Voto num. 87/2006 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
Número de Resolución87/2006
LocalizacionNovena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación 1 de Septiembre de 2008

I.A..

El Municipio actor sostuvo entre sus conceptos de invalidez que el apartado A del artículo 2o. constitucional reconoce y garantiza los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas, en tanto que en el apartado B del propio precepto constitucional se contienen los instrumentos para lograr la igualdad de oportunidades, eliminar toda causa de discriminación y obtener los niveles de bienestar de los citados pueblos y comunidades indígenas, entre ellos (en lo que a este asunto concierne) la posibilidad para que aquéllos puedan adquirir y operar medios de comunicación, para lo cual el legislador federal quedó constreñido a instituir, mediante la adecuación de las leyes de la materia correspondiente, las condiciones necesarias para hacer posible, real y efectivo ese mandato constitucional.

Sin embargo, hasta la fecha de interposición de la demanda de controversia constitucional (e incluso, a la fecha de resolución de este asunto), el órgano legislativo federal no ha emitido disposición jurídica alguna para dar cumplimiento al referido mandato constitucional, por lo que es innegable que ha incurrido en una omisión legislativa.

En la ejecutoria que deriva del citado asunto, la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno consideró que la controversia constitucional es improcedente respecto de omisiones legislativas y para ello realizó una interpretación literal del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, de la cual concluyó lo siguiente:

i) D. precepto constitucional se desprenden los casos en que la Suprema Corte conocerá de las controversias constitucionales que se susciten entre los poderes, órganos o entidades que ahí se enuncian, con motivo de sus actos o disposiciones generales, de tal modo que la solución de ese medio de control será la de invalidar los actos del poder público contrarios a la Constitución.

ii) De la exposición de motivos relativa a la reforma al artículo 105 constitucional, de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se desprende que a través de la controversia constitucional se resolverán aquellos conflictos que se planteen por los órganos estatales constituidos, toda vez que el precepto constitucional abarca los conflictos entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios, pudiendo plantear cuestiones relacionadas con el principio de división de poderes que preceptúan los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de normas generales o actos que estimen violatorios en su perjuicio, de la Constitución Federal.

iii) Por tanto, la controversia constitucional no procede contra omisiones legislativas, pues tanto del texto de la fracción I del artículo 105 constitucional como de la exposición de motivos respectiva, claramente se advierte que serán materia de la controversia todos los actos específicamente dichos, como las disposiciones generales, encontrándose contenidas dentro de esta última expresión tanto leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales o locales, e inclusive tratados internacionales, sin comprender la procedencia de esta vía constitucional a las omisiones legislativas, tan es así que el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia prevé que el plazo para interponer la demanda será, tratándose de actos de treinta días contados a partir del día siguiente: a) Al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) Al en que se haya tenido conocimiento de éste; o c) Al en que el actor se ostente sabedor de él y, tratándose de normas, de treinta días contados a partir del día siguiente: a) A la fecha de su publicación y b) Al en que se produzca el primer acto de aplicación. Sin que se comprenda otro supuesto, en ese ámbito de tutela constitucional, como lo serían las omisiones legislativas.

iv) La mayoría sostiene que la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal, al crear la controversia constitucional, fue la de establecer un medio de control constitucional de los actos o disposiciones generales de los poderes, entes u órganos que enuncia el artículo 105, fracción I, constitucional que puedan vulnerar el ámbito de atribuciones que se les ha conferido constitucionalmente, a fin de preservar el orden constitucional, mas no así actos de carácter negativo de los Congresos Federal o Locales, como lo es la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales secundarios a las prescripciones de la Constitución Federal o de las Locales, según sea el caso, dado que este mecanismo constitucional tiene la naturaleza de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado mexicano para producir leyes.

  1. Opinión del suscrito.

No comparto las premisas y las conclusiones de la mayoría en torno a la improcedencia de la controversia constitucional contra omisiones legislativas, por las razones que expongo a continuación:

El Tribunal Pleno ya había reconocido la procedencia de la controversia constitucional en contra de las omisiones legislativas según numerosos precedentes, dentro de los cuales conviene destacar los que se identifican con los siguientes rubros:

a) Jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(1)

b) P. XV/2007, bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."(2)

c) Jurisprudencia P./J. 14/2006, de rubro: "CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL EN LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTÍCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA."(3)

d) Jurisprudencia P./J. 12/2006, de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN IMPUESTA EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999, AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL."(4)

Por su parte, cuando el Tribunal Pleno resolvió la diversa controversia constitucional 14/2005 el día tres de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de votos construyó toda una doctrina en torno a las omisiones legislativas, la cual se expresa en la siguiente jurisprudencia:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Tesis: P./J. 11/2006

"Página: 1527

OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.

