Voto particular num. 150/2019-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 279/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-03-2021 (RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONST)

Voto particular que formula el Ministro J.M.P.R., en el recurso de reclamación 150/2019-CA, derivado de la controversia constitucional 279/2019, promovida por el Municipio de Ú.G. en el Estado de Veracruz de I. de la Llave.

En sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó el recurso de reclamación citado al rubro, el cual fue interpuesto en contra del auto por el que el Ministro instructor desechó la controversia constitucional al estimar actualizada, entre otras, la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, debido a que el Municipio actor careció de interés legítimo para intentar el medio de control constitucional. De tal manera, el Pleno de este Alto Tribunal determinó declarar infundado el recurso de reclamación y; en consecuencia, confirmar el auto impugnado.

En la sentencia de mérito se sostuvo que el Pleno de esta Corte ha establecido que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional.

Agregó, que si bien el criterio o principio de afectación se ha interpretado en sentido amplio, es decir, que debe existir un principio de agravio, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor o incluso prerrogativas relativas a cuestiones presupuestales; lo cierto es que también se ha precisado que tal amplitud siempre debe entenderse en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales.

Además, la precisión de mérito dio lugar a que el Tribunal Pleno identificara como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional, las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente las siguientes violaciones:

1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales.

2. De estricta legalidad.

Lo anterior conforme al criterio jurisprudencial P./J. 42/2015 (10a.),(1) de título y subtítulo: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."

En ese orden de ideas, –se dijo– si de la demanda de controversia constitucional se aprecia que la pretensión del Municipio actor no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no involucra violaciones a órbitas competenciales, entonces la controversia constitucional es improcedente.

Por ende, si la litis propuesta por el actor trata del mero incumplimiento de ministración de recursos en los plazos legales previstos para ello, pero en forma alguna implica la determinación del alcance y contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para con ello establecer facultades del Municipio actor o del Estado demandado, ni su invasión o transgresión por otro ente estatal, entonces es acertada la conclusión del proveído impugnado.

Asimismo se destacó que, el acuerdo recurrido contiene una nueva reflexión con la cual coincidía el Tribunal Pleno, por lo que expuso que en la controversia constitucional 5/2004,(2) el Pleno sostuvo que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el principio de integridad de los recursos municipales, el cual implica que una vez que la Federación autoriza transferir a los Municipios ciertos recursos a través de los Estados, debe entenderse que se garantiza su recepción puntual y efectiva, pues para programar el presupuesto de egresos se requería tener plena certeza acerca de sus recursos.

Sin embargo, la nueva reflexión antes anunciada parte de la premisa consistente en que el precedente que dio origen al anterior criterio, no tuvo a bien valorar adecuadamente que la controversia constitucional es un medio de control destinado a garantizar la regularidad constitucional, en forma directa, en materia de invasión de esferas competenciales y no para dilucidar cuestiones de mera legalidad, como el solo cumplimiento de plazos previstos en normas secundarias, el cual únicamente redunda en el pago de recursos, sin que tenga relación con aspectos de carácter competencial, por lo cual se traduce, en el mejor de los casos, en una violación indirecta a la Constitución Federal.

De tal forma, el precedente de referencia y los subsecuentes asuntos resueltos con base en él por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, han generado que este órgano de control constitucional realice funciones propias de un tribunal de cuentas, es decir, de un órgano jurisdiccional de carácter ordinario que resuelve conflictos de pago de pesos entre órganos públicos, en vez de tutelar los ámbitos competenciales de carácter constitucional.

En efecto, –se explicó– que este Alto Tribunal en lugar de analizar cuestiones efectivamente relacionadas con la esfera competencial de los sujetos públicos (violaciones directas a la Constitución Federal), ha destinado una gran cantidad de tiempo y recursos (entre ellos humanos y financieros) a resolver cuestiones de mera legalidad relacionadas sólo con la oportunidad en la entrega de recursos federales a los Municipios (violaciones indirectas).

