Precedente de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 39/2010. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIO: E.L.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día doce de enero de dos mil once.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio depositado el siete de julio de dos mil diez, en la Oficina de Correos de Jiutepec, Estado de M., y recibido en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el doce del mismo mes y año, L.E.C.V., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Jiutepec, M., promovió controversia constitucional en la que solicitó la invalidez de las normas y actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. a) El Congreso del Estado de M., con domicilio ampliamente conocido en el Palacio Legislativo ubicado en la calle M.M., de la colonia Centro del Municipio de Cuernavaca, capital del Estado de M.. b) El titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de M.. c) El secretario de Gobierno del mismo Poder Ejecutivo de M.. Las autoridades señaladas en los incisos b) y c) tienen sus respectivos domicilio en el Palacio del Poder Ejecutivo, sito en la calle de G., de la colonia Centro, en el Municipio de Cuernavaca, capital del Estado de M.. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubieran publicado. El Decreto Número 427 publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806 de veintiséis de mayo de dos mil diez, a través del cual el Poder Legislativo de M. determina otorgar pensión por invalidez a N.N.G. con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M.. Consecuentemente de lo anterior y, por virtud de la aplicación de las normas que permiten a la Legislatura Local emitir los citados decretos, por extensión y efectos, al formar parte del mismo sistema normativo, se demanda la invalidez de los artículos: b) Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, 55 y 56 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.. c) El artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4529 de nueve de mayo de dos mil siete. d) El artículo 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4546 de doce de junio de dos mil siete."

SEGUNDO. El promovente aduce como antecedentes, los siguientes:

"1. A manera de antecedente informo que en el veredicto pronunciado en la controversia constitucional número 55/2005, promovida por el Municipio de Xochitepec, M., sus Señorías declararon la invalidez tanto del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M. como del Decreto Número 712 emanado del Poder Legislativo, por medio del cual determinó inconstitucionalmente emitir una pensión con cargo a la hacienda de dicho Municipio. 2. Ahora bien, no obstante lo señalado en el punto que precede, el día veintiocho de julio del año dos mil ocho, el gobierno que represento se vio obligado a promover controversia constitucional en la que impugnó el Decreto Número 782 de diecisiete de junio de dos mil ocho, publicado en la edición del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4620 del dieciocho del mismo mes y año, por lo que hace a la adición de la fracción XV al artículo 24, y la reforma al artículo 56, ambos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en los que la Legislatura Local ratificó su inconstitucional atribución de calificar las relaciones laborales de los Municipios y emitir pensiones y jubilaciones con cargo a la hacienda municipal. Y por extensión y efectos de igual forma reclamo la invalidez de los artículos 1, 8, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M. y 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M.. Demanda que por turno recayó bajo la distinguida ponencia del M.J.N.S.M. en el expediente número 91/2008, habiéndose celebrado la audiencia constitucional el seis de noviembre del mismo dos mil ocho, con lo que se cerró la instrucción y se ordenó turnar los autos para resolver. 3. Pese a que la controversia constitucional mencionada en el punto inmediato que precede no ha sido resuelta, menciono a sus Señorías que los días 5 y 6 de noviembre del año dos mil ocho, se emitieron las ediciones números 4654 y 4659 del Periódico Oficial Tierra y Libertad, que contienen, entre otros, los Decretos Números 940 y 946 a través de los cuales la misma Cámara de Diputados Local, en aplicación de las normas impugnadas, determinó imponer dos pensiones por cesantía en edad avanzada; y en los Decretos Números 1037, 1042, 1044 y 1047 la misma Legislatura Local impuso tres pensiones por invalidez, en todos ellos, calificando las relaciones laborales del Municipio actor y sus trabajadores y afectando su gasto público al obligarlo a pagar tales pensiones. Y de igual forma el Poder Legislativo Local emitió los Decretos Números 1123, 1129, 1138 y 1139, determinando unilateral y arbitrariamente otras pensiones con cargo al erario del Municipio de Jiutepec, M.. Decretos que fueron materia de la controversia número 170/2008 bajo la ponencia del mismo M.J.N.S.M.. 4. Días más tarde, en la edición del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4685 de cuatro de marzo del año dos mil nueve, por enésima ocasión, el Congreso de M. y las autoridades del Poder Ejecutivo que participan en el proceso legislativo local, emitieron, entre otros, el Decreto Número 1170, en el cual se insiste en calificar las relaciones laborales del Municipio de Jiutepec, M. y sus trabajadores, así como afectar sus arcas, emitiendo unilateralmente una nueva pensión por cesantía que afecta el presupuesto de egresos del gobierno que represento. 