Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO G.D.G.P., EN EL EXPEDIENTE VARIOS RELATIVO A LA DENUNCIA DE CONTRADICCION DE TESIS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO QUINTO CIRCUITO AL RESOLVER EL TOCA 182/91 Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO, AL RESOLVER LA QUEJA 237/89.

La denuncia de contradicción de tesis, es entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito al decidir el incidente de suspensión tramitado en el juicio de amparo 798/91, y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al fallar el recurso de queja 237/89.

El criterio del Primer Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito consiste en que la quejosa, Banco del Atlántico, tiene el carácter de sociedad nacional de crédito y forma parte integrante de la Administración Pública Federal, de conformidad con los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, motivo por el cual resulta ser una persona moral oficial y, por ende, en términos de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 9o. de la Ley de Amparo, está exenta de otorgar garantías que la propia Ley de Amparo exige a las partes.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, sostiene que las sociedades nacionales de crédito, como lo es el Banco Nacional de México, no son personas morales oficiales y, por consiguiente, están obligadas a prestar las garantías que la ley exige a las partes, conforme a lo que dispone el párrafo segundo del artículo 9o. de la Ley de Amparo, pues si bien son instituciones especiales de derecho público, no corresponde su estructura a la de una entidad totalmente integrada por bienes del Estado Federal, sino a la manera de una sociedad o empresa con aportación mayoritaria de la Federación, cuyo patrimonio se representa con el setenta y seis por ciento perteneciente al Gobierno Federal y el treinta y cuatro por ciento a la libre circulación, que puede ser adquirido por el propio Gobierno Federal, las entidades de derecho público y los particulares.

El Tribunal Pleno, por mayoría de nueve votos, consideró que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, porque las sociedades nacionales de crédito tienen el carácter de personas morales oficiales y, por tal motivo están exentas, de conformidad con el artículo 9o., segundo párrafo, de la Ley de Amparo, de prestar las garantías que el propio ordenamiento exige a las partes.

Mi opinión es que debe prevalecer el criterio de que las sociedades nacionales de crédito deben otorgar caución para obtener la suspensión, aunque no porque me convenzan los argumentos del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, sino por un tercer criterio, ajeno a los dos que están en controversia.

Ya en alguna sesión anterior, el señor M.O.M. nos informaba cómo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la anterior estructura, había dado ya pasos importantes para solucionar las contradicciones, no solamente con los dos criterios en conflicto, porque ambos pudieran estar equivocados, sino con otro diferente que, en opinión de la Corte, fuera el correcto. También la anterior Cuarta Sala tenía jurisprudencia en ese mismo sentido.

Por otra parte, el artículo 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, decía: "XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Sala que corresponda, a fin de que decida cuál tesis debe prevaler..."

Se reformó el mencionado párrafo de la fracción transcrita, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. Ahora dice: "XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia".

Se cambió el término "a fin de que decida cuál tesis debe prevalecer" por el de "decidan la tesis que debe prevalecer". Con esta reforma ya se reconoce, en nivel constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede optar por un criterio distinto al que sostienen los tribunales contendientes.

Por otra parte, no debe perderse de vista que en las contradicciones de criterios, no existe propiamente litis o litigio, es decir lo que jurídicamente se conoce como: 1) conflicto de intereses calificado entre dos o más personas respecto de algún bien o conjunto de bienes; ó 2) cuestiones de hecho y de derecho que las partes someten al conocimiento y decisión del juez. (E.P.. Diccionario de Derecho Procesal Civil. Decimosexta edición. P., S.A.)

En las contradicciones de tesis, de conformidad con los numerales 192 a 197 B de la Ley de Amparo, no prevalece más que la decisión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la de sus Salas, respecto de cuál es el criterio que debe prevalecer en torno de una cuestión de hecho o de derecho, con la finalidad de que, a partir de esa decisión, los tribunales obligados a observarla, resuelvan los asuntos de la manera en que se decidió por el alto Tribunal o por sus Salas y así exista seguridad jurídica para los justiciables.

