Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.S.S.A.A. en la controversia constitucional 72/2008, resuelta por el Tribunal Pleno en la sesión de doce de mayo de dos mil once.

En la presente controversia constitucional, el Tribunal Pleno analizó la validez del acuerdo aprobado en la décima cuarta sesión extraordinaria de Cabildo, de cinco de abril de dos mil ocho, en el que se deja sin efecto legal el diverso acuerdo de cinco de junio de dos mil siete, aprobado en la quincuagésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, por el cual se aprueba el Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030, así como el anexo que acompaña a dicho acuerdo y el Programa de Desarrollo Urbano intitulado "Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030".

Por unanimidad de once votos se concluyó declarar la invalidez del citado acuerdo por cuanto hace a la incorporación en dicho programa del Parque Nacional Tulum y la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah.

La sentencia de mérito determinó la inconstitucionalidad del acto impugnado, tal como se desprende de su considerando sexto, con base en los razonamientos siguientes:

1. En la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030, el Municipio de Solidaridad, con base en el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la Constitución Federal, incluyó dentro de dicha actualización, áreas de propiedad federal, como lo es el "Parque Nacional Tulum", zona a la que se le dio ese carácter por decreto publicado en mil novecientos ochenta y uno, que tiene por finalidad la protección de la selva, los manglares y los cenotes en el entorno de los sitios arqueológicos de Tulum y Tancah, cuya área alberga flora y fauna características de la región, y la declarada como "zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah", por decreto publicado en mil novecientos noventa y tres, cuyo objeto es la protección del asentamiento prehispánico maya.

2. Aun cuando el Municipio de Solidaridad se encontraba facultado para emitir la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030, por tratarse, en ese momento, de su territorio, lo cierto es que, en la especie, dicho Municipio se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales al incluir dentro del mencionado programa, bienes nacionales sujetos al régimen de dominio público de la Federación, como los citados "Parque Nacional Tulum" y la "zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah", con la consecuente invasión a la esfera competencial del Poder Ejecutivo Federal y la posibilidad de exponer con ello a un grave deterioro o destrucción, elementos naturales y culturales de relevancia nacional existentes en tales áreas.

3. Conforme a lo dispuesto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, en relación con la Ley General de Bienes Nacionales, corresponde a la Federación la atribución exclusiva de regular áreas naturales protegidas de su competencia, como los parques nacionales, así como monumentos y zonas de monumentos arqueológicos, por lo que los M. no pueden prever en los programas de desarrollo urbano que expidan, la zonificación y el ordenamiento territorial de este tipo de bienes.

Los bienes nacionales, por disposición de ley, se encuentran sujetos al régimen de dominio público de la Federación, por lo que ésta es la única que puede determinar su uso y destino, así como las actividades que en ellos podrán desarrollarse.

4. Si bien es cierto que el Municipio de Solidaridad, al emitir la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030, impugnada, pretendió ejercer las atribuciones que le otorga la fracción V del artículo 115 constitucional, en atención, entre otras cuestiones, a la existencia de propiedad privada y asentamientos humanos dentro del parque y la zona, también lo es que la presencia de estos elementos no autoriza el ejercicio de las referidas atribuciones respecto de bienes nacionales de competencia federal, cuyo uso sólo puede ser determinado por autoridades pertenecientes a este nivel de gobierno.

5. Conforme a la ley, existe la posibilidad de que la Federación se coordine con los Estados y los M. para la realización de determinados actos en relación con este tipo de bienes; empero, dependerá de la propia Federación la materialización de dicha posibilidad, así como los términos en que se concretará, por tratarse de bienes nacionales de su jurisdicción.

De esta manera, el ejercicio de atribuciones por parte de los Estados y los M. respecto de estos bienes se condiciona a que la Federación estime necesaria y, por tanto, autorice su intervención, estableciendo la forma como deberán coordinarse para tal efecto.

6. En ese punto, destacan los convenios de coordinación celebrados entre la Federación, el Estado de Q.R. y los M. de B.J., Cozumel y Solidaridad, relacionados con el Programa de Ordenamiento Ecológico de la región denominada corredor Cancún-Tulum, así como los convenios de coordinación celebrados entre la Federación, el Estado de Q.R. y el Municipio de Tulum, relacionados con el Programa de Ordenamiento Ecológico del territorio de dicho Municipio, así como también el Programa de Conservación y Manejo del Parque Nacional Tulum, emitido por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en el año dos mil siete.

