Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Julio de 2007, 1682 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2007 |
| Fecha | 01 Julio 2007 |
| Número de resolución | 2a./J. 5/2008 |
| Número de registro | 20782 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional,Derecho Procesal |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del Ministro G.D.G.P. en relación con los efectos de la invalidez decretada en la sentencia de la controversia constitucional 18/2006.
En la sentencia dictada en la controversia citada al rubro, el Tribunal en Pleno decidió declarar la invalidez del Decreto por el que se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el ejercicio fiscal de dos mil seis del Municipio de El Marqués, Estado de Querétaro, estableciendo como efectos que la Legislatura Estatal "podrá" en un plazo no mayor de treinta días hábiles atender la propuesta del Municipio y exponer los motivos que considere pertinentes para resolver de conformidad con dicha iniciativa o para alejarse de ella.
En relación con los efectos de dicha ejecutoria, no comparto la decisión tomada por mayoría de seis votos, por las razones que a continuación se exponen.
La controversia constitucional que nos ocupa, fue presentada por el citado Municipio, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad, por considerar que el decreto por el que se aprobaron las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el ejercicio de dos mil seis, vulneran los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, puesto que en el procedimiento seguido para su aprobación, se modificó la propuesta formulada por el Municipio con fundamento en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, sin que el Congreso Local expresara la fundamentación y motivación para hacerlo.
En el presente asunto debe reconocerse que una declaración de invalidez lisa y llana de los preceptos que se reclaman, podría provocar consecuencias más gravosas que el propio mantenimiento de la inconstitucionalidad. Lo anterior como consecuencia del vacío normativo que se generaría a partir de esta declaración.
En efecto, la simple declaración de invalidez, dejando al Congreso en libertad de, si lo estima conveniente, atender o no la propuesta del Municipio y, en ese supuesto, exponga los motivos para aprobarla o alejarse de ella, sin establecerle directamente la obligación de hacerlo, genera un problema al Municipio para realizar el cobro del impuesto predial, puesto que los valores unitarios de la tabla contenida en el decreto invalidado, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley del Impuesto Predial de los Municipios del Estado de Querétaro,(1) constituyen el factor para el cálculo de la base gravable del impuesto, la cual es uno de los elementos cuantitativos necesarios para calcular la obligación de pago, puesto que es la cantidad neta que refleja la medición concreta del hecho imponible a la cual se aplicarán las tasas del impuesto, para determinar el monto a pagar.
Por tanto, al eliminarse del orden jurídico la citada tabla, el Municipio carece del elemento necesario para realizar el cálculo del monto a cobrar por concepto de predial, quedando imposibilitado para realizar el citado cobro, lo cual le genera un mayor prejuicio que el beneficio que pudiera obtener con la citada invalidez.
En el proyecto originalmente presentado por el Ministro ponente, como consecuencia de la declaración de invalidez del decreto de aprobación de las tablas de referencia, se establecía la obligación para el Congreso de la entidad, para que dentro del segundo periodo de sesiones comprendido del primero de abril al treinta y uno de julio, se pronunciara de manera "fundada, motivada, razonada, objetiva y congruente", respecto de la citada iniciativa.
Sin embargo, por mayoría de seis Ministros, se suprimió el establecimiento de la citada obligación y, en su lugar, se le dejó actuar a su libre arbitrio bajo la inclusión de una fórmula potestativa, en el sentido de que "podrá, dentro de un plazo no mayor de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que sea publicada la presente ejecutoria, atender la propuesta del Municipio y exponer los motivos que considere pertinentes para resolver de conformidad con dicha iniciativa o para alejarse de ella".
Dicha determinación se motivó bajo la consideración de que la condición de las controversias constitucionales es de anulación, no considerándose correcto incidir o sustituirse directamente en los otros órganos públicos, constriñendo al Legislativo a ejercer sus funciones.
De tal forma que esas razones y sus consecuencias, las cuales se ven reflejadas en los efectos, son las que me llevan a disentir de la modificación de los efectos, aprobada por mayoría por las razones que señalaré:
Estimo que contrario a lo aducido por la mayoría, la condición de las controversias constitucionales no es sólo de anulación, como podríamos advertir de diversos precedentes resueltos por este Alto Tribunal, en los que en la fijación de los efectos se han establecido obligaciones a las autoridades demandadas,(2) y la razón de ello, es que se trata de un medio de control concreto de la constitucionalidad en el que los actos o normas impugnadas generan un perjuicio específico a la parte actora, lo que conlleva de manera connatural a la declaración de invalidez de las mismas, que debe procurarse por todos los medios posibles que en los efectos de la sentencia se prevean los mecanismos por los cuales la o las autoridades demandadas no continúen con la comisión de una conducta inconstitucional, y de ser el caso, emitan un acto ajustado a la normativa constitucional, a efecto de no generar un mayor perjuicio al accionante que el que tendría con la supervivencia del acto impugnado.
Además, dadas las diversas características que puede tener la materia de impugnación, la cual puede consistir en actos u omisiones, normas, estas últimas tanto por vicios sustanciales como procedimentales, es claro que en muchos casos deberá ordenarse un actuar concreto a las demandadas.
