en la propia Cámara de Senadores, sin obedecer a propuestas de otra índole que pudieran afectar su necesaria y completa autonomía de gestión.
"‘Una circunstancia adicional es la integración y elección del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien desde el marco constitucional deberá constar de diez consejeros, incluyendo al presidente de la comisión, consejeros que deben ser propuestos por la propia Cámara de Senadores y sustituidos anualmente los dos con mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.’
"El texto reproducido lleva a reiterar la conclusión de esta S., en el sentido de que en la reforma al apartado B del artículo 102 constitucional, se tuvo la intención deliberada de garantizar la independencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entre otros medios, dotando al Senado de la República de la facultad de elegir al presidente de aquel órgano defensor de los derechos humanos, de entre las propuestas que se hicieran en la propia Cámara de Senadores, sin obedecer a propuestas de otra índole, que pudieran afectar la autonomía de gestión necesaria de dicha comisión. Esto refuerza la convicción de que la facultad otorgada al Senado de la República es autónoma e independiente.
"A continuación, conviene reproducir los artículos transitorios del decreto mencionado, por el cual se reformó el apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve. Ello, con el fin de examinar si aquellos preceptos limitan o no la autonomía que caracteriza a la facultad concedida al Senado de la República para designar al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Los numerales enunciados son del tenor siguiente:
"‘Primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"‘Segundo. Los actuales integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, continuarán en su encargo hasta concluir el periodo para el que fueron designados, pudiendo, en su caso, ser propuestos y elegidos para un segundo periodo en los términos de lo dispuesto por el quinto párrafo del apartado B del artículo 102 que se reforma por este decreto.
"‘Tercero. En un plazo máximo de sesenta días, la Cámara de Senadores o, en su caso, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, deberá elegir al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, conforme al procedimiento dispuesto por el apartado B del artículo 102 que se reforma por este decreto. Para tal efecto, se observarán las siguientes reglas:
"‘A. La comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos.
"‘B. Con base en la auscultación antes señalada, la comisión podrá proponer la ratificación de la actual titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos o, en su caso, integrar una terna de candidatos.’
"Los preceptos transcritos, dado su carácter transitorio, fueron emitidos precisamente para regular la entrada en vigor y algunos otros matices, como la conclusión del cargo y la probable elección para un segundo periodo, de los integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos que estaban en funciones, así como la elección del primer presidente de la nueva Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mismo que la Cámara de Senadores debía efectuar dentro del plazo de sesenta días posteriores a la entrada en vigor de la reforma.
"Con relación a esta designación específica que, se reitera, debía realizarse dentro de los sesenta días siguientes a la entrada en vigor del decreto de reformas, el precepto tercero transitorio estableció que debía llevarse a cabo conforme al procedimiento previsto en el apartado B del artículo 102 materia de la reforma; pero además, dicho numeral transitorio estableció reglas adicionales concretas, consistentes en que: 1) la comisión correspondiente del Senado procedería a realizar una auscultación amplia entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos; y, 2) con base en tal auscultación, la comisión podría proponer la ratificación de la entonces titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos o integrar una terna de candidatos.
"Como puede advertirse con claridad, las reglas especiales contenidas en el artículo tercero transitorio del decreto de reformas de que se trata, fueron creadas exclusivamente para la designación del primer titular del nuevo organismo; tan es así, que se previó la posibilidad de que la entonces titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos pudiera ser ratificada.
"Las reglas precisadas, en principio, no pueden entenderse aplicables para la elección o ratificación de los titulares siguientes del organismo defensor de los derechos humanos, sino exclusivamente para el primero de ellos, posterior a la transformación del ombudsman nacional, que debía efectuarse dentro del plazo de sesenta días siguientes a la entrada en vigor del decreto de reformas citado.
"No obstante lo anterior, para descartar cualquier posible menoscabo al carácter autónomo de la facultad con que cuenta el Senado de la República y en un afán de exhaustividad, procede ahora analizar las reglas contenidas en el artículo tercero transitorio referido, aplicables a la designación del primer titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
"Así, el examen minucioso del artículo transitorio de que se trata revela que, en dicho numeral, sólo se sujetó a la Cámara de Senadores para que eligiera al titular de la nueva Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dentro del plazo de sesenta días, aunque tampoco se estableció la consecuencia para el caso de que aquel órgano legislativo incumpliera el lapso fijado.