7. En conclusión, al otorgarse a la Federación la facultad de regular acciones tendentes a la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal, ésta ejerce atribuciones exclusivas sobre los mismos e, incluso, de existir coordinación con el Estado y los M. en cuyo territorio se encuentren dichos bienes y zonas, ejerce un poder de dirección en la materia, al que se encuentra sujeta la actuación de estos dos niveles de gobierno.

Dadas las anteriores determinaciones del Tribunal Pleno, en este voto particular debo manifestar mi discrepancia con algunas de ellas y, en otros aspectos, expresar razones diferentes a las que dan soporte a las conclusiones alcanzadas.

En primer lugar, me referiré a la consideración de la mayoría según la cual los parques nacionales son materia de la jurisdicción exclusiva de la Federación. En esa línea de razonamiento, me ocuparé también del criterio unánime del Pleno que determina la existencia de coordinación en el ejercicio de las atribuciones relacionadas con las áreas que comprende el Parque Nacional Tulum y la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah. A este respecto, argumentaré que hay razones adicionales que debieron atenderse, relativas a una concurrencia competencial que también existe en las materias respectivas.

En segundo lugar, discreparé del criterio mayoritario según el cual el efecto de la declaración de invalidez es la exclusión del parque nacional y de la zona de monumentos arqueológicos, de la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030, en cuanto señala, sin más, que corresponde a la Federación ejercer sus atribuciones y que definirá en qué medida se coordinará con los diversos niveles de gobierno atendiendo a la preservación del citado parque nacional.

A) Régimen de competencias aplicable al Parque Nacional Tulum y a la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah.

Según la votación mayoritaria, los parques nacionales son materia sobre la que la Federación ejerce una jurisdicción exclusiva. Por esta razón, el Municipio de Solidaridad al haber incluido en el acuerdo impugnado el "Parque Nacional Tulum" y la declarada como "zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah", excedió la esfera de atribuciones que constitucionalmente le corresponde.

Esa determinación es parcialmente correcta pues una lectura atenta de la normativa aplicable, empezando por el marco constitucional, lleva a la conclusión de que si bien existió esa extralimitación competencial por parte del Municipio mencionado, los bienes de que se trata no son de la "exclusiva" competencia de la Federación, tal como lo razonaré a continuación:

De conformidad con el régimen jurídico al que se sujeta el área que comprende el Parque Nacional Tulum y la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah, en efecto, se trata de áreas en las que tiene incidencia competencial la Federación, pero enseguida debe precisarse que no a título exclusivo, y que sus facultades deben desarrollarse en un ámbito de competencias concurrentes que, además, deben coordinarse.

El artículo 27 de la Constitución Federal, en su tercer párrafo, dispone lo siguiente:

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

De acuerdo con la disposición transcrita, la nación puede, en todo tiempo, imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para lo cual dispondrá las medidas necesarias que, entre otras cuestiones: a) ordenen los asentamientos humanos y establezcan adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de realizar obras públicas y planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; b) preserven y restauren el equilibrio ecológico; y, c) eviten la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

El artículo 73, fracciones XXV, XXIX-C y XXIX-G, de la Constitución Federal dispone lo siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los M. el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma.

"...

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.

"...

"XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

Estas disposiciones facultan al Congreso de la Unión para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, así como para expedir leyes que establezcan: a) la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, transcrito con antelación; y, b) la concurrencia de la Federación, los Estados y los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Finalmente, el artículo 115, fracción V, constitucional, en lo conducente, expresamente dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los M., en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los M.;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

El Texto Constitucional transcrito confiere facultades a los M. para que, en términos de las leyes federales y estatales relativas: a) formulen, aprueben y administren la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal; b) participen en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) participen en la formulación de planes de desarrollo regional, los que deberán ser acordes con los planes generales de la materia; d) autoricen, controlen y vigilen la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia y jurisdicción territorial; e) intervengan en la regularización de la tenencia de la tierra; f) otorguen licencias y permisos para construcciones; g) participen en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) celebren convenios para la administración y custodia de las zonas federales; e, i) expidan, en lo conducente, los reglamentos y disposiciones administrativas que fuesen necesarios.

Del marco constitucional a que se ha hecho referencia se desprende lo siguiente:

1. Si bien es cierto que la fracción XXV del artículo 73 constitucional faculta al Congreso de la Unión para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, también lo es que en sus fracciones XXIX-C y XXIX-G se ordena que las leyes relativas a asentamientos humanos y de protección al ambiente y equilibrio ecológico, deben establecer la concurrencia de los Gobiernos Federal, Estatales y municipales en esa materia, en el ámbito de sus respectivas competencias.

