Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el Ministro M.A.G., en el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 158/2007 y sus acumulados.

En el considerando décimo tercero del proyecto de sentencia que se presentó al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se consideraba que las fracciones IV, VI, VII y X del artículo 35 de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, vulneraban las garantías de igualdad, libertad de trabajo y el derecho a ser nombrado para cualquier empleo o comisión, debido a que las fracciones impugnadas disponían que para ser designado consejero electoral se debían cumplir con los requisitos de: a) No haber desempeñado en ningún caso un cargo de elección popular federal, estatal o municipal; b) No haber sido en ningún momento dirigente de un comité directivo, ejecutivo o equivalente de un partido político a nivel nacional, estatal o municipal, ni representante del mismo ante ningún organismo electoral en el país; c) No tener antecedentes en ningún caso de una militancia activa, pública y notoria en algún partido político; y d) No haber sido secretario de Estado, ni procurador general de Justicia del Estado o subsecretario en la administración pública federal, estatal o municipal.

En el considerando sexto de la sentencia que finalmente se dictó, se desestimó la presente acción de inconstitucionalidad respecto del mencionado numeral, debido a que la propuesta de declarar su invalidez no fue aprobada por la mayoría calificada de cuando menos ocho votos que exigen los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la propia Constitución.

Al respecto consideró que la propuesta de la mayoría simple, en el sentido de declarar la invalidez de la norma legal en cuestión, debió ser distinta, pues estimo que ésta de ninguna manera vulnera las garantías de igualdad, libertad de trabajo y el derecho a ser nombrado para cualquier empleo o comisión, a que se refieren los artículos 1o., 5o. y 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Para concluir lo anterior, es preciso tener presente tanto lo que dispone el inciso b) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, como la norma impugnada, que en su orden establecen:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"...

"b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad."

"Artículo 35. Para ser designado consejero electoral, propietario o suplente, se deberán cumplir los requisitos siguientes:

"...

"IV. No haber desempeñado en ningún caso, un cargo de elección popular federal, estatal o municipal.

"...

"VI. No haber sido en ningún momento, dirigente de un comité directivo, ejecutivo o equivalente de un partido político a nivel nacional, estatal o municipal, ni representante del mismo ante ningún organismo electoral en el país.

"VII. No tener antecedentes, en ningún caso de una militancia activa, pública y notoria en algún partido político.

"...

"X. No haber sido secretario de Estado, ni procurador general de Justicia del Estado o subsecretario en la administración pública federal, estatal o municipal."

El precepto constitucional referido marca las directrices que deben adoptar los Estados de la República en su organización interna, estableciendo que su poder público debe dividirse, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

Igualmente establece que esos poderes se organizarán conforme a la constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las diversas normas que el propio precepto refiere, dentro de las cuales está la de que, en materia electoral, se garantizará que en el ejercicio de la función relativa, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad.

Por otro lado, la norma secundaria impugnada, como se dijo, establece diversos requisitos para ser designado consejero electoral del Estado, los cuales se advierten de su sola

Ahora bien, estimo que la determinación del legislador de imponer esos requisitos a los aspirantes a ser designados consejeros electorales del Estado de Coahuila, está sustentada en la premisa constitucional de que la función electoral en las entidades federativas esté regida bajo los principios de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad; por ende, no puede ser inconstitucional.

En efecto, la norma constitucional de referencia, que desde mi perspectiva sirve de soporte a la disposición legal impugnada, como incluso se reconoció en el proyecto originalmente presentado al Pleno, debe ser entendida en el contexto del tránsito de nuestra democracia electoral.

Al respecto, don F.T.R., en su obra "Derecho Constitucional Mexicano" (Editorial Porrúa, vigésima novena edición, México 1995, páginas 83 y 84), a propósito de la diferencia entre los métodos interpretativos del derecho civil y del derecho constitucional, refiere lo siguiente:

"La tarea del intérprete de la Constitución es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser profundamente complejo que es el Estado, representación jurídica de la nación, la cual, a su vez, es un todo que vive, con un pasado que actúa en el presente, con un presente que día a día va haciendo suyo el porvenir. Permeado así del medio histórico y social del país, cada Estado se proyecta también hacia la vida internacional y está condicionado por ella ... De este modo se explica que los civilistas auténticos rechacen por innecesario y peligroso el método evolutivo de interpretación, que no es sino el método histórico aplicado a la actividad variable de los factores económicos, sociales, políticos, etcétera. Mas para el constitucionalista, este método es llave maestra en materia de interpretación."

Y cita a C.C. en cuanto a que "... a fin de descubrir la lógica del lenguaje dentro de las normas constitucionales, es necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado con objeto de poner en claro la génesis del principio político, a la política para individualizar su contenido, a la historia política y a la orientación política del país si se quiere captar la evolución y el significado actual de aquel principio. ..."

