Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el Ministro G.D.G.P., en contra de la sentencia del Tribunal Pleno, que resolvió el recurso de reclamación 2/2009-CA, derivado de la acción de inconstitucionalidad 6/2009, interpuesto por los diputados integrantes de la Quincuagésima Legislatura del Estado de Sinaloa.

El citado recurso de reclamación fue interpuesto en contra del auto de veintiuno de enero de dos mil nueve que desechó la acción de inconstitucionalidad por considerarla notoriamente improcedente, pues no obstante que se señalaban diversos preceptos de la Constitución y de la Ley Electoral del Estado de Sonora, el Ministro instructor estimó que lo efectivamente impugnado era una omisión legislativa.

Las disposiciones locales se tachaban inconstitucionales por no haber sido adecuadas a la reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete.

El Pleno de esta Suprema Corte, por mayoría de siete votos, decidió confirmar el proveído impugnado, por considerar que se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia respecto de la acción de inconstitucionalidad.

Los argumentos consistieron en que la acción de inconstitucionalidad no procedía contra omisiones legislativas absolutas, puesto que el fin de ese medio de control es el de contrastar una norma secundaria con nuestra Constitución, para así expulsar del ordenamiento jurídico a aquellas normas, que derivadas de un proceso legislativo, resultaran contradictorias con dicha Ley Suprema; siendo un presupuesto indispensable, que las normas contradictorias resultaran posteriores a la propia Constitución.

Además, adujeron que la acción intentada por la Quincuagésima Legislatura del Estado de Sinaloa, resultaba extemporánea, al no haber sido presentada dentro de los treinta días previstos en los artículos 105, fracción II, de la Constitución Federal y 60 de la ley reglamentaria de la materia; siendo éste el único plazo posible para hacerlo, pues sostener lo contrario implicaría una transgresión directa al requisito de promoción oportuna de la acción.

Disiento de lo anterior, pues estimo que en la especie, no existía una causa notoria y manifiesta de improcedencia que justificara el desechamiento de la acción.

Es cierto que los criterios mayoritarios de este tribunal han establecido que no es posible analizar en acción de inconstitucionalidad omisiones legislativas absolutas, porque no hay una norma a contrastar con el Texto Fundamental; sin embargo, en el caso sí la hay, pues fueron señaladas expresamente y se adujeron conceptos de invalidez para demostrar la contravención que con éstas se produce a la Constitución Federal.

Por tanto, lo que debía analizarse es si esta circunstancia puede constituir una excepción a lo asentado en otros casos, lo que es materia del estudio de fondo y no de la admisión, por ser éste un auto de mero trámite.

Y por cuanto a la segunda causa de desechamiento señalada en el auto de admisión, consistente en la extemporaneidad en la presentación de la acción, tampoco se actualiza de forma notoria y manifiesta.

Esta cuestión se encuentra directamente vinculada con las consideraciones anteriores, relativas a la procedencia de estudio de normas previamente existentes por la omisión de adecuación de la o las normas a fin de cumplir con el mandato constitucional.

Si del estudio que se hiciere sobre la procedencia de la acción en contra de normas existentes con motivo de una omisión legislativa, se llegara a la convicción de que tal circunstancia no constituye un obstáculo, habría que determinar cuál es el plazo aplicable para el cómputo de la oportunidad, lo que implicaría un análisis del artículo 105, fracción II, párrafo segundo, constitucional.

En efecto, el citado precepto constitucional establece una regla general para la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, por ello, al existir un planteamiento en el sentido de que el caso se configura como un supuesto de excepción, la determinación de tal cuestión no puede ser objeto de un acuerdo de trámite.

Ahora, con independencia de que estimo que en el caso no se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia, pues implicaba el estudio sustancial de la impugnación, así como la interpretación del artículo 105, fracción II, constitucional, lo que necesariamente es materia del fondo, expondré los motivos por los cuales también disiento del criterio de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas absolutas.

I. Procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas absolutas.

El Pleno de esta Suprema Corte, por mayoría, ha considerado que la acción de inconstitucionalidad no es la vía adecuada para impugnar omisiones legislativas.

Yo me he pronunciado en sentido contrario, postura de la cual sigo convencido, aunque con algunas variaciones en los razonamientos que me llevan a sostener la procedencia.

Uno de los argumentos que se han dado para considerar que la acción de inconstitucionalidad no es la vía adecuada para impugnar omisiones legislativas, consiste en la naturaleza abstracta de este medio de control, en el cual se realiza un contraste de una norma general con la Constitución y, que toda vez que en el caso de una omisión no existe un texto normativo, la acción resulta improcedente.