"Fuera del plazo descrito, la disposición transitoria de mérito no vinculó al Senado de la República para que adoptara su decisión en sentido determinado, ni para que sujetara su voluntad a la deliberación de persona u órgano ajeno al propio órgano legislativo.
"Luego, puede afirmarse válidamente que el artículo tercero transitorio en comento, no menoscaba, en modo alguno, el carácter soberano de la facultad prevista en el artículo 102, apartado B, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal, conferida al Senado de la República.
"Ello porque, por una parte, como ya se dijo, el precepto transitorio se refiere únicamente a la designación del primer titular de la nueva Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no así a los ulteriores y, por otra, en el caso se advierte que dicha disposición transitoria sólo ordenó que, previamente al procedimiento de elección previsto en el apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, es decir, la Comisión de Derechos Humanos de dicho órgano legislativo, realizará una auscultación amplia entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad y entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos, a fin de que, con base en ella, tal comisión estuviera en aptitud de proponer la ratificación de la entonces titular del órgano defensor de los derechos humanos anterior, o bien, de integrar una terna de candidatos, para la designación específica del primer presidente de la nueva comisión.
"En cuanto al uso que el texto normativo hizo del vocablo ‘auscultación’, cabe apuntar que éste se refiere a la acción o efecto de ‘auscultar’, verbo respecto del cual, el Diccionario de la Lengua Española citado proporciona, además de otra definición relacionada con la ciencia médica, la siguiente:
"‘Auscultar. (D. lat.). ... 2. tr. Sondear el pensamiento de otras personas, el estado de un negocio, la disposición ajena ante un asunto, etcétera.’
"En cuanto al verbo ‘sondear’ y al sustantivo ‘sondeo’, el diccionario de referencia apunta:
"‘Sondear. (De sonda). 1. tr. sondar. 2. tr. Hacer las primeras averiguaciones sobre alguien o algo.’
"‘Sondeo. (De sondear). 1. m. Acción y efecto de sondear. 2. m. Investigación de la opinión de una colectividad acerca de un asunto mediante encuestas realizadas en pequeñas muestras, que se juzgan representativas del conjunto a que pertenecen. 3. m. Resultado de dicha investigación.’
"Las acepciones invocadas patentizan que el precepto transitorio dispuso que, previamente al procedimiento de elección previsto en el Texto Constitucional, la comisión competente de la Cámara de Senadores procediera a realizar una auscultación o sondeo (entendido éste como investigación, exploración, encuesta) en forma extensa, con las organizaciones sociales representativas de los sectores distintos de la sociedad y entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos. Con el resultado de tal exploración, esa comisión podría elegir entre la disyuntiva de proponerle al Senado, la ratificación de la entonces titular del organismo sustituido o una terna de candidatos, para que el Senado eligiera al primer titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
"De manera que el artículo tercero transitorio que se analiza sólo trató de facilitar a la Cámara de Senadores, la decisión que debía adoptar mediante la votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes, en uso de la facultad autónoma que la Constitución Federal otorgó a tal órgano legislativo, para elegir al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Ello, en relación con el primer presidente del nuevo ombudsman nacional.
"Luego, las reglas contenidas en aquel precepto transitorio, no pueden interpretarse en el sentido de que hayan privado de independencia a la facultad del Senado, en tanto que no sujetaron la decisión que éste debiera adoptar, a la determinación que vertiera persona o institución alguna.
"Cabe aclarar en este punto, que la consulta de la mera opinión de determinados sectores de la sociedad, no implica sometimiento del Senado de la República a persona, órgano o asociación alguna. Lo anterior, en la medida que aquélla sólo representa el sentir o estimación de las personas consultadas, acerca del asunto específico de que se trate, pero carece de toda fuerza vinculatoria.
"Ahora, el hecho de que en el artículo tercero transitorio invocado se hayan fijado las directrices apuntadas tiene explicación, si se toma en cuenta que para designar al primer titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Senado de la República contaba con el plazo reducido de sesenta días.
