Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 358/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO AUXILIAR CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: L.M.A.M..

SECRETARIO: F.G.M.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de criterios sustentados en materia administrativa y no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

A. fue formulada por F.J.S.F., quien se ostentó como autorizado de la quejosa en uno de los juicios de amparo de los que emana uno de los criterios que se denuncian como contradictorios. Al respecto, el secretario de Acuerdos del Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., mediante oficio 246/2010, informó al subsecretario de Acuerdos de la Segunda Sala que la referida persona tiene "reconocido el carácter de autorizado en amplios términos del artículo 27 de la Ley de Amparo de la parte quejosa A.C.T., dentro del juicio de amparo 675/2010-5". Cabe precisar que de este juicio de amparo derivó el recurso de revisión 617/2010 en el que el referido Tribunal Colegiado sustentó uno de los criterios que se denuncian como contradictorios.

En el orden de ideas expuesto, debe concluirse que el referido autorizado está legitimado para denunciar la contradicción de tesis atento el contenido de la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala visible en la página 227 del Tomo XXVIII, correspondiente al mes de noviembre de dos mil ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EL AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO 27, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, ESTÁ LEGITIMADO PARA DENUNCIARLA. El autorizado está legitimado para denunciar la contradicción de tesis entre la derivada de la ejecutoria pronunciada en un juicio de amparo en que se le otorgó tal representación y la sostenida por otro órgano jurisdiccional. Lo anterior es así, ya que si bien es cierto que el artículo 27, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, no precisa tal facultad, también lo es que la enumeración de las que establece es enunciativa y no limitativa pues, entre otras, prevé la de realizar cualquier acto necesario para la defensa de los derechos del autorizante. Además, aunque la denuncia referida no es un acto del procedimiento en el juicio de amparo, como del artículo 197-A de la ley citada se advierte que puede realizarse por las partes que intervinieron en los juicios en que las tesis respectivas fueron sustentadas, es indudable que dicha denuncia es un derecho garantizado por el citado precepto, en favor de las partes que intervinieron en los respectivos juicios constitucionales, con el propósito de preservar la seguridad jurídica mediante la determinación, por el órgano superior, del criterio que habrá de prevalecer y aplicarse en casos futuros."

TERCERO. El Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con sede en Guadalajara, J., conoció de un recurso de revisión que tiene los siguientes antecedentes:

I.A.C.T., por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en el que, entre otras cuestiones, reclamó el artículo 54, fracción I, inciso a), punto 4, inciso b), de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil diez.

II. La demanda se radicó ante el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de J. con el número 675/2010. Previos los trámites de ley el titular del referido órgano jurisdiccional dictó sentencia en el sentido de sobreseer en el juicio y conceder la protección constitucional respecto del artículo reclamado por la quejosa. Para adoptar esta última determinación el Juzgador Federal invocó la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, visible en la página 552 del Tomo XXVII, correspondiente al mes de abril de dos mil ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:

"DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA. El citado precepto, al establecer tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de la licencia correspondiente e inspección por metro cuadrado de la construcción, tomando en cuenta la densidad de la zona donde se realizará la obra, transgrede el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la densidad de la zona es un elemento ajeno a la actividad técnica realizada por la autoridad municipal para la expedición de la licencia de construcción y la inspección relativa, que no trasciende al costo del servicio prestado, pues el hecho de que en una zona geográfica determinada exista una mayor o menor densidad poblacional o habitacional no implica costos materiales ni humanos para el Municipio. Esto es, los trabajos realizados por la autoridad administrativa para verificar el cumplimiento de los requisitos legales que deban cumplir las construcciones serán los mismos, ya sea que se presenten en una zona de mínima o alta densidad, porque en ambos casos el servicio prestado por el Municipio implicará la verificación de las condiciones de habitabilidad, seguridad, higiene y funcionalidad de la obra."