2. En las materias mencionadas, la Constitución Federal no se refiere solamente a atribuciones de la Federación, en este caso por conducto de su Poder Legislativo, sino que expresamente ordena que las leyes relativas diseñen un escenario de concurrencia competencial, en la que participen los gobiernos municipales. De hecho, en las consideraciones de la propia ejecutoria de la presente controversia constitucional se admite esa concurrencia, según se advierte de las conclusiones alcanzadas a fojas 249 y 250.

3. Como también lo advierte la sentencia, la Constitución establece, a nivel macro, un régimen de concurrencia entre los distintos niveles de gobierno, el cual será materia de la ley general que expida el órgano legislativo federal, en la que habrán de distribuirse las competencias que a cada uno de dichos gobiernos correspondan.

4. Aunado a lo anterior, debe concluirse que la Federación tiene un poder de dirección en estas materias, que se manifiesta en la capacidad para expedir leyes que: a) distribuyan competencias entre los tres niveles de gobierno; y, b) definan el tipo de relaciones de coordinación o colaboración que habrán de entablarse entre los mismos.

5. Las fracciones XXIX-C y XXIX-G del artículo 73 constitucional son claros al establecer un régimen de concurrencia que otorga al Congreso de la Unión un título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección, y no de estricta exclusividad, que le habilita para definir a las entidades federativas y M. el marco normativo dentro del cual participarán en materia de asentamientos humanos, y en la protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.

6. Por último, debe destacarse que los incisos a) y d) de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, prevén que corresponde a los M., en los términos de las leyes federales y estatales respectivas, todo lo relativo a la formulación, aprobación y administración de la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal, así como la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo, constituyéndose un régimen a favor del fortalecimiento de la autonomía municipal. Así, incluso se destaca en la ejecutoria de la presente controversia constitucional, a fojas 342-347.

Por supuesto, dicha atribución a favor de los M., en materia de zonificación, planes de desarrollo urbano y utilización del suelo, no es absoluta, pues, como se ha señalado, en lo que interesa al presente asunto existen bienes nacionales sujetos al régimen de dominio público de la Federación, esto es, bienes que, aun cuando están ubicados en territorio municipal, respecto de éstos la Federación ejerce jurisdicción.

Sin embargo, dicha jurisdicción federal no resulta exclusiva desde la perspectiva constitucional, sino que se caracteriza por desarrollarse en un régimen de concurrencia, el cual además está sujeto a condiciones de coordinación, como se corroborará más adelante.

Asimismo, la concurrencia de que se habla se manifiesta en la legislación ordinaria destacada, que básicamente se integra por la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos; y, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

Como se define en la ejecutoria, la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah constituye un bien nacional, por tratarse de un bien de uso común previsto en el artículo 7o. de la Ley General de Bienes Nacionales, mientras que el Parque Nacional Tulum también lo es por tratarse de un bien considerado como tal por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En ambos ordenamientos, el régimen de concurrencia constitucionalmente establecido, se caracteriza además por establecer relaciones de coordinación entre los ámbitos de gobierno.

En efecto, de la Ley General de Bienes Nacionales, resultan relevantes las disposiciones siguientes:

"Artículo 28. La secretaría (de la Función Pública) y las demás dependencias administradoras de inmuebles tendrán en el ámbito de sus respectivas competencias, las facultades siguientes:

"...

"XI. Suscribir bases de colaboración y convenios con las demás dependencias y con las entidades; convenios de colaboración con los Poderes Legislativo y Judicial de la Federación y con los órganos de carácter federal con autonomía otorgada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; acuerdos de coordinación con los Gobiernos del Distrito Federal, de los Estados y de los M., y convenios de concertación con personas físicas o morales de los sectores privado y social, a fin de conjuntar recursos y esfuerzos para la eficaz realización de las acciones que en materia inmobiliaria están a su cargo; ..."

"Artículo 120. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, promoverá el uso y aprovechamiento sustentables de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar. Con este objetivo, dicha dependencia, previamente, en coordinación con las demás que conforme a la materia deban intervenir, establecerá las normas y políticas aplicables, considerando los planes y programas de desarrollo urbano, el ordenamiento ecológico, la satisfacción de los requerimientos de la navegación y el comercio marítimo, la defensa del país, el impulso a las actividades de pesca y acuacultura, así como el fomento de las actividades turísticas y recreativas.

