Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezLuis María Aguilar Morales,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Sergio Valls Hernández,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Ramón Cossío Díaz,José Fernando Franco González Salas,Salvador Aguirre Anguiano,Margarita Beatriz Luna Ramos,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Juan N. Silva Meza
Fecha de publicación01 Mayo 2011
Número de registro22888
Fecha01 Mayo 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Mayo de 2011, 739
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2008. MUNICIPIO DE ZAPOPAN, ESTADO DE JALISCO.


MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: MARÍA ESTELA FERRER MAC GREGOR POISOT.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de marzo de dos mil once.


VISTOS; Y

RESULTANDO:


PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el once de junio de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.A.A.A., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de Zapopan, Estado de Jalisco, promovió controversia constitucional contra el Órgano Reformador de la Constitución de la entidad (Poder Legislativo y Municipios) y el Poder Ejecutivo, señalando como normas y actos impugnados los siguientes:


"A) En el caso concreto, se demanda del Poder Legislativo del Estado:


"1. La aprobación y expedición del Decreto Número 22137/LVIII/07, por el cual se adicionan y reforman los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, lo anterior realizado el 5 de diciembre de 2007.


"2. La aprobación y expedición del Acuerdo Legislativo Número 483/LVIII-08, por el cual se declara aprobada la minuta Decreto Número 22137/LVIII/07, que reforma y adiciona los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, realizado el 16 de abril de 2008.


"B) De los 121 Ayuntamientos listados en el capítulo II que antecede, se demanda el voto aprobatorio expreso o tácito de la reforma y adición de los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, votos de los que se desconoce su fecha exacta de emisión.


"C) Del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco se demanda el refrendo y publicación de la minuta de Decreto Número 22137/LVIII/07, por el cual se adicionan y reforman los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, así como del Acuerdo Legislativo Número 483/LVIII-08, por el cual se declara aprobada la minuta del citado decreto, publicación efectuada el jueves primero de mayo de 2008, en el tomo CCCLX, número 13, sección III, del Periódico Oficial ‘El Estado de Jalisco’."


SEGUNDO. Antecedentes. La parte actora manifestó como antecedentes de los actos impugnados, los siguientes:


a) El cinco de diciembre de dos mil siete, el Congreso del Estado de Jalisco aprobó el Decreto Número 22137/LVIII/07, por el cual se adicionan y reforman los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución de la entidad.


b) El catorce de diciembre de dos mil siete se notificó en el Palacio Municipal de Zapopan, Jalisco, el oficio por el que el secretario del Congreso del Estado comunica la aprobación del decreto referido, para que el Ayuntamiento emitiera su respectivo voto como parte del Constituyente Permanente de la entidad.


c) El Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, en sesión ordinaria celebrada el veintinueve de enero de dos mil ocho, emitió voto en contra de la adición y reforma realizada a diversas normas de la Constitución del Estado, lo que se notificó al Poder Legislativo Local el siete de febrero del mismo año.


d) El dieciséis de abril de dos mil ocho el Congreso del Estado expidió el Acuerdo Legislativo 483/LVIII-08, por el que aprobó la minuta del decreto impugnado, mismo que fue publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco" el primero de mayo del mismo año.


TERCERO. Conceptos de invalidez. En la demanda se señaló como violado en perjuicio del Municipio actor el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base, en esencia, en los planteamientos siguientes:


Los artículos 80, 80-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco violan la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal.


La Constitución es la Norma Suprema de nuestro país; en su artículo 133 encuentran fundamento los principios fundamentales del orden jerárquico normativo del derecho mexicano. En sus artículos 40 y 41 establece como forma de gobierno el sistema republicano, democrático, representativo y federal, estableciendo que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos de la propia Constitución Federal y las particulares de los Estados. En el artículo 44 define la naturaleza y territorio del Distrito Federal, previendo en el artículo 122 el régimen por el que debe regirse esa entidad. Por último, en el artículo 115 determina que los Estados tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.


En relación con el Municipio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido diversos criterios, entre ellos, los que llevan por rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS."; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS."; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA."; "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL."; y, "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


De los anteriores criterios deriva que a partir de la reforma constitucional que se gestó en mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando limitada al desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.


La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo, entre otras innovaciones, la sustitución en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115, de la locución "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento" por "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento", lo que implica el reconocimiento expreso de una evolución que permite afirmar la existencia de un orden jurídico municipal.


El carácter de órgano de gobierno del Ayuntamiento se relaciona con la facultad reglamentaria que se le otorgó desde mil novecientos ochenta y tres, inherente a todo poder de mando, así como con la reforma de mil novecientos noventa y nueve para delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio, de lo que deriva la existencia de un ámbito de atribuciones municipales exclusivas susceptibles de ser salvaguardadas a través de un medio de control constitucional.


Lo anterior conlleva el reconocimiento de una potestad de auto-organización en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir las leyes en materia municipal que expida la legislatura, que están acotadas por un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a aquélla que intervenga en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio.


Así, con la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional, el Órgano Reformador pretende que los órdenes estatal y municipal no se contrapongan sino que guarden una relación de concordancia y complementariedad. Conforme a ello, en el citado artículo se establece que la Legislatura Estatal sólo expedirá bases generales en las leyes en materia municipal conforme a lo establecido constitucionalmente, de suerte tal que existen límites expresos a la producción normativa del Congreso Local, mientras que el Ayuntamiento posee facultades para expedir una nueva categoría de reglamentos que permiten a cada Municipio adoptar una variedad de formas para regular su vida municipal, su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, atendiendo a sus características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, pero siempre respetando las referidas bases contempladas en las leyes municipales.


Por tanto, si se considera que existe un orden jurídico cuando un órgano de gobierno cuenta con asignaciones competenciales propias derivadas de la Constitución Federal que, por lo general, son excluyentes de otras que corresponden a otro órgano de gobierno, y que se ejercen con autonomía, se sigue que el Municipio tiene un orden jurídico propio, lo que no soslaya su relación con otros órdenes jurídicos en tanto todos están sujetos a la Ley Suprema de la Nación.


Por otro lado, debe destacarse que la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal eliminó la concurrencia en la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios para sustituirla por una fórmula de exclusividad a favor de éstos consagrada en su fracción III, contemplando la posibilidad de celebración de convenios entre esos entes, correspondiendo a la legislatura la facultad de establecer las bases generales reguladoras de los mismos.


Conforme a lo razonado, los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 impugnados resultan inconstitucionales, por lo siguiente:


a) La fracción X del artículo 80 combatido establece como facultad del Ayuntamiento, en términos de las leyes federales y estatales relativas, la de celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos cuando éstos pertenezcan a una misma área metropolitana.


Sin embargo, la anterior disposición restringe la facultad que desde antes de la reforma impugnada se otorga a los Municipios en el artículo 81 de la Constitución Local, para coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, con la aprobación de las Legislaturas de los Estados tratándose de la asociación de Municipios de dos o más entidades federativas.


La restricción aludida se presenta porque la reforma combatida impone una condicionante al exigir que se trate de Municipios que pertenezcan a una misma área metropolitana a fin de que estén facultados para celebrar los convenios de colaboración y asociación, lo que contradice el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que no impone límite extrínseco a la facultad de que se trata.


Es más, la Constitución Local otorga al Poder Legislativo la atribución de delimitar y hacer la declaratoria de las áreas metropolitanas localizadas en el territorio del Estado, por lo que la restricción en torno a los Municipios que pueden celebrar convenios de asociación o colaboración, hace nugatoria la posibilidad de que un Ayuntamiento, en uso de sus atribuciones constitucionales, elija y decida realizar la asociación, convenio o coordinación con otro Ayuntamiento que no se incluya en su misma área metropolitana y, en el caso de existir alguna asociación, convenio o coordinación entre Ayuntamientos que no pertenezcan a la misma área metropolitana, o perteneciendo, se modifique su delimitación, se podría alegar que los convenios celebrados dejan de surtir efectos, quedando así a voluntad del Congreso la decisión de asociación o coordinación relativa.


b) El artículo 81-Bis impugnado establece que los Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana se coordinarán conforme a las bases generales de coordinación metropolitana que expida el Congreso Local, así como que la coordinación se efectuará a través de una instancia de coordinación política por cada área metropolitana, que se integrará por los correspondientes presidentes municipales y, previo convenio, por el gobernador; una instancia de carácter técnico que se constituirá como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios que se denominará Instituto Metropolitano de Planeación, constituido por los Ayuntamientos del área metropolitana; y una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, por cada área metropolitana, que podrá participar en tareas de evolución y seguimiento.


Esta disposición impugnada contempla la obligación ineludible de los Ayuntamientos pertenecientes a una misma área metropolitana de coordinarse, contrariando la Norma Suprema que deja a la voluntad del Ayuntamiento la decisión de coordinación relativa y que sólo contempla una limitante consistente en la aprobación de las Legislaturas de los Estados cuando se trate de la asociación entre Municipios pertenecientes a dos o más entidades federativas.


El artículo 81-Bis combatido, además, impone modalidades en la asociación o coordinación entre Municipios, incidiendo así tanto en su voluntad como en su patrimonio, al exigir que la coordinación metropolitana se realice a través de las instancias que contempla, vulnerando la facultad de autogobierno y auto-organización administrativa municipales, restringiendo la libre administración del patrimonio municipal e invadiendo la esfera de competencia en materia de reglamentación municipal, pues la coordinación entre los Municipios del Estado es facultad exclusiva de los mismos, lo que implica que a éstos corresponde la decisión de coordinarse o no en materia metropolitana y la determinación de las modalidades de coordinación, en su caso.


Se violenta el principio de autogobierno municipal pues se obliga a los Municipios a pertenecer a entidades creadas por el Órgano Reformador de la Constitución Local, como son las instancias de coordinación, además de someterlos a la voluntad del gobernador al exigir, respecto de la instancia de coordinación política, que aquél intervenga y emita convenio avalando lo pactado por los Ayuntamientos.


La facultad de auto-organización administrativa municipal se transgrede al imponerse a los Ayuntamientos de una misma área metropolitana la obligación de pertenecer a entidades que intervendrán en su desarrollo interno administrativo, como son las instancias de coordinación, las que podrán influir en el cumplimiento de una materia exclusiva de los Municipios, a saber: la de prestación de servicios públicos.


Además, se faculta al Congreso del Estado para expedir las reglas de organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, con lo cual se estima que lo previsto en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal no le es aplicable a la Legislatura Local, al permitirle regular la organización y funcionamiento de entidades municipales -las instancias de coordinación-, con el riesgo de que por ley se dicten lineamientos respecto a la conformación, jerarquías y funciones de los servidores públicos de esas entidades.


La norma impugnada viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues restringe la libre administración del patrimonio municipal al obligar a los Ayuntamientos a crear la instancia de coordinación denominada Instituto Metropolitano de Planeación como organismo descentralizado, quedando aquéllos, por tanto, obligados a dotarlo de las características que la ley contempla, entre ellas, la de contar con un patrimonio propio que tendrá que tomarse del que corresponde a los Ayuntamientos.


La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 35/2005 y durante su discusión en la sesión de quince de enero de dos mil ocho, estimó que el segundo párrafo del artículo 63 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, al obligar a los Municipios de la entidad a crear un organismo descentralizado, resultaba violatorio de la libertad de autogobierno y administración municipales, lo que resulta aplicable al caso.


La facultad reglamentaria municipal se viola al otorgarse al Congreso del Estado la potestad de establecer las reglas de organización y funcionamientos de las instancias de coordinación metropolitana.


c) El artículo 87 combatido establece la obligación del Ejecutivo del Estado y de los Municipios pertenecientes a una misma área o región metropolitana, de celebrar convenios para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, lo que transgrede el artículo 115 de la Constitución Federal, pues además de obligar a los Ayuntamientos a coordinarse, los somete a que ejerzan su facultad reglamentaria para cumplimentar los lineamientos de coordinación metropolitana conjuntamente con el gobernador, sobajando las facultades constitucionales de aquéllos en una materia que les es exclusiva como lo es la reglamentaria.


La facultad reglamentaria municipal no es concurrente por lo que su ejercicio no puede someterse a la participación del Poder Ejecutivo de la entidad; estimar lo contrario podría ocasionar que Municipios que desean coordinarse por formar un área metropolitana, no pudieran hacerlo por dejar al arbitrio del gobernador el uso de facultades municipales exclusivas.


CUARTO. Admisión. Por auto de doce de junio de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y designó como instructor al M.S.S.A.A..


El Ministro instructor, mediante proveído de dieciséis de junio de dos mil ocho, tuvo al síndico de Zapopan, Jalisco, promoviendo la controversia constitucional y, por tanto, admitió a trámite la demanda; reconoció el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad, a los que ordenó emplazar, pero negó tal carácter a los Ayuntamientos de sus Municipios; y, por último, ordenó dar vista al procurador general de la República.


QUINTO. Contestaciones de demanda.


1. El gobernador del Estado de Jalisco, mediante escrito presentado el veintiocho de julio de dos mil ocho, dio contestación a la demanda, señalando, esencialmente, que la intervención que tuvo en el acto cuya invalidez se solicita se limitó a participar en el proceso legislativo conforme le corresponde según lo dispuesto por los artículos 32 y 50, fracción I, de la Constitución del Estado de Jalisco, publicándolo en el Periódico Oficial de la entidad, lo que hizo a través de la Secretaría General de Gobierno, por lo que ajustó su actuar a las disposiciones que rigen sus atribuciones.


