Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

En la ejecutoria que se dictó en el asunto citado al rubro, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos, resolvió declarar la invalidez del artículo 12 de la Ley de Ingresos del Municipio de Progreso, Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad el veintiséis de diciembre de dos mil seis.

En cuanto al tratamiento que se hace respecto del artículo 12 de la ley señalada, aun cuando comparto los resolutivos sobre la declaratoria de invalidez y el momento a partir del cual debe surtir efectos la declaratoria correspondiente, no estoy de acuerdo con las consideraciones, ya que estimo que éstas debieron basarse en una argumentación diversa, misma que será expuesta en el presente voto concurrente.

En el considerando quinto de la ejecutoria, el Pleno declaró la invalidez del artículo 12 de la Ley de Ingresos del Municipio de Progreso, Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, por estimarlo violatorio del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal, que establece que los impuestos en materia de energía eléctrica compete establecerlos en ley al Congreso de la Unión; y una vez hecha esa declaratoria de invalidez, posteriormente, al parecer cuando esto ya no resultaba necesario, volvió a pronunciarse por la inconstitucionalidad del precepto, pero ahora por diversas violaciones a la garantía de legalidad tributaria pues el artículo establece, en esencia, que la tarifa que se aplicará para el pago de derechos, se fijara "mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente", con lo cual claramente uno de los elementos esenciales de la contribución no se regula en una ley, sino en la discrecionalidad del Ayuntamiento.

El contenido del referido artículo declarado inválido, es el siguiente:

"Artículo 12. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.

"El pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se calculará teniendo como base el importe de los recibos que expida la Comisión Federal de Electricidad a cargo del Municipio de Progreso, por el suministro de energía eléctrica destinada a dicho servicio.

"La tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estima conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que deben pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica.

"La Comisión Federal de Electricidad acreditará a favor del Ayuntamiento de Progreso, las cantidades que se recauden por el pago de éste derecho y con cargo a las sumas acreditadas, hará las siguientes aplicaciones:

"I.C. el importe de la energía suministrada al Municipio, para el servicio de alumbrado público.

"II. Cualquier diferencia que resulte, se aplicará de acuerdo a los convenios que celebre el Ayuntamiento con la Comisión Federal de Electricidad."

En las consideraciones de la ejecutoria aprobada se destacó que la naturaleza de dicho artículo 12 era la de un impuesto sobre energía eléctrica y, en función de ello, se concluyó que se contravenía el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la N.B., ya que al Congreso de la Unión le corresponde en exclusiva legislar en materia de impuestos de energía eléctrica y no a las Legislaturas Estatales, motivo por el cual el contenido del artículo invalidado excede la competencia de la Legislatura Estatal e invade la esfera legislativa de la Federación.

El criterio sustentado en la ejecutoria resulta ser esencialmente similar al contenido en la diversa jurisprudencia plenaria de la Octava Época que a continuación se transcribe:

"No. Registro: 206,077

"Jurisprudencia

"Materia(s): Administrativa, Constitucional

"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988

"Tesis: P./J. 6/88

"Página: 134

"Genealogía: Informe 1988, Primera Parte, Pleno, tesis 5, página 802-2

"Gaceta Número 2-6, marzo-julio de 1988, página 17

"Apéndice 1917-1995, Primera Parte, Tomo I, Pleno, tesis 72, página 87

"ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución, es facultad del Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre el consumo de energía eléctrica; ahora bien, cuando en los códigos y leyes locales se prevé que los derechos por servicio de alumbrado público se calculen tomándose como base la cantidad que se paga por consumo de energía eléctrica, en realidad se establece un gravamen sobre dicho consumo y no un derecho previsto por la legislación local. En efecto, debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, principio que se rompe en casos como éstos, pues ninguna relación hay entre lo que se consume de energía eléctrica y la cantidad que debe pagarse por el servicio de alumbrado público, debiendo concluirse que en realidad se trata de una contribución establecida por las Legislaturas Locales al consumo de fluido eléctrico, con lo cual invaden la esfera de facultades exclusivas de la Federación y contravienen la Constitución General de la República.

"Amparo en revisión 3014/79. Industrias Químicas de México, S.A. 28 de septiembre de 1982. Unanimidad de dieciséis votos de los señores Ministros: C.M., C.T., R.S., L.M., L.R., P.V., R.R., I., G. de V., G.M., S. de T., del R.R., C.G., L.O., O.T. y presidente M.G.R.. Ponente: R.C.M.. Secretario: J.P.T..

"Séptima Época, Volúmenes 163-168, Primera Parte, página 61.