"El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, podrá celebrar convenios o acuerdos de coordinación con el objeto de que los Gobiernos de los Estados y los M., en su caso, administren, conserven y vigilen dichos bienes. ..."

"Artículo 121. Para los efectos del artículo anterior, los convenios o acuerdos de coordinación que celebre la Federación, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con los Gobiernos de los Estados, con la participación, en su caso, de sus M., deberán sujetarse a las siguientes bases:

"I. Se celebrarán a propuesta del Ejecutivo Federal o a petición de una entidad federativa, cuando ésta considere que cuenta con los medios necesarios, el personal capacitado, los recursos materiales y financieros, así como la estructura institucional específica para el desarrollo de las facultades que asumiría;

"II. Establecerán con precisión su objeto, así como las materias y facultades que se asumirán, debiendo ser congruente con los objetivos de los instrumentos de planeación nacional de desarrollo y con la política ambiental nacional;

"III. Determinarán la participación y responsabilidad que corresponda a cada una de las partes, así como los bienes y recursos aportados por las mismas, especificando su destino y forma de administración;

"IV. Establecerán el órgano u órganos que llevarán a cabo las acciones que resulten de los convenios o acuerdos de coordinación, incluyendo las de evaluación, así como el cronograma de las actividades a realizar;

"V.D. los mecanismos de información que se requieran, a fin de que las partes suscriptoras puedan asegurar el cumplimiento de su objeto;

"VI. Precisarán la vigencia del instrumento, sus formas de modificación y terminación y, en su caso, el número y duración de sus prórrogas;

"VII. Contendrán, en su caso, los anexos técnicos necesarios para detallar los compromisos adquiridos, y

"VIII. Las demás estipulaciones que las partes consideren necesarias para el correcto cumplimiento del convenio o acuerdo de coordinación. ..."

Lo establecido en la Ley General de Bienes Nacionales evidencia que la Federación, a través de las secretarías del Ejecutivo competentes, tiene por atribuciones suscribir acuerdos de coordinación con los Gobiernos de los Estados y los M. a fin de conjuntar esfuerzos y recursos en materia inmobiliaria, así como en materia de administración, conservación y vigilancia en el uso y aprovechamiento sustentables de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar.

Por su parte, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos establece lo que sigue:

"Artículo 2o. Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación, restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y de las zonas de monumentos.

"La Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el Instituto Nacional de Bellas Artes y los demás institutos culturales del país, en coordinación con las autoridades estatales, municipales y los particulares, realizarán campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos. ..."

"Artículo 4o. Las autoridades de los Estados y M. tendrán, en la aplicación de esta ley, la intervención que la misma y su reglamento señalen."

"Artículo 7o. Las autoridades de los Estados, territorios y M. cuando decidan restaurar y conservar los monumentos arqueológicos e históricos lo harán siempre, previo permiso y bajo la dirección del Instituto Nacional de Antropología e Historia. ..."

"Artículo 8o. Las autoridades de los Estados, territorios y M. podrán colaborar con el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura para la conservación y exhibición de los monumentos artísticos en los términos que fije dicho instituto."

De lo anterior se desprende que está legalmente prevista la participación de las autoridades de los Estados y los M. en la realización de campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos; en labores de restauración y conservación de los monumentos arqueológicos existentes en la zona, previo permiso y bajo la dirección del Instituto Nacional de Antropología e Historia; así como en la coordinación y exhibición de monumentos artísticos en los términos fijados por dicho instituto.

De la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que también caracteriza un régimen de concurrencia en su materia, son de interés los preceptos siguientes:

"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

"...

"VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución; ..."

"Artículo 4o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M. ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en otros ordenamientos legales. ..."

"Artículo 8o. Corresponden a los M., de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

"I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;

"II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados;

"III. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al Gobierno del Estado;

"IV. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente ley;

"V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;

"VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta ley sean consideradas de jurisdicción federal;

"VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los Gobiernos de los Estados;

"VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 Bis 4 de esta ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;

"IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente ley;

"X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más M. y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;

"XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

"XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;

"XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental;

"XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;

"XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente;

"XVI. La formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, y

"XVII. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados."

"Artículo 11. La Federación, por conducto de la secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, con la participación, en su caso, de sus M., asuman las siguientes facultades, en el ámbito de su jurisdicción territorial:

"I. La administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia de la Federación, conforme a lo establecido en el programa de manejo respectivo y demás disposiciones del presente ordenamiento;

"II. El control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad conforme a las disposiciones del presente ordenamiento;

"III. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes, con excepción de las obras o actividades siguientes:

"a) Obras hidráulicas, así como vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos,

"b) Industria del petróleo, petroquímica, del cemento, siderúrgica y eléctrica,

"c) Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en materia nuclear,

"d) Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos,

"e) Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración,

"f) Cambios de uso de suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas,

"g) Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros,

"h) Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales, e

"i) Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación y actividades que por su naturaleza puedan causar desequilibrios ecológicos graves; así como actividades que pongan en riesgo el ecosistema;

"IV. La protección y preservación del suelo, la flora y fauna silvestre, terrestre y los recursos forestales;

"V. El control de acciones para la protección, preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en la zona federal marítimo terrestre, así como en la zona federal de los cuerpos de agua considerados como nacionales;

"VI. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera, proveniente de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes;

"VII. La prevención y control de la contaminación ambiental originada por ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas y móviles de competencia federal y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes;

"VIII. La realización de acciones operativas tendientes a cumplir con los fines previstos en este ordenamiento, o

"IX. La inspección y vigilancia del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones que de ella deriven. ..."

"Artículo 20 Bis 1. La secretaría deberá apoyar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico regional y local, de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

"Las entidades federativas y los M. podrán participar en las consultas y emitir las recomendaciones que estimen pertinentes para la formulación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y de ordenamiento ecológico marino."

"Artículo 20 Bis 2.

"...

"Cuando una región ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno Federal, el de los Estados y M. respectivos, y en su caso el del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de ordenamiento ecológico regional. Para tal efecto, la Federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los Gobiernos Locales involucrados.

"Cuando un programa de ordenamiento ecológico regional incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa deberá ser elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los Gobiernos de los Estados, el Distrito Federal y M. en que se ubique, según corresponda."

"Artículo 20 Bis 4. Los programas de ordenamiento ecológico local serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso del Distrito Federal, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto:

"I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate;

"II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y

"III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes."

"Artículo 20 Bis 5. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados en las leyes estatales o del Distrito Federal en la materia, conforme a las siguientes bases:

"...

"V. Cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los Gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los M., según corresponda. ..."

"Artículo 64 Bis 1. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán otorgar a los propietarios, poseedores, organizaciones sociales, públicas o privadas, pueblos indígenas, y demás personas interesadas, concesiones, permisos o autorizaciones para la realización de obras o actividades en las áreas naturales protegidas; de conformidad con lo que establece esta ley, la declaratoria y el programa de manejo correspondientes. ..."

De los segmentos transcritos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cabe destacar lo siguiente:

1. Define los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación; regula el ejercicio de las atribuciones que, en materia ambiental, corresponden a la Federación, los Estados y los M., bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional; y establece los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental.

2. En la distribución de competencias, corresponde a los M., entre otras: a) la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; b) la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados; c) la creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas en la legislación local; d) la formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local, así como el control y vigilancia del uso y cambio de uso de suelo establecidos en dichos programas; e) la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados; f) la participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial; y, g) la formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente.

3. En la formulación de los programas de ordenamiento ecológico local: a) existirá congruencia con los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y regionales; y, b) habrá compatibilidad entre el ordenamiento ecológico y la ordenación y regulación de los asentamientos humanos. Cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida competencia de la Federación o parte de ella, deberá ser elaborado y aprobado, en forma conjunta, por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y los Gobiernos de los Estados y de los M., según corresponda.

4. La Federación puede suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con objeto de que los Gobiernos de los Estados, con la participación, en su caso, de los M., asuman en el ámbito de su jurisdicción territorial algunas de las facultades que originalmente le corresponden.

5. La Federación, los Estados y los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán otorgar a los propietarios, poseedores, organizaciones sociales públicas o privadas, pueblos indígenas y demás personas interesadas, concesiones, permisos o autorizaciones para la realización de obras o actividades en las áreas naturales protegidas, de conformidad con lo establecido en esta ley, la declaratoria y el programa de manejo correspondientes.

