Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente de la Ministra M.B.L.R..

Respetuosamente, formuló este voto concurrente, porque aun cuando he coincidido con la decisión adoptada mayoritariamente por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de sobreseer en el juicio de amparo, lo cierto es que, en mi opinión, la decisión debió ir más allá de dicho resultado y declarar la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer de la impugnación de los actos y leyes ahora combatidos, previa modificación de la jurisprudencia de este Alto Tribunal que ha impedido a aquel órgano jurisdiccional conocer de planteamientos de inconstitucionalidad de leyes (vía excepción), a fin de no dejar al quejoso sin defensas.

1. La parte quejosa solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de:

a) La omisión del Poder Legislativo para regular en forma efectiva el derecho fundamental a ser votado para cargos de elección popular, con el propósito de que se abra la posibilidad de candidaturas independientes al cargo de presidente de la República, sin necesidad de pertenecer a partido político alguno.

b) Los artículos 175, 176, 177, párrafo 1, inciso e) y 178 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el 15 de agosto de 1990.

c) El oficio emitido por el director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, por medio del cual se le informó que el derecho a ser postulado y ser votado para ocupar un cargo de elección popular a nivel federal, sólo puede ejercerse a través de alguno de los partidos políticos nacionales.

2. La parte quejosa alegó que los actos reclamados violan los derechos fundamentales, previstos en los artículos 1o., 3o., 5o., 9o., 13, 35, 82 y 133 de la Constitución Federal, así como en los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, y 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, concretamente, los siguientes:

a) Libertad para dedicarse a la actividad político-electoral.

b) Libertad para asociarse o no, obligándolo a incorporarse forzosamente a un partido político.

c) Derecho de acceso a la vida democrática.

d) Derecho a la igualdad de trato para los ciudadanos que no pertenecen a partido político alguno frente a los registrados por las instituciones políticas.

3. La litis en el asunto tuvo por objeto examinar si procede o no el juicio de amparo contra omisiones legislativas; preceptos legales concretos en materia electoral; y frente a la resolución que niega a un ciudadano el registro como candidato independiente para la presidencia de la República.

4. La mayoría del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió confirmar el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, en esencia, con base en lo siguiente:

a) Que el juicio de amparo es improcedente cuando se impugna la omisión del legislador de expedir una ley, toda vez que, de conformidad con el artículo 107, fracción II, de la Constitución Federal, las sentencias que se dicten en dicho proceso no deben tener efectos generales.

b) Por lo que hace a los preceptos legales reclamados, el juicio de amparo es improcedente, porque la única vía para impugnar leyes electorales es la prevista en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal (la acción de inconstitucionalidad).

c) En lo que atañe a la resolución reclamada, es improcedente el juicio de garantías, porque los actos que se vinculen con derechos políticos o en materia electoral no son impugnables a través de dicho proceso, de conformidad con la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo.

5. Frente a la decisión de la mayoría, una posición minoritaria propuso la procedencia del juicio de amparo, en esencia, con base en los siguientes razonamientos:

a) Porque impedir al quejoso cuestionar la constitucionalidad de una ley que, a su juicio, trastoca el derecho a ser votado lesiona el derecho de acceso a la justicia (artículo 17 constitucional), ya que el juicio de amparo es la única vía con que cuentan los particulares para combatir las normas secundarias, tomando en cuenta que la acción de inconstitucionalidad sólo legitima a los partidos políticos y a ciertas minorías parlamentarias a esos efectos. De lo cual deriva que la supuesta inmunidad constitucional prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, no deba interpretarse con alcances absolutos, porque el artículo 103 de la Constitución, prevé que el juicio de amparo procede frente a toda controversia que implique violación a las garantías individuales, y es necesario encontrar una relación armónica entre dichos dispositivos.

b) Porque el juicio de amparo promovido contra la resolución reclamada es procedente, si se toma en cuenta que, junto al planteamiento relacionado con el derecho a ser votado, el promovente alegó violación a diversos derechos fundamentales (asociación, igualdad, libertad), que sí son materia del proceso de garantías.