Esta afirmación encuentra su fundamento en el artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que entre los requisitos de las sentencias establece que deberán contener: "... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya invalidez dependa de la propia norma invalidada; ..."
De acuerdo con ello, considero que este tribunal tiene no sólo la potestad sino la responsabilidad constitucional de hacer cumplir sus determinaciones, puesto que la finalidad del análisis constitucional que realiza esta Suprema Corte, radica en la preservación y mantenimiento del orden constitucional.
En ese sentido, estimo que en el caso, el citado objetivo se cumple vinculando al legislador local para que cumpla con su deber constitucional de motivar el apartamiento de las tablas de valores propuestas por el Municipio y no simplemente dejar a su libre arbitrio el decidir si cumple o no con las obligaciones que el artículo 115 constitucional le establece.
Así, desde mi óptica este Alto Tribunal no debe reducir su papel al de legislador negativo, pues no debemos ignorar que en el devenir y en el desarrollo que han tenido los Tribunales Constitucionales en diversos países, al enfrentarse a las consecuencias prácticas que tienen para los Estados los vacíos normativos producto de la invalidación de leyes, se han generado varios métodos para tratar de salvar estas consecuencias gravosas, tales como la interpretación conforme, cuando es posible; dar efectos hacia el futuro a las declaraciones de invalidez; la declaración de incompatibilidad sin nulidad, entre otros.
Aunado a que del análisis de diversos precedentes, se advierte que esta Suprema Corte de Justicia afortunadamente no ha reducido su papel al de legislador negativo, sino que ha asumido un rol más activo, lo cual no ha sido invasor de esferas de competencia, ni desastroso para el funcionamiento del Estado mexicano.
Prueba del avance que ha tenido la Suprema Corte frente a la postura de legislador negativo nos la brinda el reconocimiento de la procedencia de las controversias constitucionales en contra de las omisiones legislativas, de tal forma que en diversas sentencias en que se ha abordado este problema, como son las controversias constitucionales 46/2002 y 14/2005, se ha constreñido a los Congresos a legislar.
Efectivamente, en mi opinión este Alto Tribunal no debe ser concebido como un tribunal de anulación constitucional, sino con jurisdicción plena que tiene como misión velar por el cumplimiento íntegro de la Norma Fundamental.
Considero que la decisión adoptada por la mayoría significa una renuncia al restablecimiento del orden constitucional, vía la transmisión de su responsabilidad a otras instancias no jurisdiccionales.
Por lo que no es correcto que este Alto Tribunal delegue su responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución Federal en otros órganos que no están diseñados para ello. La misión de este Alto Tribunal es que la Constitución se cumpla sin importar la naturaleza de la autoridad demandada, los Congresos Locales son representantes de los ciudadanos de sus respectivos Estados, tienen una libertad de configuración del ordenamiento jurídico con sustento en su origen democrático, mas ello no les autoriza para vulnerar la Norma Fundamental.
Por tanto, como lo he sostenido en otros asuntos, si en la construcción de los efectos de la sentencia, este tribunal no vincula al legislador local a que cumpla con sus deberes constitucionales, se estaría convirtiendo en una especie de tribunal moral que indica estándares y parámetros que en realidad constituyen códigos de ética para el legislador y, por otro lado, habremos renunciado a una de los más importantes objetivos de la jurisdicción constitucional: la fijación de efectos que permitan el restablecimiento del orden constitucional y la ejecución de la sentencia, que se traduzca en la eficacia plena de la Norma Fundamental.
Nota: El voto anterior relacionado con la ejecutoria relativa a la controversia constitucional 18/2006, también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 14 de mayo de 2007.
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1. "Artículo 16. Las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones serán el factor para el cálculo de la base gravable de este impuesto, excepto en los casos previstos por el artículo 19.
"Cuando entre el valor declarado por el contribuyente y el valor catastral exista una diferencia mayor al 10%, se estará a lo dispuesto por la fracción IV, del artículo 34 de esta ley."
2. Podría citar múltiples precedentes, sin embargo, de manera ejemplificativa, señalaré la controversia constitucional 10/2005, promovida por el Poder Judicial del Estado de Baja California, resuelta por el Pleno de esta Suprema Corte el ocho de diciembre de dos mil cinco, en la que se declaró la invalidez del presupuesto de egresos de la entidad para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, específicamente en el artículo relativo al presupuesto de egresos del Poder Judicial, así como la de un diverso decreto relacionado con el citado presupuesto; habiéndose establecido en los efectos la obligación al Congreso de ese Estado para que "sin dilación alguna tome las medidas indispensables para que se haga la transferencia efectiva de recursos por la cantidad de cuatro millones ciento cincuenta y nueve mil pesos (que es la diferencia entre el presupuesto aprobado en el año de dos mil tres por la cantidad de nueve millones ciento cincuenta y nueve mil pesos y el aprobado para el presente año por la cantidad de cinco millones de pesos) a favor del Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial actor, por conducto de su presidente."