"Además, al ser tanto la Cámara de Senadores como su comisión permanente, órganos integrados en forma colegiada, los cuales adoptan sus decisiones por el voto de la mayoría (calificada en algunos casos) de sus miembros, en función de tal naturaleza es preciso que, cuando menos en forma preliminar, se sometan a la consideración del órgano legislativo correspondiente, dos o más opciones, con el propósito de que sus integrantes estén en aptitud de votar por alguna propuesta o, en su caso, desechar todas las opciones formuladas, para que, en su oportunidad, sobre el mismo tema se sometan a votación nuevas propuestas.
"A efecto de que, sobre el mismo tema, se pongan a consideración del órgano legislativo dos o más opciones, debe existir necesariamente algún sistema, mediante el cual las comisiones encargadas de las diversas materias -sobre las que el órgano legislativo tiene competencia- estén en aptitud de elegir entre dos o más opciones de un universo inconmensurable, a fin de que tales propuestas puedan someterse a la votación de los integrantes de la Cámara o Comisión Permanente respectiva, en el caso concreto la Cámara de Senadores.
"Efectivamente, si no se estableciera sistema alguno y, por ejemplo, sobre un tema específico cada legislador pudiera ofrecer una opción al órgano, para su votación, se llegaría al extremo de que, en el caso de la Cámara de Senadores, si todos sus integrantes estuvieran presentes, habría ciento veintiocho opciones y cada una de ellas alcanzaría solamente el voto de quien la propuso.
"Con tal manera de proceder, las propuestas sometidas a la votación del Pleno del órgano legislativo jamás alcanzarían la mayoría para su aprobación, mucho menos la mayoría calificada que, en algunos casos, la norma relativa exige, como ocurre con la designación de funcionarios, específicamente la del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respecto de la cual el artículo 102, apartado B, de la Constitución General de la República establece que debe aprobarse por mayoría de votos de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.
"La explicación precedente pone de relieve que para el funcionamiento adecuado de las Cámaras del Congreso de la Unión, a efecto de que estén en aptitud de votar por dos o más opciones, deben establecerse sistemas idóneos, a través de los cuales sea factible someter a la votación del órgano legislativo, opciones en número reducido respecto de un tema específico, que permitan que alguna de ellas, en su caso, alcance la votación necesaria para su aprobación.
"Entonces, los sistemas atinentes a facilitar la toma de decisiones del órgano legislativo, como el establecido en el artículo tercero transitorio del decreto de reformas a laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, están orientados únicamente a optimizar la función del órgano colegiado relativo, sin que ello pueda representar menoscabo a la soberanía e independencia, en este caso, de la Cámara de Senadores.
"Se expone tal aserto, porque mientras la norma atribuya al órgano legislativo la facultad de decidir por votación de sus miembros, sin sometimiento de éstos a órganos o personas ajenos, ni aquélla establezca tampoco que la decisión del Senado de la República deba ser aprobada, sancionada o ratificada por órgano o persona distinta, habrá elementos suficientes para concluir que la facultad relativa mantiene incólumes sus propiedades de autonomía e independencia o, en su caso, discrecionalidad, pues esta última característica implica también, que la facultad relativa esté despojada de vinculación a la decisión de terceros.
"Luego, en el caso que se analiza no se advierte que el Texto Constitucional limite de modo alguno la toma de decisiones del órgano legislativo, pues el hecho de que se haya dispuesto que la comisión correspondiente debía efectuar una auscultación o sondeo entre determinados miembros de la sociedad, para que a partir de ahí pudiera formular propuestas, alguna de las cuales, en todo caso, sería aprobada por decisión de la mayoría calificada de los miembros de la Cámara de Senadores, conforme al procedimiento previsto en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, como se vio, no representa sometimiento del órgano legislativo de que se trata, a la decisión de persona, órgano o asociación alguna, ni tampoco implica que la determinación que el Senado adoptara, por votación de la mayoría calificada de sus miembros, se haya condicionado a la aprobación, sanción o ratificación de persona u órgano alguno.