Consiguientemente, no existe ningún inconveniente inconstitucional ni legal para que el criterio por el que se opte al resolverse una contradicción de tesis, sea distinto al de los tribunales contendientes, con tal de que se refieran al mismo hecho o a la misma cuestión de derecho, como en el caso lo es la prestación de garantías y contragarantías como requisito de eficacia para la suspensión de los actos reclamados, por lo que mi voto es en el sentido de que las sociedades nacionales de crédito, como toda persona oficial de derecho público, deben otorgar las garantías que exige la Ley de Amparo, dado que el artículo 9o., párrafo segundo, que las exime, es contrario al numeral 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las consideraciones que a continuación expresaré:

Primero quiero referirme a los inconvenientes objetivos de la aplicación del segundo párrafo del artículo 9o. de la Ley de Amparo.

El segundo párrafo del artículo 9o. se agregó para entrar en vigor en mil novecientos ochenta y ocho. Si bien ahorrará enormes cantidades de dinero al fisco federal, representa un privilegio indebido, por injusto, a una de las partes en el juicio de amparo. En caso de que la persona moral oficial pierda el juicio, será verdaderamente difícil obtener el pago de los daños y perjuicios y demás prestaciones a su cargo, lo que, hasta antes de la multicitada adición, se podía lograr con mayor facilidad pues el artículo 129 de la Ley de Amparo, que establece un incidente para hacer efectiva la responsabilidad proveniente de las garantías y contragarantías que se otorguen con motivo de la suspensión, podía aplicarse también en relación con las personas morales de derecho público, lo que ya no es posible a partir de la adición que nos ocupa.

La exposición de motivos de esa desafortunada adición, es la siguiente:

"La adición del segundo párrafo del artículo 9o. (es) para que las personas morales oficiales estén exentas de otorgar las garantías que la Ley de Amparo exige, en congruencia con lo dispuesto por el artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, que se aplica supletoriamente en los términos del artículo 2o. de la ley de la materia."

El artículo 4o., primer párrafo, del Código Federal de Procedimientos Civiles aplicado supletoriamente en los términos del artículo 2o. de la Ley de Amparo, dispone: "Art. 4o. Las instituciones, servicios y dependencias de la administración pública de la Federación y de las entidades federativas tendrán, dentro del procedimiento judicial, en cualquiera forma en que intervengan, la misma situación que otra parte cualquiera; pero nunca podrá dictarse, en su contra, mandamiento de ejecución ni providencia de embargo, y estarán exentos de prestar las garantías que este código exija de las partes..."

Por su parte, la exposición de motivos del Código Federal de Procedimientos Civiles, respecto de las garantías del artículo 4o., dispone:

"...y respecto a las garantías, se juzga que el Estado siempre es solvente, pues es un principio general de derecho público, y en especial, del derecho fiscal, que el Estado debe obtener, de los habitantes del país, los ingresos indispensables para cumplir sus fines, de manera que está siempre en posibilidad de contar con un patrimonio que le permita responder, en general, de sus obligaciones, sin necesidad de una garantía especial".

Como se desprende de los textos transcritos, para la adición del segundo párrafo del artículo que nos ocupa, se tomó en consideración la solvencia del Estado. El legislador se olvidó que la característica de la solvencia, por sí sola, no implica que quien sufre daños y perjuicios con la suspensión o ejecución de los actos reclamados, se vaya a ver resarcido de los mismos inmediatamente que lo demuestre, lo cual no es así, pues debe pasar por una serie de trámites, antes de que vea reparado el daño que sufrió en su patrimonio, si es que a la postre lo logra, que es precisamente lo que trató de evitar el legislador con el artículo 129 de la Ley de Amparo, en el que se establece, primero la obligación de garantizar y, segundo, un procedimiento sumario para hacer efectiva la responsabilidad proveniente de las garantías y contragarantías que se otorguen con motivo de la suspensión, procedimiento al que ya no deben sujetarse las personas oficiales de derecho público, por lo que los particulares deberán seguir otras vías, para hacer efectiva su responsabilidad en los juicios de amparo.

Ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación se había pronunciado, en diversos precedentes, en torno del inconveniente de tomar en consideración la solvencia del Estado para no obligarlo a garantizar daños y perjuicios, con fundamento en el artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles y otras leyes especiales que exentan a las personas morales oficiales de otorgar garantías. El criterio de que se trata se ha venido sustentando desde mil novecientos cuarenta y nueve y aún sigue en vigor, dado que las razones que lo apoyan son irrefutables y más aún en la actualidad.

Entre otras muchas, existen dos ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se han hecho cargo de este problema, desde los años cuarenta y a las que enseguida me refiero:

PRIMERA EJECUTORIA. "Como la Constitución Federal, en forma general y categórica, establece la obligación de constituir garantía a todos los quejosos que pidan amparo (Art. 107, fr. X, actual) y quieran lograr la suspensión del acto reclamado, es incuestionable que aun las personas morales de derecho público que vayan al juicio de amparo prescindiendo de ese atributo y colocándose en el plano que corresponde a un particular, están obligadas a constituir dicha garantía, sin que puedan alegar en contrario que hay otras leyes que tienen carácter secundario y que eximen al Estado, cuando litiga, de cumplir con su obligación, porque dichas leyes no pueden prevalecer sobre la Constitución. No importa la alegación de que el Estado es solvente para responder de todas sus obligaciones y que por esta razón, no debe obligársele a constituir garantías de ninguna especie, puesto que la solvencia, por sí sola, no exime a nadie de la obligación de dar fianza, cuando la ley lo exige en forma categórica. De otro modo, bastaría acreditar esa solvencia para liberar de esa carga al obligado, pues entonces se llegaría a la conclusión de que no sólo el Estado, sino cualquier persona moral de derecho público o privado y hasta un particular que demuestren ser solventes, no deben llenar esta exigencia, pues si la Constitución, como ley de carácter primario, fundamentalmente estableció la obligación para todo quejoso, de constituir garantías para lograr la suspensión, como donde la ley no distingue nadie debe distinguir, debe prescindirse de la idea de que el Estado es el que está litigando, puesto que sus funciones se desdoblan cuando obra como sujeto de derecho público, y cuando obra como sujeto de derecho privado, y en el segundo aspecto, tiene todos los derechos y todas las obligaciones de un particular y es lógico aceptar que está en la obligación de constituir fianza para responder de los daños y perjuicios que puedan causarse con la suspensión, cuando defiende sus intereses patrimoniales". (Quinta época. Tomo LXXXII, pág. 891. Resuelto el 10 de octubre de 1944).

SEGUNDA EJECUTORIA. "Conforme a los artículos 107, fracción VI (ahora fracción X) de la Constitución y 125 de la Ley de Amparo, tratándose de la suspensión de actos reclamados en juicios de amparo, la suspensión debe concederse en todo caso previo el otorgamiento de una garantía, sin que en tales preceptos se haga distinción alguna ni se señalen excepciones de ninguna especie; y como, además, en la realidad de los hechos, no obstante la notoria solvencia del Estado, el particular tropieza con tales dificultades para conseguir que se hagan efectivas las responsabilidades en que el Estado haya incurrido con motivo de la suspensión del acto reclamado por su representante legal, dificultades que, en numerosos casos, hacen nugatorios los derechos adquiridos por dicho particular, ello es un motivo más para exigir que el Ministerio Público, en todo caso, otorgue la garantía que señalan, sin excepción alguna, los preceptos legales que se han mencionado". (Quinta época. Tomo XCIX, pág. 555. Resuelto el 28 de enero de 1949).

Deriva de las transcripciones precedentes, que la sola solvencia no es suficiente para eximir a nadie del multicitado otorgamiento, pues de ser así, no sólo se eximiría al Estado, sino a toda persona, ya sea de derecho público o privado, quienes, por el solo hecho de demostrar su solvencia, ya no estarían obligados al otorgamiento de las garantías.

