Voto particular num. 141/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 25 Junio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Junio de 2021, Tomo III, 2565 |
Voto particular que formula la M.A.M.R.F. en la controversia constitucional 141/2019.
En las sesiones celebradas el tres y cuatro de agosto de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 141/2019, promovida por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, en la que alegó la invalidez de los artículos 4, fracción V, y 156, fracción II, de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Tamaulipas (LAHT),(1) que establecen lo siguiente:
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"…
"V. Área de cesión: Es la superficie de terreno que los fraccionadores deben donar al Ayuntamiento a título gratuito para destinarse a áreas verdes y equipamiento urbano, que será inalienable, intransmisible, imprescriptible e inembargable, con excepción de lo dispuesto por esta ley; … . "
"Artículo 156. Son obligaciones del fraccionador las siguientes:
"…
"II. Ceder a favor del Municipio dentro del fraccionamiento de su diseño unifamiliar conteniendo para una vivienda por lote como destino para área pública, el trece por ciento calculado sobre el área vendible para el caso de proyectar en su diseño vialidades terciarias de 15.50 metros; en el supuesto de proyectar vialidades terciarias de 13.50 metros, el área de donación correspondiente será del quince por ciento calculado sobre el área vendible. Esta área será inalienable, inembargable, imprescriptible e intransmisible. El sesenta por ciento del suelo cedido deberá destinarse para áreas verdes que serán utilizadas como parques, jardines, plazas públicas u otros usos relativos al esparcimiento; el cuarenta por ciento restante deberá destinarse para el equipamiento urbano de interés público, como el relacionado con servicios de educación, salud, deporte, cultura y seguridad pública, entre otros. Como excepción a lo antes citado en esta misma fracción, cuando se trate de organismos o instituciones públicas del Estado, cuyos fines estén relacionados con los usos a que se refiere esta fracción, se podrá transmitir la propiedad de las superficies de equipamiento que se autoricen por el Ayuntamiento, y que en todo caso se justifiquen como estrictamente necesarias para su funcionamiento; … (Las porciones subrayadas son las impugnadas)
Por mayoría de siete votos, el Tribunal Pleno resolvió declarar la invalidez de tales disposiciones(2) con base en la premisa de que el Poder Legislativo del Estado excedió sus facultades al quebrantar el principio de autonomía municipal establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal.
El criterio mayoritario determinó que la porción normativa impugnada impone una obligación al Municipio en términos absolutos y, por tanto, transgrede el esquema de competencias concurrentes en la materia de asentamientos humanos al atentar contra el principio de libre administración municipal.
En específico, que la inalienabilidad e intransmisibilidad de los predios donados por los fraccionadores, impuestas en la ley, impide al Municipio disponer de las áreas de cesión y con ello, obstaculiza el cumplimiento de sus facultades. Así, la decisión judicial concluye que a los Municipios no se les permite una intervención real ni efectiva en la administración de sus bienes. A su vez, la excepción que permite, en su caso, trasmitir la propiedad a organismos o instituciones públicas del Estado atenta en igual sentido, ya que mantiene una prohibición absoluta que no modula la participación del Municipio.
Contrario a lo resuelto en la sentencia, en mi opinión, las disposiciones impugnadas no transgreden el artículo 115 constitucional que establecen el principio de autonomía municipal, de libre administración y de participación de los Municipios en planes de desarrollo urbano.(3) La donación a que se refieren las normas impugnadas tiene un impacto de utilidad pública, y constituye una medida razonable y justificada a la luz de las obligaciones generales en materia de asentamientos humanos.
El artículo 156, fracción II, de la ley que nos ocupa dispone que las autoridades municipales están obligadas a destinar las áreas cedidas por los fraccionadores para dos finalidades: i) áreas verdes como parques, jardines, plazas públicas u otros usos relativos al esparcimiento, y ii) áreas para equipamiento urbano de interés público, tales como servicios de educación, salud, deporte, cultura y seguridad pública, entre otros. Esta obligación persigue un fin jurídicamente válido en favor de las personas que habitan los fraccionamientos y conjuntos urbanos, y que es el promover áreas de esparcimiento y de uso público. De acuerdo con el artículo 4 de la ley, el área de cesión es la superficie de terreno que los desarrolladores deben donar y ha de ser inalienable, intransmisible, imprescriptible e inembargable.
Ahora bien, la mayoría del Pleno consideró que para que el Municipio pueda cumplir con sus obligaciones en materia de asentamientos humanos y con la prestación de los servicios públicos relacionados podría resultar necesario que en un momento dado otorgue la propiedad de esos predios a particulares, y por ello determinó declarar inválidas las cualidades de inalienabilidad e intransmisibilidad. No comparto esa conclusión porque me parece que no pondera el bien que tutela tal restricción.
Al remover estas dos características, estos bienes pudieran llegar a ser enajenados o transmitidos a particulares, pues nada asegura que conservarían su principal rasgo: ser bienes públicos. Además, existen otras figuras jurídicas, modalidades y condiciones que puede utilizar el Municipio para allegarse de recursos y hacer frente a sus obligaciones en caso de necesidad sin transmitir la propiedad de un bien, por ejemplo: a través de comodatos, arrendamientos, o contratos de servicios. La autonomía hacendaria no se ve comprometida por el hecho de contar con estos bienes en calidad de inalienables e imprescriptibles dentro del patrimonio público porque tienen un destino de beneficio social previamente definido, diseñado, acordado y aceptado.
Por otra parte, la eventual transmisión de la propiedad municipal destinada a parques, jardines y plazas en fraccionamientos y conjuntos urbanos no sólo afectaría al espacio público, sino que también impactaría en la propiedad privada y su valor. Las viviendas suelen ser adquiridas tomando en cuenta la cercanía con las áreas verdes y de esparcimiento por el beneficio que entrañan para el desarrollo de la vida familiar, así que impedir la pérdida de su carácter público abona a la certidumbre de que esas áreas de recreación no pasarán a dominio privado, y que su vivienda conservará la plusvalía que eso conlleva.
Por estas razones considero que debió prevalecer la validez de estas normas, ya que la restricción es una medida razonable y justificada a la luz de las obligaciones generales en materia de asentamientos humanos, pues permite asegurar espacios públicos para la sana convivencia social que además es factor de cohesión ciudadana. La esencia de la democracia se nutre de la convivencia en el espacio público, porque es ahí donde se desarrolla el sentido de pertenecer a un mismo lugar compartido con tolerancia y respeto.
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1. Publicada mediante el Decreto Número LXIII-777, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el 5 de febrero de 2019.
2. Mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P. y el presidente Z.L. de L.; así como de la Ministra P.H., por razones adicionales. Las M.E.M. y R.F., así como los M.F.G.S. y P.D., votaron en contra.
3. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: …
"I. …
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"III y IV. …
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción; ..."
Este voto se publicó el viernes 25 de junio de 2021 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.