5. Finalmente, la Legislatura Local en su reiterada insistencia de invadir la esfera de competencia del Municipio actor, expidió el Decreto Número 427, determinando con cargo a la hacienda municipal, el pago de otra pensión por invalidez a favor del señor N.N.G., resolución legislativa que fue publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806 de veintiséis de mayo de dos mil diez, a través del cual el Congreso del Estado de M., de manera unilateral y al margen de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, insiste en continuar vulnerando la autonomía y esfera de atribuciones el gobierno que represento. Cabe señalar a esa superioridad que la presente administración municipal (que inició su gestión el uno de noviembre del año dos mil nueve), al recabar la información relativa al trabajador N.N.G., no localizó el dictamen médico que supuestamente sirvió de base para que el Congreso del Estado determinara la improcedente pensión por invalidez; aunado a lo anterior, se presumen diversos elementos para determinar la falsedad de los datos contenidos en el ‘Oficio sin número de diecinueve de mayo de dos mil ocho, conteniendo dictamen de invalidez definitiva, no considerado como riesgo de trabajo, expedido por el Dr. A.A.C., director de Seguridad Social del Municipio de Jiutepec, M. ...’. 7. Por lo anterior, es que este Ayuntamiento decidió interponer formal denuncia, por existir elementos que presumen la comisión de delito en agravio de su patrimonio; respecto de la existencia y contenido del dictamen médico citado anteriormente y que sirvió de base para la emisión de la ilegal pensión a favor de N.N.G., situación que se corrobora con la presentación de la denuncia correspondiente que se acompaña al presente documento."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo el promovente son los siguientes:

"Primero. Ad cautélam y en el caso en que sus Señorías determinen no declarar la invalidez de las normas locales impugnadas en la controversia constitucional número 91/2008, promovida por el Municipio que represento, hago valer respetuosamente que se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, así como la fracción VIII párrafo segundo y el numeral 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, respectivamente, establecen: los principios de fundamentación y motivación que exigen, tratándose de relaciones interinstitucionales, que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta acredite la existencia de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad, que sí procedía aplicar la norma correspondiente (artículos 14 y 16 constitucionales); que dispone el principio de congruencia entre los ingresos y egresos municipales, correspondiendo en forma exclusiva al Ayuntamiento la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa (115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, constitucional); que confieren potestad a los Gobiernos Municipales para administrar sus recursos y regir las relaciones laborales con sus trabajadores con base en las leyes locales (artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo y artículo 123, apartado B constitucionales); y que finalmente determinan que los trabajadores burocráticos, como son aquellos al servicio de los Municipios, tienen derecho a que el patrón como lo es el Ayuntamiento les reconozca y otorgue como parte de sus prestaciones, la pensión o jubilación. Los citados mandamientos constitucionales han sido transgredidos en agravio del Municipio actor, por virtud del Decreto Número 457, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806, de veintiséis de mayo de dos mil diez, a través del cual inconstitucionalmente el Congreso de M. insiste en sostener su inconstitucional intervención en el gasto público municipal, al decretar el otorgamiento de una pensión con cargo a las finanzas del Municipio actor, y con efectos de pago retroactivos a la fecha de la separación del trabajador, aplicando para ello, el sistema normativo previsto en los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV, XV, esta última fracción en sus incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI, VII y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., numerales que si bien es cierto reconocen como derecho de los trabajadores de los Municipios diversas prestaciones, entre las que se ubican: la atención médica integral; el otorgamiento de préstamos; el apoyo para vivienda; así como las pensiones por: jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, orfandad y ascendencia, también lo es que tales normas y sus actos concretos de aplicación como lo son el decreto impugnado, establecen un sistema de prestaciones local, que transgrede los citados mandamientos o exigencias de la N.F., lo que produce