Estimo que en modo alguno debe abandonarse todo lo que hasta este momento se ha construido en torno a las omisiones legislativas. Es cierto que el Constituyente Permanente no ha establecido de manera expresa la procedencia de las controversias en contra de omisiones; sin embargo, su espectro de tutela es muy amplio: como todo medio de control constitucional, su principal objetivo no es atender a los intereses particulares de los promoventes, sino el respeto de la Constitución Federal en su integridad.

El Tribunal Pleno ha sostenido en otros casos el criterio de que, para efecto de la procedencia de las controversias constitucionales, la Constitución no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo, con la finalidad de que no queden marginados algunos casos de violación a la Carta Magna, de ahí que la aplicación del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe favorecer hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en su texto, sean acordes con la finalidad manifiesta de ese medio de control constitucional.(5)

Hago míos los razonamientos contenidos en ese criterio jurisprudencial, los cuales se hacen más patentes si se analiza el caso sometido a nuestra consideración.

Es un hecho que se ha encargado de destacar el propio Tribunal Pleno en la ejecutoria que nos ocupa, la omisión del legislador federal de establecer reglas especiales para detallar el contenido del artículo segundo constitucional, apartado B, fracción VI que, en sus términos, establece la siguiente obligación:

"B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:

"...

VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.

Basta con la lectura del precepto constitucional para advertir que es obligación del legislador federal establecer condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, lo que exige de la participación del legislador para establecer los términos en los que ese acceso se deberá llevar a cabo, quien a su vez deberá tomar como criterio orientador el garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades; así, el legislador tiene sobre sí el imperativo de dictar normas que prevean de manera específica el régimen legal al que se sujetarán los pueblos y comunidades indígenas para la explotación del espectro radioeléctrico.

Mi convicción se funda a su vez, en los artículos primero y segundo transitorios de la reforma constitucional del catorce de agosto de dos mil uno, que disponen lo siguiente:

Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Artículo segundo. Al entrar en vigor estas reformas, el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas deberán realizar las adecuaciones a las leyes federales y Constituciones Locales que procedan y reglamenten lo aquí estipulado."

La legislación federal impugnada en la presente controversia constitucional sólo prevé reglas generales para obtener permisos y concesiones en materia de telecomunicaciones, pero no hace referencia a las reglas particulares a las que deberán acogerse los pueblos y comunidades indígenas, como sujetos de derecho, en específico, para adquirir, operar y administrar medios de comunicación, reglas que por cierto, por imperativo constitucional, deberán ser "diseñadas de manera conjunta con ellos", lo cual exigiría, por lo menos, que la legislación creada ex profeso contara con una motivación directamente relacionada con la idiosincrasia indígena que justificara el tipo de condiciones particulares bajo las cuales les fuera asequible la explotación del espectro radioeléctrico.

Sin embargo, este marco jurídico no existe, sin duda se trata de una omisión legislativa que contraviene un mandato expreso de la Constitución Federal, consistente en realizar las adecuaciones a las leyes federales que reglamenten el contenido al artículo 2o. constitucional, apartado B, fracción VI, ¿qué podemos hacer frente a esta contravención a la Constitución Federal? A mi parecer, esta Suprema Corte debería tener como primera opción aplicar de manera directa el texto del artículo 2o. constitucional y reconocer que los pueblos y las comunidades indígenas pueden adquirir, operar y administrar medios de comunicación, porque la reforma constitucional desde que entró en vigor es obligatoria y, por tanto, no se puede dejar de cumplir; sin embargo, nuestra labor quedaría en una mera declaración que no sería factible llevar a la práctica, porque no existen en la ley reglamentaria normas específicas, pensadas en torno a la circunstancia indígena, tendentes a hacer accesible la adquisición en relación con medios de comunicación.

