Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 21/2011.

En lo concerniente a la acción de inconstitucionalidad 21/2011, promovida por el Partido Revolucionario Institucional, que fuera discutida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión pública de seis de septiembre de dos mil once y resuelta en la diversa del ocho del propio mes y año, la misma desembocó en una votación de seis votos a favor de la invalidez de la norma y cuatro a favor de su validez, razón por la cual, al no haberse alcanzado los ocho votos necesarios para declarar la invalidez ni los seis necesarios para considerar válida la porción normativa impugnada, la determinación final fue de desestimación.

Tal como lo anuncié en la sesión pública de resolución, me permito formular voto particular en relación con la decisión plenaria de desestimación de la acción en los términos antes señalados, dejando como voto particular el estudio de fondo de mi proyecto (considerando sexto), el considerando séptimo (efectos) y los puntos resolutivos propuestos, así como las tablas anexas. En ese contexto, no se transcriben los resultandos ni los considerandos primero al quinto, por haber sido aprobados por el Pleno en sus términos y así haber quedado en el engrose de la resolución.(1)

Por tanto, este voto particular se presenta con el mismo formato del proyecto original, con algunas pocas modificaciones, para quedar en los siguientes términos:

"SEXTO.-Estudio del único concepto de invalidez. En el único concepto de invalidez el partido político promovente sostiene que: lo actuado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal -al aprobar el artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal-, viola la libertad de asociación, el principio de certeza electoral y el régimen de partidos políticos establecido en la Constitución Federal y en el Estatuto de Gobierno, pues, considera que prevalecen las razones por las cuales esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la invalidez del anterior artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 2/2011; empero, tal situación de inconstitucionalidad no sólo prevalece sino se agrava.

"En ese sentido, aduce que la ley no puede impedir que se formen partidos políticos, ni obstaculizar su formación con requisitos que vayan en contravención de los principios constitucionales, entre los cuales se encuentra el pluralismo democrático y considera que cerrar el acceso a la formación de nuevos partidos políticos, además de resultar discriminatorio para las minorías abre la peligrosa vía de los cauces no institucionales.

"La reforma impugnada es inconstitucional por violación a los artículos 9o, 35 y 41 de la Constitución Federal y, en específico, de la libertad de asociación, porque agrega requisitos que entorpecen la formación de nuevos partidos políticos.

"La gran mayoría de las entidades federativas establece un requisito de afiliación de un porcentaje de 0.5 o menor de ciudadanos inscritos en el padrón de la entidad de que se trate.

"El partido político promovente sostiene que las prescripciones del código local respecto del porcentaje (1.8% de la lista nominal) y la territorialidad (30 distritos electorales) son inconstitucionales. Al efecto, propone correr un test de restricción de derechos sobre las disposiciones impugnadas dirigido a mostrar que son desproporcionadas, toda vez que los requisitos anteriores se amplificaron de manera desproporcionada casi cuatro veces en lo tocante al número de afiliados y casi seis veces en lo referente a la asamblea de afiliados y no se corresponde con al crecimiento de ninguna otra variable o parámetro electoral en el Distrito Federal, además de que la medida legislativa no constituye una medida idónea para cumplir con su cometido, pues los fines buscados bien pueden alcanzarse razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales, como el registro condicionado (antes previsto en el ámbito federal y actualmente establecido en el Estado de Coahuila).

"Además, sostiene que la norma impugnada es producto de una decisión caprichosa y arbitraria y viola el principio rector de certeza.

"Parámetros de constitucionalidad y convencionalidad

"Ante todo, es menester, a la luz de los argumentos aducidos en la presente acción de inconstitucionalidad revisar si los razonamientos anteriores sustentados por este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2011, en sesión de siete de junio de dos mil once, efectivamente no se cumplen y, en su caso, precisar su alcance respecto a ésta.

"De acuerdo con lo determinado por este Pleno al resolver la ‘Consulta a trámite. expediente varios’ 912/2010,(2) en las acciones de inconstitucionalidad, entre otras garantías constitucionales de carácter jurisdiccional de que conoce esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado Mexicano constituyen parámetros de validez de las normas generales sujetas a control.

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos promueve y garantiza la libertad y la diversidad ideológicas,(3) incluida la libertad y pluralidad en materia políticas, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6o.,(4) 7o.,(5) 8o.,(6) 9o.(7) y 35, fracción III, constitucionales, que establecen los derechos de libertad de expresión, de imprenta, de petición, así como libre reunión y asociación, esta última de particular importancia, ya que confiere al ciudadano la libertad de tomar parte en forma pacífica, en los asuntos políticos del país(8) y, en particular, de formar partidos políticos, en atención a lo dispuesto, además, en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo.

"En el invocado artículo 9o. constitucional se establecen dos derechos fundamentales: la libertad de reunión y la libertad de asociación. En lo concerniente a tales libertades públicas, cabe señalar, en lo que interesa, lo siguiente.

"El derecho de reunión garantiza que una congregación de sujetos que busca la realización de un fin una vez logrado éste se extinga.

"En cuanto a la libertad de asociación, de acuerdo con el criterio sustentado por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 28/95, de rubro: ‘CÁMARAS DE COMERCIO E INDUSTRIA, AFILIACIÓN OBLIGATORIA, EL ARTÍCULO 5o DE LA LEY DE LA MATERIA VIOLA LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN ESTABLECIDA POR EL ARTÍCULO 9o CONSTITUCIONAL.’,(9) la libertad de asociación, establecida en el artículo 9o. constitucional, comprende varias vertientes: i) derecho de asociarse, formando una organización o incorporándose a una ya existente; ii) derecho a permanecer en la asociación o renunciar a ella, y iii) derecho a no asociarse. En este sentido puede considerarse como un derecho complejo, ya que incluye, por ejemplo, una potestad para la creación de nuevos entes u otras organizaciones y una libertad negativa a no asociarse.

"En materia política, sólo los ciudadanos de la República podrán gozar de estos derechos, de conformidad con el invocado artículo 9o. constitucional.

"La libertad de asociación en materia política constituye un derecho público fundamental indispensable en todo régimen democrático, en tanto propicia el pluralismo político y la participación de la ciudadanía en la formación del gobierno y el control de su actuación.

"La libertad de asociación en materia política garantiza la formación de asociaciones de diversas tendencias ideológicas, que fortalecen la vida democrática del país.

"El derecho de asociación en materia política no es absoluto o ilimitado. Del propio texto del artículo 9o. constitucional se deriva que ese derecho fundamental tiene las siguientes limitaciones: su ejercicio debe ser pacífico, debe tener un objeto lícito y, como se anticipó, sólo puede ser ejercido por ciudadanos mexicanos, en pleno goce de sus derechos políticos, lo cual es acorde con lo dispuesto en los artículos 35, fracción III, y 33 de la Constitución Federal.(10)

"En el invocado artículo 35, fracción III, de la Constitución Federal, se establece que es prerrogativa del ciudadano mexicano asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país.

"En el ámbito político, la propia Constitución Federal precisa la forma concreta que puede asumir el derecho fundamental de asociación. Tal es el caso, en forma destacada, del derecho de asociarse para formar un partido político, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, que dispone expresamente lo siguiente:(11) ‘Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos ...’

"Por su parte, el artículo 40 de la Constitución Federal establece: ‘Es voluntad del pueblo mexicano, constituirse en una República representativa, democrática, federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental’.

"En el artículo 41, párrafo primero, constitucional se establece que el pueblo (titular de la soberanía, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 39) ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de competencia de éstos y por los de los Estados, en lo tocante a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos en la propia Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"Acorde con lo anterior, el que el Estado Mexicano esté estructurado como un Estado federal radica, en esencia, que los Estados que integran la Unión son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero sobre la base de que esa unión en una Federación se sustenta en los principios establecidos en la Constitución, entre ellos, destacadamente, el de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución General de la República,(12) consistente en que las Constituciones Locales en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"Los partidos políticos están reconocidos constitucionalmente en el orden jurídico mexicano. En la primera parte de la base establecida en la fracción I del artículo 41 constitucional se establece: ‘Los partidos políticos son entidades de interés público’. De este modo, el Poder Constituyente Permanente, mediante la reforma constitucional de mil novecientos setenta y siete,(13) estableció el estatus constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público, constitucionalizando así a los partidos políticos.(14)

"Cabe destacar que la postulación constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público se aplica tanto a los partidos políticos nacionales como a los estatales o locales. Lo anterior es así, en virtud de que el ámbito personal de validez de la disposición constitucional invocada (es decir, artículo 41, fracción I) incluye tanto a unos como a otros.

"Dado el estatus constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público, las funciones y finalidades que tienen constitucionalmente asignadas, así como el papel que están llamados a cumplir en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho,(15) se hace necesario conferir al Estado la obligación de asegurar las condiciones para su desarrollo y de proporcionar y suministrar el mínimo de elementos que éstos requieran en su acción destinada a recabar la adhesión ciudadana.(16)

"Así, el orden jurídico establece una serie de prerrogativas y derechos de carácter electoral en favor de los partidos políticos para que estén en aptitud de cumplir con sus funciones y fines constitucionales.

"En la segunda parte de la fracción I del artículo 41 constitucional invocado se establece una disposición que confiere una facultad amplia al legislador ordinario para que determine: ‘... las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral’. Para determinar el sentido y alcance de la formulación normativa respectiva, es preciso tener presente el texto de la fracción I del artículo 41 constitucional:

"‘Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.’ (Énfasis añadido).

"En la disposición constitucional invocada se establece, a través de una norma competencial, una potestad de ejercicio obligatorio. Así, se trata de una potestad de carácter legislativo, es decir, una que tiene por objeto producir normas jurídicas. El ejercicio de esta potestad es inexcusable, toda vez que la intervención del legislador ordinario está prevista expresamente en la Constitución, a través de una remisión, y en esa medida postulada por ésta (y, como se verá, si bien tiene libertad de configuración legislativa, no puede dejar de ejercerla y, al hacerlo, deberá sujetarse a los límites que la Constitución impone). Los sujetos normativos de la potestad legislativa son tanto el legislador ordinario federal como el legislador ordinario estatal o local. La materia o alcance de la potestad legislativa radica, por un lado, en determinar las normas y requisitos de los partidos políticos para su registro legal y, por otro, en determinar o establecer en las leyes (federal o locales, según corresponda) las ‘formas específicas’ de la intervención de los partidos políticos (tanto nacionales como estatales o locales) en el proceso electoral.

"En la segunda parte de la fracción I del artículo 40 constitucional bajo análisis se establece, en forma explícita, el sustento constitucional de las normas y requisitos que deben cumplirse por parte de quienes solicitan el registro legal como partidos políticos (nacionales o estatales), mismos que serán desarrollados en la ley secundaria.

"Sobre el particular, cabe tener presente el dictamen de doce de septiembre de dos mil siete de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, como Cámara de Origen, que contiene proyecto de decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma electoral:

"‘Artículo 41

"‘En el primer párrafo de la base I del artículo 41 la iniciativa postula dar sustento constitucional al registro legal de los partidos políticos, para lo cual propone la siguiente redacción:

"‘I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

"‘Se considera procedente la reforma en virtud de que en el texto vigente está ausente la referencia a los requisitos que deben cumplir las organizaciones que aspiran y solicitan el registro legal como partido político nacional, mismos que se desarrollan en la ley secundaria, pero requieren de un soporte constitucional explícito.’ (énfasis añadido).

"El contenido de este dictamen de las comisiones dictaminadoras de la Cámara originaria corrobora la interpretación apuntada en el sentido de que la disposición constitucional bajo análisis establece el sustento constitucional del registro legal de los partidos políticos.

"Con ello, el órgano reformador de la Constitución Federal estableció constitucionalmente el concepto de registro legal de los partidos políticos. La importancia de reconocer en la Constitución dicha figura es que la existencia de los partidos políticos depende de su registro legal, dado que el mismo tiene un efecto constitutivo.

"En efecto, el legislador ordinario establece, por regla general, un procedimiento legal para que los solicitantes que pretendan constituirse como partido político para participar en las elecciones obtengan su registro ante la autoridad administrativa electoral, ya sea federal o local, según sea el caso. El referido registro tiene efectos constitutivos, toda vez que los derechos, prerrogativas y obligaciones correlativos al carácter de partido político provienen del acto de la autoridad consistente en otorgar el registro legal correspondiente. Así, quienes se constituyan como partidos políticos, al obtener el registro, adquieren la correspondiente personalidad jurídica (como personas morales de derecho público) con el carácter de entidades de interés público, que les permite gozar de los derechos, garantías, financiamiento público y otras prerrogativas electorales, y correlativamente estar sujetos, a la vez, a las obligaciones establecidas en la ley.

"El Tribunal Pleno lo había sostenido así en la acción de inconstitucionalidad 13/2005 en la que se afirmó que, es a partir de su registro legal, previsto expresamente en el artículo 41, fracción I, que los partidos políticos adquieren su calidad de entidades de interés público y cuando pueden hacer posible las finalidades plasmadas en dicho precepto constitucional.

"Los partidos políticos que se constituyan y registren conforme al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y a las leyes electorales de las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, según el caso, disfrutan de una garantía de permanencia en la medida en que cumplan con los requisitos que establezca la ley, particularmente los necesarios para obtener su registro. De ahí que, por ejemplo, se establezca en las leyes electorales que los partidos políticos están obligados a mantener en todo tiempo el mínimo de afiliados requeridos para su constitución o registro, o que deban mantener en funcionamiento a sus órganos de gobierno, de conformidad con sus estatutos, y que, precisamente, una causa de la pérdida de registro es haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener su registro. Por tanto, el incumplimiento de tales requisitos trae aparejada, mediante el procedimiento legal respectivo de pérdida de registro, la pérdida del mismo y, por consiguiente, de los derechos y prerrogativas que les confiere la ley.