Este argumento me parece que no es del todo exacto. Cuando se plantea el estudio de una omisión absoluta ante el incumplimiento del Poder Legislativo de adecuar la normativa existente a la preceptiva constitucional, no nos encontramos ante la nada. Existen normas, que son las que se encuentran vigentes, cuya constitucionalidad es la que se encuentra en entredicho con la entrada en vigor de la reforma o con la conclusión del plazo constitucional para la adecuación normativa.

Si la Constitución Federal se reforma y en virtud de esta modificación se impone la obligación a las Legislaturas Estatales de ajustar el orden normativo local a este nuevo marco fundamental, al momento en que el plazo para ello concluya, los artículos o el sistema vigente sobre el tema materia de la reforma constitucional, dejan de gozar de la presunción de validez.

Esta presunción de que gozan los actos de autoridad, entre los cuales por supuesto se encuentran las leyes, parte del supuesto de que las autoridades al emitir sus actos, actúan de conformidad con la Constitución y con el resto de las normas que conforman el sistema jurídico vigente; sin embargo, cuando se da una orden expresa de modificación o adecuación y no se sigue un procedimiento de reforma, en principio, las normas son acordes con el régimen constitucional anterior, por lo que la falta de acción de los órganos legislativos, genera precisamente la presunción contraria, esto es, que las disposiciones anteriores no son compatibles con la nueva Constitución.

La variación constitucional, en atención a nuestro sistema de control constitucional, no tiene como consecuencia inmediata la expulsión de las leyes, pero me parece que esta vía abre la puerta para que este Tribunal, en ejercicio de sus funciones de control constitucional, estudie la inconstitucionalidad sobrevenida que pudiera afectar a las normas integrantes del sistema vigente previo a la reforma.

II. Plazo para la impugnación de omisiones legislativas absolutas.

Una vez que, desde mi punto de vista, ha sido zanjado el aspecto relativo a la competencia de la Suprema Corte para conocer de acciones de inconstitucionalidad por omisiones legislativas absolutas, debe resolverse el tema del cómputo del plazo para su promoción.

Al respecto, he sostenido(1) que debía ser de 30 días siguientes a la conclusión del plazo constitucional para la adecuación de las disposiciones legales al Texto Fundamental.

Sin embargo, debo rectificar. Estimo que resulta aplicable el mismo razonamiento que hemos seguido en controversias constitucionales en contra de omisiones absolutas.(2) Esto es, el plazo se actualiza día con día mientras subsista la omisión.

El artículo 105 constitucional, en la fracción I relativa a las controversias, únicamente refiere de manera expresa la procedencia de esa vía en contra de "actos o disposiciones generales", no obstante ello, hemos aceptado que también son susceptibles de impugnación las omisiones.

Y ante la falta de disposición expresa sobre su procedencia y la oportunidad para su impugnación, hemos sostenido que en virtud de que el artículo 21 de la ley reglamentaria no establece plazo específico para combatir omisiones, debe entenderse que la oportunidad se actualiza día a día.(3)

Así, toda vez que estamos ante el mismo supuesto, me parece que las razones que hemos utilizado son igualmente aplicables.

Por lo que hace a las acciones de inconstitucionalidad, el párrafo segundo de la fracción II del artículo 105 constitucional, establece que "las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma."

Como se advierte, la impugnación de omisiones, no se encuentra expresamente prevista en ese supuesto, pues únicamente se prevé la forma ordinaria en que las normas surgen a la vida jurídica, sin embargo en el caso de omisión, lo que genera la inconstitucionalidad, radica precisamente en la falta de acción.

Esto es, lo que abre la puerta para combatir las normas previamente existentes, es la omisión del Poder Legislativo, por ello es a partir de la conclusión del plazo para realizar la conducta ordenada, que pueden ser impugnadas. Por lo que no se encuentra en el mismo supuesto que las leyes, cuyo posible vicio de constitucionalidad nace con ellas.

De tal forma que, al encontrarnos ante una hipótesis diversa, debemos entender que el plazo previsto no resulta aplicable, por lo que no precluye a los 30 días, sino que se sigue actualizando mientras perviva la omisión.

Por otra parte, también se ha considerado que la acción de inconstitucionalidad es improcedente en contra de omisiones legislativas porque en este medio se realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma con el único objeto de expulsarla del orden jurídico, por tratarse de una acción de nulidad y no de condena.(4)

Sin embargo, si tomamos en cuenta que la norma a analizar es la que se encuentra vigente, con motivo de la posible inconstitucionalidad sobrevenida por la reforma constitucional, lo anterior no resulta un problema, pues lo que haría esta Suprema Corte, de alcanzar la mayoría calificada, sería invalidar la norma o normas que prevean un sistema diverso al constitucionalmente obligado.

