Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistros Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Septiembre de 2004, 1068
Fecha de publicación01 Septiembre 2004
Fecha01 Septiembre 2004
Número de resolución2a./J. 121/2007
Número de registro20290
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

Voto minoritario de los Ministros J.D.R., G.D.G.P. y J. de J.G.P..


El Tribunal Pleno resolvió el veintinueve de junio de dos mil cuatro la controversia constitucional 54/2003, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, en la cual se demandó la invalidez de diversos artículos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Almacenes del Estado de Nayarit. En el punto resolutivo segundo de la sentencia contra el cual nos pronunciamos, la mayoría determinó sobreseer respecto del supuesto jurídico contenido en la parte final de la fracción I del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Almacenes del Estado de Nayarit, al considerar que el titular del Poder Ejecutivo de dicha entidad carece de interés legítimo para combatir dicho supuesto, pues éste se dirige a los Municipios. La porción normativa relativa es del tenor literal siguiente:

"Artículo 51. La adjudicación directa será procedente cuando:


"I. Las operaciones sin ser fraccionadas, su importe no sea superior a los montos máximos que para esa modalidad establezca de manera anual el presupuesto de egresos del Estado en el caso de los entes públicos estatales; y en el caso de los entes públicos municipales, en el decreto que al efecto expida el Congreso del Estado."


En el considerando sexto que sustenta el resolutivo contra el cual nos pronunciamos, se establece que el Gobernador del Estado de Nayarit carece de interés legítimo para impugnar la segunda parte de dicho artículo, debido a que no puede impugnar una porción normativa que no lo constriñe a un hacer o un no hacer, pues el supuesto jurídico impugnado está dirigido a los entes públicos municipales, por lo que al no referirse a su esfera de atribuciones, tampoco es susceptible de privarlo de un beneficio o causarle un perjuicio, lo anterior se sustenta en que afirmar lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues se podría llegar al extremo de que un poder de un Estado combatiera una norma general de otra entidad federativa por el solo hecho de considerarla inconstitucional, esto es, como un control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales sino de las acciones de inconstitucionalidad.


Los Ministros que suscribimos el presente voto disentimos de la opinión mayoritaria, pues consideramos que el gobernador tiene interés legítimo para impugnar las leyes en virtud de su intervención en el procedimiento legislativo.


Nuestra posición de ninguna manera pasa por alto el criterio vertido en la jurisprudencia 50/2004 emitida recientemente, en la cual, por unanimidad, el Pleno de este Alto Tribunal ha sentado doctrina en el sentido de realizar una interpretación más estricta de la trascendencia del interés legítimo como presupuesto procesal del ejercicio de la acción, pues consideramos que en el caso existen diversos argumentos que, en nuestra opinión, llevan al reconocimiento del interés legítimo del titular del Poder Ejecutivo. La tesis a la que se ha hecho referencia, es del tenor literal siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.-La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.


"Controversia constitucional 33/2002. Jefe de Gobierno del Distrito Federal. 29 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.E.H.F.."


En la tesis anterior se indica que el interés legítimo implica la existencia de un principio de agravio en las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, que vulnere su esfera de atribuciones, a fin de que éstos se encuentren en condición de demandar la invalidez de una disposición general o de un acto.


En nuestra opinión, la participación que en nuestro sistema constitucional, tanto en nivel federal como local, tiene el Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo, otorga a éste interés legítimo para poder impugnar la norma producto de dicho procedimiento, sin que sea obstáculo para lo anterior el que los supuestos jurídicos regulados por la ley no sean dirigidos a dicho poder, pues en el caso el principio de afectación surge de la especial intervención del Poder Ejecutivo en el procedimiento de creación de la ley.


Ciertamente, el procedimiento legislativo es una sucesión de actos necesarios para la elaboración de la ley, en el cual en el sistema constitucional mexicano existe una colaboración de poderes, pues la ley es obra de la conjunción del Legislativo y Ejecutivo, y del Judicial, en su caso, cuando se le reconozca facultad de iniciativa.


Así, el Poder Ejecutivo puede intervenir en el procedimiento legislativo a través de la formulación de una iniciativa del eventual ejercicio del derecho de veto y de la promulgación de la ley. En efecto, el titular del Poder Ejecutivo, ya sea federal o local, interviene impulsando el procedimiento legislativo cuando promueve una iniciativa, suspendiéndolo cuando hace observaciones o ejerce su derecho de veto respecto de un proyecto de ley y concluyéndolo cuando realiza la promulgación respectiva.


En el derecho de veto se plasma un elemento esencial en la colaboración de los poderes, pues el titular del Ejecutivo está en posibilidad de exponer argumentos o información que el órgano legislativo debe tomar en cuenta, pues para su superación se requiere una votación calificada.


Por lo anterior, no puede pasarse por alto el importante papel del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo que no es producto exclusivo del Legislativo, sino fruto de la colaboración de ambos poderes; luego, esta intervención indispensable para la creación de la ley, otorga interés legítimo al Ejecutivo para poder impugnar el contenido de la ley cuando juzgue que el mismo es contrario a la Constitución Federal, bien sea que haya intervenido a través de la iniciativa, como es el caso planteado en la presente controversia constitucional, a través del ejercicio del derecho de veto, o bien, a través del acto culminatorio de dicho procedimiento que es la promulgación de la ley.