La situación a la que ahora nos enfrentamos tiene cierta analogía a la que se vivió cuando se dictó la primera sentencia de amparo, el 13 de agosto de 1849. En aquel entonces, el Acta de Reformas de la Constitución de 1824, en su artículo 25, simplemente disponía que: "los tribunales de la Federación, ampararán a cualquier habitante de la República, en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esa Constitución y leyes constitucionales ..."; sin embargo, el Poder Legislativo no había emitido la ley reglamentaria de ese juicio de garantías y el Poder Judicial, en principio, se vio maniatado para tramitar los procesos correspondientes. Sobre ese tema, en su momento, este Alto Tribunal se pronunció así:

"Por la misma generalidad propia de su clase, hace indispensable que una ley secundaria fija los casos y circunstancias en que deba tener lugar, determine los medios y maneras con que deban proceder los tribunales para impartir esta protección, con todo lo demás que es indispensable para hacerla real y efectiva en el caso particular que se presenta."

Por tanto, si a la Suprema Corte de Justicia se le plantea una omisión legislativa ¿debe estimar que no es susceptible de impugnación, por el solo hecho de que el Constituyente Permanente no hizo referencia expresa al "no hacer"? El no hacer puede ser igual de grave que el hacer, si ambos contravienen a la Constitución Federal.

Volviendo a nuestro caso, yo me pregunto: ¿La legislación federal, tal como está redactada, hace real y efectiva la garantía constitucional que nos ocupa? Mi respuesta es no, porque no aterriza a la circunstancia indígena, no motiva ni expone las razones por las cuales se estima que, aun con su generalidad, es capaz de hacer accesible a los grupos y comunidades los medios de comunicación.

En una palabra, el legislador federal no consideró reglamentar el artículo 2o. constitucional, apartado B, fracción VI, por tanto, no puede sostenerse que esté cumpliendo con el mandato constitucional, lo que actualiza perfectamente una violación a la Carta Magna.

Finalmente, sólo quisiera hacer una reflexión; aun suponiendo sin conceder que el mandato previsto en el artículo 2o. constitucional, apartado B, fracción VI, fuera de carácter meramente programático, me permito hacer una comparación con las normas constitucionales de esa especie y advierto que la materia indígena está en una notable desventaja: tenemos todo un sistema nacional de salud complementado con uno de seguridad social; el Estado mexicano también ha adoptado medidas fácticas y jurídicas en materia de vivienda, educación o protección ambiental; sin embargo, ¿qué podemos decir en materia de medios de comunicación para los pueblos y comunidades indígenas?

Por lo expuesto a lo largo de este documento, me pronuncio en el sentido de que estamos en presencia de una omisión legislativa y que la controversia es procedente, porque esta última, como medio de control constitucional, tiene por objeto tutelar el respeto a la Carta Magna.

Este Alto Tribunal, en atención al mandato de dictar sentencia y emitir un juicio en torno a la constitucionalidad de las normas y actos de los restantes órganos y niveles de gobierno, no puede eludir la situación que nos ocupa, y debe pronunciarse aun sobre las omisiones de la autoridad que contravengan al texto de la Carta Magna.

La opinión expresada en el presente voto no prejuzga sobre la actualización de otros requisitos para hacer procedente la controversia de mérito, o sobre el interés legítimo del Municipio actor para prevalerse de la omisión legislativa en materia indígena. Mi único propósito es destacar que no comparto las consideraciones de la mayoría en torno a la improcedencia de la controversia constitucional contra omisiones legislativas. Con el criterio que se contiene en la ejecutoria, estamos arrojando por la borda lo ya construido sobre el tema, lo cual puede acarrear graves repercusiones, tal como se ha pretendido demostrar en este documento.

____________

  1. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296.

  2. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1534.

  3. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 1250.

  4. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 1532.

  5. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA. El citado precepto no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo ni que establezca un listado taxativo de los entes, poderes u órganos legitimados para promover controversias constitucionales, sino en armonía con las normas que disponen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos; de ahí que la aplicación del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe favorecer hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en su texto, sean acordes con la finalidad manifiesta de ese medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar las esferas de competencia de los órganos y poderes cuya existencia prevé la Constitución Federal." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, TomoXXVI, diciembre de 2007, tesis P./J. 21/2007, página 1101).

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