Esto, con independencia de que no comparto la objeción señalada, pues considero que la acción de inconstitucionalidad no se trata de un mero procedimiento de nulidad. Lo que queda acreditado con el análisis de los precedentes pues en múltiples ocasiones hemos señalado efectos, incluso se ha impuesto la restricción a una Legislatura Estatal de no volver a emitir normas en determinado sentido.(5)

Además, tampoco advierto una diferencia sustancial en el caso de la impugnación de normas con motivo de su publicación, entre la controversia y la acción, pues a ambas les resultan aplicables las disposiciones relativas a las sentencias.(6) Entonces si este tribunal al conocer en controversia constitucional de omisiones legislativas absolutas, puede imponer obligaciones concretas a los Poderes Legislativos, pues de hecho se ha conminado(7) a que adecuen su ordenamiento a la Constitución Federal, me parece que en el caso de las acciones es igualmente aplicable.

Por lo expuesto, considero que no era procedente confirmar el auto de desechamiento recurrido, pues no se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia, ya que en el caso sí se impugnaban normas específicas, debiendo analizarse si tal circunstancia constituía una excepción al criterio mayoritario adoptado en otros supuestos, lo que al implicar la interpretación de un precepto constitucional, debe ser materia del estudio de fondo y no de un auto de trámite como es el de admisión.

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1. En el voto particular formulado en contra de la acción de inconstitucionalidad 7/2003, fallada por la Suprema Corte el 4 de marzo de 2003.

2. Dicha interpretación es creación de este tribunal pues en la ley reglamentaria de la materia tampoco se prevé la posibilidad de impugnar omisiones absolutas en controversia constitucional.

3. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.-El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, agosto de 2003, tesis P./J. 43/2003, página 1296.

4. "OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA.-Del análisis de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se advierte que la acción de inconstitucionalidad proceda contra la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales secundarios a las prescripciones de dicha Constitución, sino que tal medio de control sólo procede contra normas generales que hayan sido promulgadas y publicadas en el correspondiente medio oficial, ya que a través de este mecanismo constitucional se realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, con el único objeto de expulsarla del orden jurídico nacional siempre que la resolución relativa que proponga declarar la invalidez alcance una mayoría de cuando menos ocho votos, esto es, se trata de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado mexicano para producir leyes."

Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, diciembre de 2007, tesis P. XXXI/2007, página 1079.

5. Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54 y 55 todas de 2008. En sesión plenaria de 13 de octubre de 2008, se señaló lo siguiente:

"A ese respecto y de manera excepcional, este Tribunal adicionalmente precisa que toda vez que las razones por las cuales se estimó inconstitucional la ley controvertida en la parte relativa, se basan principalmente en la jurisprudencia temática P./J. 6/88, cuyo rubro se lee: ‘ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.’, a través de la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció sobre los mismos vicios de inconstitucionalidad advertidos en la presente ejecutoria, en consecuencia, cualquier actuación normativa posterior que directa o indirectamente contenga tales vicios, constituirá un desacato a la misma, puesto que este Alto Tribunal ya ha determinado en jurisprudencia temática, que supuestos normativos como el previsto en la disposición general impugnada resultan inconstitucionales y la construcción argumentativa del criterio de mérito, revela un nivel de abstracción de tal índole, que evidencia el desprendimiento de una regla constitucional reconocida de manera general, frente a todo tipo de leyes que prevean las mismas figuras estimadas inconstitucionales." (fojas 31 y 32).

6. "Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

7. Controversia constitucional 4/2005, fallada el 13 de octubre de 2005:

"Así, con esta omisión legislativa absoluta se actualiza una violación directa a la Constitución Federal, ya que el legislador del Estado de Tlaxcala, con su inactividad respecto de la actualización de su normativa local a las disposiciones de la Constitución Federal, ha quebrantado la normatividad constitucional al desobedecer un mandato expreso constitucional, que le impuso el Poder Reformador de la Constitución en el artículo segundo transitorio de la reforma de mil novecientos ochenta y siete y, por tanto, al no haberse adecuado la normativa estatal a las disposiciones de la Constitución Federal, concretamente a lo establecido por el artículo 116, fracción III, resulta claro que este precepto constitucional es transgredido, ya que en el Estado de Tlaxcala no se han hecho efectivas sus disposiciones con lo que se impide su plena eficacia.

"En virtud de lo anterior, y con independencia de lo que enseguida habremos de exponer, conminamos al Congreso del Estado de Tlaxcala para que a la brevedad posible dé cumplimiento al mandato constitucional a que se ha venido haciendo referencia, y proceda a realizar las adecuaciones a la normativa estatal, adecuándolas a los principios establecidos en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal." (fojas 129 y 130).