"De manera que si, en este caso que se analiza, la norma no atribuye fuerza vinculatoria a la mera opinión vertida por los sectores de la población que debían ser auscultados, a fin de que la comisión relativa (órgano auxiliar interno del trabajo legislativo de la Cámara de Senadores) formulara propuestas, ya fuera en el sentido de ratificar a la entonces titular de la otrora Comisión Nacional de Derechos Humanos o en el de integrar una terna de candidatos, para que, cualquiera que fuera la postura por la que la comisión se inclinara, ésta se sometiera a la consideración de la Cámara de Senadores, a efecto de que el Pleno de dicho órgano legislativo, por mayoría calificada de sus miembros, designara al primer presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; entonces, la consecuencia lógica es que la facultad soberana que la L.F. confiere al Senado de la República, para elegir al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no sufrió menoscabo alguno con las reglas específicas para la elección del primer presidente del organismo de defensa de los derechos humanos mencionado, establecidas en el artículo tercero transitorio del decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
"En el contexto apuntado, se reitera, la facultad contenida en el artículo 102, apartado B, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal, amerita calificarse como soberana e independiente, sin que el texto del artículo tercero transitorio referido, ni alguno otro perteneciente a la L.F., elimine o menoscabe aquella calidad.
"Enseguida y para concluir el análisis propuesto, es oportuno destacar que el artículo 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que establece el procedimiento para la designación del presidente de dicho organismo, sólo reproduce el texto del artículo tercero transitorio del decreto de reformas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, como se demuestra con la transcripción siguiente:
"(Reformado, D.O.F. 26 de noviembre de 2001)
"‘Artículo 10. El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos.
"‘Con base en dicha auscultación, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores propondrá al Pleno de la misma, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular.’
"Aun cuando el texto de la norma secundaria transcrita no podría limitar ni menoscabar la facultad soberana que la Carta Magna establece en favor del Senado de la República, como dicho texto legal es idéntico al del artículo tercero transitorio del decreto por el cual se reformó el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se analizó en su integridad, cabe concluir también en este caso, que las reglas que la ley prevé para normar la designación del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través del voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso, no limitan la facultad soberana de dicho órgano legislativo para designar al titular del organismo defensor de los derechos humanos.
"Se expone tal aserto en virtud de que, si bien el precepto legal citado establece que la comisión correspondiente deberá efectuar una auscultación amplia entre determinados sectores de la población, lo cierto es que al resultado de este sondeo o recepción de opiniones, la norma no le atribuye fuerza vinculatoria alguna, como se explicó en líneas precedentes.
"Luego, la facultad soberana que la Constitución Federal confiere al Senado de la República para elegir al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, tampoco se ve destruida o limitada con el procedimiento que para tal designación prevé el artículo 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
"De manera que si, para efectos del artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, la atribución de designar o ratificar al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos constituye una facultad soberana del Senado de la República que le confiere en forma directa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es patente entonces, que el acto por el cual la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión (o en todo caso su Comisión Permanente) elija o ratifique -por un solo periodo más- al titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, encuadra en el supuesto descrito en el precepto invocado y, por ende, si dicho acto se señala como acto reclamado en el juicio de amparo, éste será improcedente al actualizarse la causa de improcedencia de mérito.
"Ahora, si respecto de la elección del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, efectuada por el Senado de la República, en uso de la facultad soberana que le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, por mayoría de razón este supuesto tendrá lugar, cuando se reclame cualquier otro acto emitido por el propio Senado de la República, dentro del procedimiento instaurado para tal designación, pues si la acción constitucional no procede contra el último acto pronunciado en el procedimiento de designación apuntado, que es el único que en todo caso podría irrogar perjuicio a determinada persona, mucho menos procederá dicha acción de amparo contra cualquier otro acto intermedio.
"Lo anterior se patentiza aún más, si se toma en cuenta que la causa de improcedencia que se analiza no atiende, como otros supuestos de improcedencia, a la etapa del procedimiento en que el acto correspondiente se emita, sino que dicha causa se refiere, exclusivamente, al origen del acto, esto es, a que provenga de la autoridad legislativa correspondiente, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, cuando la Constitución (Federal o Local, según sea el caso) le confiera la facultad soberana o discrecional para ello.