Asimismo, la doctrina sostenida por la mayoría en el sentido de considerar que el Poder Ejecutivo carece de interés legítimo para impugnar una norma cuyo supuesto jurídico no está dirigido a él, contradice también el criterio de este Tribunal Pleno vertido en la jurisprudencia P./J. 55/2001, en el cual se consideró como un requisito para que el Poder Ejecutivo pudiera promover la controversia constitucional contra leyes el ejercicio del derecho de veto, pues resulta incongruente el que se exija su agotamiento previamente a la promoción de la controversia, reconociendo el importante papel del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo para después sobreseer por falta interés legítimo en atención a que la norma no va dirigida a dicho poder. La tesis P./J. 55/2001 a que se hace referencia, fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 924, e indica lo siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO.-El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso Local para su sanción, promulgación y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legítima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo.


"Controversia constitucional 21/2000. Poder Ejecutivo del Estado de México. 15 de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: P.A.N.M.."


De la tesis anterior, tenemos que el derecho de veto se reconoce como una expresión de desaprobación y falta de consentimiento, incluso por cuestiones de inconstitucionalidad del proyecto de ley o decreto, razón por la cual resulta incongruente que, posteriormente, se exija como requisito para reconocer interés legítimo el que la norma se encuentre dirigida al Poder Ejecutivo, pues ello implica un apartamiento de la doctrina vertida en la tesis anterior que observa en el derecho de veto una importante intervención en el procedimiento legislativo, pues no obstante que este poder haya sustentado su derecho de veto en cuestiones de inconstitucionalidad de la norma, no se le reconoce el derecho a promover controversia constitucional al exigirse para el reconocimiento del interés legítimo que la norma impugnada lo tenga como sujeto.


Ahora bien, debe tomarse en cuenta que en el caso que nos ocupa, el gobernador ejerció el derecho de veto, el cual fue superado por la legislatura, sin embargo, el Ejecutivo promueve la presente controversia al estimar que subsiste un problema de constitucionalidad, lo que desde luego implica un conflicto entre dos poderes que sólo puede ser resuelto por este Alto Tribunal, que debió pronunciarse sobre el problema de constitucionalidad en cuestión, pues al intervenir ambos poderes en la formación de la ley, es decir, de la conformación de la voluntad general, no debieron tomarse en cuenta los sujetos a que se dirige la norma, sino la existencia de un problema de constitucionalidad de la misma que debió ser resuelto.


Lo anterior no implicaría, de ninguna manera, que este Alto Tribunal sustituyera los órganos legislativos y determinara si debe prevalecer la iniciativa del Ejecutivo o la superación del veto del Legislativo, involucrándose en problemas de políticas públicas, pues el papel de este Alto Tribunal se circunscribe a la alta misión que la Constitución Federal le atribuye, es decir, a juzgar la constitucionalidad de los actos y de las normas generales lo que de ninguna manera implica la aprobación o desaprobación de tal o cual política pública.

Por otra parte, aun si no se tomara en cuenta la intervención del Ejecutivo en el procedimiento legislativo, consideramos que existen razones para sustentar el interés legítimo del gobernador para impugnar normas que tengan como destinatarios a los Municipios, en virtud de que el mismo ejerce su competencia en toda la entidad federativa y los Municipios forman parte de ésta, razón por la cual se debió reconocer su interés legítimo, pues al existir agravio para los Municipios se afecta de alguna manera la entidad que gobierna y, por tanto, se actualiza este principio de afectación.


Es menester recordar la tesis cuyos rubro y texto señalan:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER.-El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano."


Es evidente que al ser el gobernador el titular del Poder Ejecutivo de la entidad, tiene interés en que las normas que afectan la función estatal y la municipal estén apegadas a la Constitución Federal, pues ambos niveles de gobierno forman parte de la jurisdicción en la cual éste ejerce su poder.


Asimismo, debe considerarse que si los Municipios impugnan, en lo individual, esta norma, el resultado que obtendrían es que al declararse la invalidez de ésta la sentencia sólo surtiría efectos entre las partes y, en cambio, si se reconoce interés legítimo del gobernador al impugnarla en virtud de que defiende los derechos de todos los Municipios de su Estado, los efectos serían generales, en atención al sistema regulado en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, lo que en nuestra opinión sería una razón adicional para reconocer el interés legítimo del gobernador para impugnar una norma municipal y, en consecuencia, proceder al estudio de constitucionalidad de la norma.


Por las razones expuestas con anterioridad, los Ministros que suscribimos el presente voto consideramos que debió reconocerse interés legítimo al gobernador del Estado de Nayarit para impugnar la última parte del párrafo primero de la fracción I del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Almacenes del Estado de Nayarit.


Nota: Las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER." citadas, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, junio de 2004, página 920, tesis P./J. 50/2004 y Tomo X, septiembre de 1999, página 708, tesis P./J. 101/99, respectivamente.

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