Pues bien, de acuerdo con esa línea de pensamiento, debe recordarse lo siguiente:

1. La Ley Electoral Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de 7 de enero de 1946, estableció por primera vez en el derecho electoral mexicano, la existencia de los organismos electorales, entre ellos, la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, integrada por dos representantes del poder Ejecutivo, dos del Legislativo y dos más de los partidos políticos nacionales (artículo 7o.);

2. La Ley Electoral Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de 4 de diciembre de 1951, estableció una Comisión Federal Electoral integrada por un comisionado del Poder Ejecutivo, un senador y un diputado, en representación del Legislativo, y tres comisionados por cada partido político nacional (artículo 9o.);

3. La Ley Federal Electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación de 5 de enero de 1973, estableció una Comisión Federal Electoral integrada por un comisionado del Poder Ejecutivo, un senador y un diputado, en representación del Legislativo, más un comisionado por cada partido político nacional (artículo 43);

4. La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 30 de diciembre de 1977, estableció una Comisión Federal Electoral integrada en los mismos términos que la anterior, con la salvedad de que el comisionado secretario debía ser designado de una terna propuesta por el Colegio de Notarios del Distrito Federal (artículo 78);

5. Con motivo de las reformas al artículo 60 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 11 de diciembre de 1986, en que se incorporó por primera vez en el Texto Constitucional la existencia de los organismos electorales, se publicó en el Diario Oficial de la Federación de 12 de febrero de 1987 un nuevo Código Electoral, en el que se reiteró la existencia de la referida Comisión Federal Electoral, la cual conservó la representación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en términos similares a la legislación anterior, salvo la representación de los partidos políticos, ya que respecto de éstos por primera ocasión se estableció que su número estaría determinado en forma inmediata, directa y proporcional por su fuerza político-electoral (artículo 165);

6. En razón de la controvertida elección presidencial de 1988, mediante decreto de 4 de abril de 1990, se reformó nuevamente el artículo 60 constitucional y se adicionó el 41; de acuerdo con éstos ya no se concibió la organización de los procedimientos electorales como parte de la actividad del Gobierno Federal, sino que se le otorgó la naturaleza de función estatal aun cuando su ejercicio se atribuyó a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, pero no en forma directa, sino a través de un organismo público, con participación de los partidos políticos nacionales y los ciudadanos; y,

7. Mediante decretos de 2 de septiembre de 1993 y 15 de abril de 1994, se reformó de nueva cuenta el artículo 41 constitucional. En esos decretos se reiteró la naturaleza jurídica atribuida en la reforma de 1990, esto es, en cuanto a que la realización y organización de las elecciones dejó de ser una función estatal ejercida por los Poderes Ejecutivo y Legislativo, para otorgarla a un organismo autónomo, en la que debían concurrir aquéllos únicamente para la integración de éste. Asimismo se respetó, además, la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos, en los términos previstos en el respectivo ordenamiento reglamentario.

De esta última reforma constitucional (1994) conviene retomar la exposición de motivos, que fue en los términos siguientes:

"Cámara de origen: Diputados exposición de motivos México, D.F., a 22 de marzo de 1994. Iniciativa de diputados.

"Los suscritos, legisladores federales de los grupos parlamentarios de los partidos PRI, PAN, PRD y PARM, con fundamento en la facultad que nos otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución General de la República, y

"Considerando:

"Primero. Que en virtud del Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia, firmado el 27 de enero de 1994 por ocho partidos políticos nacionales y sus respectivos candidatos a la presidencia de la República, nos comprometimos a promover las reformas legislativas necesarias a efecto de garantizar el cumplimiento de los acuerdos en materia de imparcialidad de las autoridades electorales y la transparencia de las elecciones federales de 1994.

"Segundo. Que para tal efecto consideramos necesario atender la propuesta de los propios partidos y de diversos grupos de la sociedad en el sentido de reforzar la autonomía de los órganos de dirección del Instituto Federal Electoral mediante el cambio en la forma de su integración.

"Tercero. Que analizada la experiencia de México, así como la legislación comparada en la materia, hemos llegado al consenso de proponer una forma de integración de los órganos de dirección electoral que dé solución al conflicto inherente al hecho de que los partidos políticos sean J. y parte en la contienda electoral. A tal efecto, proponemos depositar en manos de los representantes de los Poderes de la Unión y de un grupo de ciudadanos de reconocido prestigio e imparcialidad la facultad de voto en el máximo órgano de dirección electoral federal.

"Los partidos políticos seguirán contando con el derecho de representación en los órganos electorales, pero esa representación se realizará sólo con voz. En consecuencia, sin afectar la actual representación de los Poderes de la Unión, proponemos fortalecer la participación de ciudadanos provenientes de distintas profesiones y experiencias mediante la supresión del requisito de poseer título profesional de abogado para aspirar a ocupar el cargo de consejero Magistrado y, en consecuencia, modificar esa denominación por la de consejeros ciudadanos.