"De modo que el supuesto de improcedencia de que se trata se actualiza cuando se reclame, en el juicio de garantías, algún acto emitido con motivo de la elección, suspensión o remoción de funcionarios, siempre que el órgano legislativo esté dotado constitucionalmente de la facultad soberana o discrecional para decidir al respecto, con independencia de que el acto se emita dentro del procedimiento o se trate de la decisión que elija, suspenda o remueva al funcionario respectivo, es decir, la determinación con que el procedimiento culmine."
Como producto de estas reflexiones, esta S. emitió la siguiente tesis aislada:
"COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESIGNACIÓN O RATIFICACIÓN DE SU PRESIDENTE, EL SENADO DE LA REPÚBLICA EMITE ACTOS SOBERANOS, A LOS QUE RESULTA APLICABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. La causa de improcedencia que prevé el precepto citado tiene lugar cuando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (o la estatal relativa, en su caso) confiere al órgano legislativo la facultad de resolver soberana o discrecionalmente sobre la elección, remoción o suspensión de funcionarios. Ahora bien, la atribución que el artículo 102, apartado B, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal confiere a la Cámara de Senadores (y en sus recesos a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión) para elegir mediante votación calificada al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, reviste características que permiten clasificarla como soberana -aun cuando el texto normativo no le atribuya tal adjetivo- en la medida en que no exige que la decisión sea avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo alguno; lo que se corrobora con la exposición de motivos y los demás documentos integrantes del proceso legislativo que originaron el decreto que reformó el precepto constitucional mencionado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999, pues de ellos se advierte que al sentar las bases de la actual Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se tuvo la clara intención de crear un auténtico defensor de los derechos relativos, concebido como organismo público autónomo, con independencia técnica y financiera, cuyo titular fuera designado por la Cámara de Senadores, sin obedecer a proposiciones de otra índole que pudieran afectar su autonomía de gestión. Además, la circunstancia de que los artículos tercero transitorio del decreto referido y 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos establezcan que la comisión correspondiente del Senado debe realizar una auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad y entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos, así como que con base en su resultado dicho órgano podrá proponer al Senado la ratificación del titular para un segundo periodo o una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo, no menoscaba la soberanía de la facultad del órgano legislativo, dado que no condiciona su fallo a la aprobación, sanción o ratificación de persona, asociación u organismo alguno, pues no atribuye fuerza vinculatoria a la opinión vertida por los sectores consultados; es más, este sistema tiende a optimizar el funcionamiento de la Cámara de Senadores, para que sus miembros puedan votar por alguna de las opciones que, en número reducido, se sometan a su decisión, de manera que alguna de ellas, en su caso, alcance la votación calificada requerida para su aprobación. En consecuencia, cuando se reclame la decisión final o cualquier acto emitido en el procedimiento de elección o ratificación del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el juicio de garantías será improcedente con fundamento en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo." (Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época» XXIV, diciembre de 2006, tesis 2a. LXXXIX/2006, página 230).
Como se observa de las consideraciones y de la tesis invocadas, esta Segunda S. ya definió, entre otras cosas, que la facultad que la Constitución Federal otorga al Senado para designar al titular y a los consejeros de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, reviste características que permiten clasificarla como soberana, aunque el texto normativo no le atribuya tal adjetivo, en la medida en que no exige que la decisión sea avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo alguno; lo que se corrobora con la exposición de motivos y los demás documentos integrantes del proceso legislativo que originaron el decreto que reformó el precepto constitucional mencionado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999, pues de ellos se advierte que al sentar las bases de la actual Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se tuvo la clara intención de crear un auténtico defensor de los derechos relativos, concebido como organismo público autónomo, con independencia técnica y financiera, cuyo titular fuera designado por la Cámara de Senadores, sin obedecer a proposiciones de otra índole que pudieran afectar su autonomía de gestión.