6. A mi juicio, la decisión de sobreseer en el juicio es la determinación correcta y acorde a la Constitución, por tratarse de actos en materia electoral; sin embargo, debió remitirse la demanda al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para su conocimiento, a fin de evitar dejar en estado de indefensión al promovente, tomando en cuenta la incertidumbre y falta de claridad de las vías existentes en nuestro sistema para combatir los actos en materia electoral similares a los que nos ocupan.

Para la mejor comprensión de mi posición, emitiré un pronunciamiento por cada uno de los actos reclamados (omisión legislativa, preceptos concretos y resolución).

7. En cuanto a la omisión legislativa reclamada, estoy de acuerdo con el sobreseimiento decretado en el juicio, toda vez que las sentencias que se dicten en dicho proceso no deben tener efectos generales, de acuerdo a lo dispuesto en la fracción II del artículo 107 de la N.S..

8. En relación con los preceptos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales impugnados, estoy de acuerdo con el sobreseimiento en el juicio, con base en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, que establece la competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para calificar la constitucionalidad de las leyes electorales y, en su caso, decretar su invalidez con efectos generales.

9. En cuanto al acto de aplicación reclamado, estoy de acuerdo con el sobreseimiento decretado, con fundamento en el artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo, que establece que el juicio de garantías es improcedente contra las resoluciones de las autoridades en materia electoral.

10. Sin embargo, en relación con los preceptos legales reclamados y la resolución reclamada, con fundamento en los artículos 106 de la Constitución Federal; 10, fracción XI y 21, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 47 y 73, fracción VII, de la Ley de Amparo, lo procedente era no sólo decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo, sino remitir la demanda al Tribunal Federal Electoral, por ser el órgano jurisdiccional competente y especializado para conocer de ese tipo de pretensiones, en términos de lo dispuesto en el artículo 99 de la Constitución Federal, que dispone, en la parte conducente, lo siguiente:

"Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.

"...

"Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos que esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:

"...

"V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes ..."

11. A mi juicio, aun reconociendo la buena intención de hacer procedente el juicio de amparo en este caso concreto, para posibilitar la cabal defensa del promovente, una determinación en ese sentido desconfiguraría el sistema constitucional de medios de impugnación en materia electoral, al establecerse una competencia concurrente entre el Tribunal Electoral y los Jueces de Distrito, con afectación, además, al principio de certeza jurídica, toda vez que el tiempo en que suele culminar un juicio de amparo no es compatible con los plazos fatales de los procesos electorales. De ahí que la aplicación de la causal de improcedencia del artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo, se encuentre plenamente justificada en el presente caso.

En efecto, aun cuando el artículo 103 constitucional, permita combatir a través del juicio de amparo toda controversia que se suscite por violación a garantías individuales, el diverso artículo 99 acota dicho dispositivo, por razones de especialización, otorgando competencia al Tribunal Federal Electoral para conocer de las controversias por violación a derechos fundamentales en materia de participación democrática.

12. Sin embargo, como hemos dicho, pese a que lo correcto era decretar el sobreseimiento en el juicio, se debió remitir la demanda al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para evitar trastocar los derechos de defensa del promovente, reconocidos constitucionalmente.

Es cierto que la Ley de Amparo, en su artículo 73, fracción VII, establece puntualmente que: "Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: ... VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral."; no obstante, la actualización de dicha causal de improcedencia en el caso examinado no impedía remitir el asunto al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para su conocimiento, a fin de evitar la indefensión del gobernado por causa de tecnicismos procesales.

La remisión de la demanda al Tribunal Federal Electoral se justificaba también, en razón a la incertidumbre que existe respecto de las vías procesales adecuadas para la defensa de derechos fundamentales electorales asociados a otro tipo de derechos.