También la Suprema Corte consideró que, si bien existen leyes secundarias que eximen al Estado de otorgar garantías, esas leyes no pueden prevalecer sobre la Constitución Federal.

En estas condiciones, queda demostrado que los motivos que tuvo el legislador para agregar el segundo párrafo al artículo 9o. de la Ley de Amparo, no únicamente son inatendibles, sino que antes de la adición, se esgrimían precisamente para obligar al Estado a otorgar las garantías que exige la ley de la materia.

A continuación abordaré el problema de la inconstitucionalidad del párrafo en cuestión.

El fundamento constitucional del otorgamiento de la garantía, se halla en la fracción X, del artículo 107, de la Carta Magna, el cual es del tenor siguiente:

"Art. 107...

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir al agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público.

"Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la interposición del amparo, y en materia civil, mediante fianza que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión ocasionare, la cual quedará sin efecto si la otra parte da contrafianza para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo, y a pagar los daños y perjuicios consiguientes;"

El numeral constitucional copiado no hace distinciones entre las personas físicas o morales, de derecho público o de derecho privado para otorgar garantías, luego entonces, cualquier norma secundaria que sí distinga entre quiénes deben garantizar y quiénes no, es contraria a la Carta Magna.

Ahora bien, el fundamento legal, se encuentra en los artículos 125 a 129, entre otros, de la Ley de Amparo y hasta antes de la adición del segundo párrafo al artículo 9o. del propio ordenamiento, no se establecía ninguna diferencia entre las personas particulares de derecho privado y las personas oficiales de derecho público, para el otorgamiento de garantías.

En efecto, precedentemente a la adición de su segundo párrafo, el artículo 9o. de la Ley de Amparo, decía:

"Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intereses patrimoniales de aquéllas".

Hasta aquí, el artículo 9o. se encontraba en perfecta armonía con el numeral 107, fracción X, constitucional, porque no aludía a las garantías y contragarantías que esta fracción exige a las partes para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado o para su ejecución.

Con motivo de las reformas que entraron en vigor el quince de enero de mil novecientos noventa y ocho, se le agregó al artículo 9o., un segundo párrafo, que actualmente dice: "Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes".

Como se desprende de la adición de mérito, a partir de la misma, las personas morales oficiales ya no tienen obligación de garantizar los posibles daños o perjuicios que se pueden ocasionar con la ejecución de los actos reclamados.

Por tanto, el privilegio indebido que la adición del segundo párrafo del artículo 9o. de la Ley de Amparo, trajo consigo a las personas morales oficiales de derecho público es inconstitucional, porque es contrario al numeral 107, fracción X, de la Carta Magna, y por consiguiente a la garantía de igualdad de las partes en el proceso, consagrada en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna y este principio debe ser inviolable, sobre todo en materia de administración de justicia.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. y 4o. de la Ley de Amparo, el juicio constitucional no es un sistema integral de defensa de la Constitución Federal, requiere para su ejercicio, de una parte agraviada por un acto de autoridad que viole garantías individuales. Es decir, de conformidad con esos numerales, es insuficiente la existencia de una ley inconstitucional para que el órgano judicial declare la nulidad de los actos que se funden en la misma.

Sin embargo, no es bastante afirmar lo anterior para agotar la fisonomía del juicio de garantías, pues interpretados los numerales mencionados en forma sistemática con los artículos 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se llega a la conclusión de que el amparo ostenta en la forma más patente los caracteres de los sistemas llamados de control por vía de acción y por vía de excepción.

La distinción entre el control por vía de acción y el control por vía de excepción, dice don M.A.R. en su libro "Introducción al Estudio del Amparo" (Universidad de Nuevo León. Departamento de Bibliotecas 1968), ha sido establecida especialmente teniendo en cuenta la inconstitucionalidad de las leyes, pero también puede tener aplicación en lo concerniente a inconstitucionalidad de los actos.