Cabe destacar que en tales asuntos ni siquiera ha sido parte de la litis determinar si las cantidades cuya entrega se exige efectivamente deben formar parte de la hacienda municipal, en términos de lo previsto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que sólo se han discutido aspectos previstos en normas de carácter secundario, como los plazos y la oportunidad en la entrega o la probable procedencia del pago de intereses como consecuencia de pagos extemporáneos.

En ese orden de ideas, pueden existir casos en los que la litis a resolver sea establecer si existen recursos que deben ser reconocidos como parte de la hacienda municipal, lo cual probablemente ocasionaría la actualización de un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional, aspecto que deberá ser motivo de pronunciamiento en cada asunto en particular.

Por ende –continuó apuntando el recurso– el nuevo criterio del Tribunal Pleno no implica en forma alguna el desconocer que los Municipios requieren de los recursos que integran su hacienda para el desarrollo de sus facultades; sin embargo, con la finalidad de respetar la materia de estudio de las controversias constitucionales, así como concentrar los esfuerzos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sus funciones de órgano de control constitucional, es indispensable precisar que, por regla general, la omisión (independientemente de la forma en que se le denomine por el promovente), la retención o la entrega parcial de recursos federales por los Estados a los Municipios, en los tiempos previstos en las leyes federales o locales, no constituye un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales y, en consecuencia, no actualiza un interés legítimo.

Así, en virtud de que el Municipio actor impugnó la retención de recursos federales de los ramos 23 y 28, específicamente adujo la falta de entrega de remanentes de bursatilización correspondientes al periodo febrero a julio de dos mil dieciséis; montos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos de los ejercicios de dos mil quince y dos mil dieciséis; cantidades provenientes del Fondo de la Zona Federal Marítimo Terrestre de los ejercicios de dos mil trece, dos mil catorce y dos mil quince; así como el pago de intereses generados por la omisión de pago de los anteriores recursos, era factible advertir que la litis que pretendía el actor se dilucidara a través de una controversia constitucional, se trataba de un aspecto de mera legalidad consistente en verificar si se habían realizado transferencias de recursos a los Municipios en los plazos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal y las demás disposiciones secundarias aplicables; que no era tocante al análisis de las esferas competenciales del Municipio ni de la entidad federativa, así como tampoco a la probable invasión de éstas, sino de la mera verificación de si se habían realizado, o no, pagos en los términos y plazos previstos por normas de mera legalidad.

En ese tenor, la actualización de la causa de improcedencia invocada por el instructor era clara y patente, se tenía certeza y plena seguridad de su actualización; y por tanto era un motivo manifiesto e indudable para el desechamiento de la demanda, toda vez que la litis propuesta por el Municipio actor trata del mero incumplimiento de ministración de recursos en los plazos legales previstos para ello, pero en forma alguna implica la determinación del alcance y contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para con ello establecer facultades del Municipio actor o del Estado demandado, ni su invasión por otro ente estatal.

Una vez expuesto lo anterior, debo señalar que no comparto las consideraciones que sustentan la determinación relativa.

En efecto, en principio estimo que es evidente que la causa de improcedencia no era manifiesta e indudable, pues implicó un cambio al criterio sostenido y reiterado por este Tribunal Pleno y sus Salas; aunado a que el auto de admisión inicial tiene el carácter de una apreciación preliminar de mero trámite, en el que no pueden realizarse estudios exhaustivos por no ser propios de este tipo de acuerdos, pues en este estado procesal tan sólo se pueden tener en cuenta las manifestaciones que se hagan en la demanda y las pruebas que a ésta se adjunten, por lo que no existe la posibilidad de que se determine alguna otra cuestión que implique el estudio de fondo del asunto.

Asimismo, es criterio reiterado del Tribunal Pleno y de sus Salas,(3) que los Municipios sí pueden plantear los conflictos relativos a la falta de entero de los recursos que les pertenecen tanto de participaciones y aportaciones federales como estatales; esto debido a que, subyace una violación directa al artículo 115, fracción IV, en la interpretación y alcance de este Alto Tribunal, en tanto se ha sostenido que este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal.

Todo esto se advierte en la tesis 1a. CXI/2010,(4) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado que la Constitución Federal consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consubstancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

Asimismo, derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios(5) el cual consiste básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.