Está claro que los quejosos no acudieron al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación por dos razones:

Primero: porque el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no está facultado para agotar su pretensión, ya que no está autorizado para conocer de los problemas de constitucionalidad de leyes formulados, según el criterio jurisprudencial, de rubro: "Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, junio de 2002. Tesis P./J. 26/2002. Página 83. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN."

Segundo: porque existía ya un precedente en el sentido de estimar procedente el juicio de amparo contra violaciones a derechos políticos asociados a garantías individuales, de acuerdo con el criterio siguiente:

"Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999. Tesis P. LXIII/99. Página 13. REFORMA CONSTITUCIONAL, AMPARO CONTRA SU PROCESO DE CREACIÓN. PROCEDE POR VIOLACIÓN A DERECHOS POLÍTICOS ASOCIADOS CON GARANTÍAS INDIVIDUALES. La interpretación del contenido del artículo 73, fracción VII, en relación con jurisprudencias sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lleva a determinar que, por regla general, el juicio de amparo en que se pretendan deducir derechos de naturaleza política es improcedente, siendo excepción a lo anterior la circunstancia de que el acto reclamado, además de tener una connotación de índole política, también entrañe la violación de derechos subjetivos públicos consagrados en la propia Carta Magna. Por tanto, tratándose de ordenamientos de carácter general con contenido político-electoral, incluidos los procesos de reforma a la Constitución, para la procedencia del amparo se requiere necesariamente que la litis verse sobre violación a garantías individuales, y no solamente respecto de transgresión a derechos políticos, los cuales no son reparables mediante el juicio de garantías."

Ese estado jurídico de las cosas generó que el promovente, en el caso que se examina, tuviera dos opciones: de un lado, promover su demanda ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, asumiendo que no podría agotar su pretensión (problema de constitucionalidad de leyes); o bien, de otro lado, promover una demanda de amparo ante Juez de Distrito, sustentándose en la referida tesis aislada.

Pues bien, en el presente caso, el hecho de que el promovente eligiera acudir a una vía susceptible de agotar su pretensión (juicio de amparo), sacrificando la posibilidad de acudir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, terminó por generar que no fuera escuchada su pretensión última por los tribunales encargados de impartir justicia.

En mi opinión, ese carácter indeterminado del sistema de medios de impugnación en nuestro país, en ese ámbito, no debió pesar sobre el justiciable, sino que, en ese caso extremo, el ordenamiento jurídico debió interpretarse favoreciendo el acceso del gobernado a los tribunales especializados encargados de la defensa de la Constitución, tomando en cuenta que la configuración del sistema de medios de impugnación no puede ser un obstáculo para la defensa de los derechos de los individuos.

13. Finalmente, es necesario señalar que, a mi juicio, el presente caso ha puesto de manifiesto que la interpretación constitucional del sistema de medios de impugnación en materia electoral establecida hasta el momento por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, presenta algunos defectos que inciden sobre los derechos de defensa adecuada de los gobernados.

A mi juicio, la determinación en el sentido de que la fracción II del artículo 105 constitucional, constituye una inmunidad de las leyes electorales; la consideración de que la acción de inconstitucionalidad es el único proceso a través del cual pueden combatirse dichas normas; y la eliminación absoluta de la facultad del Tribunal Federal Electoral para conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, trastoca varios principios consagrados en la Constitución Federal.

La referida inmunidad parcial de las leyes electorales trastoca en amplio grado el principio de supremacía constitucional (artículo 133 constitucional), porque en los procesos electorales las leyes secundarias tienen, de hecho, mayor eficacia que las previsiones constitucionales, al no ser posible invocar con éxito éstas frente a aquéllas.

Asimismo, la referida inmunidad parcial de las leyes electorales trastoca el principio de tutela judicial efectiva (artículos 14, 16 y 17 constitucionales), toda vez que en los juicios electorales los particulares están impedidos para hacer valer las garantías individuales reconocidas en ese ámbito por el Constituyente, puesto que el legislador las puede desconocer sin consecuencia jurídica alguna.