Además, al analizar lo dispuesto en los artículos tercero transitorio del decreto referido y 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, donde se prevén requisitos que la comisión correspondiente del Senado debe cumplir dentro del procedimiento de elección respectivo, como la realización de una auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad y entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos, así como que con base en su resultado, dicho órgano podrá proponer al Senado la ratificación del titular para un segundo periodo o una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo, no menoscaba la soberanía de la facultad del órgano legislativo, dado que no condiciona su fallo a la aprobación, sanción o ratificación de persona, asociación u organismo alguno, pues no atribuye fuerza vinculatoria a la opinión vertida por los sectores consultados, pues, incluso, tales medidas constituyen un sistema tendente a optimizar el funcionamiento de la Cámara de Senadores, para que sus miembros puedan votar por alguna de las opciones que, en número reducido, se sometan a su decisión, de manera que alguna de ellas, en su caso, alcance la votación calificada requerida para su aprobación.
En el precedente de mérito se concluyó que cuando se reclame la decisión final o cualquier acto emitido en el procedimiento de elección o ratificación del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el juicio de garantías será improcedente con fundamento en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo.
Estas consideraciones son exactamente aplicables al caso, puesto que en el presente se observa que los artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, otorgan al Congreso del Estado de Jalisco la atribución de designar, mediante votación calificada, los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, y si bien en el texto normativo que confiere tal facultad no se dispone de manera expresa que ésta tenga la característica de "soberana" o "discrecional"; sin embargo, como ya lo explicó esta Segunda S. en la ejecutoria en consulta, para que la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo se actualice, no se exige que los actos emitidos, entre otros órganos, por las Legislaturas de los Estados, en uso de facultades conferidas por la Constitución Local correspondiente, la norma constitucional relativa deba establecer, de manera sacramental, que la facultad que otorga al órgano legislativo sea de naturaleza "soberana" o "discrecional", sino que basta que, de acuerdo con la legislación correspondiente, tal potestad tenga las características propias de lo soberano y de lo discrecional, descrito además por esta S., como la facultad de obrar sin sujeción a la voluntad de un tercero.
En este sentido, conviene reproducir el contenido de los artículos 35, fracción IX, 59 y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, así como de los numerales 219 y 220 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco; y 138 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que a la letra dicen:
Artículos de la Constitución Política del Estado de Jalisco
"Artículo 35. Son facultades del Congreso:
"...
"IX. Elegir a los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal Electoral y del Tribunal de lo Administrativo, así como a los titulares del Consejo de la Judicatura, en la forma y términos que dispongan esta Constitución y las leyes de la materia."
"Artículo 64. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura en los términos que establezcan las leyes con base en esta Constitución.
"El Consejo de la Judicatura estará integrado con cinco miembros, de los cuales uno será el presidente del Supremo Tribunal de Justicia, quien lo presidirá, uno se elegirá de entre los Jueces de primera instancia inamovibles que tengan más de cuatro años en la judicatura y los otros tres serán de origen ciudadano que no hubieren desempeñado un cargo dentro de la carrera judicial durante los cuatro años anteriores. La elección será por cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria a la sociedad.
"Los consejeros deberán distinguirse por su capacidad, honestidad, honorabilidad en el ejercicio de las actividades jurídicas y reunir los requisitos exigidos para poder ser Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia de la entidad.
"Salvo el presidente del consejo, los demás consejeros durarán en su encargo cuatro años, serán sustituidos de manera escalonada y no podrán ser nombrados para un nuevo periodo.
"Los consejeros ejercerán sus funciones con independencia e imparcialidad, y sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos establecidos por esta Constitución y las leyes secundarias, en materia de responsabilidad de los servidores públicos.
"El Consejo de la Judicatura deberá funcionar en Pleno o en comisiones, sus resoluciones serán definitivas; las de las comisiones se someterán al pleno, si este tuviere observaciones las regresará a la comisión para que elabore una nueva resolución que deberá aprobarse por unanimidad para ser presentada al Pleno, en caso de no haber observaciones o resueltas éstas, se procederá a su ejecución.
"...
"Las decisiones del Consejo de la Judicatura serán definitivas e inatacables."
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco
"Artículo 219.
"I. Para la elección o en su caso ratificación ...de los consejeros del Consejo General del Poder Judicial; ... se está a lo que establecen la Constitución Política del Estado y la legislación aplicable."
"Artículo 220.