"Cuarto. Que para asegurar el mas amplio consenso en respaldo de las tareas y responsabilidades que los consejeros ciudadanos del órgano superior de dirección electoral federal habrán de cumplir, es conveniente depositar en los partidos políticos, a través de sus grupos parlamentarios representados en la Cámara de Diputados, el derecho de propuesta de candidatos a esos cargos, en la forma y términos que disponga la ley reglamentaria.

"Quinto. Que en iniciativa por separado, oportunamente someteremos a la consideración de esta soberanía las reformas correspondientes al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."

Como se advierte, fue voluntad del Constituyente Permanente promover las reformas legislativas necesarias a efecto de garantizar el cumplimiento de los acuerdos en materia de imparcialidad de las autoridades electorales y la transparencia de las elecciones federales de 1994; a fin de lograr esa imparcialidad, mediante la reforma al artículo 41 constitucional, se pretendió reforzar la autonomía de los órganos de dirección del Instituto Federal Electoral mediante el cambio en la forma de su integración, y depositar en manos de los representantes de los Poderes de la Unión y de un grupo de ciudadanos de reconocido prestigio e imparcialidad, la facultad de voto en el máximo órgano de dirección electoral federal.

De lo anterior se deduce que la reforma constitucional de 1994 marcó la pauta para dejar atrás el régimen anterior, caracterizado por la intervención directa de los partidos políticos y los poderes Ejecutivo y Legislativo en la organización de las elecciones y dejarla en manos de los ciudadanos, a través del referido organismo autónomo; ello, bajo dos principios fundamentales: el de la imparcialidad y transparencia.

Los partidos políticos, en los últimos tiempos, han enfrentado una problemática de credibilidad, según lo refleja A.S.V. en su obra "Ética y Política" (Fondo de Cultura Económica, primera edición 2007, página 19), de la siguiente manera:

"La desvalorización o incluso el rechazo de los partidos políticos en general se justifica de diversas maneras: a) por la contradicción entre su discurso y los hechos, o entre las promesas que hacen y su incumplimiento; b) por la infidelidad a sus principios y programas, o por su ineficacia al pretender realizarlos; c) por anteponer a sus grupos o corrientes internos sus intereses particulares a los generales del partido, o también los intereses partidistas a los de la comunidad; d) por el doble lenguaje o doble moral de sus dirigentes; e) por la corrupción que, en mayor o menor grado, contamina a los partidos, y finalmente, f) por la canalización de su política al hacer de ella un espectáculo en los medios televisivos. Esta desvalorización de los partidos políticos en general se traduce en una indiferencia o incluso en un rechazo de todos ellos, como se pone de manifiesto al elevarse considerablemente la abstención electoral, que en algunos momentos llega a alcanzar porcentajes muy altos."

El Constituyente Permanente ha sido sensible a esa problemática, y por ello se entiende que haya dejado en manos de los ciudadanos lo relativo a la organización de las elecciones, y elevado a rango constitucional los principios de imparcialidad y transparencia en el manejo de la cuestión electoral.

Esos principios se han ido fortaleciendo en el camino de la democracia en México, lo que se corrobora por la circunstancia de que fue voluntad del Constituyente Permanente que rigieran en los comicios electorales de las entidades federativas, junto con los de certeza, independencia, legalidad y objetividad, tal como lo dispone el mencionado artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Incluso, no debe soslayarse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con motivo de la presentación de ternas para la integración del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha desestimado a aquellos candidatos que han presentado como mérito el haber militado en partidos políticos, al considerarse que la democracia actual requiere que quienes organizan las elecciones y quienes después van a juzgar de los actos relacionados con ellas, debe tener una confianza absoluta de la comunidad, esto es, que no apunte a ningún riesgo. La sola circunstancia de que en algún lejano tiempo algún candidato a consejero hubiera sido dirigente de partido político o legislador o funcionario de gobierno emanado de ese partido político, engendra ya en la sociedad una sombra de duda; y eso es precisamente lo que pretende evitar la norma legal cuestionada.

De acuerdo con lo anterior se deduce entonces que el artículo impugnado no sólo no descansa en un fundamento constitucional, sino en la presunción de que lo es, derivada de nuestro sistema constitucional.

En efecto, el artículo 128 constitucional instituye la obligación de todo funcionario público de protestar guardar la Constitución y las leyes que emanen de ella, de donde se presume que todo acto proveniente de los funcionarios públicos es constitucional y legal hasta en tanto no se pruebe y declare su ilegalidad o inconstitucionalidad; esta obligación recae, desde luego, en el presidente de la República y en los miembros de los órganos legislativos tanto federales como locales, entre otros.