2. Por su parte, el presidente y secretarios de la Mesa Directiva del Poder Legislativo del Estado de Jalisco dieron contestación a la demanda, mediante escrito presentado el cuatro de agosto de dos mil ocho, en el que manifestaron, sustancialmente, lo siguiente:


a) En la demanda se solicita la invalidez del Decreto Número 22137/LVIII/07, por el que se adicionaron y reformaron los artículos 35, 50, 74, 80, 80-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, así como el decreto que aprobó la minuta del primer decreto citado. Sin embargo, sólo se impugnaron los artículos 80, 80-Bis y 87, que se refieren a la potestad de los Municipios que integran un área metropolitana de celebrar convenios para la adecuada prestación de los servicios públicos, lo que exige de actos legislativos futuros que establezcan las bases generales de coordinación metropolitana, por lo que mientras el Congreso no las expida, el Municipio actor carece de interés jurídico para promover la controversia constitucional, procediendo sobreseer en ésta.


b) La manifestación de la parte actora en el sentido de que las normas impugnadas violan la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal es insuficiente porque en las primeras hojas de la demanda se contienen argumentos dogmáticos que, al parecer, constituyen sólo transcripciones de consideraciones utilizadas en otros asuntos diversos al que se ventila, pero de ninguna manera constituyen razonamientos lógico jurídicos que demuestren las facultades o derechos que afirma le son vulnerados.


c) La fracción X del artículo 80 impugnado no viola el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que sólo establece una nueva facultad a favor de los Municipios que geográficamente integren una misma área metropolitana, pero sin limitar ni restringir las prescripciones de la Norma Suprema, que repite el artículo 81 de la Constitución Local, que no fue reformado mediante el decreto combatido, y que permite a los Municipios el ejercicio de todas las atribuciones que les corresponden conforme a la Constitución Federal, mismas que no se ven afectadas aun cuando corresponda al Poder Legislativo la declaratoria de las áreas metropolitanas.


d) Por iguales razones, el artículo 81-Bis impugnado tampoco transgrede el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, pues los Municipios del Estado tienen la plena facultad y el derecho de asociarse con los Municipios que deseen, aun cuando no se encuentren dentro de la misma área metropolitana.


La coordinación contemplada en el artículo 81-Bis combatido no es imperativa, esto es, no se obliga a los Municipios de la misma área metropolitana a coordinarse sino que se respeta la libertad de aquéllos para que a través de sus Ayuntamientos tomen la decisión relativa, y tan es así, que ese artículo señala que la coordinación de los Municipios se hará en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, esto es, respetándose las que les corresponden en términos de lo previsto en el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal.


La fracción II del artículo 81-Bis controvertido, que establece como instancia de coordinación de carácter técnico al Instituto Metropolitano de Planeación, tampoco viola la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que lo que prevé debe entenderse dentro del contexto de la disposición de que forma parte y, por tanto, sólo tiene aplicación cuando los Municipios de una misma área metropolitana decidan por conducto de sus Ayuntamientos la celebración de los convenios de coordinación, por lo que la afectación a la hacienda municipal sólo se dará por decisión de aquéllos.


Una vez que el Legislativo del Estado dicte las reglas generales para la coordinación metropolitana de los Municipios, éstos decidirán libremente sobre la celebración de los convenios y sobre su contenido a través de sus Ayuntamientos y, tan es así, que el artículo 87 combatido utiliza el término "convendrán", en tanto se trata de un acuerdo de voluntades entre las partes.


En las disposiciones impugnadas se legisla sobre una realidad existente en el Estado de Jalisco, pues el fenómeno de la metropolización es un hecho que requiere regulación a fin de que los Municipios que se integren en una misma área metropolitana estén en mejores condiciones para prestar los servicios públicos, atender las necesidades de la población y optimizar los recursos que poseen.


SEXTO. Opinión del procurador general de la República. Por oficio presentado el trece de octubre de dos mil ocho, el procurador general de la República manifestó, en síntesis, lo siguiente:


a) Se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto, según lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.


b) El síndico del Municipio de Zapopan, Jalisco, tiene legitimación para promover en nombre de ese Municipio.


c) La demanda se presentó oportunamente.


d) Son infundados los planteamientos de improcedencia hechos valer por el Congreso demandado pues en términos del artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, las normas generales pueden impugnarse con motivo de su vigencia o de su aplicación; asimismo, los artículos 35, 50 y 74 de esa ley obligan a la Suprema Corte a corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada; y, por último, la determinación de la afectación del interés jurídico involucra el estudio de fondo del asunto, por lo que debe desestimarse el argumento relativo conforme a la jurisprudencia intitulada: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


e) Del dictamen relativo al decreto impugnado se advierte que a través de las normas impugnadas se pretende resolver la problemática que presentan algunas zonas del Estado de Jalisco, que tiene que ver con la metropolización de las ciudades, especialmente Guadalajara, a la que se encuentra conurbado el Municipio de Zapopan.


El artículo 81 de la Constitución del Estado de Jalisco establece la facultad de los Municipios para convenir, con el objeto de coordinarse o asociarse, para la prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de sus funciones, lo que pueden realizar con los Municipios que deseen, se encuentren o no inmersos en un área declarada como metropolitana.


Por otro lado, las disposiciones impugnadas obligan al gobernador del Estado y a los Municipios que se encuentren en una misma área o región metropolitana, en el ámbito de sus competencias, a convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo y la más eficaz prestación de los servicios públicos, con apego a las leyes en la materia.


Lo anterior encuentra su fundamento en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, que faculta a los Congresos Locales para expedir las leyes en materia municipal, concretamente las que sienten las bases generales de coordinación entre Municipios ubicados en una zona geográfica que por sus características urbanas tiendan a formar una continuidad demográfica, lo que implica planear en forma conjunta su desarrollo y la mejor prestación de los servicios públicos.


Las normas combatidas no obligan a los Municipios de un área metropolitana a convenir sobre la prestación de los servicios públicos o para el mejor ejercicio de sus funciones, sino sólo a convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo y para que la prestación de los servicios sea más eficaz, con el objeto de eficientar la coordinación y dar una visión de desarrollo metropolitano.


Por tanto, si con la adición impugnada no se obliga a los Municipios a convenir en la prestación de los servicios públicos, las haciendas municipales sólo aportarán dinero de sus arcas para la conformación de las instancias de coordinación metropolitana cuando en uso de su facultad constitucional los Municipios convengan la prestación conjunta de los servicios públicos que les corresponden, por lo que las normas combatidas no violan las fracciones III y IV del artículo 115 de la Constitución Federal.


SÉPTIMO. Audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. El trece de octubre de dos mil ocho, agotado el trámite respectivo, tuvo lugar la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales exhibidas por las partes, por presentados los alegatos y por formulada la opinión del procurador general de la República, quedando los autos en estado de dictar resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Jalisco, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Zapopan de esa entidad federativa.


SEGUNDO. Normas y acto impugnados. En principio, este Tribunal Pleno estima pertinente precisar que las normas generales y acto cuya invalidez se solicita en la demanda de controversia constitucional son los siguientes:


a) Los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, adicionados mediante el Decreto Número 22137/LVIII/07, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco" el primero de mayo de dos mil ocho.


b) Acuerdo Legislativo Número 483/LVIII-08, por el que se declara aprobada la minuta del Decreto Número 22137/LVIII/07.


Debe precisarse que si bien en el capítulo de la demanda relativo al señalamiento de las normas o actos impugnados, después de mencionarse al Decreto Número 22137/LVIII/07, se agrega que mediante él "se adicionan y reforman los artículos 35, 50, 74, 80, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco", lo anterior no lleva a estimar que se solicita también la invalidez de los citados artículos 35, 50 y 74, ya que en contra de éstos no se hizo planteamiento de inconstitucionalidad alguno, por lo que se entiende que su mención se hizo sólo para identificar el decreto a través del cual se realizó la adición de las normas que se controvierten.


Lo anterior resulta acorde con lo determinado por este Tribunal Pleno al fallar la controversia constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de S., Estado de H., el siete de julio de dos mil cinco, en la que expresamente se determinó que cuando en la demanda se señala como acto impugnado todo un cuerpo normativo pero sólo se hacen valer conceptos de invalidez en contra de algunas de sus normas, sólo procede examinar la constitucionalidad de éstas y no de la totalidad de las disposiciones que integran ese cuerpo normativo, ya que la suplencia de la deficiencia de la demanda se refiere, básicamente, a los conceptos de invalidez, es decir, a la materia misma de la controversia constitucional, pues tal suplencia se debe traducir, en última instancia, en la salvaguarda de la Constitución y de los valores que de ella emanan, pero dado que el control constitucional se realiza en un juicio en que debe resolverse la contienda existente entre las partes, conforme a la litis que deriva de la demanda y la contestación, el Tribunal Constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin invocar otros respecto de los cuales la parte actora no hubiera señalado, en el contexto del proceso, que le asiste algún interés legítimo, ni hubiera denunciado su posible transgresión a la Ley Fundamental.


TERCERO. Oportunidad de la demanda. Procede examinar si la demanda de controversia constitucional se presentó dentro del término legal, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


El Municipio actor impugna el acuerdo legislativo que aprueba la minuta del decreto por el que se adicionaron normas de carácter general, a saber, los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, por lo que debe atenderse a la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria en la materia, que dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Conforme al numeral transcrito y dado que en el caso se impugnan normas de carácter general con motivo de su publicación, el plazo para la presentación de la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha en que tal publicación se realizó.


Los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco impugnados se publicaron en el Periódico Oficial de la entidad del jueves primero de mayo de dos mil ocho, por lo que el plazo inició el día siguiente, esto es, el viernes dos de mayo y concluyó el trece de junio siguiente, ya que deben descontarse como inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de mayo, primero, siete y ocho de junio, por haber sido sábados y domingos, respectivamente, así como el lunes cinco de mayo por ser inhábil.


Por tanto, si la demanda de controversia constitucional se presentó el once de junio de dos mil ocho, es claro que la misma resulta oportuna.


CUARTO. Legitimación activa. Se procede a analizar la legitimación de la parte actora, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


Suscribe la demanda R.A.A.A., en su carácter de síndico del Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento para el periodo dos mil siete a dos mil nueve, de fecha nueve de julio de dos mil seis, expedida por el Instituto Electoral de la entidad.


Los artículos 86, último párrafo, de la Constitución Política y 52, fracción III, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal, ambas del Estado de Jalisco, disponen:


"Artículo 86. ... Corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio, acatando en todos los casos las decisiones del Ayuntamiento."


"Artículo 52. Son obligaciones del síndico:


"...


"III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores especiales."


Los preceptos transcritos establecen que corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio, por lo que cuenta con la personería para suscribir la demanda en representación del Municipio actor.


Igualmente, el Municipio de Zapopan, Jalisco, cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional, al ser uno de los entes legitimados para ello, según lo dispuesto en el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.


QUINTO. Legitimación pasiva. Las autoridades demandadas en esta vía son los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco.


En cuanto al primero, suscribieron la contestación de demanda en representación del Congreso de la entidad, E.A.R., A.O.S.P. y Ó.M.O.D., ostentándose como presidente y secretarios de la mesa directiva, lo que acreditan con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria del Congreso de trece de mayo de dos mil ocho, en la que consta que fueron electos con tal carácter.


El artículo 35, numeral 1, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco establece:


"Artículo 35.


"1. Son atribuciones de la mesa directiva:


"...


"V.R. jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, a través de su presidente y dos secretarios, en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, ejercitando de manera enunciativa mas no limitativa todas las acciones, defensas y recursos necesarios en los juicios: civiles, penales, administrativos, mercantiles o electorales, así como los relativos a los medios de control constitucional en todas sus etapas procesales, rindiendo informes previos y justificados, incluyendo los recursos que señala la Ley de Amparo y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la demás legislación aplicable en la materia, y con las más amplias facultades para pleitos y cobranzas para toda clase de bienes y asuntos e intereses de este poder, en la defensa de sus derechos que la ley le confiere en el ámbito de sus atribuciones. La mesa directiva puede delegar dicha representación de forma general o especial."


De lo anterior se desprende que la representación jurídica del Poder Legislativo de la entidad recae en la mesa directiva a través de su presidente y dos secretarios, por lo que quienes suscribieron la aludida contestación tienen la representación del órgano legislativo.


Por su parte, da contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo de la entidad, E.G.M., con el carácter de gobernador, lo que consta en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco de veintiocho de febrero de dos mil siete.


El artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, es del tenor siguiente:


"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado."


De conformidad con dicho numeral, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado, por lo que se infiere que quien contestó la demanda tiene la representación de ese poder.


Por último, debe considerarse que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidieron y publicaron, respectivamente, el decreto que adicionó la Constitución del Estado de Jalisco con las normas impugnadas.


SEXTO. Desestimación de causal de improcedencia. Se procede a examinar la causa de improcedencia invocada por el Poder Legislativo demandado, misma que hizo consistir, en esencia, en la falta de interés jurídico del Municipio actor para impugnar los artículos 80, 80-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, pues si bien ya entraron en vigor, no pueden tener aplicación práctica hasta que el Congreso de la entidad expida las bases generales para la coordinación metropolitana, lo que no había ocurrido a la fecha de presentación de la demanda.


Es infundada la anterior causa de improcedencia. Conforme a los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 21, fracción II, de su ley reglamentaria, la controversia constitucional contra normas generales puede promoverse dentro de los treinta días siguientes al de su publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación. Por tanto, si los artículos impugnados se publicaron el primero de mayo de dos mil ocho, desde el día siguiente el Municipio actor estaba en posibilidad de promover la controversia constitucional, sin necesidad de esperar un acto de aplicación, al estimar que aquéllos vulneran las facultades exclusivas que le otorga la Constitución Federal en su artículo 115, fracciones III y IV, con independencia del momento en que prácticamente puedan celebrarse los convenios de coordinación a que se refieren las disposiciones combatidas.


No puede considerarse que esas disposiciones no causen perjuicio al Municipio actor porque conforme a ellas el Congreso Local debe dictar las bases para la coordinación entre los Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana y entre éstos y el Poder Ejecutivo de la entidad, ya que desde el momento de su vigencia contemplan y regulan lo relativo a la coordinación municipal metropolitana y desde ese momento el Municipio demandante estima se vulneran sus facultades exclusivas, conforme a los planteamientos de inconstitucionalidad que hace valer, por lo que la determinación de la afectación a su interés legítimo no puede hacerse depender del hecho de que a la fecha de la presentación de la demanda resultara prácticamente posible o no que se produjeran actos de aplicación, esto es, que se celebraran los convenios de coordinación relativos.


Refuerza lo antes determinado el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 83/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XIV, julio de 2001, página 875, que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


Además, la determinación relativa a si las disposiciones impugnadas vulneran o no el ámbito de atribuciones exclusivas del Municipio actor conforme a lo determinado en el artículo 115 de la Constitución Federal, específicamente en sus fracciones III y IV, o si tal vulneración depende o no del hecho de que prácticamente puedan celebrarse los convenios que regulan, constituye una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto y, por tanto, debe desestimarse en aplicación del criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 92/99, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


En esos términos, procede desestimar la causa de improcedencia de que se trata y dado que no hay alguna otra pendiente de análisis o que se advierta de oficio, se procede al estudio de los planteamientos de inconstitucionalidad de la demanda.


SÉPTIMO. Se procede al análisis de los conceptos de invalidez, para lo cual resulta pertinente tener presente lo que disponen los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, cuya invalidez solicita el Municipio actor:


"Artículo 80. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"...


"X. Celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos, cuando éstos pertenezcan a una misma área metropolitana."


"Artículo 81-Bis. Cuando se trate de Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana, éstos se coordinarán, en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, de acuerdo con las bases generales que en materia de coordinación metropolitana expida el Congreso del Estado.


"La coordinación metropolitana se efectuará a través de las siguientes instancias:


"I. Una instancia de coordinación política por cada una de las áreas metropolitanas, que se integrarán por los presidentes municipales de los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente y, previo convenio, por el gobernador del Estado. La personalidad jurídica de dichas instancias será definida por sus integrantes;


"II. Una instancia de carácter técnico que estará constituido como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios denominado Instituto Metropolitano de Planeación, mismo que deberá ser constituido por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente; y


"III. Una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, por cada una de las áreas metropolitanas, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento.


"Las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, estarán establecidas en las leyes que sobre la materia expida el Congreso del Estado de Jalisco."


"Artículo 87. Cuando dos o más Municipios del Estado formen un mismo centro de población que por su crecimiento urbano, continuidad física y relaciones socioeconómicas sea declarado por el Congreso del Estado como área metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, así como para la más eficaz prestación de servicios públicos, con apego a las leyes en la materia.


"Asimismo, cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios del Estado que por su cercanía geográfica, tendencias de crecimiento, y relaciones socioeconómicas sean declarados por el Congreso del Estado como región metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, con apego a las leyes en la materia.


"Cuando los casos citados en el presente artículo involucren a una o más entidades federativas, se estará a lo señalado en la fracción VI del artículo 115 de la Constitución General de la República."


Se determina en las normas transcritas, lo siguiente:


• Los Municipios, a través de sus Ayuntamientos, en términos de las leyes federales y estatales en la materia, están facultados para celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos que pertenezcan a una misma área metropolitana.


• Los Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana, se coordinarán conforme a las bases generales que expida el Congreso del Estado.


• La coordinación metropolitana se efectuará a través de tres instancias: a) política, integrada por los presidentes municipales de los Ayuntamientos del área metropolitana y, previo convenio, por el gobernador, correspondiendo a los integrantes de la instancia definir su personalidad jurídica; b) técnica, a través de un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto Metropolitano de Planeación e integrado por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente; y, c) consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento.


• Corresponde al Congreso del Estado establecer las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana.


• Cuando dos o más Municipios formen un mismo centro de población que sea declarado por el Congreso como área metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular en forma conjunta su desarrollo y la más eficaz prestación de los servicios públicos.


• De igual manera convendrán el gobernador y los Ayuntamientos para planear y regular de manera conjunta su desarrollo, cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios sean declarados por el Congreso de la entidad como región metropolitana.


• En los últimos dos supuestos referidos, se estará a lo señalado en la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal, cuando se involucren otras entidades federativas.


Por otro lado, también resulta pertinente reproducir el contenido de los artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, relativos a la materia concurrente de asentamientos humanos:


"Artículo 27. ... La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."


Respecto de las facultades concurrentes, este Tribunal Pleno ha establecido la jurisprudencia P./J. 142/2001, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, que establece:


"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."


Las disposiciones impugnadas son normas expedidas por el Congreso del Estado de Jalisco en ejercicio de las facultades que le corresponden en la materia concurrente de asentamientos humanos, lo que se advierte no sólo de su contenido y regulación específica, a que ya se ha hecho alusión, sino también del proceso legislativo de que derivan.


Efectivamente, la exposición de motivos relativa señala:


"Exposición de motivos: Primero. Las ciudades son espacios delimitados social y territorialmente en los que convergen flujos de personas, de bienes de consumo individuales y colectivos de servicios públicos, de costumbres y de ideas. Por lo mismo, las ciudades no son conglomerados sociales estáticos. Todo lo contrario, las ciudades son fenómenos complejos y dinámicos en los que se modifica constantemente su estructura social, espacio territorial, mecanismos de gobernabilidad, pautas culturales y, desde luego, el comportamiento urbano de sus habitantes. En los últimos años, la realidad de las ciudades ha cambiado drásticamente en todo el mundo. Según datos de la Organización de las Naciones Unidas ONU, en el año 1900 había 12 ciudades con 1 millón de habitantes; hoy en día existen 28 ciudades con más de 8 millones de habitantes cada una. No obstante que las ciudades del mundo ocupan sólo el 2% de la superficie de la tierra, éstas consumen el 75% de los recursos naturales. Estudios prospectivos de la misma ONU concluyen de manera contundente que al terminar el año 2007, la mitad de la población del mundo se concentrará en centros urbanos(1). El crecimiento demográfico explosivo en los centros urbanos corresponde principalmente a países en vías de desarrollo. En 1994, siete de las diez urbes más grandes del mundo estaban localizadas en países no industrializados. Dicho de otro modo, las tasas de crecimiento urbano están asociadas al desempeño económico. Para el año 2015, por ejemplo, mientras en ciudades como Tokio se estima que la población urbana crecerá a una tasa del 5%, en ciudades de países menos desarrollados como Yakarta, Indonesia; K., India; L., Nigeria; y Dhaka, Bangladesh, se estima que la tasa de crecimiento llegará hasta el 75%(2). En el 2005 las regiones urbanas en vías de desarrollo contaban con una población aproximada de 2 mil millones. La propia ONU estima que para el 2030 las regiones urbanas en vías de desarrollo alcanzarán la cifra de cerca de 4 mil millones de habitantes(3). Al igual que en otras regiones del mundo, en América Latina el fenómeno de crecimiento urbano exponencial ha venido acompañado de la concentración de la actividad económica en los centros urbanos. Dicha concentración, sin embargo, ha resultado profundamente paradójica, toda vez que los beneficios del potencial económico no han llegado a segmentos de la sociedad que habitan en los centros urbanos en condiciones de marginación y pobreza. En América Latina, las tensiones e incluso las contradicciones del desarrollo económico urbano desigual son alarmantes. Según datos de la ONU, los centros urbanos no sólo generan el 80% del PIB de la región, sino que también concentran al 50% de los habitantes en condiciones de pobreza. Ciertamente, el redimensionamiento de las ciudades y su transformación en ‘megaciudades’ no son un fenómeno reciente. Sin embargo, los patrones de desarrollo experimentados en el pasado por ciudades de países industrializados son muy diferentes a los patrones actuales de crecimiento urbano de las regiones en vías de desarrollo. La diferencia fundamental entre ambos patrones radica en que mientras las ciudades de los países desarrollados tuvieron un crecimiento gradual que se distribuyó a lo largo de todo un siglo, las ciudades de los países en vías de desarrollo experimentaron un crecimiento explosivo durante la segunda mitad del siglo XX, lo que les impidió desarrollar infraestructura y capacidades administrativas eficientes para la prestación de servicios públicos, así como para satisfacer las demandas de inclusión social que acompañaron a los proceso de ‘ajuste’ y transición a la economía de mercado. Así, mientras en las ciudades de países desarrollados el incremento gradual de la población caminó de la mano con el crecimiento más o menos sostenido de las economías locales, la mayoría de las ciudades de países en vías de desarrollo se mantuvieron pobres durante los periodos de rápida urbanización. Por consiguiente, la falta de capital de inversión pública y privada, las incapacidades administrativas del grueso aparato burocrático, la indisciplina fiscal y los altos índices de deuda pública, así como la ausencia de una respuesta institucional y de planeación del crecimiento, terminaron por convertirse en grandes obstáculos para el desarrollo, evolución y mantenimiento de la infraestructura urbana, lo que erosionó sensiblemente la capacidad de todas las órdenes de gobierno para proveer servicios públicos básicos como agua, electricidad, transportación, seguridad y vivienda. Segundo. El crecimiento urbano, en cuanto proceso de transformación económica y social, supone una serie de retos de diversa índole. En el plano legal-constitucional, el desafío consiste en actualizar -acaso crear- mejores entramados legales e institucionales para atender la realidad metropolitana. En el caso mexicano, un ejercicio legislativo de esta naturaleza debe comenzar por reconocer que muchos de los entramados legales que actualmente regulan los diferentes ámbitos de las metrópolis fueron forjados durante las primeras décadas del siglo veinte a la luz de una realidad nacional eminentemente rural, en un escenario institucional apenas incipiente, en un Estado posrevolucionario acentuadamente centralizado, y bajo un régimen político no democrático. Ciertamente, la mayoría de estos marcos normativos han sido modificados paulatinamente en función del proceso de cambio político que México ha experimentado en las últimas décadas. El tema del gobierno metropolitano; sin embargo, no ha ocupado los primeros lugares de la agenda de cambio legal de nuestros días. En lo que concierne a la dimensión legal e institucional de los gobiernos locales, lo que ha persistido es una agenda acentuadamente municipalista. El Municipio ha adquirido un valor histórico y político sobresaliente. Concebido en el Texto Constitucional de 1917 como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado mexicano, el Municipio ha sido objeto de varias reformas orientadas a fortalecer su autonomía política frente a las órdenes de Gobierno Estatal y Federal, su autonomía financiera y hacendaria, así como su autonomía administrativa en la prestación de los servicios públicos y el ordenamiento de su territorio. En consecuencia, y sin dejar de señalar la existencia de asignaturas pendientes sobre todo en materia de disposición de recursos, el Municipio Libre es actualmente un componente insustituible del Estado mexicano. En contraste, las reformas al artículo 115 constitucional han atendido de manera escueta el fenómeno metropolitano. No obstante, en materia de coordinación municipal, la reforma constitucional de 1982 advirtió la necesidad de la coordinación y la asociación entre los Municipios ‘para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponde’. Dicha disposición constitucional fue complementada con la reforma de 1999 que modificó lo que hoy es el antepenúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 y que condiciona la asociación de Municipios de dos o más Estados a la aprobación de las legislaturas respectivas. La trascendencia de la modificación de 1999 es que establece una nueva relación entre los Municipios y las Legislaturas Estatales, toda vez que supedita la coordinación y asociación entre pares -en este caso Municipios de dos o más entidades federativas- a la aprobación de los Congresos Locales. Indiscutiblemente, esta disposición moldea el concepto de autonomía municipal consagrado por el Constituyente Originario. En materia urbana, la propia reforma de 1983 a la fracción VI del artículo 115 constitucional, ya había reconocido que el fenómeno de la ‘continuidad demográfica’ y la formación de ‘centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas’ es un proceso complejo que requiere de la planeación y regulación conjunta y coordinada del desarrollo de las tres órdenes de gobierno. La relevancia de dicha reforma es que vuelve imperativo el trabajo de planeación y coordinación en donde el fenómeno de conurbación así lo requiere. En el ámbito estatal, la reforma a la Constitución Política del Estado de Jalisco (CPEJ) de 1997, intentó ajustar el Texto Constitucional Local a las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1983. El resultado de este ejercicio legislativo se reflejó, por un lado, en el segundo párrafo del artículo 81, que prácticamente reprodujo el texto de la Carta Magna (del antepenúltimo párrafo de la fracción III) que a la letra dice: ‘Los Municipios del Estado, previo acuerdo entre los Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz presentación de los servicios públicos que les correspondan’. Por otro lado, la reforma de 1997, se encargó de señalar en el artículo 87 de la propia CPEJ que: ‘Cuando dos o más centros urbanos situados en el territorio de dos o más Municipios, por su crecimiento y relaciones socioeconómicas, formen o tiendan a formar una zona conurbada, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, podrán convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada, el desarrollo y la prestación de los servicios públicos en dichas zonas, con apego a las leyes de la materia’. Así, la reforma de la CPEJ, de 1997, reconoció, al igual que lo hiciera el Constituyente Permanente en la reforma de 1983, la importancia del fenómeno de la conurbación. Sin embargo, en lo concerniente a la coordinación y la planeación conjunta del desarrollo, los legisladores jaliscienses fueron más conservadores que el Constituyente Permanente, toda vez que la Constitución Local deja abierta la posibilidad de que la coordinación en la prestación de servicios públicos y, sobre todo, la planeación conjunta del desarrollo no se materialice aun y cuando se trate de centros poblacionales de gran complejidad urbana. Dicho de otro modo el entramado legal de Jalisco no da cuenta de la complejidad urbana y mucho menos del fenómeno metropolitano. Acaso porque la problemática derivada del fenómeno metropolitano es relativamente nueva y, por lo mismo no había sido atendida con precisión, lo cierto es que el Congreso de Jalisco no puede hacer caso omiso de una realidad metropolitana que reclama urgentemente la actualización y adecuación del entramado legal de las áreas metropolitanas del Estado de Jalisco y, particularmente de lo que hoy conocemos como la ciudad de Guadalajara. Tercero. La ciudad de Guadalajara, al igual que el resto de las ciudades de países en vías de desarrollo, ha experimentado rápidos y desordenados procesos de explosión demográfica y de crecimiento urbano durante las últimas décadas. La similitud de los patrones de crecimiento entre la ciudad de Guadalajara y el resto de las megaciudades latinoamericanas no significa, sin embargo, que sus problemas específicos requieran tratamientos uniformes. La transformación de centros urbanos es no sólo ‘dinámica, contradictoria y compleja’, como lo ha señalado acertadamente J.B.,(4) sino única en sus componentes y efectos sociales, políticos, económicos, territoriales e institucionales. Por ello, para enfrentar con éxito la problemática de centros urbanos como Guadalajara, es indispensable conocer el entorno metropolitano. Como aglomeración urbana, Guadalajara está formada actualmente por cuatro Municipios centrales (Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá) y otros cuatro Municipios periféricos (Tlajomulco, El Salto, J. e Ixtlahuacán de los Membrillos). De acuerdo con los criterios establecidos por dependencias gubernamentales como SEDESOL, CONAPO e INEGI, estos ocho Municipios forman el conjunto conocido como zona metropolitana de Guadalajara (ZMG). De conformidad con estos mismos criterios, además de la de Guadalajara, pueden identificarse otras dos zonas metropolitanas en el Estado de Jalisco: la zona metropolitana de Ocotán, compuesta por los Municipios de Ocotán y P. y la zona metropolitana de Puerto Vallarta, compuesta por los Municipios de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas, Nayarit(5). En el caso de la zona metropolitana de Guadalajara, encontramos que durante la última década el proceso de crecimiento poblacional de los Municipios de la ZMG ha sido un proceso de crecimiento asincrónico que actualmente alcanza una extensión de 500 kilómetros cuadrados.(6) Como han observado destacados urbanistas, a diferencia de lo que aconteció durante los años ochenta y noventa, la expansión demográfica en la última década ha acentuado las diferencias entre los Municipios urbanos. Mientras que en Guadalajara se ha detenido el crecimiento por el agotamiento del suelo disponible y por la expulsión de la población a los Municipios conurbados, en Tlaquepaque y Zapopan se presentan tasas de crecimiento anual de 3.1% y 2.6%,(7) respectivamente, a razón de la creación de nuevos espacios industriales, comerciales y residenciales(8). Por su parte, Municipios como Tonalá, El Salto y, particularmente Tlajomulco de Z., presentan tasas de crecimiento más altas. Según datos del INEGI, mientras que entre los años 2000 y 2005 Tonalá y El Salto presentaron tasas de crecimiento anual de 3.4% y 5.2%, respectivamente, en el Municipio de Tlajomulco pudo observarse una dramática tasa de crecimiento del 10.7%. Este crecimiento demográfico de la ZMG, así como el hecho de que en ésta se concentre cerca del 74% de los establecimientos industriales de Jalisco, y más de 70% de la población económicamente activa,(9) reafirman la tendencia hacia una mayor concentración urbana en los próximos años. Actualmente, la zona metropolitana cuenta con 4’460,950 habitantes sobre una extensión territorial de aproximadamente 44 mil hectáreas; ocupa el segundo lugar en concentración demográfica del país, y el décimo lugar en América Latina. Como resultado del crecimiento desordenado, a partir de 1990 cada año la ciudad agrega a su población 80,000 habitantes y más de 800 hectáreas de suelo urbanizado. Todo ello, genera inevitablemente un conjunto de desafíos en el entorno metropolitano, al tiempo que exige soluciones eficientes a fin de garantizar derechos urbanos(10) elementales u una calidad de vida digna para los habitantes de la metrópoli. Cuarto. La explosión demográfica, la concentración de la actividad económica y el crecimiento urbano desordenado de las últimas décadas, por mencionar las causas más notables, han diversificado las demandas de los habitantes de la metrópoli. La exigencia ciudadana de más y mejores servicios públicos ha evidenciado la inoperancia de los Gobiernos Locales para atender de manera satisfactoria las necesidades de sus habitantes. Muchas demandas sin respuesta se han convertido en grandes problemas para el Gobierno Estatal y los gobiernos municipales de la ZMG, donde los verdaderos afectados son los habitantes de la metrópoli quienes terminan siendo víctimas de la constante violación a sus derechos urbanos más elementales. La respuesta institucional para atender los añejos problemas de la metrópoli ha variado en las últimas décadas. En una primera etapa, que va de 1960 hasta finales de la década de los ochenta se creó la Comisión para el Desarrollo Urbano Regional de Guadalajara, con fundamento en la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Jalisco. En el año de 1978, el Congreso del Estado emitió un decreto que reconocía el proceso de conurbación de Guadalajara y estableció dos zonas para el ordenamiento territorial. En ese mismo año se creó la Comisión de Conurbación de Guadalajara. En 1979 la propia comisión elaboró el Plan Regional Urbano de Guadalajara. En el año de 1978 se creó el Sistema Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (SIAPA). En 1982 se creó el Plan de Ordenamiento con Carácter Metropolitano. Durante los años ochenta se crearon distintos organismos intermunicipales para la gestión del transporte, del abastecimiento y saneamiento hidráulico. En una segunda etapa que va de finales de la década de los ochenta hasta la fecha, se creó el Consejo Metropolitano de Guadalajara por acuerdo del gobernador del Estado de Jalisco en el año de 1988. Para 1993 se aprobó la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco que dio origen al Consejo Estatal de Desarrollo Urbano, organismo de promoción, participación ciudadana, vecinal y de consulta del Poder Ejecutivo Local. En 1996 se estableció el nivel regional de planeación que incluyó la región metropolitana, pero no se ajustó a un plan de ordenamiento territorial. A partir del 2000 se aceleró el crecimiento desordenado de la ciudad hacia el sur, con la complacencia de los Gobiernos Estatal y municipales. En el 2005 fracasó el intento por crear el Instituto Metropolitano de Planeación. En el 2007, se funda la Asociación Intermunicipal de Guadalajara y ese mismo año, el Congreso del Estado de Jalisco crea la Comisión de Asuntos Metropolitanos. Lamentablemente, la mayoría de estas adecuaciones institucionales han sido insuficientes y, en muchos de los casos, resultan obsoletas. La ausencia de respuestas institucionales satisfactorias tiene que ver con la ineficacia de los procesos gubernamentales para diseñar e implementar políticas de solución a los grandes rezagos metropolitanos. La obesidad y rigidez de los aparatos administrativos, la falta de pericia técnica, la discrecionalidad de las decisiones políticas, la falta de mecanismos de gestión incluyentes y la ausencia de una planeación del desarrollo, han obstruido la visión de largo plazo y postergado las soluciones. No obstante, también debe reconocerse que la dimensión y naturaleza de muchos de los problemas que aquejan a la metrópoli rebasan por completo las capacidades administrativas, financieras y técnicas de los gobiernos municipales, de las instancias de coordinación y de otras dependencias gubernamentales involucradas. Por sí esto fuera poco, algunas de las instancias técnicas y de coordinación actualmente existentes -tal es el caso de la recién creada Asociación Intermunicipal de los Ayuntamientos Metropolitanos- carecen incluso de una estructura legal apropiada que las soporte. Por todo ello, la revisión de la respuesta institucional de los últimos lustros y la eventual creación de una nueva institucionalidad para la metrópoli resultan inaplazables. Quinto. La presente iniciativa de reforma constitucional tiene como objetivo central reconocer la complejidad de la nueva realidad metropolitana y contribuir a crear una nueva institucionalidad que le permita a las instancias gubernamentales enfrentar con mayor determinación y perspectiva de largo plazo aquellos problemas que por sus alcances e intensidad superan los límites administrativos y territoriales de los gobiernos municipales. Por un lado, la propuesta de reforma constitucional actualiza el marco legal para la coordinación entre los órdenes de gobierno que concurren en el espacio metropolitano. Por el otro, la iniciativa reconoce que la coordinación intergubernamental es un elemento indispensable para la planeación del desarrollo y la mejor prestación de ciertos servicios públicos, particularmente aquellos que trascienden los ámbitos estrictamente municipales y para los cuales se requiere adoptar una perspectiva metropolitana. Las bondades de la coordinación son de diversa índole. En el plano económico, la coordinación efectiva entre los Municipios metropolitanos puede contribuir a mejorar el bienestar colectivo de la metrópoli sentando nuevas bases para la planeación del desarrollo, la inversión productiva y de infraestructura, así como el mejoramiento de las condiciones de competitividad. En el plano social, la coordinación contribuye a redimensionar las políticas públicas y a orientarlas en función de las demandas y necesidades de los habitantes de la metrópoli, facilitando así los mecanismos de integración y cohesión social. En lo político, la coordinación coadyuva a establecer las bases de una nueva institucionalidad metropolitana orientada al diseño, financiamiento y ejecución de políticas de corte metropolitano y a establecer nuevos instrumentos de rendición de cuentas y control democrático. En consecuencia, al elevar a rango constitucional el imperativo de la coordinación para los Municipios metropolitanos, se pretende dar cuenta de la complejidad de la problemática de los centros urbanos. En los hechos, la iniciativa distingue obligaciones y prerrogativas propias de los Municipios metropolitanos que no aplican para el resto de los Municipios rurales, semiurbanos o no conurbados. Por ello, debido a la importancia que reviste la pertenencia a un conglomerado urbano, la presente iniciativa introduce el concepto de ‘área metropolitana’ y le confiere al propio Poder Legislativo la facultad de delimitar, declarar y revisar su configuración. Además, la presente iniciativa establece las instancias a través de las cuales se efectuará la coordinación metropolitana. Para tal efecto, se propone separar orgánica e institucionalmente las funciones de coordinación que serán propias de instancias con representación política; las funciones de planeación que serán facultad de una instancia de carácter técnico; y las funciones consultivas y de opinión que se darán en una instancia orientada a fomentar y garantizar la libre participación de los ciudadanos. Igualmente, la iniciativa de reforma constitucional introduce el término ‘región metropolitana’ para referirse a un espacio territorial mucho más amplio que el de ‘área metropolitana’. La delimitación de una ‘área metropolitana’ debe responder a variables e indicadores objetivos y verificables que den cuenta de su integración y relaciones de interdependencia ya existentes. Por su parte, el término ‘región metropolitana’ se refiere a un espacio territorial -no necesariamente integrado económica, social y urbanamente- que por sus características geográficas, tendencias de crecimiento urbano y relaciones socioeconómicas, se torna estratégico por su potencial integración a una de las área metropolitanas del Estado. Por ello, la presente iniciativa confiere al Poder Ejecutivo la facultad de proponer al Poder Legislativo la integración de las regiones metropolitanas. La finalidad de este procedimiento es salvaguardar la atribución del Poder Ejecutivo para orientar el desarrollo del Estado y garantizar que la declaración de las regiones metropolitanas no contravenga lo estipulado en los Planes de Desarrollo Regional y en el Plan Estatal de Desarrollo."


Por otro lado, en el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado de Jalisco, se razona lo siguiente:


"Parte considerativa. De acuerdo con el trabajo de análisis y estudio realizado por los que suscribimos el presente dictamen, consideramos que: Primero. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 97 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos tiene por objeto conocer de los asuntos relativos a reformas planteadas a leyes reglamentarias u orgánicas de dispositivos de la Constitución Política del Estado y los que la Constitución Federal le autorice reglamentar. Segundo. La iniciativa de ley que versa sobre la modificación y reforma de diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Jalisco, fue estudiada y analizada, proceso que se llevó a cabo con estricto apego a los principios de objetividad, imparcialidad, seguridad jurídica y oportunidad, además de plena observancia a lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo en cuanto a la estructura, apartados, elementos y requisitos, mismo que a la letra dice: (transcribe). Tercero. La iniciativa en comento propone modificar y reformar los artículos 35, 50, 80, 87 y crea el artículo 81-Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco, a efecto de actualizar el marco legal para la coordinación entre los órdenes de gobierno que concurren en el espacio metropolitano y una mejor prestación de servicios públicos a través de la coordinación intergubernamental. Cuarto. De las conclusiones que se desprenden del análisis y estudio realizado a los argumentos expresados por la iniciativa, es oportuno señalar que en efecto, coincidimos absolutamente con los autores de la iniciativa en cuanto a que las ciudades son conglomerados sociales en evolución económica, política, social y cultural constante. Desde hace un par de décadas, el acelerado proceso de urbanización, el desarrollo industrial y el crecimiento demográfico y social, han sido elementos determinantes para el redimensionamiento y transformación de las ciudades tradicionales en un nuevo concepto, al que los estudios en la materia denominaron como ‘megaciudades’, y que de acuerdo a la definición de la Organización de las Naciones Unidas, es una ciudad que registra más de 8 millones de habitantes en el año 2000. El rápido crecimiento de las ciudades y su transformación en una megaciudad trae consigo la intensificación de los problemas económicos, sociales y culturales, así como también una serie de retos a resolver. En principio, se precisa de la capacidad gubernamental para crear mecanismos de colaboración que permitan la construcción de un modelo de desarrollo urbano capaz de aportar soluciones a problemas comunes y de responder a las nuevas demandas de la población; la necesidad de diseñar planes y programas orientados hacia el logro de un desarrollo sustentable, además de desarrollar una infraestructura eficiente que posibilite la prestación de mejores servicios públicos, la creación de empleo, entre otros. Quinto. A partir de una perspectiva histórica, desde la conquista y hasta nuestros días, el Municipio fue la base administrativa de nuestro país. Con casi cinco siglos de vigencia, esta figura administrativa del Municipio, concebido como base de la división territorial y de la organización política del Estado mexicano, se encuentra completamente alejada de las transformaciones económicas, políticas y sociales y sus efectos. En el año de 1983, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue objeto de una reforma trascendental que dejó de manifiesto que el Municipio se constituía como el eje fundamental del desarrollo y las transformaciones políticas de México. Posteriormente, para el año de 1999, se realiza una nueva reforma constitucional en la cual, el Municipio juega un papel determinante en materia de desarrollo económico y social. A partir de las diversas reformas constitucionales, como acertadamente lo expresan los autores de la iniciativa, se pretendió establecer las bases para otorgar al Municipio mayor autonomía política y financiera, pero en las cuales el tema de la coordinación municipal y la figura de los gobiernos metropolitanos, fueron temas pendientes a resolver. Actualmente, ante el escenario de transición democrática que se experimenta en nuestro país, y ante la nueva realidad nacional que se vive en torno a la reconfiguración de las ciudades tradicionales en megaciudades, el debate sobre el fortalecimiento municipal, la autonomía administrativa, financiera, hacendaria y política adquiere mayor relevancia. En este sentido, por lo que respecta a nuestro entorno local, es preciso reconocer que el fenómeno metropolitano es una realidad que rebasa los límites territoriales y políticos de los Municipios que lo integran. A partir de este reconocimiento, es posible crear las condiciones propicias que permitan realizar las reformas legislativas necesarias que demanda el fenómeno del redimensionamiento y transformación metropolitano. Es por ello que consideramos adecuadas las reformas constitucionales que se proponen en la iniciativa en comento, y reconocemos válido su objetivo de pretender reconstruir el entramado social, político e institucional a nivel local, y de esta manera, propiciar la generación de mejores condiciones de eficiencia, legitimidad y gobernabilidad para cada uno de los Municipios que integran este nuevo esquema de organización metropolitana. Sexto. En efecto, reconocemos que en Jalisco, ha sido particularmente la ciudad de Guadalajara una metrópoli que ha experimentado una serie de cambios, los cuales se han visto reflejados en las aceleradas transformaciones demográficas y de crecimiento urbano registrados durante las últimas décadas. Como resultado de este acelerado proceso de transformación, tuvo lugar la conformación de una nueva realidad municipal: una región urbana producto de la fusión de la ciudad de Guadalajara y los Municipios de Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, Tlajomulco, El Salto, J. e Ixtlahuacán de los Membrillos; los que actualmente conocemos como la zona metropolitana de Guadalajara, la segunda más grande a nivel nacional en cuanto a superficie y población. La zona metropolitana de Guadalajara, al igual que las ciudades-metrópolis que se han configurado en otros países de América Latina, presenta como principal característica una acentuada desigualdad entre los diversos Municipios que la integran. La composición de la estructura económica, política, social, cultural y ambiental de cada uno de los Municipios que la conforman, se torna en condiciones particularmente distintas y con problemáticas particulares con respecto a las que se viven en el resto de los Municipios. Aunado a lo anterior, la zona metropolitana de Guadalajara muestra, como parte de su realidad cotidiana, la agudización de múltiples problemas que afectan de manera particular a un determinado entorno municipal pero que a la vez, comparten similitudes con el resto de los Municipios. Estos problemas y retos de las ciudades metropolitanas, los cuales van desde la prestación de servicios públicos, la infraestructura vial, el transporte y el medio ambiente, seguridad pública, entre otros, los estudiosos de la materia han tenido a bien denominarlos como problemas metropolitanos. Diversos estudios dedicados que abordan el tema de los gobiernos metropolitanos a partir de perspectivas completamente diferentes, particularmente en lo referente a los problemas metropolitanos, coinciden en que el fenómeno de la ‘metropolización’ requiere de una visión gubernamental municipalista pero a la vez integral que reconozca el fenómeno metropolitano y su complejidad, en la que además de la adecuación de la legislación en materia municipal a través de las reformas al marco normativo vigente, exista una figura institucional a través de la cual sea posible una coordinación efectiva entre los gobiernos municipales a efecto de lograr una mejor planeación metropolitana y un desarrollo municipal adecuado a la realidad actual, sin olvidar la implementación de políticas públicas intermunicipalistas que garanticen la solución eficiente a los problemas sociales y una mejor calidad de vida para quienes habitan en las ciudades metropolitanas. Séptimo. De conformidad con lo establecido en la Ley de Planeación para el Estado de Jalisco y sus Municipios, los gobiernos municipales que integran la zona metropolitana han elaborado su propio programa de desarrollo municipal, documento que si bien es cierto se considera como eje rector para la conducción de los planes y programas estratégicos de la administración municipal, en la mayoría de los casos, a pesar de la existencia de estos planes de desarrollo, las estrategias, las metas y los objetivos establecidos en le mencionado documento, no se logran, imposibilitando así el desempeño eficiente de la administración municipal y el desarrollo social en beneficio de la comunidad. Ante la presencia del fenómeno de la ‘metropolización’, y debido a la ineficacia en cuanto a la solución de las demandas y los problemas sociales que se ha presentado de manera constante en los Municipios que conforman la zona metropolitana, durante el periodo comprendido de 1960 a 1980, la política pública en materia municipal estuvo orientada hacia la creación de diversas comisiones para tratar de solucionar los problemas propios de dicha ‘metropolización’, sin embargo, coincidimos plenamente con los autores de la iniciativa en cuanto a que la implementación de este criterio de creación de organismos y comisiones para la solución de los problemas metropolitanos, resultó insuficiente. A pesar de la noble intención de resolver el asunto de la ‘metropolización’, las referidas comisiones y organismos que fueron creados durante el periodo anteriormente mencionado, demostraron su ineficacia e incapacidad para diseñar y cumplir con las estrategias de coordinación municipal para lograr los consensos necesarios que solucionaran y atendieran los graves problemas que desde entonces, han afectado a la zona metropolitana. Actualmente, los Municipios de la zona metropolitana precisan de manera urgente, además del mejoramiento en el criterio adoptado para la creación de una nueva institucionalidad en materia metropolitana, la adopción de un nuevo modelo de planeación en conjunto, en el que a partir de la participación y la coordinación entre los gobiernos municipales que integran la zona metropolitana y el reconocimiento de las diferencias que existen entre cada uno de los Municipios, sean diseñadas e implementadas estrategias específicas que permitan el desarrollo de ciudades metropolitanas, convirtiéndolas en ciudades más productivas, competitivas, equitativas, sustentables y con una mejor calidad en la prestación de los servicios públicos. Octavo. Ciertamente, consideramos acertado que la propuesta de reforma constitucional planteada por la iniciativa en comento, resulte del reconocimiento de la particular complejidad que guarda el fenómeno de la ‘metropolización’ en nuestra entidad, y que dicho fenómeno está también afectando, aunque en mucho menor medida todavía, a otros Municipios del Estado de Jalisco. En efecto, coincidimos absolutamente con el punto de vista de los autores al mencionar que el fenómeno de las ciudades metropolitanas requiere de dos principales acciones. En principio, de la actualización al marco normativo municipal a efecto de que, a partir de la coordinación entre los órdenes de gobiernos que coinciden en una realidad metropolitana, lograr una mejor planeación intergubernamental en beneficio del desarrollo de los Municipios metropolitanos. Posteriormente, es necesario construir una nueva visión institucional a efecto de crear organismos e instancias eficaces y eficientes capaces de aportar soluciones viables a los problemas metropolitanos. Por último, es preciso señalar que concordamos plenamente con los autores de la iniciativa objeto de análisis, en cuanto a que la reforma constitucional que se propone permitirá, además de reconocer la complejidad adecuar el marco normativo a efecto de eficientar la coordinación de los gobiernos que viven inmersos en esta realidad metropolitana. De esta manera, será posible una mejor coordinación entre los gobiernos municipales a efecto de solucionar y atender las demandas de la población, contribuir a la prestación de mejores servicios públicos y al desarrollo sustentable y sostenido, alejado de la visión municipalista tradicional para dar paso a una visión de desarrollo metropolitano. Por lo anteriormente expuesto, y con base en los argumentos señalados, la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos encuentran procedente y fundamentada la reforma y adición planteada por la iniciativa en comento."


Como se advierte de la transcripción de la iniciativa de ley y del dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado de Jalisco, las normas impugnadas se expidieron para regular el fenómeno de la metropolización y los graves problemas económicos, sociales y culturales que trae consigo y que rebasan los límites territoriales de los Municipios que integran las megaciudades y que, por tanto, requieren de un nuevo modelo de planeación en conjunto, en el que a partir de la participación y la coordinación entre los Gobiernos Estatal y municipales que integran una misma zona metropolitana y el reconocimiento de las diferencias que existen en cada Municipio, se diseñen e implementen estrategias específicas para el desarrollo de estas ciudades metropolitanas.


Determinado que las disposiciones impugnadas constituyen normas estatales en la materia concurrente relativa a los asentamientos humanos, y dado que las facultades concurrentes implican que por disposición constitucional el Congreso de la Unión fije el reparto de competencias entre la Federación, los Estados y los Municipios, a través de una ley marco, es preciso atender a ésta, denominada Ley General de Asentamientos Humanos, que en sus artículos 1o., 2o., 6o. a 10, 26, 34 y 35, disponen lo siguiente:


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:


"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;


"II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;


"III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y


"IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos."


"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:


"I. Administración pública federal: las dependencias y entidades a que se refiere el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;


"II. Asentamiento humano: el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran;


"III. Centros de población: las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; así como las que por resolución de la autoridad competente se provean para la fundación de los mismos;


"IV. Conurbación: la continuidad física y demográfica que formen o tiendan a formar dos o más centros de población;


"V. Conservación: la acción tendente a mantener el equilibrio ecológico y preservar el buen estado de la infraestructura, equipamiento, vivienda y servicios urbanos de los centros de población, incluyendo sus valores históricos y culturales;


"VI. Crecimiento: la acción tendente a ordenar y regular la expansión física de los centros de población;


"VII. Desarrollo regional: el proceso de crecimiento económico en un territorio determinado, garantizando el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la preservación del ambiente, así como la conservación y reproducción de los recursos naturales;


"VIII. Desarrollo urbano: el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;


"IX. Destinos: los fines públicos a que se prevea dedicar determinadas zonas o predios de un centro de población;


"X. Equipamiento urbano: el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario utilizado para prestar a la población los servicios urbanos y desarrollar las actividades económicas;


"XI. Fundación: la acción de establecer un asentamiento humano;


"XII. Infraestructura urbana: los sistemas y redes de organización y distribución de bienes y servicios en los centros de población;


"XIII. Mejoramiento: la acción tendente a reordenar o renovar las zonas de un centro de población de incipiente desarrollo o deterioradas física o funcionalmente;


"XIV. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos: el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional;


"XV. Provisiones: las áreas que serán utilizadas para la fundación de un centro de población;


"XVI. Reservas: las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento;


"XVII. Secretaría: la Secretaría de Desarrollo Social;


"XVIII. Servicios urbanos: las actividades operativas públicas prestadas directamente por la autoridad competente o concesionadas para satisfacer necesidades colectivas en los centros de población;


"XIX. Usos: los fines particulares a que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población;


"XX. Zona metropolitana: el espacio territorial de influencia dominante de un centro de población, y


"XXI. Zonificación: la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como la delimitación de las áreas de conservación, mejoramiento y crecimiento del mismo."


"Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


"Artículo 7o. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:


"I.P. y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y municipales;


"II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país;


"III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, y regular en coordinación con los Gobiernos Estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades;


"IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y los Gobiernos Estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;


"V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes, de los Gobiernos Estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;


"VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los Gobiernos Estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;


"VII.F. y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento;


"VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;


"IX. Asesorar a los Gobiernos Estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal;


"X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de centros de población;


"XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la administración pública federal se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de desarrollo urbano;


"XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los Municipios, así como con los sectores social y privado;


"XIII.F. recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes;


"XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas;


"XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano, y


"XVI. Las demás que le señale esta ley y otras disposiciones jurídicas."


"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;


"II.F., aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;


"III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;


"IV. Autorizar la fundación de centros de población;


".P. en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;


"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;


"VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;


"VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;


"IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;


"X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;


"XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local;


"XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano, y


"XIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales."


"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;


"II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;


"III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;


"IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;


"V. Proponer la fundación de centros de población;


"VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación local;


"VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;


"VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;


"IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;


"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;


"XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;


"XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;


"XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local;


"XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o programas de desarrollo urbano, y


"XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.


"Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos."


"Artículo 10. La secretaría con la participación en su caso, de otras dependencias y entidades de la administración pública federal, promoverá la celebración de convenios y acuerdos de coordinación y concertación entre la Federación y las entidades federativas, con la intervención de los Municipios respectivos y en su caso, de los sectores social y privado."


"Artículo 26. Los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35 de esta ley.


"La atención y resolución de problemas y necesidades urbanas comunes a centros de población fronterizos con relación a localidades de otros países, se sujetarán a los tratados, acuerdos y convenios internacionales en la materia, en los que se promoverá la participación de las entidades federativas y los Municipios respectivos."


"Artículo 34. Además de lo dispuesto en el artículo 32 de esta ley, la legislación estatal de desarrollo urbano señalará para las acciones de crecimiento de los centros de población, las disposiciones para la determinación de:


"I. Las áreas de reserva para la expansión de dichos centros, que se preverán en los planes o programas de desarrollo urbano;


"II. La participación de los Municipios en la incorporación de porciones de la reserva a la expansión urbana y su regulación de crecimiento, y


"III. Los mecanismos para la adquisición o aportación por parte de los sectores público, social y privado de predios ubicados en las áreas a que se refieren las fracciones anteriores, a efecto de satisfacer oportunamente las necesidades de tierra para el crecimiento de los centros de población."


"Artículo 35. A los Municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio.


"La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarán:


"I. Las áreas que integran y delimitan los centros de población;


"II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población;


"III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;


"IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados;


"V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos;


"VI. Las densidades de población y de construcción;


"VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública;


"VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos;


"IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;


"X. Las reservas para la expansión de los centros de población, y


"XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes."


Deriva de los preceptos transcritos, que la Ley General de Asentamientos Humanos constituye la ley marco en la materia concurrente de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, por lo que fija la distribución de la competencia entre la Federación, los Estados y los Municipios.


Esta ley marco establece en su artículo 2o. lo que para efectos de la misma debe entenderse, entre otras cuestiones, como asentamientos humanos, centros de población, conurbación, crecimiento, desarrollo urbano, desarrollo regional, ordenamiento territorial de los asentamientos urbanos, zona metropolitana, zonificación.


En lo que al caso interesa, debe destacarse que la ley marco otorga tanto a la Federación, como a los Estados y los Municipios, la facultad y correlativa obligación de coordinarse para planear el desarrollo regional y urbano, así como para realizar acciones e inversiones, con la participación de los sectores social y privado, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos (artículos 7o., fracciones I, II, VI y VIII, 8o., fracción VI, 9o., fracción VII y IX y 10)


Específicamente, el artículo 8o., fracción I, faculta a los Estados para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, y tratándose de zonas conurbadas ubicadas en el territorio de dos o más entidades federativas, compete tanto a la Federación como a los Estados y Municipios participar en su ordenación y regulación (artículos 7o., fracción XIV, 8o., fracción V y 9o., fracción VI).


Respecto de los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, el artículo 26 establece que se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35, que refiere las facultades que al respecto corresponden a los Municipios.


Debe destacarse por lo que se refiere a las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, que sus bases se contemplan en las fracciones V y VI del artículo 115 de la Constitución Federal, que disponen:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e


"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.


"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. ..."


Ahora bien, no tiene razón el Municipio actor en cuanto sostiene que la fracción X del artículo 80 impugnado, viola el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, que reproduce el artículo 81 de la Constitución Local, ya que restringe la facultad que corresponde a los Municipios para coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, con la aprobación de las Legislaturas de los Estados tratándose de la asociación de Municipios de dos o más entidades federativas.


Efectivamente, la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


"b) Alumbrado público.


"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.


"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e


"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.


"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."


Por su parte, el artículo 81 de la Constitución del Estado de Jalisco establece:


"Artículo 81. Cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrá solicitar la celebración (sic) convenios con el Estado, para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la ejecución y operación de obras y prestación de servicios públicos, o para que se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.


"Los Municipios, previo acuerdo entre los Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Si se trata de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas.


"El Congreso del Estado emitirá las normas de aplicación general para la celebración de estos convenios y los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre el Municipio y el Gobierno del Estado o entre aquéllos, con motivo de los convenios de coordinación.


"Las comunidades indígenas dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la legislación en la materia."


La disposición antes transcrita es una norma estatal que reproduce los dos últimos párrafos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que contemplan: a) la facultad de los Municipios, previo acuerdo de los Ayuntamientos, para coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, requiriéndose la aprobación de las legislaturas respectivas cuando se trate de Municipios de dos o más entidades federativas; b) la atribución de los Ayuntamientos para celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de los servicios o para que se presten de manera coordinada entre el Estado y el Municipio; y, c) el derecho de las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, para coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.


Las anteriores atribuciones que corresponden a los Municipios se consignan en la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal y en el artículo 81 de la Constitución del Estado de Jalisco, por lo que es inexacto que la fracción X del artículo 80 de la misma las restrinja al establecer la facultad de los Municipios que pertenezcan a una misma área metropolitana para coordinarse, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación, ya que ello no implica, como lo señala el Municipio actor, que ya no cuente con la atribución que constitucionalmente le corresponde para coordinarse y convenir con otros Municipios, independientemente de que pertenezcan o no a una misma área metropolitana.


Lo anterior se afirma porque la Constitución del Estado de Jalisco establece, por un lado, las atribuciones de los Ayuntamientos que pertenezcan a una misma área metropolitana para coordinarse, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación entre ellos (artículo 80, fracción X) y, por el otro, las facultades de todos los Municipios de la entidad, ya sea que formen parte o no de un área metropolitana, para celebrar los convenios de coordinación y asociación a que se refiere el artículo 81 de esa Constitución, que reproduce los dos últimos párrafos de la fracción III del artículo 115 de la Ley Fundamental, por lo que es inexacto que la norma que se examina violente esta Ley Fundamental.


Cabe destacar que la normativa secundaria del Estado de Jalisco reconoce también las atribuciones de los Municipios de la entidad en los términos a que se ha aludido, como se advierte del artículo 94-Bis de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, que refiere las diversas formas de coordinación y asociación municipal, a saber:


• Simple interna, celebrada entre dos o más Municipios del Estado, con la aprobación de los Ayuntamientos y sin que se requiera la intervención del Estado.


• Simple interestatal, celebrada entre uno o más Municipios del Estado, con uno o más Municipios de uno o más Estados, con la aprobación de los Ayuntamientos previa autorización del Congreso del Estado.


• Subsidiaria estatal, celebrada a solicitud de uno o más Municipios del Estado con el Poder Ejecutivo de la entidad a través de convenios aprobados por los Ayuntamientos respectivos y el titular del Poder Ejecutivo, previa declaratoria del Congreso del Estado sobre la imposibilidad o incapacidad del Municipio, para que el Poder Ejecutivo, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la ejecución y operación de obras y de la prestación de servicios públicos municipales.


• Coordinada estatal, celebrada a solicitud de uno o más Municipios del Estado con el Poder Ejecutivo de la entidad, a través de convenios aprobados por los Ayuntamientos respectivos y el titular del Poder Ejecutivo, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, realice de manera coordinada con los propios Municipios, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos municipales.


• Metropolitana interna, celebrada entre dos o más Municipios del Estado a través de convenios de coordinación aprobados por los Ayuntamientos respectivos, previa declaración del Congreso Local, bajo las modalidades de área o región metropolitanas, en los términos de la ley de la materia.


• Metropolitana interestatal, celebrada entre uno o más Municipios del Estado con uno o más Municipios de uno o más Estados, todos colindantes entre sí y que compartan o tiendan a compartir un centro de población interestatal, a través de los instrumentos jurídicos que se establezcan en la ley federal de la materia, en los términos de la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal.


El citado artículo 94-Bis de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco dispone textualmente:


"Artículo 94-Bis. Son formas de coordinación y asociación municipal:


"I.S. interna: la celebrada entre dos o más Municipios del Estado, a través de convenios de coordinación y asociación aprobados por los Ayuntamientos respectivos, sin que se requiera intervención del Estado;


"II.S. interestatal: la celebrada entre uno o más Municipios del Estado, con uno o más Municipios de uno o más Estados, a través de convenios de coordinación y asociación aprobados por los Ayuntamientos respectivos, previa autorización del Congreso del Estado;


"III. Subsidiaria estatal: la celebrada a solicitud de uno o más Municipios del Estado con el Poder Ejecutivo del Estado, a través de convenios de coordinación y asociación aprobados por los Ayuntamientos respectivos y el titular del Poder Ejecutivo, previa declaratoria del Congreso del Estado sobre la imposibilidad o incapacidad del Municipio, para que el Poder Ejecutivo, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la ejecución y operación de obras y de la prestación de servicios públicos municipales;


"IV. Coordinada estatal: la celebrada a solicitud de uno o más Municipios del Estado con el Poder Ejecutivo del Estado, a través de convenios de coordinación y asociación aprobados por los Ayuntamientos respectivos y el titular del Poder Ejecutivo, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, realice de manera coordinada con los propios Municipios, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos municipales;


"V. Metropolitana interna: la celebrada entre dos o más Municipios del Estado a través de convenios de coordinación aprobados por los Ayuntamientos respectivos, previa declaración del Congreso del Estado, bajo las modalidades de área o región metropolitanas, en los términos de la ley de la materia, y


"VI. Metropolitana interestatal: la celebrada entre uno o más Municipios del Estado con uno o más Municipios de uno o más Estados, todos colindantes entre sí y que compartan o tiendan a compartir un centro de población interestatal, a través de los instrumentos jurídicos que se establezcan en la ley federal de la materia, en los términos de la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


La propia Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, en su artículo 94-Ter, regula lo relativo a la solicitud al Congreso de la entidad que deben formular los Municipios que requieran celebrar convenios de coordinación y asociación con Municipios de otros Estados, en los términos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, de la siguiente manera:


"Artículo 94-Ter. Los Municipios del Estado que requieran celebrar convenios de coordinación y asociación con Municipios de otros Estados, en los términos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben solicitar la autorización previa del Congreso del Estado, de acuerdo con las siguientes bases generales:


"I. La solicitud debe presentarse ante el Congreso del Estado acompañando:


"a) Copia del acta de sesión de Ayuntamiento en donde se apruebe solicitar al Congreso la autorización para celebrar el convenio respectivo, y


"b) Un anexo que contenga la explicación y justificación de los puntos que serían objeto del convenio y en su caso el anteproyecto del mismo;


"II. Una vez turnada la solicitud, la comisión competente puede requerir al Municipio interesado información complementaria relativa a la explicación o justificación de los puntos objeto del convenio, dentro de los cinco días hábiles siguientes al turno, en cuyo caso los Municipios tendrán cuando menos diez días hábiles y hasta el día de la votación del dictamen para presentar la información respectiva;


"III. La comisión debe notificar al Ayuntamiento respectivo el proyecto de dictamen que resuelva sobre la autorización para celebrar el convenio, cuando menos con cinco días hábiles de anticipación a la fecha de la sesión en que se votará dicho dictamen, a efecto de que pueda participar con voz en su discusión un representante de aquél;


"IV. El Congreso del Estado debe notificar a los Municipios de otros Estados con que se pretenda celebrar el convenio respectivo, así como a las legislaturas correspondientes, el inicio del procedimiento de autorización, para los efectos legales procedentes, y


"V. El Congreso del Estado debe resolver mediante votación por mayoría absoluta sobre la autorización para celebrar el convenio, dentro de los sesenta días naturales siguientes a la presentación de la solicitud correspondiente."


Así, es claro que el artículo 80, fracción X, impugnado, al contemplar las atribuciones de los Ayuntamientos que pertenezcan a una misma área metropolitana para coordinarse, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación entre ellos, no viola la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que no limita las facultades que esta Norma Suprema otorga a todos los Municipios de la entidad, sea que formen parte o no de un área metropolitana, para celebrar los convenios de coordinación y asociación a que se refiere, facultades que reitera el artículo 81 de la Constitución del Estado de Jalisco.


Ante lo infundado del planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 80, fracción X, impugnado, procede reconocer su validez.


Por otro lado, el Municipio actor afirma que los artículos 81-Bis y 87 impugnados violan el artículo 115 de la Constitución Federal, ya que contemplan, el primero, la obligación ineludible de los Ayuntamientos pertenecientes a una misma área metropolitana de coordinarse, y el segundo, la obligación del Ejecutivo del Estado y de los Municipios pertenecientes a una misma área o región metropolitana, de celebrar convenios para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo.


En la contestación de demanda, el Congreso del Estado de Jalisco señaló que la coordinación y los convenios a que se refieren los artículos 81-Bis y 87 combatidos no son de carácter imperativo, esto es, no obligan a los Municipios de la misma área metropolitana a coordinarse entre sí, ni con el Ejecutivo Estatal, sino que se respeta la libertad de aquéllos para que a través de sus Ayuntamientos tomen la decisión relativa.


Por tanto, para estar en aptitud de pronunciarse sobre los conceptos de invalidez relativos, debe determinarse si los artículos impugnados establecen la obligación a cargo de los Municipios de celebrar los convenios a que se refieren, o bien, si están en libertad de decidir al respecto.


Si bien en la fracción X del artículo 80 de la Constitución del Estado de Jalisco se establece como facultad de los Municipios, a través de sus Ayuntamientos, la de celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos, cuando pertenezcan a una misma área metropolitana, los artículos 81-Bis y 87 sí establecen a cargo de los Municipios la obligación de coordinarse.


Lo anterior se advierte del texto de los artículos 81-Bis y 87, que contempla un imperativo, pues el primero señala que cuando se trate de Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana "éstos se coordinarán", mientras que el segundo precisa que cuando dos o más Municipios formen un mismo centro de población que por su crecimiento urbano, continuidad física y relaciones socioeconómicas sea declarado como área metropolitana "el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, así como para la más eficaz prestación de los servicios públicos", y que cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios que por su cercanía geográfica, tendencias de crecimiento y relaciones socioeconómicas se declaren como región metropolitana "el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo".


La determinación relativa a que el texto de las disposiciones combatidas sí obligan a coordinarse a los Municipios que pertenecen a una misma área metropolitana, se advierte también al compararse el texto de estas normas, que utilizan términos imperativos, con el del artículo 81 de la propia Constitución del Estado de Jalisco, que claramente deja en libertad a los Ayuntamientos para decidir sobre la coordinación al señalar que "podrán coordinarse y asociarse", así como con el texto que tenía el artículo 87 antes de ser reformado y que contemplaba un término potestativo pues disponía que: "Cuando dos o más centros urbanos situados en el territorio de dos o más Municipios, por su crecimiento y relaciones socioeconómicas, formen o tiendan a formar una zona conurbada, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, podrán convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada, el desarrollo y la prestación de los servicios públicos en dichas zonas, con apego a las leyes de la materia."


Los términos imperativos utilizados por el Órgano Reformador de la Constitución del Estado de Jalisco responden a la clara intención expresada en el procedimiento legislativo del que derivan las disposiciones combatidas.


En la iniciativa de ley, después de destacarse las bondades de la coordinación entre Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana desde el punto de vista económico, social y político, expresamente se señaló: "En consecuencia, al elevar a rango constitucional el imperativo de la coordinación para los Municipios metropolitanos, se pretende dar cuenta de la complejidad de la problemática de los centros urbanos.".


En el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado, se razonó sobre la necesidad de regular el complejo fenómeno de la metropolización en la entidad a través de dos principales acciones: una, estableciendo un marco normativo municipal para que a partir de la coordinación entre los órdenes de gobiernos que coinciden en una realidad metropolitana, se logre una mejor planeación intergubernamental en beneficio del desarrollo de los Municipios metropolitanos, y la otra, construyendo una nueva visión institucional a efecto de crear organismos e instancias capaces de aportar soluciones viables a los problemas metropolitanos.


Así, es claro que las disposiciones impugnadas sí obligan a coordinarse a los Municipios que pertenecen a una misma área metropolitana y, asimismo, los obligan a celebrar convenios con el Ejecutivo del Estado en los casos que precisan, lo que además, constituye una facultad en tanto que los convenios que se celebren son negociables en cuanto a sus contenidos.


Bajo la anterior premisa, se procede a examinar si el artículo 81-Bis combatido viola el antepenúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal.


Antes se destacó que el artículo 81 de la Constitución del Estado de Jalisco constituye una ley estatal que reproduce los dos últimos párrafos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución, así como que la facultad de los Municipios para coordinarse o asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, con la limitante de obtener la aprobación de las Legislaturas Estatales cuando se trate de Municipios de diversas entidades federativas, no se ve restringida por la diversa atribución y correspondiente obligación que deriva de lo preceptuado en el artículo 81-Bis combatido, que se refiere específicamente a la coordinación entre Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana conforme a las bases que al respecto establezca el Congreso de la entidad.


El referido artículo 81-Bis cuya invalidez se solicita, es una norma expedida por el Congreso del Estado de Jalisco en ejercicio de las facultades que le corresponden en la materia concurrente de asentamientos humanos a que se refiere el artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución Federal, la que señala como facultad del Congreso de la Unión en su diverso artículo 73, fracción XXIX-C, el dictar la ley que establezca la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios en esta materia, que en el ámbito municipal refieren las fracciones V y VI del artículo 115 de la propia Constitución Federal.


La fracción V antes citada enumera concretamente las facultades que corresponden a los Municipios, las que deben ejercer en los términos de las leyes federales y estatales relativas, y señala que: "En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.".


Por su parte, la fracción VI dispone que: "Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.".


La fracción VI contempla un imperativo para la Federación, los Estados y los Municipios, consistente en que en el ámbito de sus competencias, planeen y regulen en forma conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos ubicados en territorios municipales de dos o más entidades federativas.


Sin que pase desapercibido para este Tribunal Pleno las diferencias conceptuales que puedan tener los términos relativos a la conurbación y la metropolización, en tanto la primera se refiere a la continuidad física y demográfica que formen o tiendan a formar dos o más centros de población, según lo dispuesto por el artículo 2o., fracción IV, de la Ley General de Asentamientos Humanos, la segunda, además de comprender esta continuidad física y demográfica abarca un proceso socioeconómico que implica relaciones de interdependencia entre habitantes de concentraciones urbanas, con la consecuente complejidad de la problemática que se genera en la medida en que crecen las concentraciones urbanas, lo cierto es que ambos fenómenos se comprenden dentro de la regulación de la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal, que se refiere a la continuidad demográfica que formen o tiendan a formar dos o más centros de población ubicados en Municipios de dos o más entidades federativas, ya que esta continuidad demográfica es resultado del crecimientos de los centros de población y este crecimiento genera la problemática correspondiente.


La Ley General de Asentamientos Humanos, ley marco en la materia, en sus artículos 20 a 26, dispone:


"Artículo 20. Cuando dos o más centros de población situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta ley."


"Artículo 21. La Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, deberán convenir la delimitación de una zona conurbada, cuando:


"I.S. procedente el estudio y resolución conjunta del desarrollo urbano de dos o más centros de población, situados en el territorio de entidades federativas vecinas, que por sus características geográficas y su tendencia económica y urbana, deban considerarse como una zona conurbada;


"II. Se proyecte o funde un centro de población y se prevea su expansión física o influencia funcional en territorio de entidades federativas vecinas, y


"III. Solamente uno de los centros de población crezca sobre la zona conurbada."


"Artículo 22. El convenio que se celebre con base en lo previsto en el artículo anterior, se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los órganos de difusión oficial de las entidades federativas respectivas y en un periódico de circulación en la zona conurbada, y contendrá:


"I. La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada;


"II. Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de población conurbados, con base en un programa de ordenación de la zona conurbada;


"III. La determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada;


"IV. La integración y organización de la comisión de conurbación respectiva, y


"V. Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos."


"Artículo 23. La comisión de conurbación prevista en el convenio a que se refiere el artículo anterior, tendrá carácter permanente y en ella participarán la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos. Dicha comisión será presidida por un representante de la Secretaría de Desarrollo Social y funcionará como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores social y privado.


"Dicha comisión formulará y aprobará el programa de ordenación de la zona conurbada, así como gestionará y evaluará su cumplimiento."


"Artículo 24. Los programas de ordenación de zonas conurbadas contendrán:


"I. La congruencia del programa de ordenación de zona conurbada con el programa nacional de desarrollo urbano, los mecanismos de planeación regional a que se refiere el artículo 12 de esta ley, así como con los programas de desarrollo urbano de las entidades federativas y de los Municipios respectivos;


"II. La circunscripción territorial de la conurbación;


"III. Las bases para la elaboración y ejecución de los proyectos que se vayan a realizar en la zona conurbada;


"IV. La determinación básica de espacios dedicados a la conservación, mejoramiento y crecimiento, así como de la preservación y equilibrio ecológico de los centros de población de la zona conurbada, y


"V. Las acciones e inversiones para la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos que sean comunes a los centros de población de la zona conurbada."


"Artículo 25. Una vez aprobados los programas de ordenación de zonas conurbadas por las comisiones de conurbación, los Municipios respectivos en el ámbito de sus jurisdicciones, determinarán en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes, las reservas, usos y destinos de áreas y predios."


"Artículo 26. Los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35 de esta ley.


"La atención y resolución de problemas y necesidades urbanas comunes a centros de población fronterizos con relación a localidades de otros países, se sujetarán a los tratados, acuerdos y convenios internacionales en la materia, en los que se promoverá la participación de las entidades federativas y los Municipios respectivos."


Las normas transcritas regulan la conurbación tratándose de centros urbanos ubicados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, estableciendo la facultad y correlativa obligación de la Federación, Estados y Municipios de celebrar convenios para planear y regular de manera conjunta y coordinada ese fenómeno.


El artículo 26 de esta ley marco establece la facultad de los Estados para regular los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa.


Se sigue de lo razonado, que el artículo 81-Bis impugnado no viola el antepenúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, pues se trata de una norma estatal dictada en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, correspondiendo a las Legislaturas Locales regular los fenómenos de conurbación que se presenten dentro de sus límites territoriales.


Además, la prescripción tomada por el Órgano Reformador del Estado de Jalisco, al ejercer esta atribución, consistente en que los Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana se coordinen, en ejercicio de sus facultades constitucionales, de acuerdo con las bases generales que expida la legislatura, además de respetar las normas constitucionales y la ley marco en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, se apega a la clara intención que tuvo el Constituyente Federal para establecer la obligación de coordinación tratándose de la conurbación en territorios municipales de diversas entidades federativas.


Por las mismas razones, el artículo 87 impugnado, al contemplar la facultad y correlativa obligación del Ejecutivo del Estado y de los Ayuntamientos de convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de un centro de población ubicado en el territorio de dos o más Municipios y que sea declarado como área metropolitana, así como el desarrollo de dos o más centros urbanos localizados en el territorio de dos o más Municipios cuando se declare una región metropolitana, no infringe las normas constitucionales y la ley marco en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano.


Sostiene el Municipio actor que el artículo 81-Bis combatido, al imponer modalidades a la coordinación entre los Municipios de una misma área metropolitana, como lo es la exigencia de que tal coordinación se realice a través de las instancias que contempla, invade la esfera de competencia en materia de reglamentación municipal, vulnera la facultad de autogobierno y auto-organización administrativa municipales y restringe la libre administración del patrimonio municipal.


Este Tribunal Pleno considera que la disposición impugnada no invade la esfera de competencia en materia de reglamentación municipal.


En la jurisprudencia P./J. 132/2005, este Tribunal Pleno determinó que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de disposiciones, cuya extensión normativa y capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y, b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, que tienen mayor extensión normativa pues los Municipios, respetando las bases generales que expida la legislatura, pueden regular con autonomía aspectos específicos de la vida interna municipal, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias exclusivas, como en relación con sus gobernados, atendiendo a sus propias características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, ya que los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo que se logra a través de la emisión de las bases generales-, pero tienen el derecho de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos.


Con anterioridad quedó determinado que el Congreso Local está facultado para legislar, en el ámbito de su competencia, en la materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano y, específicamente, le compete regular los fenómenos de conurbación que se produzcan dentro de su territorio.


Los artículos 115, fracción V y 9o. de la Ley General de Asentamientos Humanos establecen las facultades que en esta materia corresponden a los Municipios, sin que ninguna de ellas los autorice a regular la forma en que deba realizarse la coordinación entre los Municipios que por su continuidad física y demográfica formen un centro de población, lo que corresponde a la legislatura pues se trata de normas que deberán aplicarse por todos los Municipios que se ubiquen en áreas metropolitanas y por el Ejecutivo Local cuando, previo convenio, forme parte de la instancia de coordinación política a que se refiere la fracción I de la norma que se examina.


A los Municipios corresponde, conforme a lo establecido en el último párrafo de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, expedir los reglamentos y disposiciones administrativas aplicables en su territorio y necesarias para el ejercicio de las atribuciones específicas que les corresponden en la materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano; concretamente, tratándose de fenómenos de conurbación, participar en la planeación y regulación de los mismos en los términos que establezca la ley marco en la materia y la legislación local (artículo 9o., fracción VI, de la Ley General de Asentamientos Humanos).


Por tanto, al establecer el artículo 81-Bis combatido que la coordinación metropolitana se realice a través de las tres instancias que contempla -política, técnica, a través de un organismo descentralizado que deberán constituir los Ayuntamientos, y consultiva y de participación ciudadana-, así como al disponer respecto de la forma en que se integrarán esas instancias, sobre su personalidad y las tareas que en lo general les corresponden y, por último, al dejar al Congreso la facultad de expedir las reglas para su organización y funcionamiento, no se invaden las facultades reglamentarias del Municipio.