Pues bien, visto el anterior marco regulatorio en su conjunto, en el presente caso, como por unanimidad lo decidió el Tribunal Pleno, al haber incluido el Municipio de Solidaridad el "Parque Nacional Tulum" y la "zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah" en el acuerdo que aprobó la actualización del Programa de Desarrollo Urbano de mérito, sujetándolos a condiciones de zonificación y ordenamiento territorial, es válido concluir que el Municipio fue más allá de sus atribuciones, pues la regulación y el dominio de dicha área natural protegida y zona de monumentos arqueológicos, se encuentra dentro de la competencia de la Federación, cuando su participación en dichas materias está sujeta a diversas modalidades de concurrencia y coordinación con la propia Federación y los Estados.

Lo anterior trae como consecuencia la invalidez de la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano que se analiza, empero, debe insistirse en que ello no significa que dicha invalidez responda a que sobre dichas zonas impere una jurisdicción "exclusiva" de la Federación, como lo determinó la mayoría, sino que, como también se desprende del marco constitucional y legal aludido, se trata de una jurisdicción que se desarrolla en un ámbito de competencias concurrentes que, en todo caso, deben ser coordinadas por la propia Federación.

Ahora, como se vio con la normativa aplicable que he destacado en este voto, es cierto que, como lo sostiene la mayoría, existe la posibilidad de que la Federación se coordine con los Estados y M. en la realización de ciertos actos relacionados con los bienes públicos involucrados y, que hasta cierto punto, dependerá de la misma Federación la definición de las relaciones de coordinación, así como la concreción de éstas. Sin embargo, como a mi juicio lo demuestran las bases normativas de esas relaciones de coordinación, ello no significa que no exista un régimen de concurrencia, toda vez que ambos conceptos se imbrican, diferenciándose uno de otro en que la coordinación indica la posibilidad que tiene la Federación de dirigir esas relaciones de participación, en tanto que todos los niveles de gobierno involucrados concurren en el desarrollo de los actos respectivos, como está expresamente establecido en los ordenamientos jurídicos referidos.

En mi opinión, la concurrencia se determina por atribuciones existentes sobre la misma materia; y, en algunos casos previstos por las leyes, las atribuciones entre Federación, Estados y M. son compartidas precisamente en igual materia. En esos casos, desde luego que el Municipio tiene competencias, no idénticas a las conferidas a la Federación, pero sí sobre la misma materia, por lo que es también indispensable el elemento de coordinación entre las entidades responsables de desarrollar tales participaciones concurrentes.

El régimen de concurrencia de las distintas competencias federal, estatales y municipales lo demuestra la posibilidad jurídica de celebrar convenios, por ejemplo, en materia de administración de bienes inmuebles a que se refiere el citado artículo 28, fracción XI, de la Ley General de Bienes Nacionales; o tratándose de la administración, conservación y vigilancia de terrenos ganados al mar, a que alude el artículo 120 de la misma ley. Destacadamente, también se autoriza la celebración de tales convenios, por ejemplo, en la administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de la competencia de la Federación a que se refiere la fracción I del artículo 11 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; o convenios relativos a evaluaciones de impacto ambiental, a los que alude el artículo 8 de la misma ley.

Otro precepto de esta ley que demuestra la posibilidad de concurrencia entre distintas entidades, es el artículo 20 Bis 5 que establece que cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y los Gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los M., según corresponda, lo que además se muestra acorde con el artículo 115 constitucional, fracción V.

Dadas esas necesarias precisiones, no consideradas por la mayoría, debo expresar mi discrepancia respecto a la conclusión de que hay competencia "exclusiva" de la Federación, que debe determinar los vínculos de coordinación en el ejercicio de las atribuciones relacionadas con el área que comprende el Parque Nacional Tulum y la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah, sin observarse la presencia de aspectos concurrentes, como, a mi juicio, era lo conducente.

B) Alcances de la declaración de invalidez del acuerdo impugnado.

Por votación mayoritaria, se determinó que el efecto de la declaración de invalidez del acuerdo impugnado en la presente controversia constitucional es la exclusión del parque nacional y de la zona de monumentos arqueológicos respectivos, de la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población de Tulum 2006-2030.

Seguidamente, la mayoría concluyó que corresponde a la Federación ejercer sus atribuciones, y que ésta debe determinar en qué medida se coordinará con los diversos niveles de gobierno, atendiendo, en todo momento, a la preservación del parque nacional.

Esto es, la ejecutoria que nos ocupa concluye que aun cuando la vulneración a la esfera competencial del Poder Ejecutivo Federal se planteó, de inicio, respecto de la Actualización del Programa de Desarrollo Urbano del centro de población de Tulum 2006-2030, al incluirse en ella bienes del dominio público de la Federación, el alcance de los efectos de la declaratoria de invalidez de los actos impugnados, no puede llegar al extremo de determinar el destino final de todas y cada una de las construcciones y asentamientos humanos ubicados dentro del área que comprende el Parque Nacional Tulum y la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah, sino que deberá ser la Federación la que, en ejercicio pleno de su jurisdicción sobre estos bienes y atendiendo, en todo momento, a su preservación, resuelva la situación de las construcciones -habitacionales y turísticas- y los asentamientos humanos ubicados dentro del área, para lo cual podrá coordinarse con el Estado de Q.R. y los M. demandados, estableciendo la forma y términos en que éstos tendrán intervención.

No estoy de acuerdo con la totalidad de las anteriores consideraciones, que dejan a la Federación las atribuciones señaladas, toda vez que las consecuencias de la declaración de invalidez debieron ser otras, según lo razonaré a continuación:

El artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

De este precepto se desprende que las sentencias que se dicten en una controversia constitucional deberán contener sus alcances y efectos, y que este Alto Tribunal deberá fijar con precisión los órganos obligados a cumplirlas, las normas generales o actos respecto de los cuales operen, y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.

El Tribunal Pleno ha hecho especial énfasis en que las sentencias emanadas de una controversia constitucional deben respetar todo el sistema jurídico del que derivan, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene un amplio margen de apreciación para equilibrar todos los principios, competencias e institutos que pudieran verse afectados positiva o negativamente, por causa de una declaración de invalidez, en aras de evitar la generación de situaciones de mayor incertidumbre jurídica.

Al respecto, en la presente controversia debe tenerse presente lo previsto por el artículo 115, fracciones III y IV, de la Constitución Federal, que textualmente dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los M. tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) Panteones.

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los M., así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los M. observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. ...

"IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los M., salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. ..."

Las disposiciones constitucionales transcritas prescriben que los M. tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos que ahí se describen y que percibirán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

De conformidad con el inciso a) referido, la sentencia debió advertir expresamente que los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

Así, al emitir la declaratoria de invalidez a la que lleva la conclusión del presente asunto, debió darse prevalencia a la interpretación del artículo 115 constitucional, tomando en consideración que las leyes federales -como la que regula los actos expropiatorios, por poner un ejemplo- no pueden limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) de la fracción IV del artículo 115, de la Constitución Federal, en beneficio de la hacienda municipal.

Esas disposiciones constitucionales se ven incluso reflejadas en la Ley General de Bienes Nacionales, concretamente, en sus artículos 14 y 95, que indican lo siguiente:

"Artículo 14. Las entidades o los particulares que, bajo cualquier título, utilicen inmuebles sujetos al régimen de dominio público de la Federación en fines administrativos o con propósitos distintos a los de su objeto público, estarán obligados a pagar las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria."

"Artículo 95. Cuando se determine realizar los actos de enajenación a que se refiere el artículo 84 de esta ley, se requerirá de la emisión del acuerdo administrativo que desincorpore del régimen de dominio público de la Federación a los inmuebles de que se trate, y autorice la operación respectiva.

"Los inmuebles federales que conforme al párrafo anterior se desincorporen del régimen de dominio público de la Federación, perderán únicamente su carácter de inalienables. Asimismo, para los efectos del segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichos inmuebles no se considerarán bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación."

Evidentemente, de la resolución recaída a esta controversia constitucional no puede desprenderse que lo establecido en el artículo 14 citado resulte opuesto a la Constitución, sino que debió dejarse en claro que su alcance jurídico no pasa desapercibido para esta Suprema Corte, y que su contenido normativo no queda afectado con el análisis del presente expediente.

Aunado a ello, la referencia a la legislación que reconoce facultades que la Constitución otorga a los M., no debe olvidar los diversos ordenamientos del Estado de Q.R. y del Municipio de Tulum, que pueden resultar aplicables en las mismas materias. Tales son los casos de, entre otras, la Ley de los M. del Estado de Q.R., la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Q.R., la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Q.R., el Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Tulum, etcétera, que regulan diversos servicios municipales, tales como: agua potable y alcantarillado, seguridad pública, tránsito, bomberos, aseo y limpia, estacionamientos en la vía pública, rastro, salubridad, licencias y permisos de construcción.

Lo anterior, máxime que, como aparece a fojas 371 y siguientes de la sentencia que nos ocupa, en respuesta a un requerimiento del Pleno de este Alto Tribunal, el Municipio de Tulum manifestó lo siguiente: a) Que desde el diecinueve de mayo de dos mil ocho, en que fue creado el Municipio, a la fecha, la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal ha otorgado dos licencias de construcción dentro del "Parque Nacional Tulum"; y, b) Que de los servicios públicos a que se refiere la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio presta los de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, así como el de seguridad pública.

Por su parte, no puede tampoco pasarse por alto lo manifestado por el Municipio de Solidaridad al atender el mencionado requerimiento, remitiendo copia certificada de las siguientes constancias expedidas por la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal: a) Una serie de autorizaciones y licencias de construcción otorgadas a particulares en predios ubicados dentro del polígono; y, b) Un plano elaborado por personal de la misma dirección, en el cual se puede observar la ubicación de los predios que cuentan con las autorizaciones y/o licencias de construcción mencionadas.

Asimismo, el síndico del Municipio de Tulum, Estado de Q.R., exhibió copia de diversos documentos que, a su juicio, acreditan la propiedad particular de predios ubicados dentro del polígono del "Parque Nacional Tulum", expedidos únicamente por autoridades estatales y municipales.

En estas condiciones, la declaratoria de invalidez en esta controversia debió contener como alcance específico el señalamiento consistente en que el Municipio de Tulum podrá seguir ejerciendo las facultades que la Constitución Federal le otorga, observando también lo dispuesto por los ordenamientos federales, estatales y municipales respectivos, en la inteligencia de que sólo de esa manera se puede respetar el sistema jurídico constitucional y legal en su conjunto, que sigue rigiendo en este caso, lo que desde luego implica no llegar al extremo de desconocer las atribuciones del Municipio demandado.

En particular, la sentencia debió determinar que los alcances de los efectos que de ella derivan no alcanzan a modificar el estatuto de las atribuciones que constitucionalmente competen al Municipio de Tulum en materia de impuesto predial, impuesto a la propiedad, prestación, y en su caso, cobro de servicios municipales sobre la zona. Esto es, se debió hacer constar que quedaban a salvo todas las posibilidades recaudatorias municipales que constitucionalmente se le han conferido, con tal de que no se vean afectadas más allá de lo que constituye la estricta invalidez del acuerdo impugnado.

Por cuanto hace a la Federación, en contestación al requerimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la documentación relacionada con autorizaciones y/o licencias a particulares para la prestación de servicios turísticos en el "Parque Nacional Tulum", en la sentencia se advierte que el Poder Ejecutivo exhibió las documentales siguientes: a) Cuatro autorizaciones en materia de impacto ambiental otorgadas a personas morales; b) Cinco excepciones de evaluación en materia de impacto ambiental otorgadas a personas físicas y morales; c) Dos resoluciones de prórrogas de plazo para término de construcción otorgadas a una persona moral; d) Cinco acuerdos de ampliación del plazo para construcción otorgados a una persona moral; e) Dos acuerdos de improcedencia otorgados a personas morales; y, f) Una resolución respecto a la solicitud de revalidación otorgada a una persona moral.

Pues bien, dadas las situaciones jurídicas que amparan las constancias señaladas, la sentencia de la presente controversia debió establecer que las autoridades administrativas no pueden revocar sus propias decisiones, cuando menos unilateralmente, por razón de esta sentencia. De este modo, resulta claro que las resoluciones administrativas que inciden en la zona, no quedan desde luego, modificadas por esta ejecutoria de la Suprema Corte.

Por último, también debió establecerse expresamente que la decisión en el presente asunto no modifica los convenios de coordinación preexistentes y vigentes, en materia ambiental y en otras materias involucradas, entre los distintos niveles de gobierno sobre la zona. Era debido determinar con claridad que dichos convenios no quedan afectados por razón de esta decisión, dado que su regularidad jurídica no es ni puede ser objeto de su análisis, como tampoco deben sufrir ninguna afectación los eventuales amparos concedidos por tribunales de la Federación sobre bienes jurídicos situados en la zona.

Por las razones manifestadas, dado que los alcances de los efectos de invalidez del acuerdo impugnado no quedaron debidamente expresados en la presente sentencia, me veo obligado a externar mi discrepancia con el criterio mayoritario del Tribunal Pleno en los aspectos aludidos.