"En lo concerniente a los requisitos para la creación de los partidos políticos, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 6/2004 y su acumulada 9/2004, resuelta en la sesión de dieciséis de marzo de dos mil cuatro, que el artículo 41 de la Constitución Federal garantiza la existencia de los partidos políticos, mas no establece cuáles son los elementos organizativos a partir de los cuales deben crearse, por lo que en este aspecto existe una delegación al legislador sujeta a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que dichas entidades de interés público cumplan con sus finalidades establecidas en dicho precepto constitucional. Por su parte, los artículos 9o. y 35, fracción III, y 41, fracción I, de la Constitución Federal, que prevén el derecho fundamental de libre asociación en materia política para los ciudadanos de la República no señalan la forma concreta en que deba ejercerse ese derecho, razón por la cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 constitucional corresponde al legislador regular tal aspecto, con los límites señalados (esto es, razonabilidad). Por consiguiente, de una interpretación sistemática y, por ende, armónica de lo dispuesto en los artículos 9o., 35, fracción II, y 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se concluye que la libertad de asociación, en relación con los partidos políticos, no es absoluta, sino que está afectada por una característica de rango constitucional conforme a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria, esto es, corresponde al legislador, ya sea federal o local, establecer en la ley relativa la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia política conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio de ese derecho fundamental (de asociación), así como el cumplimiento de los fines conferidos a los partidos políticos.

"La citada ejecutoria condujo al establecimiento de la tesis jurisprudencial P./J. 40/2004 de este Tribunal Pleno que lleva por rubro: ‘PARTIDOS POLÍTICOS. CORRESPONDE AL LEGISLADOR ESTABLECER LOS REQUISITOS PARA SU CREACIÓN, CON APEGO A LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CORRESPONDIENTES Y CONFORME A CRITERIOS DE RAZONABILIDAD QUE PERMITAN EL PLENO EJERCICIO DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN EN MATERIA POLÍTICA.’(17)

"Esto es, en lo relativo a los requisitos para la creación de los partidos políticos, este Tribunal Pleno ha sostenido que si bien, en principio, existe una delegación al legislador, semejante delegación está sujeta a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que los partidos políticos, como entidades de interés público, cumplan con las finalidades constitucionales que tienen encomendadas.

"Ahora bien, en virtud del decreto que reformó los artículos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adicionó el artículo 134 y derogó un párrafo al artículo 97 de la Constitución Federal,(18) en lo concerniente al tema del registro legal de los partidos políticos y, por ende, de su creación, el órgano reformador de la Constitución Federal, como se anticipó, fue explícito.

"Si, conforme con lo anterior, corresponde al legislador ordinario, tanto federal como local, establecer las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos (que tiene que ver con su constitución, ya que, como se explicó el registro de los partidos políticos tiene un carácter constitutivo), esto es, las normas relativas a las puertas de entrada de los partidos políticos, consecuentemente se sigue, en forma natural, que también le compete regular la conservación y pérdida de registro legal (las puertas de salida), siempre que se ajuste a los parámetros constitucionales.

"Establecido lo anterior, es decir, que compete al legislador ordinario configurar las normas y requisitos relativos a la obtención y pérdida del registro legal de los partidos políticos, conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio del derecho de asociación en materia política, la cuestión que emerge, para hacer un juicio de regularidad constitucional, es verificar si con la norma general impugnada, esto es, el artículo 214, fracciones I y II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, el legislador local se ajustó a criterios de razonabilidad conforme con lo dispuesto en la Constitución; así, para efectos de acatar lo que ordena el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe tenerse presente, para realizar el juicio de regularidad constitucional, además y en complemento de lo que ese ordenamiento superior establece, aquello que pueda resultar aplicable de los tratados internacionales que ha suscrito nuestro país y que resulten en una protección más amplia del derecho humano en juego.

"En cumplimiento de ese mandato, a continuación se analizan las disposiciones aplicables de diversos tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado Mexicano, así como algunos criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos atinentes al caso que se analiza, con el objeto de esclarecer si el artículo 214, fracciones I y II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal es o no conforme con nuestra Constitución y con los invocados instrumentos internacionales.

"Juicio de constitucionalidad y convencionalidad

"Para estos efectos, conviene tener presente el texto anterior del artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal y su texto hoy vigente (énfasis añadidos en los textos):

Ver cuadro comparativo

"En primer término, es preciso señalar que se analizan las porciones normativas impugnadas del artículo 214, considerando que si bien establecen diversos componentes, constituyen un subsistema en el que los diversos elementos normativos están estrechamente vinculados entre sí y constituyen requisitos que se exigen conjuntamente, razón por la cual, como se hizo en el precedente antes invocado (acción de inconstitucionalidad 2/2011), es necesario realizar un análisis sistemático (no fragmentario).

"El artículo 214, fracciones I y II, establece que la agrupación política local interesada en constituirse en partido político local lo notificará al Instituto Electoral, entre el 24 y el 31 de enero del año previo a la jornada electoral, debiendo cumplir con los requisitos señalados en los artículos anteriores y deberá realizar los siguientes actos previos en los plazos señalados en el propio código:

"• Contar con un número de afiliados no menor al 1.8% de la lista nominal del Distrito Federal, distribuidos en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal;

"• Celebrar en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público, una asamblea en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal, y

"• El número mínimo de ciudadanos presentes en cada una de estas asambleas no será inferior a 600 afiliados residentes de cada distrito electoral.

"Como se indicó, el partido promovente impugna cada uno de los requisitos señalados, los cuales serán objeto de análisis en su orden.

"Al respecto, es pertinente transcribir las disposiciones aplicables del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:

"Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

"‘Artículo 2

"‘1. Cada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

"‘2. Cada Estado parte se compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.’

"‘Artículo 22

"‘1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses.

"‘2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía.’

"Convención Americana sobre Derechos Humanos

"‘Artículo 1. Obligación de respetar los derechos.

"‘1. Los Estados partes en esta convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que este sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. ...’

"‘Artículo 2. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno.

"‘Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.’

"‘Artículo 16. Libertad de asociación.

"‘1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.

"‘2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

"‘3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía.’

"‘Artículo 23. Derechos políticos.

"‘1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

"‘a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

"‘b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y

"‘c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

"‘2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por Juez competente, en proceso penal.’

"‘Artículo 29. Normas de interpretación.

"‘Ninguna disposición de la presente convención puede ser interpretada en el sentido de:

"‘a) permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;

"‘b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;

"‘c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y

"‘d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.’

"‘Artículo 30. Alcance de las restricciones.

"‘Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.’

"‘Artículo 32. Correlación entre deberes y derechos.

"‘1. Toda persona tiene deberes para con la familia, la comunidad y la humanidad.

"‘2. Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seeguridad (sic) de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.’

"En relación a la aplicación de dichas normas internacionales, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado reiteradamente que los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros derechos establecidos en la Convención Americana, como la libertad de expresión y la libertad de asociación, entre otros, y que, en conjunto, posibilitan el juego democrático.(19) Asimismo, al valorar la importancia de los derechos políticos, la Corte ha recordado que el artículo 27 de la convención -al igual que el artículo 1o. de la Constitución Federal, en relación con el 29 de la propia Ley Fundamental- prohíbe la suspensión de los derechos políticos y la de las garantías judiciales indispensables para su protección.

"La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que los derechos políticos establecidos en la Convención Americana y en diversos instrumentos internacionales propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político; así como que la ‘(l)a democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la convención forma parte’ y constituye ‘un principio reafirmado por los Estados Americanos en la Carta de la OEA ’

"Los Ministros de Relaciones Exteriores de las Américas aprobaron el 11 de septiembre de 2001, durante la Asamblea Extraordinaria de la OEA, la Carta Democrática Interamericana, la cual dispone en su artículo 3 que ‘son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, ... el régimen plural de partidos y organizaciones políticas ...’

"El artículo 16 de la Convención protege el derecho de asociarse con fines políticos.(20) Dicho artículo establece que el ejercicio del derecho a asociarse libremente ‘sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás’.

"El artículo 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país.

"Al respecto, la Corte ha precisado que,(21) además de que los derechos establecidos en el invocado artículo 23 tienen la particularidad de tratarse de derechos reconocidos a los ciudadanos, a diferencia de casi todos los demás derechos previstos en la Convención que se reconocen a toda persona, el artículo 23 no sólo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término ‘oportunidades’, lo que ‘implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real de ejercerlos’.(22)

"De igual forma, la Corte Interamericana ha señalado que el derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho significa que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.

"Por su parte, la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran la cantidad de votos necesarios para ello.

"Es importante señalar que la Corte Interamericana ha señalado que el derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido establecidos en el artículo 23.1b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electorales.

"Al mismo tiempo, ha aclarado que más allá de esas características del proceso electoral (universal, igual, secreto, que refleja la libre expresión de la voluntad popular), la Convención Americana ‘no establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos’.(23) La Convención se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo con los principios de la democracia representativa.(24)

"En esa línea, la Corte Interamericana ha determinado que la Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que, dentro de los parámetros convencionales, regulen esos derechos de acuerdo con sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.(25)

"De conformidad con el artículo 23. 2 de la Convención se puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso (transcrito con anterioridad),(26) en el entendido de que el artículo 23 de la invocada Convención debe ser interpretado en su conjunto y de manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma.(27)

"En el ámbito universal, como lo ha señalado la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuya redacción es esencialmente similar a la disposición correlativa de la Convención Americana, establece parámetros amplios en lo referente a la regulación de los derechos políticos. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, al interpretar la citada disposición, ha dicho que ‘el pacto no impone ningún sistema electoral concreto’ sino que todo sistema electoral vigente en un Estado ‘debe ser compatible con los derechos amparados por el artículo 25 y garantizar y dar efecto a la libre expresión de la voluntad de los electores’.(28)

"En la citada observación, el Comité de Derechos Humanos señala que cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos deberán basarse en criterios objetivos y razonables.

"Cabe señalar que la Corte Interamericana reconoce la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia.(29)

"El referido tribunal internacional ha señalado que, de acuerdo con el artículo 29.a) de la Convención Americana, no se puede limitar el alcance pleno de los derechos políticos de manera que su reglamentación o los las decisiones que se adopten en aplicación de ésta se conviertan en un impedimento para que las personas participen efectivamente en la conducción del Estado o se torne ilusoria dicha participación, privando a tales derechos de su contenido esencial.

"Es preciso destacar que la Corte Interamericana ha establecido que la previsión y aplicación de requisitos para ejercer los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Estos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones.(30) Y su reglamentación, como se anticipó, debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática.

"No obstante, de conformidad con la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos,(31) la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinados parámetros que de no ser observados transforma la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana.

"A la luz de tales estándares se procederá a analizar la norma general impugnada en el presente caso individual.

"a) Legalidad de la medida legislativa

"De acuerdo con el requisito de legalidad, las condiciones y circunstancias generales que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar claramente establecidos por ley y la norma que establece la restricción debe ser una ley en sentido formal y material.(32)

"Esta Suprema Corte de Justicia de la Unión advierte que los requisitos para la constitución de partidos políticos locales bajo escrutinio constitucional y convencional se encuentran previstos expresamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y, concretamente, en las fracciones I y II del artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, una ley en sentido formal y material.

"b) Finalidad de la medida legislativa

"El segundo requisito se refiere la finalidad de la medida restrictiva, es decir, ‘la causa que se invoque para justificar la restricción sea de aquellas permitidas por la Convención Americana, previstas en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos ... o bien, en las normas que establecen finalidades generales legítimas (por ejemplo, «los derechos y libertades de las demás personas» o «las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática», ambas en el artículo 32)’(33)

"A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un derecho, el artículo 23 de la convención no establece explícitamente las causas legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos. En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos pero no determina de manera explícita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá de imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros. Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente.

"Es indiscutible que una de las alternativas mediante las cuales los ciudadanos pueden ejercer sus derechos políticos radica en la posibilidad de crear un partido político. En este sentido, este órgano jurisdiccional estima que el artículo 214, fracciones I y II, impugnado busca, mediante la regulación de la creación y registro de partidos políticos locales, la participación en los procesos electorales de los ciudadanos y, de esta manera, su acceso al ejercicio del poder público. Como la participación de los partidos políticos es indispensable en el sistema electoral mexicano para el ejercicio de los derechos de votar y a ser votado en elecciones periódicas y auténticas, por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, de conformidad con el artículo 23 de la Convención Americana, es válido considerar que, en principio, dichas disposiciones tiene una finalidad legítima.

"c) Necesidad de la medida en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida restrictiva

"Según la Corte Interamericana, este tercer requisito constituye una pauta interpretativa y un requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de la Convención, incluidos los derechos políticos;(34) la convención lo establece explícitamente en determinados derechos, como el derecho de asociación (artículo 16.2).

"Para determinar si se cumple con ese requisito debe valorarse si la medida legislativa bajo examen: i) satisface una necesidad social imperiosa, esto es, está orientada a satisfacer un interés público imperativo, ii) es la que restringe en menor grado el derecho protegido, y iii) se ajusta estrechamente al logro del objetivo legítimo.(35)

"En este sentido, en lo esencial, los criterios de este Tribunal Constitucional que se han transcrito anteriormente, y los criterios establecidos internacionalmente son coincidentes, puesto que ambos se orientan a la verificación y valoración de la razonabilidad de las medidas legislativas bajo escrutinio, como parámetro fundamental de su validez constitucional.

"Razonabilidad de la medida legislativa

"En la materia, como se reconoció en la diversa acción de inconstitucionalidad 2/2011 ya citada, los poderes legislativos de las entidades federativas tienen una amplia potestad de configuración legislativa, en la inteligencia de que esa libertad no es absoluta, sino que está sujeta a los valores y principios constitucionales aplicables, establecidos en los artículos 41, fracción I, 116, fracción IV, y 122, Base Primera, fracción V, inciso f), así como en los estándares internacionales de derechos humanos aplicables, los cuales conforman criterios de razonabilidad constitucional y de convencionalidad exigibles.

"Para realizar el análisis a efecto de verificar y valorar la razonabilidad de las medidas legislativas bajo escrutinio, se ha de tener en cuenta, por una parte, las razones que condujeron al órgano legislativo competente a adoptar un sistema determinado así como lo alegado por el partido político que impugna las normas aprobadas y, por la otra, los antecedentes de los sistemas electorales, tanto a nivel federal (puesto que solamente existió éste hasta muy recientemente) como al local, a fin de determinar si aquél puede encontrarse bajo parámetros constitucionales razonables.