Así también, la referida inmunidad parcial de las leyes electorales trastoca el principio constitucional de igualdad (artículo 1o., en relación con el 35, fracciones II y III, constitucionales), ya que los particulares, a diferencia de los partidos políticos y de ciertas fracciones parlamentarias, no están en las mismas condiciones de acceso a los órganos de justicia para defender, frente al legislador, las exigencias y derechos fundamentales relacionados con la materia electoral, porque la acción de inconstitucionalidad, como única vía a esos efectos, sólo legitima a los partidos políticos y a ciertas fracciones parlamentarias a esos efectos.

En tal sentido, opino que la eliminación absoluta de la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, trastoca los derechos fundamentales de participación democrática reconocidos por el Constituyente (artículos 35, fracciones II y III, constitucionales, y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), con independencia de su alcance en nuestro sistema jurídico, toda vez que la falta de garantías para su defensa a cargo de los particulares tiende a afectar el goce y eficacia de tales derechos.

De ahí que, en mi opinión, se deba matizar el contenido de la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, junio de 2002. Tesis P./J. 25/2002. Página 81. LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.", así como de la diversa P./J. 26/2002, cuyo rubro ya ha sido transcrito, respecto de las cuales no participé en su conformación.

Uno de los argumentos centrales para excluir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de la facultad para ejercer un control de constitucionalidad de leyes radica en estimar que el artículo 99 de la Constitución Federal, no prevé la posibilidad consistente en que dicho órgano jurisdiccional pueda hacer consideraciones o pronunciamientos sobre inconstitucionalidad de leyes electorales, ni siquiera bajo el pretexto de la inaplicabilidad de las mismas, porque incluso en este supuesto debe realizar un cotejo de la norma secundaria con el texto básico. En ese sentido, en el criterio jurisprudencial P./J. 25/2002, se estableció que: "... está fuera de las facultades de ese tribunal cotejar la norma electoral frente a la Constitución, aun a pretexto de determinar su posible inaplicación."

Es cierto que es necesaria la existencia de normas de competencia en orden a que un tribunal se encuentre facultado para enjuiciar la actuación del legislador mediante un proceso jurisdiccional que culmine con una sentencia que, a través de un punto resolutivo, declare la inconstitucionalidad de la ley con efectos entre las partes o erga omnes, en sus respectivos casos.

Sin embargo, a mi juicio, no es necesaria la existencia de una norma competencial específica en orden a que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación aplique directamente la Constitución, en lugar de una ley que la contradiga, y menos tratándose de un tribunal terminal encargado del control de la constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral.

Opino, en ese sentido, que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sí tiene facultades para aplicar directamente la Constitución, a costa del contenido de alguna ley, en los considerandos de sus sentencias, con efectos sobre el acto impugnado. Es decir, dicho tribunal, de manera similar a lo que ocurre en amparo directo, tiene facultades para ejercer un control de constitucionalidad de leyes, en vía de excepción, subrayando que, en esos casos, lo que debe dejarse sin efectos y declararse inválido es el acto impugnado y no la ley aplicada, con lo cual no se inobserva el artículo 105, fracción II, constitucional.

En el criterio jurisprudencial P./J. 25/2002, se señala que: "... está fuera de las facultades de ese tribunal cotejar la norma electoral frente a la Constitución, aun a pretexto de determinar su posible inaplicación"; sin embargo, en dicha tesis no se justifican las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para inobservar el Texto Supremo, en los casos en que la ley aplicable al caso presente vicios de inconstitucionalidad: no se señala el fundamento para entender que las leyes secundarias tienen mayor fuerza normativa que la Constitución Federal.

Esto es, en el criterio jurisprudencial se nos dice que no existen facultades para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación inaplique las leyes contrarias a la Constitución, pero sin explicar cuál es el sustento jurídico para permitir que un tribunal de control constitucional deje de aplicar la Constitución para que una ley con vicios de inconstitucionalidad cobre plenitud a través de un acto o resolución electoral.