perjuicios en agravio del Municipio actor, puesto que: a) Se faculta en forma exclusiva al Poder Legislativo Local, para calificar las relaciones laborales entre el Municipio actor y sus trabajadores; recibir todo tipo de solicitudes de los trabajadores del Municipio para el otorgamiento de tales pensiones; y finalmente para decretar unilateralmente todo tipo de pensiones con cargo a las arcas del Municipio actor, incluso definiendo pagos retroactivos, como se aprecia en el decreto impugnado, lo que evidentemente contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, pues invade la esfera de competencia del Ayuntamiento que represento, en tanto que impide a éste administrar libremente su hacienda pública, definiendo su presupuesto de egresos sin la intervención e injerencia de ninguna otra autoridad; y al mismo tiempo trastoca lo dispuesto por la fracción VIII del artículo 115 constitucional y el inciso a), fracción X del apartado B del artículo 123 de la propia N.F. que disponen, que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la propia Constitución y sus disposiciones reglamentarias. Lo anterior que evidentemente fue vulnerado con la expedición del Decreto Número 427, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806 de veintiséis de mayo de dos mil diez, en tanto impide el cumplimiento de este mandato constitucional, pues es la Legislatura Local y no el Municipio actor la que realiza facultades ejecutivas al momento de calificar las relaciones laborales de los trabajadores del Ayuntamiento de Jiutepec, M., al momento de otorgar pensiones y ordenar su pago con cargo a los recursos que integran su hacienda pública, impidiendo que sea el propio Gobierno Municipal el que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales conferidas de manera exclusiva sobre su presupuesto y sobre sus relaciones laborales, pueda incluso prever sobre el otorgamiento de las prestaciones que correspondan a sus trabajadores, observando la normatividad que en la materia expida la Legislatura Local; lo que evidentemente evitaría que, en posible contubernio de servidores públicos deshonestos, se emitan constancias, certificaciones o dictámenes médicos contrarios a la verdad y a la legalidad, con el claro propósito de menoscabar ilícitamente y de manera continua y permanente la hacienda pública municipal, al imponerle una obligación económica, como es la pensión que hoy se reclama, que ni constitucional ni legalmente es procedente, como sucede en el presente caso. Pues si se reconociera que la facultad de otorgar las pensiones o jubilaciones es del Ayuntamiento, al actuar como patrón y administrador de sus recursos, esto, reitero, hubiera impedido que se hubiera otorgado el decreto de pensión que hoy se reclama, pues al momento de recibir la solicitud por el trabajador, la autoridad municipal, es decir el Ayuntamiento, hubiera tenido oportunidad de advertir que las constancias o dictamen en que se sustenta no son verídicas; lo que hoy por hoy, ha obligado a solicitar la intervención del Ministerio Público Local con la presentación de la denuncia respectiva. b) Se le impone la obligación de cubrir dichas prestaciones de manera directa y exclusiva con cargo a la hacienda municipal, cuando por mandato de los mencionados preceptos constitucionales federales, los riesgos de seguridad social deben socializarse. c) Se le impide realizar una efectiva planeación financiera, para cumplir con dichas prestaciones laborales y al mismo tiempo prever los recursos para la dotación de los servicios y la realización de las obras que requiere la comunidad a la que sirve. Pues si bien es cierto, que el Municipio actor está obligado por mandamiento constitucional, a programar y proporcionar la dotación y pago de las prestaciones laborales de sus trabajadores, también lo es que las normas locales de M., impiden que tal cumplimiento se genere. d) Merma los recursos municipales, al disponer que se cubran con cargo a su hacienda y de manera duplicada algunas de dichas prestaciones, o bien se pague inequitativamente el cien por ciento de una pensión, aun cuando el trabajador haya proporcionado el mayor tiempo de su actividad productiva al servicio de los Poderes Estatales o de otros Municipios. En efecto, informo a sus Señorías que en el Estado de M., los mencionados artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV, XV, esta última fracción en sus incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI, VII y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., violentan lo establecido en los artículos 115, último párrafo y 123 apartado B, fracción X, inciso f), párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que el marco normativo local, no establece la forma y los procedimientos indispensables para otorgar las prestaciones a que los trabajadores burocráticos tienen derecho, entre ellas, las de seguridad social, ni se ha constituido el organismo a quien corresponda administrar los fondos y proporcionar los servicios en el mismo sentido, organismo a través del cual puedan socializarse el pago de las prestaciones de seguridad social. Vulneración que se acredita, pues también como botón de muestra, respetuosamente indico a sus Señorías que si bien es cierto que los artículos 43, fracción V, 45, fracción XV, inciso d), 54, fracción I y 55 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., consignan que las prestaciones de seguridad social, consistentes en la atención médica integral a los trabajadores burocráticos y sus familiares, se otorgarán a través del Instituto Mexicano del Seguro Social o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, una vez que se celebre convenio, también lo es ... Que la opción de proporcionar previa la celebración de un convenio y a los trabajadores municipales, los servicios de seguridad social que suministran tales organismos federales, no significa haber cumplido con los mandamientos constitucionales contenidos en los citados artículos 115, último párrafo y 123, apartado B, fracción X, inciso f), párrafo segundo, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, en definir la forma y los procedimientos para otorgar la seguridad social a los trabajadores; ni las exenta de constituir el organismo que ex profeso se encargue de administrar los recursos y de prestar los servicios en tal sentido; ni las autoriza para cargar exclusivamente al Municipio actor las prestaciones de seguridad social, que deben socializarse por mandamiento constitucional. Que en el caso en que el Ayuntamiento actor, optare por la celebración del convenio, bien sea con el Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, es evidente también que la normatividad vigente de ambos organismos federales limita a los afiliados el disfrute de todas las prestaciones laborales a que tienen derecho, en el presente caso, a los trabajadores municipales, dado que de inicio, la atención médica, por ejemplo, con el IMSS y r

specto de las trabajadoras del Municipio que estén en periodo de gestación o embarazo, no quedan cubiertas con la celebración del convenio que llegare a celebrar el Municipio actor, lo que deviene, en que el Municipio no pueda dejar en el abandono o inhibirse de cubrir el derecho de otorgar seguridad social a dichas trabajadoras, por resultarles ajenas las limitaciones jurídicas que tenga dicha institución federal, teniendo que pagar de manera directa tales conceptos, o bien en el caso en que el trabajador municipal padezca alguna enfermedad crónica o terminal, tampoco quedaría cubierta su atención médica ni el otorgamiento de otros beneficios a que tenga derecho, con la celebración de dicho convenio, pues las mencionadas instancias federales se inhiben en este tipo de circunstancias de otorgar las prestaciones. Lo que sigue demostrando que las normas locales contenidas en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y los actos de aplicación que se reclaman, vulneran reitero, los mandamientos constitucionales que obligan al legislador ordinario a que los riesgos de seguridad social sean socializados, a definir la forma y los procedimientos para otorgar la seguridad social a los trabajadores burocráticos; así como de constituir el organismo que ex profeso se encargue de administrar los recursos y de prestar los servicios en tal sentido. Que en el mismo caso en que el Ayuntamiento actor, optare por la celebración del convenio con cualesquiera de los dos organismos de seguridad social del Gobierno Federal, ello también genera a cargo de las arcas públicas municipales y de manera duplicada, el otorgamiento de pensiones; pues las citadas instituciones de seguridad social federales, proporcionan en general a todos sus afiliados el derecho irrenunciable de recibir una pensión, cubriendo desde luego los requisitos legales que la normatividad establece en cada caso y, por su parte, los artículos 1, 8, fracción IV, 11, 15, fracción VI, 24, fracción XV, 43, fracciones XIII y XV, 54, fracción VII, 56, 57 y 58 a 64 de la misma Ley del Servicio Civil de M., disponen como obligación exclusiva del Municipio actor y con cargo al presupuesto de egresos, y como derecho también irrenunciable de los trabajadores municipales, el disfrutar de la diversa pensión sea por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, orfandad y ascendencia, que unilateralmente decrete el mismo Poder Legislativo con cargo directo a las arcas del Municipio. Que la transgresión a los citados mandamientos constitucionales, queda también probada, cuando el artículo 61, párrafo segundo, de la mencionada Ley de Servicio Civil del Estado de M., autoriza que la atención médica de los trabajadores municipales se preste por médico particular, tan es así, que permite al trabajador para acreditar su invalidez, a través de un dictamen o diagnóstico médico emitido por profesionista legalmente autorizado para ejercer su profesión, cuando dicho trabajador ‘no esté afiliado a ninguna institución’; lo que evidentemente demerita ‘el derecho irrenunciable’ consignado legalmente a favor del trabajador, ante, reitero, la transgresión de las normas locales, para efectivamente condenar y establecer un sistema integral de seguridad social, la socialización de los riesgos de seguridad social y el otorgamiento que se encargue de ello. Y por si lo anterior no fuere bastante, de lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley del Servicio Civil de M. y de la interpretación y aplicación extensiva que el mismo Poder Legislativo realiza al artículo 59 del mismo ordenamiento, la pensión que por años de servicio se considere a favor de los trabajadores, autoriza a sumar la antigüedad o los años de servicio que el trabajador haya prestado en cualesquiera de los demás Poderes Locales y de otros Municipios de la misma entidad, lo que significa, a manera de ejemplo, que basta que un trabajador haya prestado sus servicios en un Ayuntamiento por unos cuantos días, para que sea beneficiario de una de las tantas pensiones que por antigüedad refieren los artículos 58 y 59 del mismo ordenamiento, si demuestra que el resto del tiempo exigido en dichos preceptos, prestó sus servicios en el Gobierno Estatal o en cualesquiera de los demás Ayuntamientos, quedando a cargo de las arcas públicas municipales en que el trabajador preste el último de sus servicios, el pago absoluto de la pensión decretada. Lo que sigue acreditando la inexistencia de un sistema integral que otorgue a los trabajadores burocráticos sus prestaciones relativas a la seguridad social y del organismo que se encargue de ello, que al mismo tiempo genera todo tipo de arbitrariedades que merman injusta e inequitativamente las arcas municipales, privando al Ayuntamiento que represento de la posibilidad real de realizar un ejercicio de planeación financiera en el corto, mediano y largo plazo, para prever con cargo a cada presupuesto anual: El pago de las pensiones que derivado de sus relaciones laborales se generen, cuando la contratación de cualquier persona, puede dar motivo a que en el corto e incluso en el inmediato plazo, se le imponga una pensión que determine unilateralmente la Legislatura Local, si dicho trabajador acredita el tiempo o plazo de servicio en otras instancias públicas ajenas, en términos de lo establecido en los mencionados artículos 58 y 59 de la Ley del Servicio Civil de M.. O bien como sucede en la especie con el decreto impugnado, que el Congreso arbitraria e inconstitucionalmente sea quien determine el pago retroactivo de la pensión que emite, afectando la hacienda pública municipal, pues no hay manera de adivinar cuándo y cuánto es lo que el Congreso ordenará que el Municipio actor pague, inclusive aun cuando no exista partida presupuestal prevista para el rubro de pensiones futuras; o bien, la partida presupuestal que se tiene para el presente ejercicio fiscal, sólo permite cubrir las citadas cargas económicas que provienen del ejercicio fiscal del año dos mil nueve. O bien, en el pago de las prestaciones de seguridad social que deben cubrirse adicionalmente, en los casos en que, no obstante la celebración del convenio que se celebre con el Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, dichas instituciones no consideren integralmente la prestación de todos los servicios que en materia de seguridad social correspondan a los trabajadores municipales; o bien, ante el pago de las pensiones que otorguen las mismas instancias federales y a su vez las que determine el Congreso con cargo a la hacienda municipal. E incluso, se merman también los recursos de la hacienda pública municipal, dado que el pago de las pensiones que decrete el Poder Legislativo, van a cargo y en forma exclusiva al gasto público, sin que proporcionalmente se hayan fijado las aportaciones que en este sentido correspondan a los trabajadores. Por lo que se solicita se declare la invalidez de las citadas normas locales y los actos de aplicación de las mismas al resultar inconstitucionales, por resultar contrario a los artículos 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y consecuentemente también se declare la invalidez de los artículos 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M. y 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M., que respectivamente establecen para reclamar el pago de la pensión, a la que estima tener derecho, ante la autoridad y en la vía que corresponda. a) La facultad del Congreso del Estado para recibir las solicitudes de los trabajadores municipales o sus beneficiarios, calificar la procedencia del cumplimiento de los requisitos laborales y determinar con cargo a la hacienda pública municipal, las pensiones que por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, orfandad y ascendencia deban imponerse al Municipio actor. b) La atribución de la Comisión Legislativa interna denominada: Trabajo, Previsión y Seguridad Social, para emitir un dictamen en el que analice la procedencia de las solicitudes hechas por los trabajadores municipales, realizar el cómputo de la prestación de todos los servicios prestados por el trabajador en los Poderes Locales y los Ayuntamientos; emitir opinión respecto de su procedencia y someter a la consideración del Pleno de la Asamblea Legislativa el proyecto de decreto por el que se expida un decreto de pensión con cargo a las citadas arcas municipales. Segundo. Ad cautélam, y sin admitir la constitucionalidad de las normas que otorgan al Poder Legislativo la atribución de calificar las