"Con ese propósito, se transcribe las partes conducentes de la exposición de motivos de la iniciativa que condujo al decreto impugnado, en las que se manifestó lo siguiente (énfasis añadido):

"‘En ese contexto es preciso recordar que la constitución de un partido político no es una cuestión menor, se trata en nuestro régimen jurídico de la figura primordial a través de la cual se encauza la representación democrática.-Para ello se consagra una serie de derechos como el financiamiento público y privado, financiamiento para actividades específicas, la postulación de candidatos, la representación ante la autoridad electoral administrativa, entre otros.-Por esa serie de privilegios que se les consagran legalmente la constitución, el registro de partidos políticos no puede verse como un trámite flexible y despegado de dos principios preponderantes: el acreditar una verdadera representatividad y el cumplir con una serie de formalidades que den solvencia al papel que juegan dentro de nuestra organización democrática, de no regular adecuadamente ambos aspectos se daría lugar a la posibilidad de que se obtuviera el registro como partido político local, sin que se haya una correspondencia entre requisitos de constitución, derechos y una efectiva representatividad ciudadana.-Por esa razón para la constitución de partidos locales en la presente iniciativa se especifica que se requerirá del 1.8 de la lista nominal del Distrito Federal, el cual deberá distribuirse, en al menos las tres cuartas partes de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Asimismo, para asegurar la representatividad en el Distrito Federal se establece que en igual número de delegaciones deberá celebrarse en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público, una asamblea cuyo número de ciudadanos residentes de la misma demarcación no será inferior a 1000 afiliados.’

"En similares términos, la autoridad emisora de la norma impugnada, al rendir su informe ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, señaló lo siguiente:

"‘Es preciso recordar, que la constitución de un partido político no es una cuestión menor, se trata en nuestro régimen jurídico de la figura primordial a través de la cual se encauza la representación democrática.-Por ello se consagran una serie de derechos como el financiamiento público y privado, financiamiento para actividades específicas, la postulación de candidatos, la representación ante la autoridad electoral administrativa, entre otros.-Por esa serie de privilegios que se les consagran legalmente la constitución el registro de partidos políticos no puede verse como un trámite flexible y desapegado de dos principios preponderantes: el acreditar una verdadera representatividad y el cumplir con una serie de formalidades que den solvencia al papel que juegan dentro de nuestra organización democrática. De no regular adecuadamente ambos aspectos se daría lugar a la posibilidad de que se obtuviera el registro como partido político local, sin que haya una correspondencia entre requisitos de constitución, derechos y una efectiva representatividad ciudadana.-Por esa razón para la constitución de Partidos Locales se especificó que se requerirá un número de afiliados equivalente al 1.8% de la lista nominal del Distrito Federal, el cual deberá distribuirse en al menos las tres cuartas partes de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. (sic) Asimismo, para asegurar la representatividad en el Distrito Federal se establece que en igual número de delegaciones (sic) deberá celebrarse en presencia de un representante de Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público, una asamblea cuyo número de ciudadanos residentes de la misma demarcación no será inferior a 600 afiliados.-Con esta reforma, no solo se atendió lo resuelto por la Corte, sino además se flexibilizaron los requisitos para la constitución de los partidos políticos locales, pero sin perder de vista que en todo momento, deberán acreditar mediante asambleas, su real y efectiva representatividad ciudadana, con lo que se garantizará que aquella asociación constituida en instituto político, que recibirá recursos públicos significativos, podrá llevar a cabo un papel importante y transcendente en la vida democrática de la ciudad.’

"Por su parte y como se ha señalado antes, el partido político promovente sostiene, respecto a estos aspectos, en síntesis: que las prescripciones del código local respecto del porcentaje (1.8% de la lista nominal) y la territorialidad (30 distritos electorales) son inconstitucionales. Al efecto, propone correr un test de restricción de derechos sobre las disposiciones impugnadas dirigido a mostrar que son desproporcionadas, toda vez que los requisitos anteriores se amplificaron de manera desproporcionada casi cuatro veces en lo tocante al número de afiliados y casi seis veces en lo referente a la asamblea de afiliados y no se corresponde con al crecimiento de ninguna otra variable o parámetro electoral en el Distrito Federal, además de que la medida legislativa no constituye una medida idónea para cumplir con su cometido, pues los fines buscados bien pueden alcanzarse razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales, como el registro condicionado (antes previsto en el ámbito federal y actualmente establecido en el Estado de Coahuila).

"Haciendo una valoración de las razones expuestas por la autoridad emisora y el partido promovente, este Tribunal Pleno considera lo siguiente:

"Primero, como se desprende de lo expuesto con anterioridad, ni el Pacto Internacional de Derechos ni la Convención Americana de Derechos Humanos establecen la obligación de implementar un ‘sistema electoral’ (en sentido amplio) ‘determinado’, ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y ser votado.

"Segundo, se puede afirmar que, en principio, la medida legislativa responde a una necesidad social imperiosa, ya que, como señala la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los partidos políticos constituyen la figura primordial a través de la cual se encauza la representación democrática, en cuanto que constituyen la única vía para la postulación de candidatos a puestos de elección popular, de conformidad con el artículo 122, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Federal, en relación con el 116, fracción IV, inciso e), de la propia Ley Fundamental.

"Por tanto, es de interés público la regulación de los requisitos para su constitución, dado que los partidos políticos constituyen entidades de interés público y tiene asignados determinados fines constitucionales, de conformidad con el artículo 41, fracción I, párrafos primero y segundo, de la Constitución Federal.

"En esa virtud, los partidos políticos tienen derecho a diversas prerrogativas, entre ellas: A) a recibir en forma equitativa financiamiento público, en los términos del artículo 122, Base primera, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, inciso g); y B) a acceder a la radio y televisión, conforme a las normas establecidas en el apartado B de la base III del artículo 41 constitucional.

"Conforme al principio de necesidad de la medida legislativa, como lo ha sostenido este Tribunal Constitucional, a través de jurisprudencia de la Segunda Sala, cuyo texto, en lo que interesa, se transcribe a continuación: ‘... el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados.’(36); criterio que coincide con el que ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de que: ‘Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con e propósito que se persigue.’(37)

"En este sentido, por un lado, aunque es verdad como lo señala el promovente de esta acción de inconstitucionalidad que los requisitos para constituir y registrar un partido político fueron aumentados significativamente y que pueden existir legislaciones que establezcan requisitos que se consideren menos restrictivos que el analizado o incluso otras modalidades, como el registro condicionado (Estado de Coahuila), es el caso que la medida legislativa debe revisarse a la luz de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes señalados, atendiendo a las particularidades de la entidad en que habrá de regir el sistema.

"Si esto es así, entonces, dada la finalidad que se pretende, es decir, el establecimiento de los requisitos de constitución de los partidos locales en el Distrito Federal, como entidades de interés público que tienen asignadas determinados fines constitucionales, tales como contribuir a la representación local de la entidad y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre secreto y directo, este Tribunal Pleno considera para determinar si dicha medida no lesiona el contenido esencial del derecho de asociación (para formar partidos políticos) ni los derechos a votar y ser votados y, por lo tanto, no hace nugatorios esos derechos humanos, debe ser analizada a la luz de un examen integral en que se contrasten las características y condiciones específicas de la entidad en las que se exigen frente a los parámetros generales que han existido y operan en la actualidad, tanto a nivel federal como local (tomando en cuenta que el Distrito Federal es la entidad que concentra el segundo número mayor de ciudadanos en el país, pero sobre todo, que, por sus características de concentración poblacional y, por tanto número de ciudadanos que la habitan,(38) facilidad de comunicación y gran infraestructura, se diferencia de los demás Estados que no tienen estas características).

"Pues bien, teniendo presente los parámetros existentes en nuestro país, tanto a nivel federal como en local; dado que si bien es cierto que, como lo señala el promovente, en otras legislaciones electorales del país se establecen porcentajes menores o, en general, requisitos menos exigentes que los que se analizan e incluso otras modalidades, como el registro condicionado (en el Estado de Coahuila), también es verdad que existen otras entidades como Baja California Sur, Chiapas, Durango y San Luis Potosí (como se acredita con la tabla que con el número 1 se anexa como parte de esta resolución) que exigen requisitos similares o mayores; luego, como lo ha señalado este Tribunal Constitucional, en coincidencia con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los ordenamientos nacionales e internacionales establecen lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que, dentro de los estándares o parámetros razonables, regulen esos derechos de acuerdo con sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos. Esto es, las diferentes regulaciones y modalidades que se establezcan para contribuir a la representación nacional o local, según sea el caso, y las vías para el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, están en función de las características particulares del Estado o, para el caso de un Estado Federal, de la entidad federativa de que se trate.

"Para efectos del estudio del presente tema, derivado del concepto de invalidez único, se considerará el primer componente de la materia de la referida potestad legislativa (determinar las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos).

"Si lo que con las disposiciones de la Constitución Federal se busca es consolidar un sistema pluralista de partidos y unas elecciones competitivas, en el marco de una democracia constitucional, entonces es preciso que los partidos políticos, como entidades de interés público, sean órganos realmente funcionales para alcanzar los fines constitucionales que tienen conferidos.

"En efecto, los partidos políticos deben contar con un mínimo de representatividad que les permita ser no sólo viables sino también entidades de interés público funcionales. De lo contrario, no podrían alcanzar los fines que tienen asignados constitucionalmente.

"En congruencia con lo anterior, y dada la gran libertad de configuración que gozan los legisladores, federal o locales, para regular la creación y registro de los partidos políticos, debe realizarse una evaluación en concreto del sistema normativo que rige el régimen de partidos políticos de que se trate respecto de las normas impugnadas (en el caso el régimen del Distrito Federal), a efecto de poder realizar el juicio de constitucionalidad de las normas impugnadas, a la luz de los principios establecidos en el Pacto Federal y, adicionalmente, como ejercicio analítico para hacer un juicio de razonabilidad, no concluyente pero sí ilustrativo, resulta conveniente tener presente el sistema electoral que se ha adoptado históricamente en nuestro país y su evolución constitucional, así como comparar las normas bajo escrutinio frente a las existentes en las demás entidades federativas, sin que ello, en manera alguna, implique un juicio de constitucionalidad sobre las normas federales, de otras entidades o sobre el sistema que han adoptado para el registro de partidos locales.

"En este contexto, las normas relacionadas directamente con la vida -registro y cancelación- de los partidos políticos en la legislación para el Distrito Federal, son las siguientes:

"Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"‘Artículo 41. ...

"‘...

"‘I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.

"‘Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

"‘Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley. ...’

"‘Artículo 122. ...

"‘Base primera. ...

"‘V. ...

"‘f) Expedir las disposiciones que garanticen en el Distrito Federal elecciones libres y auténticas, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales cumplirán los principios y reglas establecidos en los incisos b) al n) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución, para lo cual las referencias que los incisos j) y m) hacen a gobernador, diputados locales y ayuntamientos se asumirán, respectivamente, para jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y jefes delegacionales; ...’

"‘Artículo 116. ...

"‘IV. ...

"‘e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución; ...’

"Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:

"‘Artículo 121. En las elecciones locales del Distrito Federal podrán participar tanto los partidos políticos con registro nacional, como los partidos políticos con registro local del Distrito Federal.

"‘Para efectos del presente ordenamiento se considera:

"‘I. Partido político nacional, aquel que cuente con registro ante el Instituto Federal Electoral, y

"‘II. Partido político local del Distrito Federal, aquel que cuente con registro otorgado por el Instituto Electoral del Distrito Federal.

"‘Los partidos políticos locales se constituirán por ciudadanos del Distrito Federal, sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación coaccionada. La ley establecerá los requisitos que deberán cumplirse para el registro de un partido local, así como las causas de pérdida de registro.

"‘Los partidos políticos con registro nacional y los partidos políticos con registro local en el Distrito Federal tienen el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos locales de elección popular.

"‘Salvo las disposiciones expresamente señaladas, la ley reconocerá los mismos derechos y deberes para los partidos políticos con registro nacional y para los partidos políticos con registro local.’

"Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal:

"‘Artículo 209. Es facultad exclusiva de las agrupaciones políticas locales constituirse en partidos políticos locales.’

"‘Artículo 210. Para que una agrupación política local tenga el carácter de partido político local y pueda gozar de las prerrogativas establecidas en este código, se requiere que obtenga su registro ante el Instituto Electoral, de acuerdo con los requisitos y procedimientos que señala este ordenamiento.

"‘Toda agrupación política local que pretenda constituirse como partido político local, deberá formular una declaración de principios y de acuerdo con ella, su programa de acción y el estatuto que normen sus actividades.’

"‘Artículo 214. La agrupación política local interesada en constituirse en partido político local, lo notificará al Instituto Electoral, entre el 20 y el 31 de enero del año previo a la jornada electoral, debiendo cumplir con los requisitos señalados en los artículos anteriores y deberá realizar los siguientes actos previos en los plazos señalados por este código:

"‘I. Contar con un número de afiliados no menor al 1.8% de la lista nominal del Distrito Federal, distribuidos en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal;

"‘II. Celebrar en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público, una asamblea en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal. El número mínimo de ciudadanos presentes en cada una de estas asambleas no será inferior a 600 afiliados residentes de cada distrito electoral. Para la realización de dicha asamblea el representante del Instituto Electoral deberá registrar, verificar y validar los asistentes, y certificará:

"‘a) El número de afiliados que concurrieron a la asamblea; que conocieron y aprobaron la declaración de principios, estatutos y el programa de acción, y que suscribieron el documento de manifestación formal de afiliación;

"‘b) La conformación de las listas de afiliados con las personas mencionadas en la fracción anterior debiendo precisar nombre, apellidos, domicilio, firma de cada uno o huella digital, en caso de no saber escribir, y la clave de la credencial para votar; y

"‘c) La elección de la directiva de la organización, así como delegados para la asamblea local constitutiva del partido.

"‘III. Celebrar una asamblea local constitutiva en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público quienes certificarán:

"‘a) La asistencia de por lo menos el ochenta por ciento de los delegados propietarios o suplentes elegidos en las asambleas distritales;

"‘b) Que se acreditó por medio de las actas correspondientes que las asambleas se celebraron de conformidad con lo establecido en la fracción anterior; y

"‘c) Que se aprobaron su declaración de principios, programa de acción y estatutos.

"‘A partir de la notificación, la agrupación política interesada deberá informar mensualmente al propio instituto del origen y destino de los recursos que obtenga y utilice para el desarrollo de sus actividades tendentes a la obtención del registro legal. Debiendo el Instituto Electoral establecer los criterios de fiscalización y montos máximos de los recursos a utilizar para realizar las actividades señaladas en este artículo.’

"‘Artículo 272. Los partidos políticos nacionales o locales, que de acuerdo con la legislación aplicable, pierdan su registro, se estarán a lo dispuesto en la Constitución Política, el Estatuto de Gobierno y este código.

"‘Los triunfos obtenidos en la última elección les serán respetados y, de ser el caso, tendrán derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, en los términos que dispone este código.

"‘Los partidos políticos locales perderán su registro por alguna de las siguientes causas:

"‘I. No participar en un proceso electoral local ordinario;

"‘II. No obtener en la última elección local ordinaria, por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en la elección de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o de jefe de Gobierno del Distrito Federal;

"‘III. No obtener por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en las elecciones para diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o de jefe de Gobierno del Distrito Federal, si participa coaligado, en términos del convenio celebrado al efecto;

"‘IV. Haberse fusionado con otro partido político en los términos de este código;

"‘V. Incumplir de manera grave y sistemática con las obligaciones que señala este código; y

"‘VI. Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros conforme a lo establecido en sus estatutos.’

"Como se aprecia, el régimen jurídico para registrar partidos políticos en el Distrito Federal podría violar, como lo señala el accionante, el derecho de los ciudadanos que, habiéndose organizado como agrupación política local en el Distrito Federal y que representen una determinada corriente política ideológica, no pudiesen transformarse en partido político local, porque los requisitos constitutivos que se exigen fueren considerados irrazonables o arbitrarios.

"Por tanto, con efectos meramente ilustrativos, se procede a hacer un ejercicio para, primero, conocer la evolución de la figura de constitución y registro de los partidos políticos en nuestro país y, segundo, comparar los requisitos exigidos en el ámbito federal y en los locales en las legislaciones hoy vigentes, en el entendido de que no se sostiene que el requisito federal o los de otros Estados, sea parámetro necesario de control de constitucionalidad aplicable necesariamente al presente asunto, pero sí como un referente necesario para apreciar si los extremos en que se han fijado los requisitos impugnados para el registro de los partidos políticos en el Distrito Federal, resultan inusitados o irracionales, respecto a los estándares generales en nuestro espectro jurídico nacional.

"1. Porcentaje exigido

"En el primer tema se puede señalar que el primer antecedente legislativo del registro obligatorio de partidos políticos nacionales en México, se encuentra en la Ley Electoral Federal de siete de enero de mil novecientos cuarenta y seis. En esta ley se estableció como requisito de afiliación, en la fracción I de su artículo 24, el de: ‘contar con número de asociados no menor de treinta mil en la República, siempre que, por lo menos, en las dos terceras partes de las entidades federales se organice con no menos de mil ciudadanos cada una.’

"A partir de entonces, en todas las leyes electorales hasta mil novecientos setenta y siete, se estableció un requisito similar para la constitución y registro de los partidos políticos, consistente en un ‘número determinado de asociados’ o ‘afiliados’ en por lo menos las dos terceras partes de las ‘entidades federativas’ (que varió de 1000 a 2000) y un número total de ‘asociados’ o ‘afiliados’ (que varió de treinta mil a sesenta y cinco mil).(39)

"A partir de mil novecientos setenta y siete, se introdujo, en el tema que se analiza, una modalidad consistente en añadir la opción de tener la membresía en las entidades o en los distritos electorales. Esa ley señalaba, en su artículo 27, fracción I, como requisito para constituirse y registrarse como partido político: ‘Contar con 3,000 afiliados en cada una, cuando menos, de la mitad de las entidades federativas o bien tener 300 afiliados, cuando menos, en cada uno de la mitad de los distritos electorales uninominales;’ y en la fracción II se exigía: ‘El número total de afiliados en el país deberá ser, en cualesquiera de los dos casos, no inferior a 65,000.’(40) En los sucesivos Códigos Electorales federales, incluido el hoy vigente Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se ha mantenido ese esquema mixto, con variantes en cuanto al número de afiliados y el número de entidades y distritos que se exigen para la constitución del partido político. Así, el COFIPE establece hoy, en su artículo 24, párrafo 1, inciso b), que se requiere: ‘Contar con tres mil afiliados en por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos afiliados, en por lo menos doscientos distritos electorales uninominales, ... bajo ninguna circunstancia, el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de solicitud de que se trate.’(41)

"Un dato importante a tener presente consiste en que, desde mil novecientos cuarenta y seis hasta la fecha, en la legislación federal se ha exigido la realización de ‘asambleas’ (con requisitos formales diferenciados, según las diferentes leyes, para su validez) en igual número de entidades o distritos electorales uninominales en los que se debe tener la membresía mínima, para acreditar los afiliados de los partidos políticos.

"Por tanto, en caso alguno, en la historia electoral federal desde que existe el registro obligatorio de los partidos políticos se ha establecido el requisito de que en la totalidad de las demarcaciones territoriales (sean entidades federativas o distritos electorales) se tenga que acreditar un mínimo de afiliados y, para ello, celebrar las asambleas respectivas. Esto se puede afirmar de los órdenes locales electorales, en los cuales, en ningún caso se exige el requisito de afiliación mínima en todas las demarcaciones electorales del Estado. Ésta fue una de las razones primordiales por las que se declaró fundada la impugnación al mismo numeral en la acción de inconstitucionalidad 2/2011.(42)

"Ahora, respecto del segundo aspecto anunciado, es decir, del análisis realizado a las legislaciones de los 31 Estados (ver la tabla 1 anexa), se extrae la conclusión de que, en el extremo de menos requisitos exigidos para constituir y registrar un partido político, se encuentra el Estado de Baja California, en cuya legislación se requiere un mínimo de 2500 afiliados en todo el territorio de la entidad; de los cuales deberán corresponder por lo menos 400 afiliados en por lo menos tres Municipios (se recuerda que ese Estado solamente cuenta con cinco Municipios,(43) con una lista nominal de 2'309,896 ciudadanos(44)). Mientras que en el otro extremo, los Estados que más requisitos exigen son: Chiapas en donde se debe acreditar: ‘contar con un número de afiliados, en cuando menos la tercera parte de los Municipios del Estado, igual o mayor al 3% del padrón electoral del Estado’ (en el Estado de Chiapas existen 118 Municipios,(45) con un padrón electoral de 2'722,394 y una lista nominal de 2'713,124)(46); en Baja California Sur en donde se debe: ‘contar con más del 0.5% del padrón electoral municipal vigente a la última elección como afiliados, cuando menos en tres de los Municipios que componen el Estado, siempre que el número total de sus miembros en la entidad no sea menor del 2.5 % del total del padrón electoral’; en Durango en donde se debe: ‘Organizarse conforme a esta ley, en cuando menos las dos terceras partes de los Municipios del Estado, y contar con un número de afiliados equivalente al dos por ciento del Padrón Electoral del Estado’ (de un total de 39 Municipios,(47) con una lista nominal de 1'170,943(48)); y San Luis Potosí, entidad que prevé que deben acreditarse afiliados equivalentes al 2 % del listado nominal utilizado en la última elección y que dichos afiliados provengan de por lo menos las dos terceras partes de los Municipios del Estado (de un total de 58 Municipios,(49) con una lista nominal de 1'729,267(50)). En los demás Estados se puede apreciar una multiplicidad de esquemas, pero el número de afiliados exigido para crear un partido político fluctúa de manera significativa entre los que se requieren en Baja California y los que se tiene que acreditar en Chiapas. De igual manera, en todas las legislaciones estatales se exige realizar asambleas, según la normatividad de cada entidad, en el número de Municipios o distritos necesarios, o en el Estado, para acreditar el número de afiliados para constituir y registrar un partido político.

"Las legislaciones estatales no son homogéneas, como ha quedado debidamente acreditado (por ejemplo, en algunas se toma como referente la lista nominal, en otras el padrón electoral y, en otras más, se exige un número fijo de ciudadanos en términos absolutos para constituir y registrar un partido político), por lo que el porcentaje o número de afiliados que se exige en ellas fluctúa de manera importante; pero al menos en las cuatro entidades federativas antes citadas la exigencia es igual, equivalente o mayor al porcentaje requerido del 1.8% de la lista nominal en el Distrito Federal, razón por la cual es válido afirmar que ese porcentaje no resulta inusitado, ni necesariamente inconstitucional.

"Habiendo analizado el aspecto referente al porcentaje exigido legalmente en la norma impugnada, corresponde ahora examinar el relativo al establecimiento de los distritos electorales, como el referente a tomar en cuenta en lugar de las delegaciones, para analizar posteriormente la exigencia de las asambleas constitutivas.

"2. Distritos electorales

"El promovente cuestiona que la norma impugnada exige una distribución en el cumplimiento del requisito del 1.8% de afiliados para el 75% del territorio del Distrito Federal, como son 30 distritos electorales en que se divide el Distrito Federal, cuando existe en la entidad, afirma, una diversidad de situaciones y condicionantes que afectan tanto la distribución de la población y de los ciudadanos asentados en su territorio, así como una diversa estratificación por condiciones económicas, demográficas y sociales.

"Tales requisitos significan una carga por completo diferente entre partidos políticos de registro nacional y local, pues mientras para los primeros no existe requisito alguno de acreditar número de afiliados en el Distrito Federal, a los segundos se impone la doble carga de comprobar un número total (del 1.8% del listado de electores) y una distribución territorial en cada uno de 30 distritos electorales, es decir, en un 75% del territorio del Distrito Federal.

"Además, la redacción de la porción normativa impugnada es confusa (lo que atenta contra la certeza electoral), pues no queda claro si el número de afiliados en cada uno de los 30 distritos electorales debe ser igual o no al número de asistentes de las asambleas.

"La porción impugnada establece que la agrupación política interesada en constituirse en un partido político deberá contar con un número de afiliados no menor al 1.8% de la lista nominal del Distrito Federal, distribuidos en por lo menos treinta (tres cuartas partes) de los 40 distritos electorales(51) en que se divide esta entidad.

"El artículo 282(52) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal establece que el ámbito territorial de los distritos electorales uninominales se determinará mediante los criterios que al efecto establezca el Consejo General de Acuerdo a las bases siguientes:

"a) Se dividirá el número de habitantes, de acuerdo al último Censo General de Población y Vivienda entre el número de distritos electorales uninominales;

"b) Se procurará que las delegaciones abarquen distritos completos y deberán considerarse aspectos geográficos, de vías de comunicación y socioculturales; y

"c) La forma de los distritos procurará responder al criterio de compacidad.(53)

"Para los efectos de lo referido en el inciso a) (fracción I del artículo 282), dentro de los seis meses siguientes a que se den a conocer oficialmente los resultados del respectivo Censo General de Población y Vivienda, el consejo general ordenará sea revisada la distribución poblacional y determinará la conformación de cada distrito electoral uninominal en que habrá de dividirse el territorio del Distrito Federal.

"Cabe señalar que, en el aspecto bajo análisis (la distribución del número mínimo de afiliados en 30 de 40 distritos electorales), el texto de la iniciativa original fue modificado por la comisión dictaminadora de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, es decir, la Comisión de Asuntos Político Electorales, al estimar lo siguiente:

"‘... la propuesta que se dictamina, no atiende en su totalidad los argumentos expuestos por el máximo Tribunal Pleno, al reiterar como criterio geográfico y poblacional la utilización de demarcaciones o delegaciones en que se divide el Distrito Federal, lo que trae como consecuencia un factor poblacional desproporcionado, como se muestra en el comparativo contenido en la iniciativa de mérito y que a continuación se inserta.’

"El dictamen se refiere a un cuadro que -de acuerdo con la comisión dictaminadora- muestra que la diferencia de votantes de la lista nominal (entre las diferentes delegaciones) con respecto al total resulta desproporcionada.

"Por tal razón, en el dictamen legislativo se propuso modificar la iniciativa respectiva para establecer la referencia a los distritos electorales. En palabras del dictamen:

"‘Ahora, siguiendo los argumentos expuestos por la Corte, es la división de distritos electorales que se debe tomar en cuenta como factor poblacional, con el fin de que exista cierta proporcionalidad de electores, dando con esto un parámetro de razonabilidad y proporcionalidad al momento de verificar que efectivamente la agrupación política que pretenda constituirse como partido político, cuenta con un grado significativo de representatividad proporcionado en el Distrito Federal.’

"Este Tribunal Constitucional estima que el argumento que se esgrime da satisfacción a lo resuelto por este Pleno de la Suprema Corte, toda vez que lo que resolvió, en la acción de inconstitucionalidad 2/2011, lo hizo bajo el argumento toral de que: La exigencia contenida en la disposición impugnada es violatoria de lo dispuesto en el artículo 41 constitucional porque rompe el principio esencial de representación, porque no se debe exigir a ningún partido político que tenga representación en todas y cada de las delegaciones, cuando su asiento y su afiliación se puedan dar sustancialmente en una región y es suficientemente fuerte para ser un partido político; de ahí que su inconstitucionalidad radique en la circunstancia de que la disposición viola la esencia de la representatividad que ordena el artículo 41 constitucional para la operación y creación de los partidos políticos. (Énfasis añadido) Afirmación que se acredita al constatar que dicho requisito que exigió la norma impugnada y que fue invalidada en la acción se inconstitucionalidad 2/2011, además de ser objetivamente cuestionable en cuanto a su razonabilidad, era inusitado, puesto que, como se ha establecido, nunca la legislación federal y ninguna de las de las entidades federativas han exigido requisito semejante al de tener que acreditar en la totalidad de las demarcaciones (sea municipal o distrital) una afiliación mínima, sobre todo cuando esa afiliación exigida resulta desproporcionada (como lo fue en el caso aludido, al establecer un número mínimo de mil afiliados en la totalidad de las delegaciones del Distrito Federal).

"En este contexto, no escapa a este Tribunal Constitucional que no resulta contrario a los principios democráticos un sistema normativo que exige una implantación razonable en el territorio en que tendrá participación un partido político (en un Estado, en el Distrito Federal o a nivel nacional), en tanto la exigencia de los requisitos de afiliación mínima y de número de demarcaciones en que ésta se tiene que acreditar resulten adecuados para cumplir con las dos condiciones necesarias para acreditar que representa una corriente ideológica lo suficientemente representativa y que tiene una presencia significativa territorialmente para actuar como partido político, según se trate, nacional o de entidad federativa.

"Lo anterior es así, dado que, como se indicó, se requiere contar, en el marco del sistema de partidos políticos que se ha adoptado constitucionalmente, con partidos políticos funcionales y suficientemente representativos, en tanto entidades de interés público, para alcanzar los fines constitucionales que tienen conferidos en el artículo 41, fracción I, párrafo II, de la Constitución Federal y dar cauce a la expresión de la pluralidad política existente, garantizada en la Ley Fundamental.

"Por consiguiente, la sustitución de las delegaciones por los distritos electorales es, en principio, constitucionalmente razonable, ya que los distritos electorales constituyen ámbitos territoriales político-electorales idóneos para reflejar una presencia representativa significativa en la entidad -siendo que se trata de partidos locales-, quizás con un mayor equilibrio poblacional que las delegaciones (dado que periódicamente se actualiza su tamaño, siguiendo modelos técnicos, que permiten actualizarlos de manera tal que los distritos electorales uninominales dentro de un determinado territorio presenten, dentro de parámetros razonables, en la medida de lo posible, el mayor equilibrio poblacional entre ellos, con una diferencia entre 0 a +/- 15% de ésta, como se acredita con la tabla que como anexo 3 forma parte de esta resolución(54)).

"Se reitera que uno de los argumentos torales del Tribunal Pleno, en este aspecto, para declarar la invalidez del artículo 214 en la acción de inconstitucionalidad 2/2011, tomando en cuenta las condiciones y características del Distrito Federal, fue que el requisito de afiliación de ciudadanos equivalente a un 2% de la lista nominal y que se exigía para cada una de las demarcaciones territoriales, llamadas delegaciones, que componen el Distrito Federal resultaba desproporcionado y, por tanto, constituía una restricción al derecho de asociación política, toda vez que podría dificultar la creación de un partido político local, sobre todo tomando en cuenta las diferencias demográficas existentes entre las 16 demarcaciones territoriales de la entidad y la exigencia de un número de afiliados igual en todas ellas.

"La modificación a la porción normativa que se estudia, conforme al criterio de la decisión de este Pleno, en la acción de inconstitucionalidad 2/2011, purgó la condición de inconstitucionalidad señalada en el párrafo anterior. Por tanto, no asiste la razón al impugnante cuando sostiene que prevalecen e, incluso, se agravan las razones por las cuales este Alto Tribunal declaró la invalidez del anterior artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal.

"Consecuentemente, este Tribunal Constitucional considera que la medida legislativa bajo escrutinio, es decir, el requisito relativo a la implantación y la referencia a los distritos electorales, no es, en sí misma, inusitada (fuera de parámetros razonables), ilegítima o contraria a la Ley Fundamental o a las normas de derecho internacional sobre los derechos humanos aplicables, puesto que se ajustan a estándares nacionales similares (sin que esta afirmación implique un juicio de constitucionalidad sobre el sistema electoral federal o de las otros Estados señalados).

"3. Asambleas constitutivas

"El partido impugnante estima que también es desmesurado y, por ende, irrazonable, el requisito relativo a la celebración de las asambleas.

"Según el promovente, la disposición ahora impugnada exige un total de 18000 ciudadanos, mientras que el precepto anterior requería un total de 16000 ciudadanos, lo que exhibe, a su juicio, una total incongruencia y el fin de obstaculización de los partidos políticos.

"Es cierto que haciendo un análisis comparativo entre lo que se exige en el ámbito federal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28, párrafo, inciso a), fracción I,(55) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y lo que se requiere en el ámbito del Distrito Federal, resulta que existe una desproporción entre lo exigido en el ámbito federal y lo requerido en el ámbito del Distrito Federal, ya que en esta última entidad se requiere de la presencia de tres veces más afiliados que en el ámbito federal, al exigirse 30 asambleas distritales, con una presencia de 600 asistentes en cada una de ellas (o sea, 18000 en total), mientras que en el ámbito federal se exige una asistencia total de 60,000 afiliados, distribuidos en 20 asambleas estatales (3000 afiliados mínimos en cada una de ellas) o 200 distritales (300 afiliados mínimos en cada una de ellas). Sin embargo, las características y condiciones de exigencia entre un partido nacional y uno local no pueden ser las mismas.

"Es preciso también tener en cuenta, de nuevo, a título ilustrativo (véase tabla 2 que se anexa como parte de esta resolución), que en las demás entidades federativas en las que se exigen asambleas constitutivas, no se requiere un requisito similar o comparable al del Distrito Federal, en cuanto a la exigencia de celebrar una asamblea en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal, en decir, en 30 de los 40 distritos, pues, en los extremos del espectro, en la mayoría de los Estados, se exige celebrar una asamblea en las dos terceras partes(56) de los Municipios de que se trata, como ocurre en Durango (de un total de 39 Municipios,(57) con una lista nominal de 1'170,943(58)), H. (de un total de 84 Municipios,(59) con una lista nominal de 1'838,588(60)) y Morelos (de un total de 33 Municipios,(61) con una lista nominal de 1'286,210 ciudadanos(62)), pasando por el requisito de la mayoría simple o la mayoría absoluta de los Municipios o distritos electorales.

"También con ese cuadro se pone de manifiesto que en los Estados, se exige, para la constitución de un partido político de registro local (entre otros requisitos), la realización de tres posibles tipos de asambleas constitutivas: municipales, distritales, o una combinación de ambas, en las cuales se exige, además, un número mínimo de asistentes; además en todos los Estados se exige una asamblea estatal.

"Existen excepciones a lo descrito: en el Estado de Tamaulipas se establece la exigencia de realizar obligatoriamente asambleas constitutivas municipales, distritales y estatal.

"Es importante destacar, para la resolución del presente caso, que si bien en la mayoría de los Estados se exigen asambleas municipales (19 Estados), varias legislaciones electorales estatales han establecido como exigencia la celebración de asambleas constitutivas distritales, ya sea como una modalidad opcional o alternativa a la celebración de asambleas constitutivas municipales (Campeche, Guanajuato, G. y Tabasco), o bien como un requisito obligatorio (caso de Colima, Nayarit, Oaxaca, Q.R., San Luis Potosí, Tamaulipas y Yucatán) (El Estado de A. no tiene legislado la existencia de partidos políticos).

"Lo anterior muestra que el requisito relativo a la realización de las asambleas constitutivas distritales establecido en la fracción II del artículo 214 impugnado no se aleja significativamente de los requisitos establecidos en las legislaciones de otras entidades federativas, en el entendido de que estas últimas constituyen, como reiteradamente se ha señalado, sólo un punto de referencia útil para el juicio de constitucionalidad, mas no necesariamente un parámetro obligado de control.

"No obstante la objeción constitucional planteada por el partido promovente, este Tribunal Pleno estima que la celebración de las asambleas constitutivas en 30 (de 40) distritos electorales uninominales, constituye un requisito que no se aleja significativamente de los parámetros establecidos a nivel federal y en el resto de las entidades federativas, como puede constatarse del contraste y comparación de los requisitos respectivos, y que, dadas las características de concentración poblacional, facilidades de comunicación y presencia física, así como de infraestructura para ello en el Distrito Federal, por sí mismo, no resulta irracional o arbitrario y que, consecuentemente, no restringe indebidamente el derecho humano de asociación en materia política, concretamente para formar partidos políticos, establecido en los artículos 9o., 35, fracción III, y 41, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Federal, en relación con los diversos 122, base primera, fracción V, inciso f), y 116, fracción IV, inciso e), de la Ley Fundamental.

"En la misma línea, se estima que la restricción bajo análisis es legítima, en los términos de los estándares constitucionales nacionales e internacionales de derechos humanos aplicables, puesto que cumple con el requisito relativo a que la medida restrictiva sea necesaria, conforme a las condiciones del Distrito Federal, en cuanto que, de las varias opciones idóneas que existen en nuestro sistema jurídico nacional, la adoptada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no restringe en forma desproporcionada el derecho protegido, es decir, el derecho humano de asociación política, al imponer un requisito que, por sí mismo, no dificulta en forma irracional la constitución de partidos locales en el Distrito Federal.

"Por tanto, este Tribunal Constitucional estima que el vicio de inconstitucionalidad alegado, relativo al número mínimo de afiliados exigidos en determinadas demarcaciones y el número mínimo de asambleas, ha sido purgado con la reforma realizada al multicitado artículo 214, puesto que la misma se ajusta a los criterios señalados por este Tribunal Constitucional al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2011.

"Otros motivos de impugnación: condicionamiento relativo a la previa existencia de una agrupación política local, cargas indebidas a los partidos políticos locales, falta de atributos formales de la ley y falta de certeza electoral

"En diverso aspecto -como se determinó por este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2011- no asiste la razón al partido político actor, en cuanto afirma que la disposición cuestionada es inconstitucional porque condiciona la posibilidad de constituir nuevos partidos políticos a la previa existencia de una agrupación política local, lo que en su opinión, es una restricción mayor al derecho de asociación; lo anterior es así, porque la exigencia de que antes de constituirse como partido político se debe tener el carácter de agrupación política, es un requisito que sólo constituye una forma específica de organización ciudadana como paso previo para aspirar a la calidad de partido político, lo que en concepto de esta Suprema Corte es un requisito razonable, en cuanto que no impide ni hace nugatorio que los ciudadanos puedan agruparse o asociarse en materia política, es decir, el ejercicio de ese derecho no se limita ni prohíbe con la norma impugnada, ya que solamente prevé una modalidad para hacerlo, lo que tampoco obstaculiza el logro de los fines que deben perseguir los partidos políticos.

"Al respecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/2004 y su acumulada 9/2004, reconoció la validez del artículo 22, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que estableció, entre los nuevos requisitos establecidos entonces para la constitución y registro de partidos políticos nacionales, el previo consistente en tener registro como agrupación política nacional, lo que constituye un precedente que cobra aplicación por analogía.

"En ese sentido, se invoca, en lo conducente, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno, que se reproduce a continuación:

"‘PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTÍCULO 22, NUMERAL 1, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, NO TRANSGREDE LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN EN MATERIA POLÍTICA CONSAGRADA EN LOS ARTÍCULOS 9o. Y 35, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-La circunstancia de que en el citado precepto legal se establezca que las agrupaciones políticas nacionales serán las únicas que puedan constituirse en partido político, no conculca la libertad de asociación en materia política consagrada en los artículos 9o. y 35, fracción III, de la Constitución Federal, ya que el órgano legislativo al prever que se constituya una forma específica de organización ciudadana, como paso previo para aspirar a la calidad de partido político, introduce un requisito razonable, en tanto que no impide ni hace nugatorio que los ciudadanos puedan agruparse o asociarse en materia política, sino que sólo introduce una modalidad al derecho de asociación, que respeta los principios constitucionales.’ (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, tesis P./J. 41/2004, página 868, registro 181308).

"Por otra parte, si bien es cierto que los partidos políticos nacionales no tienen que acreditar un determinado número de afiliados en el Distrito Federal, mientras que las agrupaciones políticas que pretendan convertirse en partidos locales del Distrito Federal se les impone una ‘doble carga’, también es verdad, como antes se expuso, que las características y condiciones de exigencia entre un partido nacional y uno local no pueden ser las mismas. En ese sentido, hay que tener presente las diferencias específicas existentes entre dichos tipos de formación políticas: los partidos políticos nacionales tienen como una de sus finalidades constitucionales contribuir a la integración de la representación nacional y tienen la posibilidad normativa de participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal, en tanto que los partidos políticos locales podrán participar en las elecciones locales del Distrito Federal y se constituirán por ciudadanos del Distrito Federal (artículo 121 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal). Además, como se indicó, es menester tener en cuenta las diferencias de concentración poblacional, facilidades de comunicación y presencia física, así como de infraestructura entre los diferentes ámbitos de los partidos políticos nacionales y de los partidos locales del Distrito Federal. Tales diferencias justifican los diferentes requisitos que unos y otros deben cumplir.

"En otro aspecto, este Tribunal Pleno considera que la disposición impugnada no es confusa. El precepto legal establece que el número de afiliados no menor al 1.8% deberán estar ‘distribuidos’ en por lo menos las dos terceras partes de los distritos electorales (30 de 40). Es cierto que no se señala expresamente un mínimo de afiliados en cada uno de los distritos electorales; sin embargo, interpretando sistemáticamente las fracciones I y II del artículo 214 impugnado, se puede concluir que se requiere que el número mínimo de afiliados en cada distrito sea al menos de 600 ciudadanos en cada uno de los distritos electorales. De ahí que no asista razón al impugnante.

"Por otra parte, el partido accionante señala que, de acuerdo con la norma combatida, el número total de afiliados que se exige para constituir un partido político es mayor que aquel que se prevé para conservar el registro como tal, por lo que deviene inconstitucional; argumentación que también resulta infundada, como se verá a continuación:

"Al respecto, este Tribunal Pleno estima que debe distinguirse entre el número total de afiliados en el Distrito Federal que se requieren para que una agrupación política local se constituya en partido político, que es a lo que se refiere el precepto impugnado, y el número de votos que se exige para conservar ese registro.

"El primer supuesto, alude a que, ante todo, una agrupación política debe acreditar su presencia en la entidad para obtener el registro como partido político local, esto es, que cuenta con determinado número de individuos que concuerdan con sus principios e ideología y, por ende, conformarán dicha asociación.

"En tanto que el segundo aspecto, atiende a la conservación de ese registro, partiendo para ello de los votos que hubiera obtenido el partido político en la última elección, esto es, se encuentra vinculado ya con la afinidad o simpatía del electorado hacia el partido político de que se trate. En otras palabras, aun cuando determinados ciudadanos no militen en el partido político, lo cierto es que si concuerdan con su ideología o programas, emiten su voto a favor del mismo. Cabe agregar que en el artículo 272 del código,(63) se prevén los supuestos en que los partidos políticos perderán su registro. Concretamente la fracción II señala que será causa para perder el registro, el no obtener en la última elección local ordinaria, por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en la elección de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o de jefe de Gobierno del Distrito Federal.

"En ese contexto, puede decirse que el accionante parte de una premisa inexacta, ya que el porcentaje de afiliados que se exige para constituir un partido político y aquél que se requiere para conservar su registro como tal, son cuestiones distintas, por lo que, en todo caso, de su examen comparativo no puede derivar la inconstitucionalidad de la norma general combatida.

"En otro aspecto, el promovente de la acción de inconstitucionalidad sostiene que las normas impugnadas no revisten las características de ser generales, abstractas, obligatorias e impersonales, pues la mayoría que aprobó el decreto impugnado se basó para su emisión y motivación en cuestiones subjetivas y personales.

"Es infundado el anterior argumento de invalidez.

"Conforme con lo expuesto, si la potestad conferida en el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal al legislador ordinario tanto federal como de las entidades federativas para determinar las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos debe entenderse que ello es a través de la expedición de leyes en sentido formal y material, entonces tales leyes deben gozar de las características de generalidad y abstracción; tal como lo ha reconocido en diversas épocas este Tribunal Constitucional.(64)

"La generalidad entraña que la ley no regula para ningún sujeto normativo en particular, sino para todos los que se encuentren en las condiciones de aplicación que prevé. Por su parte, la abstracción de la ley constituye una exigencia de previsibilidad jurídica, pues impide la formulación de leyes con un objeto concreto y una validez que se extingue con su aplicación.

"Las anteriores consideraciones encuentran apoyo, en lo conducente, en la tesis jurisprudencial P./J. 18/98, de rubro: ‘LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES.’,(65) así como en las razones que sustentan la tesis plenaria P. CXXX/2000, de rubro: ‘MENORES INFRACTORES. LA LEY DE PREVENCIÓN SOCIAL Y TRATAMIENTO DE MENORES DEL ESTADO DE MÉXICO, NO ES UNA LEY PRIVATIVA.’(66)

"Así, se puede distinguir entre la generalidad de las normas referida al contenido y la generalidad de las normas referida a los sujetos normativos o destinatarios.

"La generalidad referida al contenido de una norma jurídica se traduce en la exigencia de que las normas regulen clases de acciones y no acciones específicas.

"Una norma es general si se dirige a una clase de sujetos normativos y no a un destinatario en lo individual, lo que excluye que los sujetos estén identificados mediante nombres propios o descripciones definidas.

"Sentadas las premisas anteriores, corresponde examinar si la norma general impugnada, presenta los atributos de generalidad y abstracción.

"En cuanto a los sujetos normativos, la norma impugnada tiene el atributo de generalidad, toda vez que se dirige a una clase de sujetos normativos y no a un sujeto individualizado. Es evidente que en la formulación normativa bajo análisis no se encuentra denominación o descripción definida alguna que identifique un sujeto individualizado.

"Asimismo, la norma impugnada es general en cuanto al tipo de acciones exigidas.

"Además, la validez de la norma pervive a su aplicación a un caso concreto, para regular otros posteriores en los que se actualicen los supuestos contenidos en dicha norma, Por tanto, la norma general impugnada, además de general, también es abstracta.

"En otro aspecto, dado que el decreto impugnado contiene normas que establecen acciones que no son optativas para los sujetos normativos a los que se dirige, no hay duda que tienen un carácter obligatorio. Lo que se corrobora con lo dispuesto en el artículo 1o del código según el cual las disposiciones del propio código son de orden público, lo que significa que sus mandatos, en principio, son inexcusables y no están sujetos a la voluntad de los particulares.

"La acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto que tiene como único interés, preservar de modo directo la supremacía de la Constitución Federal, para lo cual este Tribunal Constitucional revisa las normas generales impugnadas directamente a la luz de nuestro máximo ordenamiento y, en su caso, de los tratados internacionales, y no se trata de una acción en la que se puedan hacer valer argumentos relativos a la afectación de intereses personales del promovente.

"No obsta a lo anterior que, en determinados casos, pueda resultar relevante, para efectos del juicio abstracto de constitucionalidad, el argumento de un partido político promovente en el sentido de que la norma general impugnada, al no ser general y abstracta, repercute en su esfera particular. En el presente caso, como ha quedado establecido, la norma general impugnada es general y abstracta, además de que -fuera de ciertas referencias a las intervenciones parlamentarias de algunos diputados locales que no reflejan necesariamente la intención legislativa del órgano representativo- no obra en autos elemento probatorio alguno que acredite en forma fehaciente, como lo pretende el promovente, que haya estado dirigida a un sujeto normativo individualizado o en lo particular.

"Por lo contrario, existe una evidente violación al principio constitucional de certeza electoral tal y como lo alega el partido político actor al señalar que se viola ese principio porque el artículo 214, fracción I, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal no especifica la fecha de corte de la lista nominal, que habrá de tomarse en cuenta para determinar el número total de afiliados exigible (1.8 % de la lista nominal de electores).

"Al respecto, téngase presente que, de conformidad con el artículo 122, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Federal, en relación con el 116, fracción IV, inciso b), de la Ley Fundamental, dentro del principio de certeza, se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta.

"Sirve de apoyo la tesis plenaria de jurisprudencia P./J. 60/2001, que lleva por rubro: ‘MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL.’(67)

"En la especie, debe entenderse que, entre las fechas que establece el propio artículo para que la agrupación política local informe al Instituto Electoral su interés de constituirse en partido político (entre el veinte y el treinta y uno de enero del año previo a la jornada electoral), y en la que tiene que presentar formalmente su solicitud de registro (julio del mismo año) a efecto de que dicho instituto verifique el cumplimiento de los requisitos que exige el Código Electoral para el registro, en especial el de la afiliación del equivalente al 1.8% de la lista nominal de electores, transcurren varios meses en los que las agrupaciones que pretenden constituirse en partidos políticos no conocen una cifra cierta de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores conforme a la cual deben acreditar ese 1.8 %, puesto que en el transcurso de esos meses se puede modificar la lista nominal.

"El código electoral local establece en sus artículos 284 y 285, lo siguiente:

"‘Artículo 284. Para efectos de este libro se entenderá como colaboración registral al conjunto de acciones que el Instituto Electoral realice en coordinación con las autoridades federales electorales en materia de Catálogo General de Electores, Padrón Electoral y las Listas Nominales de Electores.’

"‘Artículo 285. El Instituto Electoral celebrará los convenios y acciones necesarias con las autoridades federales electorales en materia de Padrón Electoral y Listas Nominales de Electores y cualquier otra medida que tienda al logro de los fines del propio Instituto Electoral, pudiendo participar en las actividades de revisión en campo de estos instrumentos.’

"Conforme a tales disposiciones lo relativo al padrón electoral y las listas nominales de electores para el Distrito Federal se rige por los procedimientos y tiempos establecidos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En lo que interesa, dicho ordenamiento dispone:

"‘Artículo 180.

"‘1. Los ciudadanos tendrán la obligación de acudir a las oficinas o módulos que determine el Instituto Federal Electoral, a fin de solicitar y obtener su credencial para votar con fotografía.

"‘2. a 6. ...

"‘7. Las oficinas del Registro Federal de Electores verificarán que los nombres de los ciudadanos que no hayan acudido a obtener su credencial para votar con fotografía, no aparezcan en las listas nominales de electores.’

"‘Artículo 181.

"‘1. Una vez llevado a cabo el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, se procederá a formar las listas nominales de electores del Padrón Electoral con los nombres de aquéllos a los que se les haya entregado su credencial para votar.

"‘2. Los listados se formularán por distritos y por secciones electorales.

"‘3. Los listados anteriores se pondrán a disposición de los partidos políticos para su revisión y, en su caso, para que formulen las observaciones que estimen pertinentes.

"‘4. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores proveerá lo necesario para que las listas nominales se pongan en conocimiento de la ciudadanía en cada distrito.’

"‘Artículo 182

"‘1. A fin de actualizar el catálogo general de electores y el padrón electoral, el instituto, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores realizará anualmente, a partir del día 1o. de octubre y hasta el 15 de enero siguiente, una campaña intensa para convocar y orientar a la ciudadanía a cumplir con las obligaciones a que se refieren los dos párrafos siguientes:

"‘2. Durante el periodo de actualización deberán acudir ante las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, en los lugares que ésta determine, para ser incorporados al catálogo general de electores, todos aquellos ciudadanos:

"‘a) Que no hubiesen sido incorporados durante la aplicación de la técnica censal total; y

"‘b) Que hubiesen alcanzado la ciudadanía con posterioridad a la aplicación de la técnica censal total.

"‘3. Durante el periodo de actualización también deberán acudir a las oficinas los ciudadanos incorporados en el catálogo general de electores y el padrón electoral que:

"‘a) No hubieren notificado su cambio de domicilio;

"‘b) Incorporados en el catálogo general de electores no estén registrados en el padrón electoral;

"‘c) Hubieren extraviado su credencial para votar; y

"‘d) S. en sus derechos políticos hubieren sido rehabilitados.

"‘4. Los ciudadanos al acudir voluntariamente a darse de alta o dar aviso de cambio de domicilio, o bien al ser requeridos por el personal del Instituto durante la aplicación de la técnica censal, tendrán la obligación de señalar el domicilio en que hubieren sido registrados con anterioridad, y en su caso, firmar y poner las huellas dactilares en los documentos para la actualización respectiva.

"‘5. Los partidos políticos nacionales y los medios de comunicación podrán coadyuvar con el instituto en las tareas de orientación ciudadana.’

"‘Artículo 183

"‘1. Los ciudadanos podrán solicitar su incorporación en el catálogo general de electores, o en su caso, su inscripción en el padrón electoral, en periodos distintos a los de actualización a que se refiere el artículo anterior, desde el día siguiente al de la elección, hasta el día 15 de enero del año de la elección federal ordinaria.

"‘2. ...’

"‘Artículo 191.

"‘1. Las listas nominales de electores son las relaciones elaboradas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar. ...’

"‘Artículo 192.

"‘1. En cada Junta distrital, de manera permanente, el instituto pondrá a disposición de los ciudadanos los medios para consulta electrónica de su inscripción en el padrón electoral y en las correspondientes listas nominales, conforme a los procedimientos que determine la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores.

"‘2. Los partidos políticos tendrán acceso en forma permanente a la base de datos del padrón electoral y las listas nominales, exclusivamente para su revisión, y no podrán usar dicha información para fines distintos.’

"‘Artículo 193.

"‘1. Las observaciones pertinentes que los ciudadanos formulen a las listas nominales de electores serán comunicadas por las Juntas distritales a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para los efectos conducentes. ...’

"‘Artículo 194.

"‘1. Los partidos políticos, conforme a lo establecido en el párrafo 2 del artículo 192 de este código, podrán formular a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores sus observaciones sobre los ciudadanos inscritos o excluidos indebidamente de las listas nominales, dentro del plazo de veinte días naturales a partir del 25 de marzo de cada uno de los dos años anteriores al de la celebración de las elecciones.

"‘2. La dirección ejecutiva examinará las observaciones de los partidos políticos haciendo, en su caso, las modificaciones que conforme a derecho hubiere lugar.

"‘3. De lo anterior informará a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto a más tardar el 15 de mayo.

"‘4. Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el informe a que se refiere el párrafo anterior. En el medio de impugnación que se interponga se deberá acreditar que se hicieron valer en tiempo y forma las observaciones a que se refiere el párrafo 1 de este artículo, señalándose hechos y casos concretos e individualizados, mismos que deben estar comprendidos en las observaciones originalmente formuladas. De no cumplirse con dichos requisitos, independientemente de los demás que señale la ley de la materia, será desechado por notoriamente improcedente. El medio de impugnación se interpondrá ante el Consejo General dentro de los tres días siguientes a aquel en que se dé a conocer el informe a los partidos políticos.’

"Por lo que hace a los requisitos y procedimiento de registro de los partidos políticos, el ordenamiento electoral del Distrito Federal establece lo siguiente:

"‘Artículo 214. La agrupación política local interesada en constituirse en partido político local, lo notificará al Instituto Electoral, entre el 20 y el 31 de enero del año previo a la jornada electoral, debiendo cumplir con los requisitos señalados en los artículos anteriores y deberá realizar los siguientes actos previos en los plazos señalados por este código:

"‘I. Contar con un número de afiliados no menor al 1.8% de la lista nominal del Distrito Federal, distribuidos en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal;

"‘II. Celebrar en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público, una asamblea en por lo menos tres cuartas partes de los distritos electorales en que se divide el Distrito Federal. El número mínimo de ciudadanos presentes en cada una de estas asambleas no será inferior a 600 afiliados residentes de cada distrito electoral. Para la realización de dicha asamblea el representante del Instituto Electoral deberá registrar, verificar y validar los asistentes, y certificará:

"‘a) El número de afiliados que concurrieron a la asamblea; que conocieron y aprobaron la declaración de principios, estatutos y el programa de acción, y que suscribieron el documento de manifestación formal de afiliación;

"‘b) La conformación de las listas de afiliados con las personas mencionadas en la fracción anterior debiendo precisar nombre, apellidos, domicilio, firma de cada uno o huella digital, en caso de no saber escribir, y la clave de la credencial para votar; y

"‘c) La elección de la directiva de la organización, así como delegados para la asamblea local constitutiva del partido.

"‘III. Celebrar una asamblea local constitutiva en presencia de un representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público quienes certificarán:

"‘a) La asistencia de por lo menos el ochenta por ciento de los delegados propietarios o suplentes elegidos en las asambleas distritales;

"‘b) Que se acreditó por medio de las actas correspondientes que las asambleas se celebraron de conformidad con lo establecido en la fracción anterior; y

"‘c) Que se aprobaron su declaración de principios, programa de acción y estatutos.

"‘A partir de la notificación, la agrupación política interesada deberá informar mensualmente al propio instituto del origen y destino de los recursos que obtenga y utilice para el desarrollo de sus actividades tendentes a la obtención del registro legal. Debiendo el Instituto Electoral establecer los criterios de fiscalización y montos máximos de los recursos a utilizar para realizar las actividades señaladas en este artículo.’

"‘Artículo 215. Una vez realizados los actos relativos al procedimiento de constitución de un partido político local, la organización interesada deberá presentar al Instituto Electoral, durante julio del año previo a la jornada electoral, la solicitud de registro, acompañándola con los siguientes documentos:

"‘a) La declaración de principios, el programa de acción y los estatutos aprobados por sus miembros en los términos del artículo anterior;

"‘b) Las cédulas de afiliación individual y voluntaria de sus miembros, donde conste el nombre, apellidos, domicilio, ocupación, firma y clave de la credencial para votar de cada uno de los interesados, bajo el formato que determine el Instituto Electoral;

"‘c) Las listas nominales de afiliados por distrito electoral, y

"‘d) Las actas de las asambleas celebradas en los distritos electorales y de la asamblea constitutiva en el Distrito Federal, certificadas por el representante del Instituto Electoral acreditado por la secretaría ejecutiva y de un notario público.’

"‘Artículo 216. Dentro del plazo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de presentación de la documentación, el consejo general resolverá lo conducente, con base en el dictamen con proyecto de resolución que le presente la Comisión de Asociaciones Políticas, en el que dará cuenta de las revisiones practicadas, así como de que no se detectó el uso de mecanismos de afiliación corporativa o la intervención de organizaciones con objeto social distinto en la constitución del partido político.

"‘La incursión de organizaciones gremiales y afiliación corporativa en la conformación de un partido político, así como la violación a los criterios de fiscalización y montos máximos de los recursos a utilizar para el desarrollo de sus actividades tendentes a la obtención del registro legal que cometa alguna agrupación política, serán causales suficientes para la negativa inmediata de registro.’

"‘Artículo 217. Si en el periodo de revisión la autoridad electoral determina la inconsistencia del estatuto o de algún otro documento básico, solicitará al órgano directivo central lo subsane dentro de las setenta y dos horas siguientes a la notificación, apercibida que de no atender en sus términos el requerimiento en el plazo señalado, se resolverá sobre la legalidad de los mismos con los elementos con que cuente.’

"‘Artículo 218. Cuando se cumpla con los requisitos señalados en este código y con los criterios aprobados por el consejo general para acreditar su cumplimiento, el Instituto Electoral expedirá el certificado en el que se haga constar el registro del partido político local, y lo publicará en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, para que surta sus efectos legales al día siguiente de su publicación.’

"‘Artículo 219. Para el caso de que la solicitante no cumpla con los requisitos y criterios, el Instituto Electoral emitirá la resolución en que, de manera fundada y motivada, se declare la improcedencia de registro como partido político local.’

"‘Artículo 220. Los partidos políticos locales o nacionales que hayan obtenido su registro en el año anterior al de la realización de los comicios, no podrán coaligarse ni fusionarse entre sí o con otros partidos políticos.’

"Como se aprecia de los artículos transcritos de la legislación federal y local aplicables, es evidente que entre la fecha de en que una agrupación política avisa a la autoridad electoral local su pretensión de constituirse en partido político (enero del año previo al de la elección) a la fecha en que debe presentar formalmente su solicitud de registro (julio del mismo año), la lista nominal de electores puede modificarse eventualmente de manera importante, tanto por altas de ciudadanos como de bajas.

"Ahora, las agrupaciones políticas que pretendan constituirse en partidos políticos locales deben acreditar, de manera estricta, que cumplieron con los requisitos y procedimiento que señalan los artículo 214 y 215, entre ellos se destaca que deben probar una membresía no menor al 1.8 % de la lista nominal del Distrito Federal, lo cual tiene que acreditar con las cédulas de afiliación individual y voluntaria de sus miembros, donde conste el nombre, apellidos, domicilio, ocupación, firma y clave de la credencial para votar de cada uno de los interesados, bajo el formato que determine el Instituto Electoral y con las listas nominales de afiliados por Distrito Electoral.

"Debe tomarse en cuenta que la no acreditación de por lo menos una afiliación del 1.8 % de la lista nominal del Distrito Federal no sería subsanable en términos del artículo 217 antes transcrito, por la naturaleza y características del requisito.

"Siendo ese requisito tan estricto y de tal magnitud numérica, que esta Suprema Corte considera que la determinación de su base numérica no podría quedar sujeta a determinaciones administrativas, en cada proceso electoral, puesto que las agrupaciones políticas que se pretendan constituir como partidos políticos locales tienen derecho a tener la certeza, mediante disposición legal, formal y material, de cuál es la lista nominal que se tomará en cuenta para determinar el número de ciudadanos que corresponde al 1.8 % de la lista nominal del Distrito Federal, a efecto de definir sus planes y determinar sus estrategias para lograr por lo menos ese número de afiliaciones.

"De ahí que, el hecho de que la norma combatida no establezca una fecha cierta de corte, para determinar la lista nominal que las agrupaciones política deben tener en cuenta para cumplir con el requisito de afiliación, sí viola de manera grave el principio constitucional de certeza electoral.

"Por tanto, este Tribunal Constitucional considera, como lo determinó al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2011,(68) que al constituir el artículo 214 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, un subsistema normativo integral, dada la violación al invocado principio constitucional de certeza, procede declarar, por razones sistemáticas, la invalidez de todo el precepto.

"Así, toda vez que la declaratoria de invalidez debe hacerse extensiva al resto de las fracciones que componen el artículo 214, es decir, las fracciones II y III, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece que cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, lo que se actualiza en el presente caso, en virtud de que el resto de requisitos que exige la norma impugnada para la conformación de un partido político dependen y guardan una estrecha relación con la norma declarada inconstitucional, al referirse a un presupuesto fundamental, como lo es el establecer una fecha cierta de corte a la lista nominal para que las agrupaciones cumplan con los requisitos para constituir un partido político local y este Tribunal Constitucional no puede sustituirse al órgano legislativo.

"Cobra aplicación la tesis jurisprudencial sustentada por este Pleno, de rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS’.(69)

"SÉPTIMO.-Efectos. No escapa a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que, por las fechas de inicio del próximo proceso electoral en el Distrito Federal, la invalidez decretada no podrá ser remediada para que la norma impugnada pueda ser aplicada durante el mismo; es decir, dados los tiempos necesarios para el registro de partidos políticos locales, previstos en la legislación electoral de la entidad, existiría una imposibilidad material para su aplicación en los comicios que han de celebrarse el año entrante. Por tanto, de conformidad con los artículos 41, fracción IV, y 73 de la ley de la materia, la presente resolución surtirá sus efectos una vez que se notifiquen los puntos resolutivos de esta ejecutoria a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

"Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

"PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

"SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo 214, fracción I, y, en vía de consecuencia, de las fracciones II y III que lo integran, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, conforme a lo razonado en el considerando sexto de la presente resolución.

"TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta."

Por las razones señaladas en el proyecto de resolución que presenté para su discusión en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual ha quedado transcrito en su parte medular en este voto particular, así como por los argumentos que expresé en las sesiones públicas del seis y ocho de septiembre de dos mil once, disiento de la resolución de desestimación a la que se arribó en la presente acción de inconstitucionalidad 21/2011.

Nota: La tesis de jurisprudencia citada en este voto aparece publicada con la clave P./J. 130/2007 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXVI, diciembre de 2007, página 8.

Ver tabla 1
Ver tabla 2
Ver tabla 3

_______________

1. Salvo por una sugerencia formulada por el señor M.L.M.A.M. en relación con el considerando cuarto (improcedencia), la cual fue aceptada por el Pleno y que se incorporó en el engrose respectivo.

2. Caso conocido como "R.R., discutido en las sesiones públicas celebradas los días 4, 5, 7, 11, 12 y 14 de julio de 2011. Este asunto corresponde al expediente de la consulta a trámite derivada del expediente varios, relativo a la instrucción ordenada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la resolución de 7 de septiembre de 2010, dictada en el expediente varios 489/2010, relacionado con la sentencia emitida el 23 de noviembre de 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 (R.R.P. contra los Estados Unidos Mexicanos).

3. En éste y en los párrafos siguientes se siguen las consideraciones del Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 170/2007, fallada en sesión de diez de abril de 2008.

4. "Artículo. 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. ..."

5. "Artículo. 7o. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquiera materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

"Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que so pretexto de las denuncias por delito de prensa, sean encarcelados los expendedores, ‘papeleros’, operarios y demás empleados del establecimiento donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos."

6. "Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

7. "Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.

"No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee."

8. Similares consideraciones a las anteriores se establecieron en la acción de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas 29/2006 y 30/2006.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.I., octubre de mil novecientos noventa y cinco, página cinco. "La libertad de asociación consagrada por el artículo 9o. constitucional es el derecho de que gozan los particulares, tanto personas físicas como personas jurídico-colectivas, para crear un nuevo ente jurídico que tendrá personalidad propia y distinta de la de sus asociados. Tal derecho es violado por el artículo 5o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria, al imponer a los comerciantes e industriales cuyo capital manifestado ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea de dos mil quinientos pesos en adelante, la obligación de inscribirse en la Cámara correspondiente en el curso del mes siguiente a la iniciación de sus actividades o dentro del mes de enero de cada año, advertidos de que, de no hacerlo, se les sancionará con una multa que en caso de reincidencia será duplicada y que no les liberará del cumplimiento de esa obligación. Ahora bien, si la libertad de asociación establecida por el artículo 9o. de la Constitución es un derecho de los gobernados, la esfera de protección derivada de la garantía constitucional de que se trata puede operar en tres posibles direcciones: 1o. derecho de asociarse formando una organización o incorporándose a una ya existente; 2o. derecho a permanecer en la asociación o a renunciar a ella; y 3o. derecho de no asociarse. Correlativamente, la autoridad no podrá prohibir que el particular se asocie; no podrá restringir su derecho a permanecer en la asociación o a renunciar a ella, ni, tampoco, podrá obligarlo a asociarse. Consecuentemente, el artículo 5o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria al imponer la obligación a los comerciantes e industriales a afiliarse a la Cámara correspondiente, viola la libertad de asociación establecida por el artículo 9o. constitucional."

10. (Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Artículo 33. Son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional y gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce esta Constitución.

(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"El Ejecutivo de la Unión, previa audiencia, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras con fundamento en la ley, la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar y tiempo que dure la detención.

"Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país."

"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:

"...

(Reformada, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país ..." (énfasis añadido).

11. En virtud del decreto por el que se reformó, entre otros, el artículo 41 de la Constitución Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007.

12. "Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

13. Publicada en el Diario Oficial de la Federación de seis de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

14. Aunque un antecedente más lejano es el establecimiento de los denominados diputados de partido en 1963.

15. En la exposición de motivos del decreto de mil novecientos setenta y siete por medio del cual se constitucionalizaron los partidos políticos se expresó lo siguiente: "Elevar a la jerarquía del Texto Constitucional la normación de los partidos políticos asegura su presencia como factores determinantes en el ejercicio de la soberanía popular y en la existencia del gobierno representativo, y contribuye a garantizar su pleno y libre desarrollo." (énfasis añadido).

16. Tal como se expresó en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que sirvió de base para la adición del artículo 41 constitucional en mil novecientos setenta y siete.

17. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de dos mil cuatro, página ochocientos sesenta y siete. "El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza la existencia de los partidos políticos, mas no establece cuáles son los elementos de organización a partir de los cuales deben crearse, por lo que en este aspecto existe una delegación al legislador sujeta a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que dichas entidades de interés público cumplan con los fines que prevé dicho precepto, esto es, que sean el medio para promover la participación del pueblo en la vida democrática, que contribuyan a la integración de la representación nacional y que hagan posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Por otro lado, los artículos 9o. y 35, fracción III, de la Constitución Federal, que prevén la garantía de libre asociación en materia política para los ciudadanos de la República, no señalan la forma concreta de organización en que debe ejercerse ese derecho, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 constitucional, corresponde al legislador regular tal aspecto, con los límites ya descritos. Por tanto, de una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 9o., 35, fracción III y 41, fracción I, de la Ley Fundamental, se concluye que la libertad de asociación, tratándose de partidos políticos, no es absoluta, sino que está afectada por una característica de rango constitucional, conforme a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria, esto es, corresponde al legislador, ya sea federal o local, establecer en la ley relativa la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia política, conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio de ese derecho fundamental, así como el cumplimiento de los fines que persiguen los partidos políticos."

18. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de diciembre de 2007.

19. Cfr. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C. No. 127, párr. 191 y Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008, Serie C No. 184, párr. 140.

20. Cfr. Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010, párr. 172.

21. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 145.

22. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 145.

23. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 149.

24. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 149.

25. Cfr. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 166.

26. Cfr. Caso Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 206.

27. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 153.

28. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 163. Véase la Observación General Núm. 25 del Comité de Derechos Humanos.

29. Cfr. Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 215.

30. Cfr. Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 206 y Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 174.

31. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 174.

32. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 176.

33. Cfr. Caso C.G. vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 180.

34. Cfr. Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 206 y Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 185.

35. Cfr. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 186.

36. Tesis de jurisprudencia cuyos rubro y texto completos son:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA.-De los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados."

La razonabilidad es un concepto que ha sido utilizado reiteradamente por este Tribunal Pleno como por ambas Salas de esta Suprema Corte, particularmente, al realizar un juicio de proporcionalidad de las normas impugnadas. Un significado central de razonabilidad es que los poderes legislativos no pueden, en caso alguno, actuar arbitrariamente, dado que los criterios de razonabilidad constituyen parámetros de control del poder político.

Cobran aplicación, además de la antes transcrita, las tesis jurisprudenciales plenarias siguientes (énfasis añadido):

"PARTIDOS POLÍTICOS. LA DELEGACIÓN DEL CONSTITUYENTE PERMANENTE AL LEGISLADOR ORDINARIO RESPECTO DE LOS REQUISITOS QUE DEBEN SATISFACERSE PARA SU CREACIÓN, DEBE ATENDER A LOS PRINCIPIOS QUE DERIVAN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza la existencia de los partidos políticos, sin embargo, no establece los elementos organizacionales a partir de los cuales tales entidades deben crearse, al existir una delegación al legislador ordinario en ese sentido; por tanto, dichos elementos deben estar sujetos a criterios de razonabilidad, como parámetros para controlar el poder político, en aras de que los partidos políticos cumplan con los fines previstos en la Norma Fundamental, de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas y principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. En consecuencia, si el artículo 41, base I constitucional, remite a la legislación secundaria en cuanto a la forma en que debe darse su intervención en los procesos electorales, inclusive para determinar el modo en que habrán de organizarse, debe estarse entonces a las bases generales que establece dicho precepto constitucional y la legislación sobre la manera en que puede constituirse un nuevo partido político, siempre y cuando las disposiciones relativas no contravengan los principios que derivan de las normas constitucionales, dado que la libertad de la que goza el legislador sobre este aspecto no es absoluta sino restringida, pues si bien puede imponer determinadas modalidades, no debe contravenir los principios fundamentales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 50/2009, página 1448, registro 166895).

"PARTIDOS POLÍTICOS. CORRESPONDE AL LEGISLADOR ESTABLECER LOS REQUISITOS PARA SU CREACIÓN, CON APEGO A LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CORRESPONDIENTES Y CONFORME A CRITERIOS DE RAZONABILIDAD QUE PERMITAN EL PLENO EJERCICIO DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN EN MATERIA POLÍTICA.-El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza la existencia de los partidos políticos, mas no establece cuáles son los elementos de organización a partir de los cuales deben crearse, por lo que en este aspecto existe una delegación al legislador sujeta a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que dichas entidades de interés público cumplan con los fines que prevé dicho precepto, esto es, que sean el medio para promover la participación del pueblo en la vida democrática, que contribuyan a la integración de la representación nacional y que hagan posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Por otro lado, los artículos 9o. y 35, fracción III, de la Constitución Federal, que prevén la garantía de libre asociación en materia política para los ciudadanos de la República, no señalan la forma concreta de organización en que debe ejercerse ese derecho, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 constitucional, corresponde al legislador regular tal aspecto, con los límites ya descritos. Por tanto, de una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 9o., 35, fracción III y 41, fracción I, de la Ley Fundamental, se concluye que la libertad de asociación, tratándose de partidos políticos, no es absoluta, sino que está afectada por una característica de rango constitucional, conforme a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria, esto es, corresponde al legislador, ya sea federal o local, establecer en la ley relativa la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia política, conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio de ese derecho fundamental, así como el cumplimiento de los fines que persiguen los partidos políticos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., junio de 2004, tesis P./J. 40/2004, página 867, registro 181309).

37. Cfr. Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 206.

38. Como se indicó, con la fecha de corte al treinta y uno de mayo de dos mil once, en el Distrito Federal la lista nominal de electores ascendía a 6'892,157 ciudadanos (mientras que el padrón electoral ascendía a 7'615,488 ciudadanos), en el entendido de que la lista nominal es siempre necesariamente mayor que la lista de electores.

El artículo 287 del Código Electoral del Distrito Federal establece que: "Para efectos de este capítulo se entenderá por listas nominales de electores, las relaciones elaboradas por las autoridades federales electorales, que contienen el nombre de las personas incluidas en el Padrón Electoral del Distrito Federal, agrupadas por distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar." (Énfasis agregado)

A título ilustrativo, se cita el artículo 191, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales: "Las listas nominales de electores son las relaciones elaboradas por la dirección ejecutiva del registro Federal de Electores que contiene el nombre de las personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar."

39. 1. Ley Federal Electoral de 4 de diciembre de 1951 (artículo 29, fracción I, que exigía: "contar con un número de asociados no menor a treinta mil en la República, siempre que, por lo menos, en las dos terceras partes de las entidades federativas se organice legalmente con no menos de mil ciudadanos en cada una."); por reforma de 7 de enero de 1954, se aumentó el número total requerido de treinta mil a sesenta mil. 2. Ley Federal Electoral de 5 de febrero de 1973 (en el artículo 23, fracción I, se exigía: "Contar con un mínimo de dos mil afiliados en cada una, cuando menos de las dos terceras partes de las entidades federativas, siempre que el número total de afiliados en todo el país no sea inferior a sesenta y cinco mil."). 3. Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 28 de diciembre de 1977.

40. En esta ley se estableció también (artículos 31 al 35), lo que se llamó "registro condicionado", que hoy ya no existe, mediante el cual se exigían menos requisitos, entre los que no estaba el de una membresía mínima.

41. "Artículo 24

"1. Para que una organización de ciudadanos pueda ser registrada como partido político nacional, deberá cumplir los siguientes requisitos:

"a) Formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades; y

"b) Contar con tres mil afiliados en por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos afiliados, en por lo menos doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad o distrito, según sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate."

Cifras obtenidas en la página oficial del IFE, conforme a las cuales, al 6 de mayo de 2011, señalan que el padrón electoral asciende a 82' 278,136 ciudadanos (en tanto que la lista nominal a 75'902,842 ciudadanos).

Por tanto, el 0.026 % del padrón electoral asciende a 213,923 ciudadanos.

Conforme a los datos oficiales del Instituto Electoral del Distrito Federal, con la fecha de corte al treinta y uno de mayo de dos mil once, la lista nominal del Distrito Federal ascendía a 6,892,157 ciudadanos (mientras que el padrón electoral ascendía a 7,615,488 ciudadanos).

Si esto es así, entonces el 1.8 % de la lista nominal en el Distrito Federal equivale a 124,058.82 ciudadanos.

42. Como destaqué en mi intervención en la sesión pública de resolución de ocho de septiembre de 2011: "En el proyecto se da cuenta con precisión, que desde mil novecientos cuarenta y seis, fecha en que se instauró en nuestro país por primera vez el registro de partidos políticos, se estableció como sistema éste, que implica el tener una membresía, una afiliación total, pero también una implantación territorial determinada. Originalmente era nada más por entidades federativas, a partir de mil novecientos setenta y siete en materia federal se puso entidades y distritos, y a raíz de este sistema, todos los Estados de la República y el Distrito Federal, tienen un sistema similar.

"Consecuentemente, me parece que esto es muy importante tenerlo presente, porque si no, si estamos con el criterio de que tiene que ser una representación global y total, todo nuestro sistema ha sido inconstitucional, antidemocrático, y todos los sistemas de los Estados y el Federal, son inconstitucionales, lo cual no puedo aceptar ni sostener, ni por razonabilidad constitucional, ni por los efectos que esto crearía en el sistema electoral mexicano."

43. Artículo 26 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California.

44. A 2010, véase: página de Internet del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Baja California.

45. En los términos del artículo 2o. de la Constitución Política del Estado de Chiapas.

46. A 2007, véase página de Internet del Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas.

47. Artículo 26 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Durango.

48. Con fecha de corte de 31 de marzo de 2010. Véase: página de Internet del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Durango.

49. Artículo 6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de San Luis Potosí.

50. Al 5 de julio de 2009. Véase página de Internet del Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de San Luis Potosí.

51. Lo anterior de conformidad con el "Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal por el que se determina la división del territorio del Distrito Federal en 40 Distritos Electorales uninominales" de 13 de junio de 2002.

52. "Artículo 282. El ámbito territorial de los distritos electorales uninominales se determinará mediante los criterios que al efecto establezca el Consejo General, de acuerdo a las bases siguientes:

"I. Se dividirá el número de habitantes, de acuerdo al último Censo General de Población y Vivienda entre el número de distritos electorales uninominales;

"II. Se procurará que las delegaciones abarquen distritos completos y deberán considerarse aspectos geográficos, de vías de comunicación y socioculturales; y

"III. La forma de los distritos procurará responder al criterio de compacidad.

"Para los efectos de la fracción I, dentro de los seis meses siguientes a que se den a conocer oficialmente los resultados del respectivo Censo General de Población y Vivienda, el Consejo General, ordenará sea revisada la distribución poblacional y determinará la conformación de cada Distrito Electoral uninominal en que habrá de dividirse el territorio del Distrito Federal."

53. Cabe señalar que se considera que un distrito que goza de compacidad es aquel que mantiene distancias similares desde todos sus lados hacia el centro. Un argumento a favor de lograr la compacidad de los distritos electorales es que aquellos que no gocen de tal forma puede levantar sospechas de una forma de geometría electoral manipulada (gerrymandering). Véase, entre otros: C.J.V.P., "Los procesos de distritación electoral y el uso del criterio de comunidad de intereses", Estudios demográficos y urbanos, p. 156.

54. Acción de inconstitucionalidad 18/2005, incluido el voto concurrente del señor M.C.D..

55. "Artículo 28

"1. Para constituir un partido político nacional, la organización interesada notificará ese propósito al Instituto Federal Electoral en el mes de enero del año siguiente al de la elección presidencial. A partir de la notificación, la organización interesada deberá informar mensualmente al propio instituto del origen y destino de los recursos que obtenga para el desarrollo de sus actividades tendentes a la obtención del registro legal y realizará los siguientes actos previos tendentes a demostrar que se cumple con los requisitos señalados en el artículo 24 de este código:

"a) Celebrar por lo menos en veinte entidades federativas o en doscientos distritos electorales, una asamblea en presencia de un funcionario del Instituto, quien certificará:

"I. El número de afiliados que concurrieron y participaron en la asamblea estatal o distrital, que en ningún caso podrá ser menor a tres mil o trescientos, respectivamente, de conformidad con lo dispuesto por el inciso b) del párrafo 1 del artículo 24; que asistieron libremente y conocieron y aprobaron la declaración de principios, el programa de acción y los estatutos; y que suscribieron el documento de manifestación formal de afiliación; ..."

56. Desde un punto de vista matemático, 3/4 >2/3, en donde ">" significa "mayor que".

57. Artículo 26 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Durango.

58. Con fecha de corte de 31 de marzo de 2010. Véase: página de Internet del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Durango.

59. Artículo 23 de la Constitución Política del Estado de H..

60. A 2010, véase página de Internet del Instituto Estatal Electoral de Hidalgo.

61. Artículo 2 de la Ley de la División Territorial del Estado de Morelos.

62. A 2009, véase página de Internet del Instituto Estatal Electoral de Morelos.

63. "Artículo 272. Los partidos Políticos nacionales o locales, que de acuerdo con la legislación aplicable, pierdan su registro, se estarán a lo dispuesto en la Constitución Política, el Estatuto de Gobierno y este código.

"Los triunfos obtenidos en la última elección les serán respetados y, de ser el caso, tendrán derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, en los términos que dispone este código.

"Los partidos políticos locales perderán su registro por alguna de las siguientes causas:

"I. No participar en un proceso electoral local ordinario;

"II. No obtener en la última elección local ordinaria, por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en la elección de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o de jefe de Gobierno del Distrito Federal;

"III. No obtener por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en las elecciones para diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o de jefe de Gobierno del Distrito Federal, si participa coaligado, en términos del convenio celebrado al efecto;

"IV. Haberse fusionado con otro partido político en los términos de este código;

"V. Incumplir de manera grave y sistemática con las obligaciones que señala este código; y

"VI. Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros conforme a lo establecido en sus estatutos."

64. Así, por ejemplo, pueden citarse las tesis siguientes de la Quinta Época, Sexta Época y Séptima Época, respectivamente, cuyos rubros son: "LEYES PRIVATIVAS.", "LEYES PRIVATIVAS." y "EQUIDAD Y GENERALIDAD DE UNA LEY. DIFERENCIAS.", la primera de la Tercera Sala y las dos últimas del Pleno, publicadas en el Apéndice 2000, tomo I, C.. P.R. SCJN, página mil doscientos cincuenta y tres, Semanario Judicial de la Federación, Primera Parte, XCIII, página 40 y Semanario Judicial de la Federación, volumen 103-108 Primera Parte, página ciento cincuenta y dos, respectivamente.

65. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de mil novecientos noventa y ocho, página siete. "Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."

66. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de dos mil, página treinta y dos. "Las leyes privativas prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Federal, se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado pierden su vigencia, según se advierte de lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 18/98, de rubro: ‘LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES.’, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, página 7. En ese tenor, la Ley de Prevención Social y Tratamiento de Menores del Estado de México no puede considerarse como una ley privativa, pues goza de las características de generalidad, abstracción y permanencia, en virtud de que se aplica a todos los menores que se colocan dentro de los supuestos que prevé, no está dirigida a una persona o grupo de ellas individualmente determinado y su vigencia pervive a su aplicación a un caso concreto, para regular otros posteriores en los que se actualicen los supuestos contenidos en dicho ordenamiento."

67. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, p. 752. Texto: "Toda vez que de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende el imperativo de que en las Constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral garanticen en el ejercicio de la función electoral rijan los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, resulta evidente que dentro del referido principio de certeza se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta."

68. El razonamiento del Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2011 fue: "… si tomamos en cuenta que el artículo 214, fracción I del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, prevé los requisitos para que una agrupación política local se constituya en un partido político local y que se ha determinado la inconstitucionalidad del requisito ahí previsto, dicha declaratoria de invalidez se hace extensiva al resto de fracciones que conforman esa norma, esto con apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, lo que claramente se actualiza en el caso, en virtud de que el resto de requisitos que exige la norma impugnada para la conformación de un partido político dependen y guardan una estrecha relación con el supuesto declarado inconstitucional, al referirse al presupuesto fundamental consistente en contar con un número de afiliados no menor al dos por ciento de la lista nominal en cada una de las dieciséis demarcaciones territoriales del Distrito Federal."

69. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, abril de 2010, p. 1564. Texto: "Para declarar la invalidez de una norma jurídica puede acudirse al modelo de ‘invalidación directa’, en el cual el órgano constitucional decreta, mediante una resolución, que cierta norma o normas resultan inválidas por transgredir frontalmente el contenido de una norma constitucional o legal. Sin embargo, no es el único modelo, pues existe el de ‘invalidación indirecta’, en el cual la invalidez de una norma o de un grupo de ellas se origina a partir de la extensión de los efectos de la invalidez de otra. Este modelo está previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La condición necesaria para que se extiendan los efectos de invalidez de una norma declarada invalida es la relación de dependencia de validez entre esta norma y otra u otras del sistema, acorde con los siguientes criterios: a) jerárquico o vertical, según el cual la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra de rango superior; b) material u horizontal, en el que una norma invalidada afecta a otra de su misma jerarquía debido a que ésta regula alguna cuestión prevista en aquélla, de suerte que la segunda ya no tiene razón de ser; c) sistemático en sentido estricto o de la ‘remisión expresa’, el cual consiste en que el texto de la norma invalidada remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento o de otro distinto; cuando remite expresamente, su aplicador debe obtener su contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática; de este modo, la invalidez de la norma se expande sistemáticamente por vía de la integración del enunciado normativo; d) temporal, en el que una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro; y, e) de generalidad, en el que una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma o normas especiales que de ella se deriven."