Por ello, en mi opinión, la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para aplicar la Constitución, en lugar de las leyes ordinarias que la contradicen, en un juicio concreto, con efectos entre las partes e incidencia sobre el acto impugnado (y no sobre la ley), deriva de la competencia constitucional genérica prevista en los artículos 41, fracción IV y 99 de la Constitución Federal, consistente en la posibilidad de dicho tribunal de controlar la constitucionalidad de los actos y resolución en materia electoral.

En efecto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene facultades constitucionales para controlar la constitucionalidad de los actos y resoluciones en materia político-electoral, y es el órgano jurisdiccional quien tiene el deber de garantizar la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos antes mencionados.

De conformidad con dichos dispositivos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene facultades para controlar la constitucionalidad de los actos y garantizar los derechos fundamentales en ese ámbito.

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está facultado, por ende, no sólo para examinar si los actos y resoluciones en materia electoral se encuentran apegados a las leyes secundarias en dicho ámbito, sino para analizar si tales actos se ajustan al marco constitucional.

Esto significa que si el acto o resolución electoral produce efectos que atentan directamente contra el ordenamiento constitucional, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe dejarlo sin efectos, porque sólo así su sentencia estará debidamente justificada.

Por ello, en los casos en que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación permita la subsistencia de actos o resoluciones electorales que violen la Constitución, podrá decirse que dicho órgano ha actuado de manera injustificada, desde el punto de vista jurídico.

Ahora, no debe perderse de vista que los actos o resoluciones en materia electoral que atentan contra la Constitución pueden encontrar cobertura legal; es decir, pueden ser el reflejo o la individualización de una norma general secundaria.

Es decir, un acto o resolución puede presentar vicios de legalidad o de constitucionalidad. Los vicios de constitucionalidad pueden ser vicios propios, derivados de la actuación de la autoridad aplicadora, o pueden ser vicios trasladados por la ley que les da cobertura.

Desde esa perspectiva, es posible decir que en los casos en que se ha emitido un acto o resolución en materia electoral que viola directamente la Constitución, y que es el reflejo e individualización de una ley ordinaria, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se presenta ante la siguiente conocida disyuntiva: O deja subsistente el acto electoral, con cobertura legal, o aplica la Constitución directamente para que ésta proyecte toda su fuerza normativa y prevalezca en el caso concreto.

En esa virtud, de la competencia jurisdiccional genérica prevista en los artículos 41, fracción IV y 99 de la Constitución Federal, es posible fundar la posibilidad consistente en que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al conocer de algún asunto concreto, resuelva el problema jurídico respectivo mediante la aplicación directa de la Constitución, a costa del contenido de alguna ley ordinaria, como parte de su competencia genérica de control constitucional de los actos y resoluciones en materia electoral, con el fin de que dicha competencia se realice de manera efectiva, integral y completa (como lo exige el artículo 17 constitucional), y se evite la subsistencia de actos que produzcan efectos contrarios a la N.S., aun cuando éstos se encuentren aparentemente fundados y motivados en una norma secundaria.

A ese respecto, debe considerarse que esa posibilidad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no invade la facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, toda vez que no implica el enjuiciamiento de la validez de la legislación electoral a través de una acción contra el legislador, que se vea reflejada en los puntos resolutivos de la sentencia, sino que únicamente significa la aplicación directa de la Constitución para resolver el caso concreto sometido a su consideración: lo que se deja sin efectos y se declara inválido es el acto y no la ley.

En suma, desde mi punto de vista, el sobreseimiento decretado en el juicio fue correcto, pero insuficiente, porque la falta de remisión de la demanda al tribunal competente, previa modificación de las tesis jurisprudenciales de referencia, cerró las vías de acceso al gobernado para la defensa de los derechos constitucionales de participación democrática invocados, de ahí la emisión del presente voto concurrente.