En el caso del presidente de la República incluso existe disposición expresa contenida en el artículo 87 que guarda relación con el principio consagrado en el anterior numeral 128.

Por otra parte, los artículos 103 y 105 constitucionales consagran la regla de que todo acto de autoridad contrario a la Constitución Federal debe ser impugnado ante los tribunales de la Federación con el objeto de restablecer el orden constitucional, y los actos de la autoridad administrativa, además, podrán ser ajustados a los principios de legalidad en los casos que así corresponda mediante juicio contencioso administrativo previsto en los artículos 73, fracción XXIX-H (Tribunal Contencioso Administrativo Federal) y 116, fracción V (Tribunal Contencioso Administrativo Estatal).

Del conjunto de normas y principios mencionados, se desprende entonces que existe un fundamento constitucional y una presunción de constitucionalidad del precepto impugnado, la cual no desvirtuó el proyecto originalmente propuesto.

En esa opinión mayoritaria se asentó que si bien los requisitos contenidos en el artículo impugnado, tienen relación con la circunstancia de que la persona se encuentre vinculada con algún partido político o con cargos públicos de nivel de decisión, por lo que al establecerlos el legislador pretendió asegurar el cumplimiento de lo principios rectores de la materia electoral, a saber, los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, también lo es, agrega el proyecto, que la norma no sujeta esas limitaciones a un periodo de tiempo, esto es, a cierta temporalidad, lo que provoca que esas limitaciones o restricciones no sean razonables, en atención a la imposibilidad material de superarlas con el paso del tiempo.

Sin embargo, el proyecto pierde de vista, por un lado, el principio de racionalidad del legislador, el cual, según F.O. y M.V. de Kerchove (Elementos para una Teoría Crítica del Derecho, editado por la Universidad Nacional de Colombia, primera edición en castellano, agosto de 2001, páginas 55 y 56), estriba en que el legislador elabora un sistema jurídico de manera racional, lo cual quiere decir que evita principalmente crear antinomias, lagunas, y redundancias, que le da un sentido útil a cada término y a cada disposición, que adapta lo mejor posible los medios de los que dispone a los fines que persigue, y deduce, derivado de ser un sagaz observador de la realidad social, que su legislación no se opone a la naturaleza de las cosas ni al espíritu de las instituciones.

En el caso, el legislador de Coahuila estableció los requisitos de mérito para ser consejero electoral partiendo de la base de que el haber sido militante de algún partido político o funcionario de gobierno o legislador emanado de algún partido político, genera en la sociedad una sospecha de parcialidad; es decir, atendió a esa realidad social, la cual también había considerado antes el Constituyente Permanente en la reforma constitucional de 1994, ya comentada, lo que significa que la ley secundaria no hizo sino adaptarse a la Constitución Federal, y ello no torna en desproporcional o irracional aquella norma secundaria. Por el contrario, es razonable en la medida que regula una realidad social y que, además, no es inmutable, pues el propio legislador estará en aptitud de modificar esos requisitos estableciendo plazos, si es que la futura realidad social así lo permite.

La desproporción aludida por la mayoría en el proyecto, al considerar que el legislador no había puesto límite de tiempo a los requisitos de mérito, conlleva a concluir que se hizo una especie de balance entre las garantías de igualdad, libertad de trabajo y derecho a ocupar cualquier empleo o comisión, y el principio consagrado en el artículo 116, fracción IV, inciso b), constitucional.

En efecto, de acuerdo con la conclusión de la mayoría, el principio de imparcialidad que recoge el precepto secundario reclamado y que deriva del artículo 116, fracción IV, inciso b), constitucional, sólo es válido mientras no pugne con los derechos consagrados en los artículos 1o., 5o. y 35, fracción II, de la misma Constitución; sin embargo, esa afirmación es contraria no solamente al principio de que las normas constitucionales no se contraponen entre sí, sino además, a la jurisprudencia firme que ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a que: "Cuando el ejercicio de las garantías individuales se hace con el fin de obtener un cargo de elección popular, esas garantías deben interpretarse conforme a lo dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal, en los que se regulan todos aquellos aspectos relativos a la participación del pueblo en la vida democrática del país y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Lo anterior, toda vez que el ciudadano que aspira a obtener un cargo de esta índole se sujeta voluntariamente a las obligaciones que la propia Constitución establece tratándose de la materia electoral.", según reza el texto de la tesis de jurisprudencia número P./J. 2/2004, de rubro: "GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", publicada en la página 451, Tomo XIX, febrero de 2004, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

De todo lo hasta aquí expuesto resulta claro que la sentencia que se dictó en la acción de inconstitucionalidad de que se trata, debió haber declarado la validez de las fracciones IV, VI, VII y X del artículo 35 de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila.