Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Olga María del Carmen Sánchez Cordero de García Villegas, Genaro David Góngora Pimentel, Juan Díaz Romero y José Vicente Aguinaco Alemán |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo VIII, Septiembre de 1998, 769 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 1998 |
| Fecha | 01 Septiembre 1998 |
| Número de resolución | 33/97 |
| Número de registro | 929 |
| Materia | Derecho Procesal |
| Emisor | Pleno |
Voto de minoría de los Ministros O.M.d.C.S.C. de G.V., G.D.G.P., J.D.R. y presidente J.V.A.A., emitido en la controversia constitucional 33/97, promovida por el Estado de Tabasco.
Los abajo firmantes disienten de una parte fundamental de la resolución que conformó la mayoría de los señores Ministros, por las siguientes razones.
En primer lugar debe tenerse presente que los actos de la Cámara de Diputados del Congreso Federal, cuya invalidez fue demandada por el Poder Legislativo del Estado de Tabasco fueron, fundamentalmente:
a) El acuerdo de la Presidencia de la mesa directiva de dicha Cámara, fechada el dos de octubre de mil novecientos noventa y siete, por el que se remite a la Comisión de Desarrollo Social la petición de un diputado para investigar el posible desvío de fondos correspondiente al Ramo 026, del presupuesto federal, por parte del Gobierno del Estado de Tabasco.
b) El acuerdo dictado por la comisión mencionada el ocho de octubre del mismo año, mediante el cual decide la creación de un grupo plural de diputados para recabar la información del caso.
c) La instalación del grupo plural de diputados el doce de octubre en Villahermosa, Tabasco, y el acta correspondiente.
d) Los trabajos de investigación y recepción de denuncias que realizó el grupo plural en la mencionada ciudad de Villahermosa los días doce, trece y catorce de octubre de mil novecientos noventa y siete.
e) El informe rendido por el grupo plural al Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, sobre los resultados de la investigación, así como el acuerdo de la Presidencia de la mesa directiva de que el informe se remita a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, para los efectos del juicio de responsabilidad contra el gobernador del Estado de Tabasco.
Los que suscriben este voto están de acuerdo con los integrantes de la mayoría, en que la Cámara de Diputados del Congreso Federal tiene facultades para conocer de las imputaciones de las conductas indebidas a que se refiere el artículo 110 constitucional, que se atribuyan a los servidores públicos (entre ellos a los gobernadores de los Estados por el manejo indebido de fondos federales), puesto que así lo establecen los artículos 74, fracción V y el mencionado 110 de la Constitución Federal.
Por lo tanto, se reconoce y respeta plenamente tan importante atribución de la Cámara de Diputados, que viene a constituir uno de los controles fundamentales, por vía política, de la constitucionalidad de los actos de los servidores públicos de alta responsabilidad. Justamente por esta razón hubo unanimidad de votos en lo referente a reconocer la validez del acuerdo del dos de octubre de mil novecientos noventa y siete que se sintetizó en el inciso a), puesto que al hacerse cargo de la denuncia de un diputado sobre posible manejo indebido de fondos federales por parte del Gobierno del Estado de Tabasco y darle seguimiento turnándolo a una comisión, actúa conforme a las facultades que le confieren los preceptos constitucionales citados.
La discrepancia aparece en los demás actos cuya invalidez se demanda, en vista de que no se apegan a las normas constitucionales y legales, cuyo estudio omite el voto mayoritario.
En efecto, entre otros conceptos de nulidad, el Poder Legislativo actor argumenta que la Cámara de Diputados demandada viola los artículos 116 y 124 constitucionales y las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General y las de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Tal concepto fue perfectamente identificado en la resolución, pues a fojas 114 sintetiza tal alegato en la siguiente forma:
"VI. El Grupo Plural para el Estado de Tabasco carece también de facultades para investigar hechos relativos a un presunto desvío de los recursos federales, pues éstos corresponden a la Contaduría Mayor de Hacienda, y en los tiempos y condiciones que señala la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos."
Pero pese a que fue identificado, no se contesta, pues en vez de ello se dice, a fojas 173 de dicha resolución:
"Finalmente, por lo que hace a los conceptos de invalidez identificados con los puntos V y VI, éstos resultan inatendibles, pues escapan de la materia propia de este tipo de acciones, en las que, como ya se dijo en el considerando noveno, la litis se constriñe a determinar si hubo o no invasión a la esfera de competencia de la parte actora por parte de la autoridad demandada."
Y en la parte básica del considerando noveno, la resolución mayoritaria establece:
"En conclusión, la autonomía constitucional de los Estados no implica que las autoridades federales no puedan ejercer sus facultades en el territorio de un Estado, pues entonces no serían Estados autónomos, sino independientes; implica precisamente lo contrario: que en un Estado pueden ejercer sus facultades, tanto las autoridades locales como las federales." (fojas 135).
Como puede verificarse, no se contesta la argumentación de la parte actora; se responde otra cosa con la cual nadie puede estar en desacuerdo, a saber, que los Poderes Federales, en ejercicio de las facultades que les confiere la Constitución pueden, válidamente, actuar dentro del territorio de un Estado, pero no se funda la razón por la que la Suprema Corte está impedida para revisar y pronunciarse, en una controversia constitucional, sobre si el procedimiento que la Cámara de Diputados adoptó en el desempeño de sus facultades investigatorias de la denuncia de desvío de fondos por parte del Gobierno del Estado de Tabasco, es constitucional o no lo es.
La decisión es crucial. La Suprema Corte debe examinar en su integridad el problema de invasión de esferas de competencia que se le plantea, lo que exige hacerse cargo de verificar, en derecho, no sólo si el ente público tiene facultades para afectar a otro de los que enumera la fracción I del artículo 105 constitucional, sino percatarse también de que al ejercer esas facultades se apega a las disposiciones procedimentales que son propias del caso. De lo contrario, si la Suprema Corte circunscribe su pronunciamiento a la materia de fondo, esto es, a sólo determinar que aquel ente público tiene la facultad, dejando sin estudiar si cumple con las formalidades del trámite debido, está mutilando una parte de la atribución que se le ha conferido como contralor de la Constitución.
En efecto, cualquier facultad que la Constitución otorga a un órgano de poder, es inocua en sí misma; sólo tiene razón de ser cuando se pone en movimiento y esto significa, en el mundo del derecho, la necesidad de que haya normas que regulen esa actividad, de tal modo que el análisis integral de un tema de invasión de esferas, implica, forzosamente, la verificación de la facultad constitucional y, asimismo, el examen del procedimiento.
Así lo ha establecido esta Suprema Corte en diversas ejecutorias cuyo criterio ha sido recogido en la tesis jurisprudencial número P./J. 23/97 (Semanario Judicial de la Federación, Tomo V, abril de 1997), que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS.-Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados."
Asimismo, la tesis jurisprudencial P./J. 65/96 (Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, noviembre de 1996), que dice:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA GARANTÍA DE DEBIDO PROCESO LEGAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE RESPETARSE A LAS PARTES PARA INTERPRETAR SI LA DEMANDA FUE PROMOVIDA OPORTUNAMENTE.-Para determinar si una demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, atendiendo a la fecha a partir de la cual se debe hacer el cómputo relativo, ante diversas posibilidades de interpretación de los preceptos que lo rigen, al pretender, las autoridades demandadas, que se tome en cuenta la fecha del acto de aplicación de la ley que, se estima, invadió la esfera de un Municipio, debe preferirse la que respete el artículo 14 de la Constitución, en cuanto que no se vulneren las formalidades esenciales del procedimiento, que son las necesarias para una adecuada defensa del promovente, evitándose que se genere su indefensión, pues si bien el artículo citado se encuentra dentro del título primero, capítulo primero, denominado ‘De las garantías individuales’, lo cierto es que esta parte es reconocida como axiológica o valorativa, por lo que aun tratándose de un sistema procesal que tiende a evitar la invasión de esferas entre los tres niveles de gobierno, deben aplicarse, por analogía, esos principios."
De aquí se infiere que si en la especie, la Cámara de Diputados había acordado investigar el posible desvío de fondos federales del Ramo 026 por parte del Gobierno del Estado de Tabasco (atribución que no se discute por los firmantes de este voto), debió acatar, en primer lugar, los artículos 42 y 46 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen:
"Artículo 42. La Cámara de Diputados contará con el número y tipo de comisiones que requiera para el cumplimiento de sus atribuciones.
"Las comisiones serán:
"1. Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.
"2. De Dictamen Legislativo.
"3. De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.
"4. De Investigación.
"5. J., y
"6. Especiales.
"Las comisiones de la Cámara estarán facultadas para solicitar, por conducto de su presidente, la información, y las copias de documentos que obren en poder de las dependencias públicas, así como para celebrar entrevistas con los servidores públicos para ilustrar su juicio."
"Artículo 46. Las comisiones de investigación, las jurisdiccionales y las especiales se constituyen con carácter transitorio; funcionan en los términos constitucionales y legales y, cuando así lo acuerde la Cámara, conocerán específicamente de los hechos que hayan motivado su integración.
"Se podrán crear también comisiones o comités, conjuntos con participación de las dos Cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos de interés común."
Y asimismo, apegarse a lo establecido en el artículo 74, fracción IV, constitucional, que otorga facultades a la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública del año anterior, por intermedio de la Contaduría Mayor de Hacienda, como se puede verificar de los párrafos cuarto y quinto de dicha fracción IV:
"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."
En íntima relación con estas disposiciones constitucionales, la facultad investigatoria de la Cámara de Diputados sobre el uso indebido de fondos federales debía contar, necesariamente, con la intervención de la Contaduría Mayor de Hacienda que está, precisamente, bajo el control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, conforme a los siguientes preceptos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda:
"Artículo 1o. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico de la Cámara de Diputados, que tiene a su cargo la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal.
"En el desempeño de sus funciones estará bajo el control de la Comisión de Vigilancia nombrada por la Cámara de Diputados."
"Artículo 3o. La Contaduría Mayor de Hacienda revisará la Cuenta Pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, ejerciendo funciones de contraloría y, con tal motivo, tendrá las siguientes atribuciones:
"III. Fiscalizar los subsidios concedidos por el Gobierno Federal a los Estados, al Departamento del Distrito Federal, a los Organismos de la Administración Pública Paraestatal, a los Municipios, a las instituciones privadas, o a los particulares, cualesquiera que sean los fines de su destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado.
"En el caso de los Municipios, la fiscalización de los subsidios se hará por conducto del gobierno de la entidad federativa correspondiente;
"IV. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado de conformidad con las leyes aplicables en la materia y, además, eficientemente;
".O. visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar obras para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades, se han aplicado eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados y, en general, realizar las investigaciones necesarias para el cabal cumplimiento de sus atribuciones."
"Artículo 10. Son atribuciones de la Comisión de Vigilancia:
"III. Ordenar a la Contaduría Mayor de Hacienda, cuando lo estime conveniente, para los efectos de esta ley, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías a las entidades comprendidas en la cuenta pública."
"Artículo 29. La Contaduría Mayor de Hacienda, para el cumplimiento de las atribuciones que le confiere el artículo 3o. de esta ley, goza de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en general, recabar los elementos de información necesarios para cumplir con sus funciones.
"Para tal efecto, podrá servirse de cualquier medio lícito que conduzca al esclarecimiento de los hechos y aplicar, en su caso, técnicas y procedimientos de auditoría."
El procedimiento que marcan estas disposiciones, que es el derivado de la Constitución, es perfectamente lógico, porque la tarea de indagar si la participación que de los fondos federales del Ramo 026 le tocó al Estado de Tabasco, fue usada con apego a derecho o no lo fue, requiere forzosamente de una fiscalización que sólo la Contaduría Mayor de Hacienda, como órgano técnico que la Carta Magna adscribe a la Cámara de Diputados, debe hacer.
En conclusión: el concepto de nulidad que se expresó respecto a que la Cámara de Diputados violó lo dispuesto por los artículos constitucionales y legales referidos antes, por la actuación del Grupo Plural para el Estado de Tabasco, al carecer de facultades para investigar hechos relativos a un presunto desvío de los recursos federales, porque tal investigación debió corresponder a la Contaduría Mayor de Hacienda, no fue estudiado por el proyecto aprobado por la mayoría.
La falta de estudio de este concepto básico viola el principio de exhaustividad que impone al juzgador la obligación de resolver todo lo pedido por las partes. Este principio se encuentra establecido en los artículos 351 y 352 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que dicen:
"Artículo 351. Salvo el caso del artículo 77, no podrán los tribunales, bajo ningún pretexto, aplazar, dilatar, omitir ni negar la resolución de las cuestiones que hayan sido discutidas en el juicio."
"Artículo 352. Cuando hayan sido varios los puntos litigiosos, se hará, con la debida separación, la declaración correspondiente a cada uno de ellos."
También se ha violado lo que ordena el artículo 17 constitucional en su segundo párrafo:
"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial ..."
En estos casos, en que la nación está atenta y los medios de comunicación prestan tanto cuidado por el contenido social y político, es importante que el más Alto Tribunal de la República cuide, como garante de los derechos fundamentales, el respeto a los procedimientos y a las disposiciones legales y constitucionales que rigen la vida del país.
En tales condiciones, tomando en consideración que la Cámara de Diputados tiene facultades para investigar el buen destino de los fondos federales, pero también, que el Gobierno de Tabasco tiene derecho a que el despliegue de esas facultades siga el procedimiento debido, lo cual no aconteció, los firmantes votamos por la validez del acto que en el proemio de la demanda se identifica con el inciso a), y por la invalidez de los restantes.