Cabe precisar que el Juzgador Federal justificó la aplicación de la citada jurisprudencia, con el argumento consistente en que aun cuando en el caso el precepto impugnado es diverso de aquel que fue analizado en la citada tesis jurisprudencial, lo cierto es que contiene el mismo vicio de inconstitucionalidad pues establece tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de licencia de construcción, tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra.

III. Inconforme con la sentencia de amparo, el Congreso del Estado de J. interpuso recurso de revisión. En la sentencia correspondiente el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con sede en Guadalajara, J., después de desestimar los agravios planteados por la autoridad recurrente, de manera oficiosa procedió a reparar "una incongruencia en los alcances y efectos de la propia protección constitucional" que concedió el Juzgador Federal. Según el referido cuerpo colegiado la incongruencia consistió en que el Juez de Distrito, "en lugar de que concediera la protección constitucional para el efecto de que la parte quejosa cubriera los derechos por la expedición de la licencia de construcción de obra nueva H/D-0378-10/M, con base en la tarifa mínima señalada en el artículo 54, fracción I, inciso a), de la ley atacada en el propio juicio de origen, debió otorgarla a fin de que la hoy inconforme quedara desincorporada de la obligación legal de cubrir los derechos por la expedición de la licencia relativa ...".

Para adoptar la anterior determinación, el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con sede en Guadalajara, J., se sustentó en los siguientes razonamientos:

• El efecto de una sentencia de amparo que declara la inconstitucionalidad de una norma es nulificar la validez de ésta en relación con el quejoso, de manera que ninguna autoridad pueda aplicarla en su perjuicio, pues su situación jurídica se rige por la sentencia protectora.

• Del análisis de la estructura legal del artículo 54, fracción I, inciso a), de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil diez del Municipio de Zapopan, J., no se aprecia la existencia de alguna variable en relación con la forma de calcular los derechos por expedición de licencias de construcción. La ausencia de variables implica que el vicio de inconstitucionalidad contenido en el referido precepto, recae en uno de los elementos esenciales de las contribuciones, a saber, en la tarifa conforme a la cual se calcula el derecho por expedición de licencias de construcción.

• Si el vicio de inconstitucionalidad recae en uno de los elementos esenciales del tributo es inconcuso que, "todo el sistema impositivo" resulta inconstitucional. Si dicho vicio hubiese recaído en una variable aplicable a alguno de los elementos esenciales del tributo entonces la inconstitucionalidad del precepto podría remediarse eliminando la variable de que se trate pues ello no afectaría todo el mecanismo contributivo, sin embargo, en el caso el vicio de inconstitucionalidad sí afecta dicho mecanismo en su integridad. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: "CONTRIBUCIONES. EFECTOS QUE PRODUCE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CUANDO SE RECLAMA UNA NORMA TRIBUTARIA."

CUARTO. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito conoció de un recurso de revisión que tiene los siguientes antecedentes:

I.M.M.O., por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en el que, entre otras cuestiones, reclamó el artículo 56, fracción I, inciso a), apartado 3, inciso c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

II. La demanda se radicó ante el Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de J. con el número 1849/2008. Previos los trámites de ley, el titular del referido órgano jurisdiccional dictó sentencia en el sentido de conceder al quejoso la protección constitucional solicitada en contra del artículo reclamado. Para adoptar esta determinación el Juzgador Federal invocó la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal visible en la página 552 del Tomo XXVII, correspondiente al mes de abril de dos mil ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro dice: "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA."