"1. Para la elección, o en su caso ratificación, de los servidores públicos mencionados en el artículo que antecede se observa lo siguiente:
"I. La comisión competente, con base en el análisis de los expedientes o dictámenes técnicos recibidos, elabora el dictamen relativo al proyecto en el que se propone a las personas para ocupar dichos cargos; y
"II. La asamblea, la mesa directiva y la comisión o comisiones responsables están obligadas a desahogar la agenda del proceso legislativo a los tiempos establecidos por la Constitución Política del Estado y la legislación aplicable; para la elección o ratificación y, en su caso, evitar la ratificación tácita.
"2. En caso de que no se alcance la votación requerida para efectuar la elección, o en su caso ratificación, de los servidores públicos, la comisión competente ..."
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco
"Artículo 138. El Consejo de la Judicatura estará integrado por cinco consejeros, de los cuales, uno será el presidente del Supremo Tribunal de Justicia, y los cuatro restantes, serán electos por votación de cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria a la sociedad, de conformidad con lo que establezcan la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad. Uno de los 39 consejeros deberá ser Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia, otro se elegirá de entre los Jueces inamovibles de primera instancia y los otros tres serán ciudadanos que no hubieren desempeñado un cargo dentro de la carrera judicial durante los cuatro años anteriores a su elección.
"En la licencia que se otorgue al J. electo como consejero, deberá garantizarse el cargo y adscripción que viniere desempeñando."
Según se observa, el sentido en que los artículos 35, fracción IX y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco se encuentran redactados, permite advertir que la facultad de nombrar a los consejeros en comentario, conferida por la Constitución Local al Congreso del Estado de Jalisco, es de naturaleza autónoma, en tanto que tal L.F. no exige que la decisión del órgano legislativo referido deba ser avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo diverso.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el Congreso del Estado de Jalisco es un órgano de representación conformado por la elección libre, auténtica y periódica de los ciudadanos mediante la emisión del sufragio universal, libre, secreto, directo e intransferible, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos previstos en el artículo 11, 12 y 17 de la Constitución Política del Estado de Jalisco; por tanto, se trata de un órgano colegiado que, al ejercer sus facultades, expresa la voluntad popular, lo que es un rasgo característico de las democracias constitucionales en que el pueblo soberano está representado por el órgano legislativo.
Así, cuando el Congreso del Estado de Jalisco elige a los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, lo hace en ejercicio de una facultad exclusiva y en aras de un gobierno democrático porque, en su carácter de representante popular, tiende a conformar uno de los órganos públicos establecidos en el Texto Constitucional Local, en cumplimiento al propio mandato de éste, cuya labor es la de la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial del Estado de Jalisco, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral; por tanto, la decisión del órgano legislativo estatal, en este caso, se encuentra revestida de significación constitucional relevante y del mayor grado de representatividad, lo que denota que la actuación del órgano legislativo es de naturaleza soberana, sin que los preceptos que la otorgan limiten de manera alguna, la autonomía que caracteriza a la facultad concedida al Congreso del Estado de Jalisco, para elegir a los consejeros integrantes del Consejo General del Poder Judicial, puesto que si bien la elección la sujeta a la aprobación de cuando menos las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado y a propuesta de los grupos parlamentarios, previa convocatoria a la sociedad, lo cierto es que estas reglas especiales de procedimiento, especialmente la convocatoria (anuncio, aviso, invitación, decreto, nota y edicto, entre otros) a la sociedad, no menoscaban al carácter autónomo de la facultad del Congreso del Estado de Jalisco, ya que no lo vinculan para que adopte su decisión en sentido determinado, ni sujeta su voluntad a la deliberación de persona u órgano ajeno al propio órgano legislativo, por lo que tal disposición no puede interpretarse en el sentido de que hayan privado de independencia a la facultad del Congreso, en tanto que no sujetan la decisión que éste debe adoptar, a la determinación que vierta persona o institución alguna en respuesta a la convocatoria de mérito.
Asimismo, es claro que la convocatoria a la sociedad, traducida en la mera opinión de determinados sectores de ella respecto de las personas que pudieran ser elegibles o incluso de quienes se postulen a sí mismos como candidatos al puesto, no implica sometimiento del Congreso a persona, órgano o asociación alguna, toda vez que aquélla sólo representa el sentir o estimación de las personas convocadas del asunto específico de que se trate, pero carece de toda fuerza vinculatoria, máxime porque, en todo evento, los sistemas atinentes a facilitar la toma de decisiones del órgano legislativo están orientados únicamente a optimizar la función del órgano colegiado relativo, sin que ello pueda representar menoscabo a la soberanía e independencia, en este caso, del Poder Legislativo jalisciense.