El control por vía de acción, se identifica con el ejercicio del juicio de amparo por parte agraviada por un acto de autoridad que viole sus garantías individuales y se encamina a obtener una declaración de inconstitucionalidad de una ley o acto de autoridad en relación con la persona a quien dicha ley o acto causa agravio.

El control por vía de excepción, en cambio, agrega don M. en la obra citada, supone que en determinado momento del desarrollo de la actividad judicial, sea cuando va a pronunciarse un auto, o una resolución interlocutoria, o la sentencia definitiva misma, se suscita la posibilidad de aplicar una ley de contenido contrario al de una norma constitucional; el juez, reconociendo que la ley en cuestión es anticonstitucional, se niega a aplicarla y dicta su resolución teniendo presente exclusivamente la norma de la Constitución, como si la ley que se promulgó infringiéndola no existiese.

En estas condiciones, el control por vía de excepción tendrá lugar cuando la estructura constitucional es de tal naturaleza que la autoridad judicial debe tener por nula la disposición o el acto inconstitucional en forma oficiosa, es decir, aun cuando ninguna de las partes lo solicite, expresamente, en el momento en que surge la posibilidad de atribuir efectos a la ley o acto inconstitucional, el juez lo tiene por inexistente y en nuestro sistema jurídico, encuentra su fundamento en los artículos 128 y 133 constitucionales.

El primero establece que "Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen", de manera que los juzgadores federales, en los términos de este precepto, están obligados a preferir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cualquier norma que la contraríe.

Y el artículo 133 constitucional obliga a los jueces de las entidades federativas a arreglarse a sus preceptos a pesar de las disposiciones que en contrario pueda haber en las constituciones o leyes locales; la obligación que en ese sentido impone a la autoridad judicial el precepto constitucional, debe ser cumplida motu proprio por dichas autoridades, sin necesidad de que las partes lo soliciten.

La doctrina identifica este control de constitucionalidad, como un control difuso o subsidiario de la Carta Magna.

Pues bien, únicamente a través de este sistema es posible declarar la inconstitucionalidad del segundo párrafo del artículo 9o. que nos ocupa ¨por qué?, porque no procede el juicio de garantías en contra de decisiones o resoluciones tomadas dentro de un juicio de amparo, según lo dispone el artículo 73, fracción II, de la ley de la materia, por lo que las personas morales oficiales estarán exentas de otorgar las garantías que la Ley de Amparo exige de las partes, a menos que un juez de Distrito, declarando motu proprio, con fundamento en los artículos 128 y 133 de la Constitución Federal, inconstitucional el precepto ordinario de que se trata, no lo aplique y exija a las personas morales oficiales de derecho público, cuando litiguen en defensa de sus derechos privados frente a los abusos del poder público, que otorguen las garantías que la Ley de Amparo establece en materia de suspensión.

Consciente estoy, al igual que el M.M.A.R., de quien son las siguientes frases, que el sistema que atribuye a los jueces la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes, llamado de supremacía judicial, no puede adquirir desarrollo sino en regímenes constitucionales, en que los poderes públicos encuentran normas limitativas de su acción; de que su advenimiento histórico requiere ambiente propicio y exige, además, la actuación de juristas de excepcional energía, independencia y habilidad política que, ejerciendo funciones judiciales, tengan el valor de enfrentarse a los demás poderes llevando sus doctrinas de supremacía judicial al cuerpo mismo de las sentencias.

Por ello, vistas esas circunstancias, y que en el caso se trata de una contradicción de criterios entre Tribunales Colegiados, para cuya resolución puede optarse por un tercer criterio, es por lo que llego a la conclusión de que las sociedades nacionales de crédito, como todas las personas morales oficiales de derecho público, cuando litigan en defensa de sus intereses patrimoniales, deben otorgar las garantías que se establecen en la Ley de Amparo, sin que encuentre aplicación el segundo párrafo del artículo 9o. de dicho ordenamiento, que las exime, por ser contrario al artículo 107, fracción X, constitucional, y a la garantía de igualdad consagrada en los numerales 14 y 16 de la Carta Magna.

MINISTRO G.D.G.P.