Es importante apuntar aquí que el Juzgador Federal justificó la aplicación de la citada jurisprudencia con el argumento consistente en que aun cuando en el caso el precepto impugnado es diverso de aquel que fue analizado en la citada tesis jurisprudencial, lo cierto es que contiene el mismo vicio de inconstitucionalidad. Además, es necesario mencionar que al precisar el efecto del amparo el Juzgador Federal sostuvo lo siguiente:

"Como en el presente caso se trata de la prestación por parte del Estado de un servicio, como lo es la expedición de licencia de edificación, misma a la que corresponde el pago de un derecho; el objeto de la concesión no tiene por efecto exentar a la parte quejosa del pago del derecho correspondiente a tal servicio en su totalidad, sino sólo el de desincorporar de su esfera jurídica la obligación tributaria en la parte declarada inconstitucional, que en el caso resulta ser la aplicación de la tarifa establecida en el artículo 56, fracción I, letra A, apartado 3 inciso c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., vigente para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en consecuencia, el efecto de la sentencia de amparo se traduce en que no le sea aplicada tal tarifa, la concesión en este caso tiene por efecto otorgarle el mismo trato que como monto mínimo se establece para el pago de este derecho en el referido precepto ..."

III. Inconformes con el fallo constitucional, tanto el quejoso como las autoridades responsables interpusieron recurso de revisión. En la sentencia correspondiente el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito desestimó el agravio expresado por el quejoso en el que manifestó que el efecto de la protección constitucional debió ser para desincorporar por completo de su esfera jurídica el precepto declarado contrario a la Ley Fundamental y no ubicarlo en otro apartado del propio precepto; es decir, el amparo concedido debió liberarlo totalmente de la obligación de pago.

Para desestimar el agravio antes apuntado, el referido cuerpo colegiado sustentó los siguientes razonamientos:

• La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma que establece una contribución (derecho por expedición de licencia), por ser contraria al principio de equidad tributaria, no puede tener por efecto que se desincorpore en forma absoluta la obligación de pago, pues lo procedente es que se conceda al quejoso el mismo trato que aquellos sujetos que deben cubrir los derechos respectivos. Luego, el efecto del amparo debe ser para que el quejoso pague el monto mínimo correspondiente "pues los efectos así decretados, traen como consecuencia la desaparición de la desigualdad alegada por la parte quejosa y protegida por el citado principio de equidad".

• Sostener lo contrario, es decir, que el efecto del amparo debe ser para que el quejoso no cubra el derecho respectivo, conduce a una situación que es jurídicamente inadmisible porque da lugar a una exención indebida.

• No puede válidamente pretenderse que a través del amparo el quejoso quede liberado del pago de un derecho por un trámite que para el Municipio implica una actividad que necesariamente tiene un costo, "máxime si se tiene en cuenta que la afectación a los quejosos es por la distinción en las tarifas por la densidad de que se trata, de tal forma que esto únicamente surtiría efectos para aquellos que debían pagar más de acuerdo a la zona en que se fuera a realizar la edificación, pero no para aquellos que tuvieran la tarifa menor, pues para éstos no repercutió la ubicación del inmueble.". Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: "CONTRIBUCIONES. EFECTOS QUE PRODUCE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CUANDO SE RECLAMA UNA NORMA TRIBUTARIA."

QUINTO. Se actualiza la contradicción de tesis denunciada.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, emitió la tesis visible en la página 68 del Tomo XXX, correspondiente al mes de julio de dos mil nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Del criterio transcrito se desprende que la contradicción de tesis se configura cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, con independencia de que las cuestiones fácticas de los asuntos en los que se sostienen tales criterios no sean idénticas.

En la especie, los Tribunales Colegiados resolvieron sendos recursos de revisión en los que se controvirtió el alcance que debe tener la protección constitucional que se concede en contra de artículos contenidos en Leyes de Ingresos para el Municipio de Zapopan, J., de distintos ejercicios fiscales, que dentro del mecanismo para calcular el derecho que debe cubrirse por concepto de expedición de licencia de construcción fijan tarifas diferenciadas tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra. Ambos Tribunales Colegiados consideraron que el mecanismo de tributación correspondiente es inconstitucional pues infringe el principio de equidad, según lo establecido en la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala de rubro: "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA."