De lo manifestado se sigue que la disposición legal que se examina tampoco vulnera las facultades de autogobierno y auto-organización que corresponden al Municipio, al obligarlo a pertenecer a entidades creadas por el Órgano Reformador de la Constitución Local, como son las instancias de coordinación, y que afirma el actor intervendrán en su desarrollo interno administrativo, con el consiguiente peligro de que lleguen a influir en el cumplimiento de una materia exclusiva de los Municipios, a saber, la de prestación de servicios públicos.


En efecto, la disposición combatida establece que: a) los presidentes Municipales de los Ayuntamientos del área metropolitana y, previo convenio, el gobernador, integrarán la instancia de coordinación política, cuya personalidad jurídica definirán sus integrantes; b) esos Ayuntamientos formarán el organismo público descentralizado denominado Instituto Metropolitano de Planeación, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que constituirá la instancia técnica; c) existirá una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento; y, d) las reglas de organización y funcionamiento de las instancias se establecerán en la ley que sobre la materia expida el Congreso Local.


Como se advierte, en la norma impugnada, respecto de las instancias referidas, creadas por el Constituyente Local conforme a sus facultades en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, sólo se determina su carácter político, técnico y consultivo y de participación ciudadana, así como su personalidad jurídica y las tareas que corresponden a la última de las instancias mencionadas, dejándose a la Legislatura Local la expedición de las reglas relativas a su organización y funcionamiento, sin que dicha norma conceda a las referidas instancias alguna facultad para intervenir en la vida interna de los Municipios y, específicamente en su autogobierno y auto-organización y, mucho menos, para regular o actuar en relación a los servicios públicos que la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal les otorga de manera exclusiva.


La coordinación entre los Municipios de una misma área metropolitana debe ser igual para todos ellos y para todos los Municipios que integren un área metropolitana, por lo que la obligación que la norma impugnada impone a esos Municipios de pertenecer a la instancia de coordinación política, así como de crear un organismo descentralizado como instancia técnica, además de no violentar su facultad reglamentaria, tampoco vulnera sus facultades de autogobierno y auto-administración, ya que no se faculta a esas instancias para intervenir en lo que es propio de cada Municipio ni en su vida interna.


Debe destacarse que el criterio sostenido por este Tribunal Pleno al fallar la controversia 35/2005, en sesión de diecisiete de enero de dos mil ocho, no es aplicable al presente caso.


En la controversia citada se estimó que el segundo párrafo del artículo 63 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, en cuanto establecía que para la atención de los asuntos de los jóvenes, en cada Municipio debía existir un organismo público descentralizado, resultaba violatorio de lo dispuesto en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, porque invadía la autonomía municipal en lo que ve a la facultad que corresponde a los Ayuntamientos para que a través de sus reglamentos respectivos organicen la administración pública municipal y regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia.


La norma examinada en la referida controversia constitucional es distinta a la que ahora se analiza, ya que aquélla se refiere a la creación por parte de la Legislatura Local de un organismo descentralizado para la atención de un asunto que corresponde a la competencia del Municipio, lo que estimó este Tribunal Pleno vulnera la autonomía municipal en cuanto a su facultad de organización administrativa. En cambio, la disposición impugnada si bien prevé la creación de un organismo descentralizado, ello no es para que éste se ocupe de una tarea que corresponde reglamentar al Municipio, sino que tal creación la determinó el Órgano Reformador de la Constitución del Estado de Jalisco, en uso de las facultades que le corresponden para regular los fenómenos de conurbación dentro de su territorio y al hacerlo, según se determinó con anterioridad, no vulneró las facultades que al Municipio corresponden en la materia conforme a lo dispuesto por los artículos 115, fracción V, de la Ley Fundamental y 9o. de la Ley General de Asentamientos Humanos, como tampoco vulneró las facultades de autogobierno y auto-administración municipales, pues no faculta a las instancias de coordinación metropolitana para intervenir en lo que es propio de cada Municipio ni en su vida interna.


Por otro lado, argumenta el Municipio actor que la fracción II del artículo 81-Bis impugnado viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues restringe la libre administración del patrimonio municipal al obligar a los Ayuntamientos a crear la instancia de coordinación denominada Instituto Metropolitano de Planeación como organismo descentralizado, quedando aquéllos, por tanto, obligados a dotarlo de las características que la ley contempla, entre ellas, la de contar con un patrimonio propio que tendrá que tomarse del que corresponde a los Ayuntamientos.


La disposición combatida establece que la instancia de coordinación metropolitana de carácter técnico estará constituida como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto Metropolitano de Planeación, mismo que deberá ser constituido por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente.


El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles ...


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


Se desprende de la disposición transcrita, que los Ayuntamientos gozan de libertad para administrar su hacienda y que les corresponde aprobar su presupuesto de egresos.


Ahora bien, la libre administración de la hacienda municipal corresponde al régimen que estableció el Poder Revisor de la Constitución Federal con el propósito expreso de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, de tal manera que estas entidades políticas tengan libertad en la aplicación de los recursos que les son propios, para la satisfacción de sus necesidades.


Este criterio se contiene en la jurisprudencia de este Tribunal Pleno número P./J. 5/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 515, que dice:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


Así, la hacienda municipal se conforma con los recursos económicos con los que cuenta el Municipio para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios públicos que tiene a su cargo, mientras que por libre administración de la hacienda municipal debe entenderse la facultad de organizar, esto es, de ordenar económicamente los recursos del Municipio disponibles y utilizarlos para proveer a la satisfacción de los intereses y necesidades sociales, así como a prestar los servicios públicos que tenga a su cargo, siempre que se apliquen al gasto público.


Conforme a lo anterior, este Tribunal Pleno estima que la disposición que se analiza no viola la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que en ella sólo se establece que un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, que deberá ser constituido por los Municipios del área metropolitana correspondiente, será la instancia de coordinación de carácter técnico, pero nada determina en relación a los recursos que integrarán el patrimonio propio de esos organismos.


No puede considerarse, como lo pretende el Municipio actor, que por el hecho de que los organismos de que se trata deban constituirse por los Municipios del área metropolitana, a éstos corresponda destinar parte de sus recursos económicos para formar el patrimonio propio de aquéllos, pues el último párrafo del artículo 81-Bis que se examina, dispone que: "Las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, estarán establecidas en las leyes que sobre la materia expida el Congreso del Estado de Jalisco."


Por tanto, si la fracción II del artículo impugnado no determina los recursos con los que se integrará el patrimonio propio de los organismos descentralizados que constituyan la instancia de coordinación en cada área metropolitana y, en cambio, expresamente señala que es la Legislatura Local la que determinará las reglas de organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, lógicamente no puede estimarse que el patrimonio de esos organismos tenga necesariamente que constituirse con recursos de los Municipios.


Además, aun cuando se considerara que corresponde a los Municipios que deben coordinarse aportar los recursos que formen el patrimonio del organismo descentralizado que constituya la instancia de coordinación de carácter técnico, ello no implicaría vulneración a la libre administración hacendaria, ya que la aportación de los recursos sólo constituiría el cumplimiento de la obligación a cargo de los Municipios de coordinarse a través de las instancias previstas en la norma que se analiza, lo que no se traduciría en un direccionamiento del gasto.


En efecto, los Municipios tienen diversos tipos de obligaciones que les implican gastos como son el pago de deuda, de salarios, de prestación de servicios, etcétera. Sin embargo, no puede considerarse que el cumplimiento de esas obligaciones, aunque supongan gastos, se traduzca en vulnerar la libre administración hacendaria, ya que si ésta se entiende como la libertad para decidir sobre la disposición y aplicación de los recursos para que los Municipios estén en aptitud de satisfacer sus necesidades en el cumplimiento de sus fines, se respeta esa libertad cuando no se direcciona el gasto sino que se permite que sean los Municipios los que decidan sobre la forma y términos de cumplir con esas obligaciones.


Por tanto, aun cuando se considerara que conforme a la norma impugnada corresponde a los Municipios aportar los recursos que conformen el patrimonio del organismo de coordinación técnico, al no determinarse la forma y términos de realizar el gasto relativo, no existiría infracción a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.


Por último, no tiene razón el Municipio actor al sostener que el artículo 87 impugnado transgrede el artículo 115 de la Constitución Federal, pues además de obligar a los Ayuntamientos a coordinarse con el Ejecutivo Local en los casos que prevé, los somete a que ejerzan su facultad reglamentaria para cumplimentar los lineamientos de coordinación metropolitana conjuntamente con el gobernador, sobajando las facultades constitucionales de aquéllos en una materia que les es exclusiva como lo es la reglamentaria.


En efecto, el citado artículo 87 es una norma expedida por el Congreso del Estado de Jalisco en ejercicio de las facultades que le competen en la materia concurrente de asentamientos humanos, en la que corresponde precisamente a las Legislaturas Locales regular los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, según lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley General de Asentamientos Humanos.


La disposición combatida establece que el gobernador y los Ayuntamientos de una misma área o región metropolitana se coordinarán en dos supuestos: a) cuando dos o más Municipios del Estado formen un mismo centro de población que por su crecimiento urbano, continuidad física y relaciones socioeconómicas sea declarado por el Congreso del Estado como área metropolitana; y, b) cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios del Estado que por su cercanía geográfica, tendencias de crecimiento y relaciones socioeconómicas sean declarados como región metropolitana.


Por tanto, al establecer la coordinación entre el gobernador y los Municipios en los supuestos a que se refiere la norma impugnada, el Órgano Reformador de la Constitución Local no sólo respeta la normatividad aplicable de la Constitución Federal y la ley marco en la materia, sino que también se apega a la clara intención que tuvo el Constituyente Federal para establecer la obligación de coordinación en la planeación y regulación de los fenómenos de conurbación en territorios municipales de diversas entidades federativas.


El artículo 87 que se examina, con claridad establece en su primer párrafo, referido a las áreas metropolitanas, que: "El Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, así como para la más eficaz prestación de servicios públicos, con apego a las leyes en la materia."; y en el segundo párrafo, relacionado con las regiones metropolitanas, que: "El Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, con apego a las leyes en la materia.".


Por tanto, si la coordinación entre el Ejecutivo Local y los Municipios debe realizarse en el ámbito de sus respectivas competencias y con apego a las leyes en la materia, es claro que no se obliga a los Municipios a que ejerzan la facultad reglamentaria que les corresponde en forma conjunta con el gobernador, así como que no se vulneran las atribuciones que les corresponden conforme a lo establecido en el último párrafo de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas aplicables en su territorio y necesarias para el ejercicio de las atribuciones específicas que les corresponden en la materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano; concretamente, tratándose de fenómenos de conurbación, participar en la planeación y regulación de los mismos en los términos que establezca la ley marco en la materia y la legislación local, según lo dispuesto por el artículo 9o., fracción VI, de la Ley General de Asentamientos Humanos.


De conformidad con todo lo razonado, debe declararse procedente pero infundada la presente controversia constitucional y reconocerse la validez de las disposiciones impugnadas.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, adicionados mediante el Decreto Número 22137/LVIII/07, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el primero de mayo de dos mil ocho.


N. y publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M.. Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R. con salvedades, F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V. con salvedades, O.M. y presidente S.M., en cuanto a los razonamientos contenidos en el actual considerando séptimo relativos a que los preceptos 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco establecen a cargo de los Municipios que pertenecen a una misma área metropolitana la obligación de convenir y coordinarse y de celebrar convenios con el Ejecutivo Local. El señor M.V.H. votó en contra de dichas consideraciones por estimar que los convenios respectivos no son obligatorios.


Los señores M.F.G.S. y S.C. de G.V. formularon salvedades en relación con el reconocimiento de validez de los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco.


Los señores Ministros L.R. y F.G.S. reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes.


El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.








________________

1. UN P.D., ‘World Urbanization Prospects’, 2002. El documento puede consultarse en: http://www.un.org/Newx/Press/docs/2002/pop815.doc.htm


2. I..


3. I..


4. B., J.". sobre la Gobernabilidad de las Áreas Metropolitanas en el Mundo Actual", en: G. de Alba Ligia, Comp. "Desafío Metropolitano", Ed. UNAM/ALDF, 2004, página 32.


5. INEGI, "Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México", SEDESOL/CONAPO/INEGI, 2004, página 23.


6. W.H., E. "Guadalajara: medio siglo de gestión metropolitana", en: G. de Alba Ligia, Op. cit., página 93.


7. INEGI, II Conteo Nacional de Población y Vivienda, 2005.


8. Con relación al agotamiento del uso del suelo y a la creación de nuevos espacios industriales, comerciales y residenciales consúltese W.H., Op. cit.


9. W.H., E., Op. cit., página 96.


10. Se consideran derechos urbanos: el derecho al lugar; al espacio público y a la monumentalidad; a la belleza; a la identidad colectiva dentro de la ciudad; a la movilidad y a la accesibilidad; a la centralidad; al gobierno metropolitano o plurimunicipal; a la innovación política; a la ciudad como refugio; a la justicia local y a la seguridad; al empleo y al salario ciudadano; a la calidad del medio ambiente; a tener el mismo estatus político-jurídico de ciudadano, entre otros. Ver J.B. "Los Nuevos Derechos Ciudadanos. Un Catálogo de Derechos Urbanos como Contribución a la Renovación de la Cultura Política en el Ámbito de la Ciudad y del Gobierno Local". El documento puede consultarse en: http//www.alicante-ayto.es/documentos/p_ciudadana/dciudadanos.pdf.


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