"Amparo en revisión 703/79. I.A.Á.. 27 de marzo de 1984. Unanimidad de diecinueve votos de los señores Ministros: L.A., F.R., C.M., A.G., L.M., D.I., F.D., P.V., de S.N., R.R., P.V., G. de V., G.M., S. de T., M.F., del R.R., C.G., O.T. y presidente J.I.. Ponente: M.C.S. de T.. Secretario: A.I.R..

"Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 53.

"Amparo en revisión 5643/79. J.G.G. y coagraviado. 24 de abril de 1984. Unanimidad de dieciséis votos de los señores Ministros: L.A., F.R., C.M., C.T., A.G., L.M., P.V., R.R., G. de V., G.M., S. de T., M.F., C.G., L.O., O.T. y presidente J.I.. Ponente: R.C.M.. Secretario: J.P.T..

"Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 54.

"Amparo en revisión 4036/84. Cementos Mexicanos, S.A. 3 de febrero de 1987. Mayoría de quince votos de los señores Ministros: de S.N., L.C., C.L., F.D., Adato de I., R.R., M.D., G. de V., G.M., V.L., M.F., S.O., D.R., O.T. y presidente del R.R., en contra del voto de A.G.. Ponente: J.M.V.L.. Secretario: E.S.V..

"Séptima Época, Volúmenes 217-228, Primera Parte, página 11.

"Amparo en revisión 7959/86. Cementos Mexicanos, S.A. 19 de abril de 1988. Mayoría de diecinueve votos de los señores Ministros: de S.N., L.C., C.M., Alba Leyva, D.I., F.D., P.V., A.G., R.R., M.D., G. de V., G.M., V.L., M.F., S.T., C.G., D.R., S.O. y presidente C.d.R.R., en contra de los votos de: A.G. y C.L.. Ponente: V.A.G.. Secretario: B.S.C.."

Después de declarar la incompetencia de la Legislatura Local y la consecuente anulación del precepto, el Pleno estudió otro tema que me parece que técnicamente ya no era posible analizarlo, pues señaló que el artículo controvertido también era violatorio de la garantía de legalidad tributaria que presupone que todos los elementos esenciales de la contribuciones deben estar regulados expresamente en una ley, y se señaló que la violación a dicho principio se actualizó por el hecho de que la tarifa para el pago del alumbrado público municipal se obtiene mediante una fórmula que será autodeterminada discrecionalmente por el propio Municipio.

Considero que la argumentación anterior resulta inexacta.

En primer lugar, me parece que no resulta técnico hacer dos declaratorias diferentes de invalidez sobre un mismo precepto y menos cuando una sola de esas dos razones es suficiente para expulsar totalmente del ordenamiento a la norma impugnada.

Esto es, si el Pleno ya había declarado que las legislaturas carecían de competencia constitucional para legislar en materia de lo que el Pleno calificó como un "impuesto sobre energía eléctrica", entonces ya resultaba innecesario el análisis de los demás conceptos de invalidez conforme al siguiente criterio:

"No. Registro: 181,398

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIX, junio de 2004

"Tesis: P./J. 37/2004

"Página: 863

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto.

"Acción de inconstitucionalidad 23/2003. Diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado de Sonora. 3 de febrero de 2004. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: G.I.O.M. y H.R.P.. Ponente: J.N.S.M.. Secretarios: P.A.N.M. y M.A.S.P.."

Pero no obstante lo anterior, el Pleno procedió a realizar el estudio del planteamiento de inconstitucionalidad del precepto combatido, ahora por violaciones a la garantía de legalidad tributaria,(1) cuando atento a las consideraciones anteriores y en el contexto de la sentencia aprobada, el abordar temas de ilegalidad tributaria representaba un pronunciamiento ilógico y hasta contradictorio, pues ¿No es verdad que el Pleno declaró antes en la misma sentencia (y hasta en el mismo considerando) que el Congreso Estatal carecía de competencia para legislar en este caso particular? Y siendo así ¿Cómo era posible ahora abordar el análisis del tema de la legalidad tributaria que presupone que el Congreso Local tiene facultades para normar sobre el rubro de que se trata?

Al pronunciarse sobre el aspecto de legalidad tributaria ya referido, implícitamente el Pleno, me parece que reconoció que el Congreso Local sí tenía competencia legislativa en el caso concreto, y que, finalmente, lo que resultaba inconstitucional en el artículo de referencia era el diseño de la norma por no establecerse en ley un elemento esencial de la contribución y, específicamente, por reservar el procedimiento para el cálculo de la tarifa por el servicio público de alumbrado municipal a una fórmula que se determinaría mediante una facultad discrecional autoregulativa del Ayuntamiento.

Por los anteriores motivos y, en congruencia con mi votación en asuntos similares a éste, creo que, en el caso particular, primeramente, debe precisarse que las Legislaturas Locales sí tienen facultades y competencia constitucional para legislar en la materia del artículo invalidado (que es la referida a "derechos por servicios públicos municipales de alumbrado").