Ahora bien, aun cuando los dos órganos jurisdiccionales coincidieron en cuanto al vicio de inconstitucionalidad que contienen los preceptos legales reclamados, lo cierto es que discreparon sobre los alcances que debería tener el amparo. Así, el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con sede en Guadalajara, J., determinó que el efecto de la protección constitucional debía ser para que se desincorporara de la esfera jurídica del quejoso el precepto considerado inconstitucional y que, en consecuencia, aquél quedara liberado por completo de la obligación de cubrir al referido Municipio los derechos por la expedición de la licencia de construcción respectiva. En oposición a ese criterio, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito determinó que la protección constitucional no podía tener el efecto de liberar al quejoso del pago que corresponde por la expedición de la licencia de construcción respectiva, sino únicamente que cubriera lo correspondiente a la tarifa más baja.

Como se ve, en el caso se actualiza la contradicción de tesis toda vez que los referidos Tribunales Colegiados otorgaron alcances distintos a la declaratoria de inconstitucionalidad de preceptos que establecen el pago de derechos por la expedición de la licencia de construcción municipal correspondiente. La existencia de la contradicción de tesis se hace todavía más patente si se considera que en ambos juicios de amparo indirecto la declaratoria de inconstitucionalidad se sustentó en la jurisprudencia de esta Segunda Sala visible en la página 552 del Tomo XXVII, correspondiente al mes de abril de dos mil ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA. El citado precepto, al establecer tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de la licencia correspondiente e inspección por metro cuadrado de la construcción, tomando en cuenta la densidad de la zona donde se realizará la obra, transgrede el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la densidad de la zona es un elemento ajeno a la actividad técnica realizada por la autoridad municipal para la expedición de la licencia de construcción y la inspección relativa, que no trasciende al costo del servicio prestado, pues el hecho de que en una zona geográfica determinada exista una mayor o menor densidad poblacional o habitacional no implica costos materiales ni humanos para el Municipio. Esto es, los trabajos realizados por la autoridad administrativa para verificar el cumplimiento de los requisitos legales que deban cumplir las construcciones serán los mismos, ya sea que se presenten en una zona de mínima o alta densidad, porque en ambos casos el servicio prestado por el Municipio implicará la verificación de las condiciones de habitabilidad, seguridad, higiene y funcionalidad de la obra."

Se afirma que el hecho de que la declaratoria de inconstitucionalidad se haya sustentado en la citada jurisprudencia hace aún más patente la existencia de la contradicción de tesis, porque ello implica que en ambos asuntos el vicio de inconstitucionalidad detectado fue el mismo y, no obstante ello, los Tribunales Colegiados de que se trata confirieron alcances diversos a los efectos que debe tener la protección constitucional otorgada. En otras palabras, ante igual vicio de inconstitucionalidad los alcances del amparo concedido fueron diferentes.

No pasa inadvertido para esta Segunda Sala el hecho de que en los juicios de amparo indirecto de los que derivaron los recursos de revisión que fueron resueltos por el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con sede en Guadalajara, J., y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, los Jueces de Distrito correspondientes se pronunciaron respecto de preceptos distintos, pues en un caso fue el artículo 56, fracción I, inciso a), apartado 3, inciso c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho y, en otro caso, fue el artículo 54, fracción I, inciso a), punto 4, inciso b), de dicho ordenamiento legal para el ejercicio fiscal de dos mil diez.

Sobre el particular, debe decirse que el hecho de que se trate de artículos diversos no impide considerar que se actualiza la contradicción de tesis denunciada. Esto es así, porque según se vio, el vicio de inconstitucionalidad detectado fue el establecido en la jurisprudencia de esta Segunda Sala antes citada, lo que implica que la estructura de los preceptos no cambió sustancialmente en tanto que ambos establecen tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de licencia de construcción tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra (que fue precisamente lo que se consideró inconstitucional). Para demostrar este aserto conviene citar los artículos correspondientes:

Artículo 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho:

"Artículo 56. Las personas físicas o jurídicas, que pretendan llevar a cabo la edificación, ampliación, reconstrucción, remodelación, reparación o demolición de obras, así como quienes pretendan hacer la instalación de redes de cable por el subsuelo o visibles en vía pública, deberán obtener previamente, la licencia o permiso en suelo urbanizado o no urbanizado, con registro de obra y pagar los derechos conforme lo siguiente: I. Licencia de edificación o ampliación en suelo urbanizado, permiso de edificación o ampliación en suelo no urbanizado, con registro de obra, por metro cuadrado de edificación o ampliación, de acuerdo a la siguiente:

Ver tarifa

Artículo 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal de dos mil diez:

"Artículo 54. Las personas físicas o jurídicas, que pretendan llevar a cabo la edificación, ampliación, reconstrucción, remodelación, reparación o demolición de obras, así como quienes pretendan hacer la instalación de redes de cable por el subsuelo o visible en la vía pública, deberán obtener previamente, la licencia o permiso en suelo urbanizado o no urbanizado, con registro de obra y pagar los derechos conforme lo siguiente: I. Licencia de edificación o ampliación en suelo urbanizado, permiso de edificación o ampliación en suelo no urbanizado, con registro de obra, por metro cuadrado de edificación o ampliación, de acuerdo a la siguiente: Tarifa: A) Inmuebles de uso habitacional: 1. Densidad alta: a) unifamiliar: 13.81, b) P. horizontal: 27.04, c) P. vertical: 20.42. 2. Densidad media: a) Unifamiliar: 34.18, b) P. horizontal: 52.92, c) P. vertical: 47.99. 3. Densidad baja: a) Unifamiliar: 67.25, b) P. horizontal: 120.75, c) P. vertical: 91.51. 4. Densidad mínima: a) Unifamiliar: 99.23, b) P. horizontal: 183.02, c) P. vertical: 148.84. 5. Habitacional Jardín: 120.30 ..."

Como se ve, los citados preceptos establecen tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de licencia de construcción tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra. Cabe precisar que fue precisamente el elemento "densidad de la zona", lo que se determinó que es inconstitucional y el cual se encuentra presente en los dos artículos transcritos.

En el orden de ideas expuesto, es claro que se actualiza la contradicción de tesis y su materia se constriñe a determinar cuáles deben ser los alcances de la protección constitucional que se otorga en contra de preceptos contenidos en Leyes de Ingresos para el Municipio de Zapopan, J., que se declaran inconstitucionales con apoyo en la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala, de rubro: "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.", por establecer tarifas diferenciadas para el pago del derecho por la expedición de licencia de construcción tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra.

SEXTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se sustentará en la presente resolución.

El artículo 80 de la Ley de Amparo dispone:

"Artículo 80. La sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter positivo; y cuando sea de carácter negativo, el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar la garantía de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que la misma garantía exija."

De la disposición legal transcrita se aprecia que tratándose de actos positivos el efecto del amparo es volver las cosas al estado en que se encontraban antes de que se actualizara la violación de garantías. Tratándose de amparo contra leyes, al ser reclamadas expresamente en la demanda, en la sentencia puede declararse su inconstitucionalidad con la consecuencia de que la ley correspondiente no podrá ser aplicada al quejoso y ello comprende tanto la anulación de la aplicación que hubiese dado motivo al juicio de garantías como cualquier aplicación futura de la misma ley. Al respecto, es aplicable la jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación visible en la página 19 del Tomo X, correspondiente al mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:

"AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro."

Ahora bien, tratándose de leyes tributarias, dadas sus particularidades y el hecho de que están sujetas a los principios específicos de proporcionalidad y equidad establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General, este Alto Tribunal a través de la jurisprudencia ha establecido reglas que permiten determinar los alcances que debe tener una sentencia que concede la protección constitucional. Así, el Tribunal Pleno sustentó la jurisprudencia visible en la página 11 del Tomo VIII, correspondiente al mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTRIBUCIONES. EFECTOS QUE PRODUCE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CUANDO SE RECLAMA UNA NORMA TRIBUTARIA. Existen mecanismos de tributación que son simples, cuyos elementos esenciales, tales como sujeto, objeto, base y tasa, requieren cálculos básicos que no necesitan una mayor pormenorización en la ley. Así, a medida que un tributo se torna complejo, para adicionarse mayores elementos que pueden considerarse al realizar su cálculo, surgen previsiones legales que son variables, es decir, que no se aplican a todos los contribuyentes, sino sólo a aquellos que se ubiquen en sus hipótesis jurídicas. En efecto, hay normas tributarias que establecen los elementos esenciales de las contribuciones y otras que prevén variables que se aplican a dichos elementos esenciales. En el caso de las primeras, de concederse el amparo, su efecto producirá que el gobernado no se encuentre obligado a cubrir el tributo al afectarse el mecanismo impositivo esencial cuya transgresión por el legislador no permite que sus elementos puedan subsistir, porque al estar viciado uno de ellos, todo el sistema se torna inconstitucional. Lo anterior no ocurre cuando la inconstitucionalidad se presenta en un elemento variable, puesto que el efecto del amparo no afectará el mecanismo esencial del tributo, dado que se limitará a remediar el vicio de la variable de que se trate para incluirla de una manera congruente con los elementos esenciales, sin que se afecte con ello a todo el sistema del impuesto."

En la sentencia que se dictó en el asunto que conformó el primero de los precedentes que dio origen al citado criterio jurisprudencial se sostuvo lo siguiente:

"Esto es, existen mecanismos de tributación que son simples cuyos elementos esenciales, tales como sujeto, objeto, base y tasa, requieren cálculos básicos que no necesitan una mayor pormenorización en la ley. Así, a medida que un tributo se torna complejo, para adicionarse mayores elementos que pueden considerarse al realizar su cálculo, surgen previsiones legales que son variables, es decir, que no se aplican a todos los contribuyentes, sino sólo a aquellos que se ubiquen en sus hipótesis jurídicas, como sucede, por ejemplo, en los impuestos al activo y sobre la renta.

"En consecuencia, podría decirse que existen dos clases de normas tributarias, las que establecen los elementos esenciales de las contribuciones y aquellas que prevén variables que se aplican a dichos elementos esenciales. En el caso de las primeras, de concederse el amparo, su efecto producirá que el gobernado no se encuentre obligado a cubrir el tributo, al afectarse el mecanismo impositivo esencial cuya transgresión por el legislador no permite que sus elementos puedan subsistir, porque al estar viciado uno de ellos, todo el sistema se torna inconstitucional. Lo anterior no ocurre cuando la inconstitucionalidad se presenta en un elemento variable, puesto que el efecto del amparo no afectará el mecanismo esencial del tributo, dado que se limitará a remediar el vicio de la variable de que se trate, para incluirla de una manera congruente con los elementos esenciales sin que se afecte con ello a todo el sistema del impuesto.

"En este caso se encuentra el artículo 5o., primer párrafo, parte final y segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Activo, que establece la imposibilidad de deducir deudas negociables que sean cedidas a empresas de factoraje financiero, así como aquellas contratadas con el sistema financiero, puesto que las reglas que rigen a los elementos esenciales de la contribución se establecen en diversos preceptos legales siendo que la posibilidad de deducir deudas cedidas o contratadas con el sistema financiero, si bien atañe al cálculo de la base gravable, es una variable que no se da en todos los contribuyentes del impuesto, sino sólo en aquellos que tienen contratadas esa clase de deudas; por ende, el amparo que eventualmente se llegara a conceder, en caso de que así procediera, produciría el efecto de permitir a la quejosa la deducción de las aludidas deudas, sin que con ello quede eximida de pagar el tributo, pues el vicio de inconstitucionalidad planteado no alcanza la totalidad del sistema impositivo sino sólo una variable que se aplica a la base."