En este orden de ideas, si la facultad soberana que la Constitución del Estado de Jalisco confiere al Congreso para elegir a los integrantes del Consejo del Poder Judicial del Estado, tampoco se ve destruida o limitada con el procedimiento derivado de la convocatoria, resulta inconcuso que tal acto encuadra en el supuesto descrito en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo y, por ende, si dicho acto se señala como acto reclamado en el juicio de amparo, éste será improcedente al actualizarse la causal de mérito, debiéndose extender dicho sobreseimiento a cualquier otro acto emitido por el propio Congreso, dentro del procedimiento instaurado para tal designación, pues si la acción constitucional no procede contra el último acto pronunciado en el procedimiento de designación apuntado, que es el único que en todo caso podría irrogar perjuicio a determinada persona, mucho menos procederá dicha acción de amparo contra cualquier otro acto intermedio, máxime si la causa de improcedencia que se analiza no atiende, como otros supuestos de improcedencia, a la etapa del procedimiento en que el acto correspondiente se emita, sino que dicha causa se refiere exclusivamente, al origen del acto, esto es, a que provenga de la autoridad legislativa correspondiente, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, cuando la Constitución (Federal o Local, según sea el caso) le confiera la facultad soberana o discrecional para ello.
Por tanto, el supuesto de improcedencia de que se trata, se actualiza cuando se reclame en el juicio de garantías algún acto emitido con motivo de la elección, suspensión o remoción de funcionarios, siempre que el órgano legislativo esté dotado constitucionalmente de la facultad soberana o discrecional para decidir al respecto, con independencia de que el acto se emita dentro del procedimiento o se trate de la decisión que elija, suspenda o remueva al funcionario respectivo, es decir, la determinación con que el procedimiento culmine.
Conforme a lo razonado, este órgano colegiado determina, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 192, último párrafo, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial queda redactado con los siguientes rubro y texto:
CONSEJEROS DE LA JUDICATURA DEL ESTADO DE JALISCO. EN EL PROCEDIMIENTO PARA SU ELECCIÓN EL CONGRESO ESTATAL EMITE ACTOS SOBERANOS, RESPECTO DE LOS CUALES SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.-La referida causal de improcedencia se actualiza cuando la Constitución Política de alguna entidad federativa (o la General de la República, en su caso), confiere al órgano legislativo la facultad de resolver soberana o discrecionalmente sobre la elección, remoción o suspensión de funcionarios. Ahora bien, si se tiene en cuenta que la atribución conferida por los artículos 35, fracción IX, y 64, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, al Congreso de la entidad para elegir a los Consejeros de la Judicatura local, reviste características que permiten clasificarla como soberana -aun cuando el texto normativo no le atribuya tal adjetivo- en la medida en que no exige que la decisión sea avalada o sometida a la aprobación, sanción o ratificación de persona u organismo alguno. No es óbice a lo anterior, la circunstancia de que los artículos 219 y 220 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 138 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambas de ese Estado establezcan diversos requisitos a cumplir por la Legislatura Local para la elección correspondiente, como que se alcance una votación de las dos terceras partes de los diputados presentes y la consulta ciudadana, pues ello no menoscaba la soberanía de la facultad del órgano legislativo, dado que no condiciona su fallo a la aprobación, sanción o ratificación de persona, asociación u organismo alguno, pues no atribuye fuerza vinculatoria a la opinión vertida por los sectores consultados. Por tanto, cuando se reclame la decisión final o cualquier acto emitido en el procedimiento de elección de los indicados Consejeros, el juicio de garantías será improcedente con fundamento en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis entre las sustentadas por el Primero y Cuarto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio establecido en la presente resolución, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerado de esta ejecutoria.
N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda S.. Fue ponente el M.S.S.A.A..
El Ministro G.D.G.P. estuvo ausente por atender comisión oficial.
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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