También creo que no resulta razonable alterar la verdadera naturaleza del contenido del artículo invalidado; pues el Pleno lo calificó como un "impuesto sobre energía eléctrica", cuando en realidad creo que se trata de una contribución en la modalidad de los "derechos por servicio público de alumbrado municipal".

De la misma manera creo que sí se debe declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado por violaciones a la garantía de legalidad tributaria (y no al principio tributario de proporcionalidad como lo he manifestado en votos de asuntos similares al presente).

Asimismo, se comparten los puntos resolutivos que declaran la invalidez del precepto, pero poniendo de relieve que, aunque en la mayoría de los asuntos sobre estos temas me he pronunciado por la invalidez de los artículos que regulan el cobro de derechos por servicios de alumbrado municipal por violaciones a la garantía de proporcionalidad tributaria,(2) en este caso y por las particularidades del asunto, la razón por la cual se debe invalidar dicho acto legislativo debe ser precisamente la legalidad tributaria.

Lo señalado en los párrafos anteriores, a continuación será detallado.

Los motivos por los cuales considero que las Legislaturas Estatales sí tienen competencia para regular la materia de alumbrado público y por qué considero que el Pleno ha variado la verdadera naturaleza del artículo invalidado, son las siguientes:

• En primero término, es importante destacar que representa una regla fundamental de la interpretación, y particularmente de la constitucional, el que las normas que sean su objeto deben ser entendidas y observadas de una manera tal que sus contenidos resulten razonables con la totalidad del marco normativo que resulte aplicable y, además, los resultados de las interpretaciones deben volver operativas a todas las normas en relación con el sistema al cual pertenecen, lo cual implica la base del método de interpretación sistemática.

• Teniendo en cuenta la premisa anterior, me parece que en la ejecutoria se hace una calificación incorrecta de la naturaleza de la contribución analizada, pues si se considera que se trata de un artículo emitido y promulgado en un proceso legislativo estatal, a cargo de las autoridades de una entidad federativa y cuyo contenido se encuentra expresamente referido a la prestación del servicio de alumbrado público, no creo que sea razonable alterar su naturaleza normativa (tanto expresa como implícita), para calificarlo como un impuesto especial en materia de energía eléctrica y, por el contrario, me parece que lo lógico es considerarlo como una contribución municipal establecida por el Poder Legislativo Estatal y que está referida a la prestación de dicho servicio municipal; es decir, se trata de un "derecho por el servicio de alumbrado público municipal", pues esta perspectiva se encuentra armonizada con el contenido del artículo 115, fracciones II, párrafo segundo, III, inciso b) y IV, inciso c), de la Constitución Federal, que establecen lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"b) Alumbrado público.

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo."

• De lo anterior se desprende:

a) que las Legislaturas de los Estados tienen competencia constitucional para expedir leyes que regulen la prestación de los servicios públicos de la competencia de los Municipios; b) que el alumbrado público es considerado constitucionalmente como un servicio público municipal; y c) que las Legislaturas de los Estados deberán expedir leyes en las que se establezca el cobro por la prestación de los servicios públicos municipales, cuyos ingresos formarán parte de la libre hacienda municipal de cada una de las municipalidades correspondientes.

• En este orden, como resulta lógico y natural el identificar al artículo declarado inválido con los anteriores fundamentos constitucionales, entonces no comparto que en la ejecutoria se le relacione forzadamente a dicho precepto estatal con un diverso fundamento constitucional que ninguna relación guarda con el contenido de dicha norma secundaria.

• El fundamento constitucional al cual se asocia el precepto invalidado en la ejecutoria es el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Norma Fundamental, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"...

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica."

• Como puede observarse, el artículo de la Constitución Federal que antes se transcribió se refiere a las facultades del Congreso Federal para instituir impuestos especiales sobre energía eléctrica; pero no debe pasarse por alto que el tema de dicha facultad legislativa del Congreso General está referida a impuestos propios del ramo energético federal, como son la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía y fluido eléctrico, pero ningún vínculo tiene con el diverso aspecto que representa la prestación del servicio público de alumbrado municipal, el cual consiste en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona física o moral de derecho privado o público, diferente del Municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades.

• El ramo de la energía eléctrica y el servicio de alumbrado público municipal son cosas diferentes; no es lo mismo el manejo de las corrientes eléctricas a cargo de la administración pública federal, que el funcionamiento de las instalaciones públicas de alumbrado que requieren de dicha energía para su adecuado funcionamiento y que son operadas por la administración de un Municipio.

• La legislación en materia de alumbrado público municipal sí incumbe a los Congresos Estatales y no puede predicarse su incompetencia como órgano legislativo; me parece que la consideración que al respecto se hace en la ejecutoria aprobada, podría llevar a la idea de que los Congresos Locales carecen de competencia para establecer derechos por alumbrado público y esto resultaría francamente inexacto.

• Por las anteriores razones no comparto la afirmación de la ejecutoria en el sentido de que el artículo invalidado representa en realidad un impuesto especial sobre energía eléctrica, puesto que claramente desde el texto del precepto invalidado se puede observar que en realidad se trata de un derecho por la prestación del servicio público municipal de alumbrado.

Por otra parte, las razones por las cuales en este caso considero que la norma general impugnada debe ser invalidada, no por violación al principio de proporcionalidad tributaria (como en otros votos lo he sustentado) sino por contravención al principio de legalidad tributaria, son los siguientes:

• En primer término, cabe señalar que en este asunto, el primer tema que debe analizarse es el de la competencia constitucional de los Congresos Locales para legislar en materia de alumbrado público municipal, y como dicho argumento considero que debió ser declarado infundado por las razones antes expuestas, posteriormente se debió pasar al estudio de los diferentes argumentos de inconstitucionalidad referidos al contenido mismo de la norma cuya invalidez se reclamó.

• Ya en el análisis del contenido de la norma, por tratarse de un acto legislativo en materia tributaria, el primer tema a estudiar lo es el de legalidad, conforme al siguiente criterio:

"No. Registro: 193,475

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, agosto de 1999

"Tesis: P./J. 77/99

"Página: 20

"LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL EXAMEN DE ESTA GARANTÍA EN EL JUICIO DE AMPARO, ES PREVIO AL DE LAS DEMÁS DE JUSTICIA FISCAL.-Las argumentaciones encaminadas a poner de manifiesto en el juicio de amparo, la existencia de una violación a la garantía de legalidad tributaria consagrada en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, deben examinarse previamente a las que también se esgriman respecto de la violación de las demás garantías de justicia fiscal de los tributos, dado que el principio general de legalidad constituye una exigencia de primer orden, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por una disposición legal anterior, por lo que de no respetarse, no podría considerarse equitativa y proporcional una contribución cuyos elementos no estén expresamente previstos en una ley formal y material.

"Amparo en revisión 1897/95. C.V.J.. 13 de abril de 1999. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.D.R., J.V.A.A. y O.M.S.C.. Ponente: J.D.R.. Encargado del engrose: G.I.O.M.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 1404/95. C.A.H.P.. 13 de abril de 1999. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.D.R., J.V.A.A. y O.M.S.C.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: F. de J.A.C..

"Amparo en revisión 205/97. F.E.N.E.. 13 de abril de 1999. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.D.R., J.V.A.A. y O.M.S.C.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A. de León González.

"Amparo en revisión 146/97. J.J.M.F.. 13 de abril de 1999. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.D.R., J.V.A.A. y O.M.S.C.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: G.M.O.B..

"Amparo en revisión 3093/96. B.R.O.. 13 de abril de 1999. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.D.R., J.V.A.A. y O.M.S.C.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: L.M.G.G.."

• Y precisamente en virtud del criterio anterior, es por lo que considero que en el caso particular del precepto analizado, al existir violación al principio de legalidad tributaria, por este motivo se debió invalidar la norma y no por el diverso basado en el principio tributario de proporcionalidad.

Por las anteriores razones, considero que el Pleno, después de reconocer la competencia de las Legislaturas Locales para normar en materia de alumbrado público municipal, debió declarar la inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley de Ingresos del Municipio de Progreso, Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, publicada el veintiséis de diciembre de dos mil seis en la publicación oficial de la entidad, pero exclusivamente por violación al principio de legalidad tributaria que fueron señalados en la ejecutoria aprobada, siendo éstos los motivos de este voto concurrente.

Nota: Conforme al Periódico Oficial del Estado de Coahuila, de 26 de diciembre de 2006, la denominación de la ley a que se hace referencia en esta ejecutoria como "Ley de Ingresos del Municipio de Progreso, Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete", es la de "Ley de Ingresos del Municipio de Progreso, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007".

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1. el cual, debo señalar, que en esencia lo comparto por las razones que más adelante explicaré.

2. En opinión de quien suscribe este voto y en congruencia con la jurisprudencia del Pleno, para estimar cumplida la garantía de proporcionalidad tributaria en materia de "derechos por servicios públicos" es necesario que los artículos que establezcan esta modalidad de contribución tomen como referencia el costo del servicio prestado; de suerte tal que son inconstitucionales los artículos que establecen el cobro de la tarifa de derechos por servicios de alumbrado público sobre porcentajes de consumo de energía eléctrica.