De la transcripción tanto de la jurisprudencia como de la resolución que constituyó el primero de los precedentes con la que aquélla se integró, se aprecia lo siguiente:

1. Existen dos tipos de normas tributarias, a saber: a) las que únicamente establecen los elementos esenciales de las contribuciones; y, b) las que además de dichos elementos esenciales prevén variables que se aplican a éstos.

2. Las normas que se limitan a establecer los elementos esenciales de los tributos y que requieren cálculos básicos que no necesitan mayor pormenorización en la ley para determinar la cuantía de una contribución, constituyen mecanismos de tributación simples.

3. Las normas que para determinar la cuantía de una contribución, además de los elementos esenciales de los tributos, agregan elementos o previsiones variables que no se aplican a todos los contribuyentes sino únicamente a algunos de ellos, constituyen mecanismos de tributación complejos.

4. Tratándose de las normas que establecen mecanismos de tributación simples, en caso de que sean consideradas inconstitucionales, el efecto del amparo será que el gobernado no se encuentre obligado a cubrir el tributo. Lo anterior, porque al estar afectado uno de los elementos esenciales del gravamen todo el sistema impositivo se torna inconstitucional.

5. Por cuanto a normas que establecen mecanismos de tributación complejos, si el vicio de inconstitucionalidad no se da en alguno de los elementos esenciales del tributo sino en uno de los elementos variables, es decir, de las previsiones que no se aplican a todos los contribuyentes, el efecto del amparo se constreñirá a remediar el vicio de la variable, incluso desincorporándola, sin que ello afecte todo el sistema impositivo en tanto que el vicio de inconstitucionalidad no alcanza a los elementos esenciales.

De acuerdo con lo expuesto en los párrafos precedentes, para determinar los alcances que debe tener la protección constitucional que se otorga en contra de una norma tributaria, lo primero que debe precisarse es si en ésta se establece un sistema de tributación simple o complejo y, en su caso, si el vicio de inconstitucionalidad se actualiza en alguno de los elementos esenciales del tributo o en una de las previsiones variables. El resultado de la anterior verificación dará la pauta para precisar los alcances del amparo que debe concederse.

Sentado lo anterior, debe decirse que los preceptos de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan que fueron declarados inconstitucionales con base en la jurisprudencia de rubro: "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA." y que quedaron transcritos con anterioridad, no establecen un mecanismo de tributación complejo sino uno simple en tanto que se limitan a fijar los elementos esenciales de la contribución (pago de derechos) y cálculos básicos para determinar la cuantía del impuesto (tarifa por metro cuadrado de construcción). En efecto, dichos preceptos no establecen previsiones variables aplicables únicamente a algunos contribuyentes sino que establecen tarifas (elemento esencial del tributo) diferenciadas tomando en cuenta la densidad de la zona en la que se realizará la obra, las cuales se cuantifican por metro cuadrado de construcción. Así, el factor "densidad de la zona" es determinante para establecer la tarifa correspondiente y dicho factor se aplica a todas las tarifas previstas para las licencias de construcción que expide el Municipio de Zapopan, J..

En congruencia con lo anterior, si el vicio de inconstitucionalidad se da precisamente en el factor "densidad" que determina la tarifa, es inconcuso que tal inconstitucionalidad, al afectar uno de los elementos esenciales del tributo, afecta todo el sistema tributario. Esta afirmación se corrobora con el hecho de que si se sustrae del sistema impositivo establecido en los referidos preceptos de las Leyes de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., el factor "densidad", no subsistirían las tarifas pues todas ellas se determinan con base en dicho factor, de manera que al desaparecer éste quedarían eliminadas aquéllas. Luego, si se suprimieran las tarifas es claro que no habría forma de calcular el derecho por la expedición de licencias y, en consecuencia, no podría imponerse derecho alguno por tal concepto pues se carecería de uno de los elementos esenciales del tributo.

Lo expuesto en el párrafo anterior puede constatarse con la lectura de los preceptos contenidos en las diversas Leyes de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., de la que se desprende la existencia de una relación inversamente proporcional entre el factor "densidad" y la tarifa. Así, la construcción en lugares de alta densidad está sujeta a tarifas más bajas que la edificación o ampliación en zonas de baja densidad, en los que la tarifa aumenta considerablemente. En este sentido, es el factor "densidad" (presente en todas y cada una de las tarifas), lo que condiciona el cuantum de la tarifa.

En el orden de ideas expuesto, es inconcuso que los alcances del amparo que se conceda en contra de los artículos que resultan contrarios a la Ley Fundamental por contener el vicio de inconstitucionalidad establecido en la jurisprudencia de rubro: "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.", deben ser para que se desincorpore de la esfera jurídica del contribuyente la obligación de cubrir el derecho que corresponda, pues está afectado de inconstitucionalidad todo el mecanismo impositivo. Lo anterior, siempre y cuando no se modifique la estructura de los preceptos, es decir, mientras el vicio de inconstitucionalidad siga recayendo en uno de los elementos esenciales del tributo y no en una previsión variable.

Lo sostenido en el párrafo precedente se robustece si se considera que un análisis de la estructura de los preceptos antes citados de las Leyes de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., revela que desde la tarifa más baja hasta la más alta está condicionada al factor "densidad" que esta Segunda Sala declaró inconstitucional. Así, es claro que todas las tarifas contienen el vicio de inconstitucionalidad detectado por esta propia Sala. Luego, si el amparo se concediera para el efecto de que se aplicara la tarifa más baja se llegaría a un contrasentido pues, por una parte, se reconocería la inconstitucionalidad de un sistema impositivo y, por otra, se concedería la protección constitucional para que se aplique una tarifa respecto de la cual se sabe que contiene dicho vicio. En otras palabras, mediante una sentencia de amparo se vincularía a la autoridad a aplicar una tarifa que de suyo es inconstitucional, con lo que se provocaría que a través de un medio de control constitucional se obligara a la autoridad a aplicar una porción normativa contraria a la Ley Fundamental, lo que resulta jurídicamente inadmisible.

De conformidad con las razones expuestas, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

LEYES DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO. ALCANCES DEL AMPARO CONCEDIDO CON BASE EN LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 52/2008, DE RUBRO "DERECHOS POR EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2006, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.".-De la jurisprudencia P./J. 62/98 sustentada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTRIBUCIONES. EFECTOS QUE PRODUCE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CUANDO SE RECLAMA UNA NORMA TRIBUTARIA.", se advierte que si el vicio de inconstitucionalidad recae en uno de los elementos esenciales del tributo y no en alguna variable, todo el sistema impositivo queda afectado por él, de manera que el efecto del amparo será desincorporar de la esfera jurídica del quejoso la obligación tributaria. En congruencia con lo anterior, si acorde con la jurisprudencia de la Segunda Sala invocada al rubro, el vicio de inconstitucionalidad de las tarifas para el pago del derecho por la expedición de la licencia de construcción establecidas en la Ley de Ingresos para el Municipio de Zapopan, J., radica en que su cuantía está condicionada a un elemento extraño, como es el factor "densidad de la zona donde se realizará la obra", es inconcuso que la protección constitucional debe otorgarse para el efecto de que se desincorpore de la esfera jurídica del quejoso la obligación de pagar el derecho correspondiente, toda vez que el vicio de inconstitucionalidad recae en un elemento esencial del tributo que afectó todo el sistema impositivo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar en Guadalajara, J. y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala en la tesis jurisprudencial redactada en la parte final del considerando último de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los referidos Tribunales Colegiados de Circuito y la tesis de jurisprudencia que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo. En su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.A.V.H., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el M.L.M.A.M..