Por su parte, el artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio actor. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses, máxime que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, el retraso en la entrega de los recursos correspondientes genera un daño al Municipio por lo que su reparación se traduce en deber de pagar una indemnización moratoria.(6)

En ese sentido, debe considerarse que el Municipio actor sí tiene interés legítimo para promover la controversia constitucional respecto de la omisión de la entrega de los recursos federales del "Ramo General 23 y 28", en específico del: a) Remanente de Bursatilización del periodo febrero-julio de 2016; b) Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos 2015 y 2016, por concepto de Municipio Productor de Hidrocarburos Marítimos; c) Fondo de la Zona Federal Marítimo Terrestre 2013, 2014 y 2015; y, d) Pago de intereses generados por la omisión de pago de los anteriores recursos.

Esto debido a que los argumentos torales de la controversia constitucional se basan, sustancialmente, en que existe una violación al artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal por las autoridades demandadas, al no respetar el principio de autonomía municipal, ya que no han efectuado la ministración de los fondos mencionados en perjuicio del Municipio a pesar de que han cumplido con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal para su entrega.

En ese orden de ideas, en el caso se puede advertir un principio de afectación en la esfera de competencia y atribuciones del Municipio actor, pues existe la posibilidad de que los actos impugnados en la controversia constitucional sí afecten la esfera de competencias del Municipio actor, ya que de conformidad con el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, se estima que el acto cuya invalidez se demanda es violatorio del principio de administración y libre hacienda municipal, así como entrega e integridad de los recursos con los que los Municipios pueden llevar a cabo sus atribuciones constitucionales y principalmente la prestación de servicios públicos que la propia N.F. en el artículo 115 reserva para ellos.

Por lo expuesto, es que sigo compartiendo el criterio que estableció este Tribunal Pleno en asuntos similares al que ahora analizamos, en el sentido de que los actos que se impugnan en estas controversias implican una violación directa al artículo 115, fracción IV, de la Constitución y, en esa medida, se abre la procedencia de la controversia para cuestionarlos por esta vía.

Por las razones expresadas, es que me aparto del criterio de la mayoría tomado en este asunto, con base en las consideraciones que se precisan en el cuerpo del presente voto.

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1. Consultable en: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Pleno, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, registro digital: 2010668 y «Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas».

2. Resuelta el ocho de junio de dos mil cuatro, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C.D., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

3. Por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 135/2016, por mayoría de votos; y esta Primera Sala al resolver las diversas controversias constitucionales 184/2016, 162/2016, 245/2016, 208/2016, entre otras, por unanimidad de cinco votos.

4. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXXII, noviembre de 2010, página 1213.

5. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. También es aplicable la tesis aislada 1a. CCXXII/2013 (10a.) de título, subtítulo y texto: "APORTACIONES FEDERALES. SU ENTREGA EXTEMPORÁNEA DA LUGAR AL PAGO DE INTERESES. El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las participaciones federales deben cubrirse a los Municipios con arreglo a las bases, los montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. Ahora bien, del principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios, deriva su derecho para recibir puntual, efectiva y completamente los recursos que les corresponden; de ahí que su entrega extemporánea da lugar al pago de intereses. Lo anterior, aunado a que el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la Federación entregará las participaciones federales a los Municipios por conducto de los Estados dentro de los ‘cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba’ y que el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones. En este sentido, tratándose de las aportaciones federales, la ley citada, en su artículo 32, párrafo segundo, establece que los Estados deberán entregarlas a sus respectivos Municipios de manera ‘ágil y directa’, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 del mismo ordenamiento. Consecuentemente, si bien el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, se refiere expresamente a las participaciones federales, para el caso de las aportaciones federales resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para las participaciones, al ser un lapso razonable para que los Estados hagan las transferencias de dichos recursos a los Municipios, por lo que una vez transcurrido deberá considerarse que incurren en mora y, por ende, pagarse los intereses que correspondan.". Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 620.

6. Sirve de apoyo el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., junio de 2004, página 883.

Este voto se publicó el viernes 12 de marzo de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.