relaciones laborales del Municipio actor y sus trabajadores, así como de afectar su presupuesto de egresos, refiero a sus Señorías que se vulneran en perjuicio del Municipio actor las siguientes disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 14 y 16 que resguardan los principios de fundamentación y motivación que exigen que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta acredite la existencia de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que se haya actuado en determinado sentido y no en otro, la fracción IV del artículo 115, en sus párrafos primero, penúltimo y último, que disponen el principio de congruencia entre los ingresos y egresos municipales correspondiendo en forma exclusiva al Ayuntamiento la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa; finalmente, la fracción VIII del propio artículo 115 en su párrafo segundo, que confiere potestad a los Gobiernos Municipales para administrar sus recursos y regir las relaciones laborales con sus trabajadores con base en las leyes locales. Así como los artículos 116 y 123 de la Constitución Federal que disponen las autoridades encargadas de regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus trabajadores. Mandatos constitucionales que han sido lesionados en perjuicio del Municipio actor, por virtud del Decreto Número 427, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806 de veintiséis de mayo de dos mil diez, a través del cual el Poder Legislativo de M. determina otorgar pensión por invalidez a N.N.G. con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M., en el cual el poder citado invade la esfera de competencia del Municipio actor, ya que con la arbitraria e inconstitucional expedición del decreto impugnado, otorga de manera unilateral e ilegal una pensión por invalidez definitiva con cargo a la hacienda pública del Municipio de Jiutepec, M., como se advierte de la siguiente cita: (se transcribe). De las reproducciones anteriores, estimo que sus Señorías podrán coincidir conmigo en que el mencionado decreto legislativo contraviene los mandamientos constitucionales señalados en líneas anteriores, por los motivos que enseguida expongo: A. Que el régimen presupuestal municipal corresponde diseñarlo en exclusiva a los Ayuntamientos, de los Municipios, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivos, las cuales si bien quedan a cargo de las Legislaturas Locales, no por ello están autorizadas para también determinar cómo han de invertirse las partidas respectivas. B. Que el Congreso del Estado de M. invade la esfera competencial del Municipio actor, derivado de que éste decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia, lo que deriva en una incompatibilidad con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal. C. Que el acto reclamado constituye una invasión a su esfera competencial que le atribuye el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la demandada Congreso del Estado de M. indebidamente estableció en la Ley del Servicio Civil para el Estado de M. en sus artículos 54, fracción VII, 56, 57 y 58 a 64 de la misma Ley del Servicio Civil de M., indebidamente ‘La potestad de la Legislatura Local para determinar unilateralmente la tramitación y determinación de las pensiones con cargo al erario municipal, sin dar la intervención legal a los Ayuntamientos, quienes gozan de plena autonomía para dirigir los destinos políticos, administrativos y patrimoniales en su circunscripción municipal, disfrutando de facultades para autogobernarse’. Y con ello se conculca la autonomía constitucional consagrada en el artículo 115 de la Carta Magna, arrogándose facultades de resolutor laboral en contravención también del artículo 123 constitucional, que determina a las autoridades encargadas de la impartición de justicia laboral, así como del numeral 116 de la Carta Magna que faculta a las Legislaturas de los Estados a expedir las leyes laborales que regulen las relaciones entre el Estado y Municipios con sus trabajadores, y que sin embargo al pretender aplicar sus artículos 54, fracción VII, 56, 57 y 58 a 64, el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil citada transgrede la autonomía municipal al hacer uso de facultades que no le corresponden, por lo cual se deberá declarar la invalidez de los preceptos legales anteriormente citados. Tercero. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas que otorgan al Poder Legislativo la atribución de calificar las relaciones laborales del Municipio actor y sus trabajadores, así como de afectar su presupuesto de egresos, refiero a sus Señorías que se vulneran en perjuicio del Municipio actor las siguientes disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículos 14 y 16 y la fracción IV del artículo 115, en sus párrafos primero, penúltimo y último, así como los artículos 116 y 123 de la Constitución Federal, que en esencia disponen el principio de congruencia entre los ingresos y egresos municipales, correspondiendo en forma exclusiva al Ayuntamiento la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa; además de que le confiere potestad a los Gobiernos Municipales para administrar sus recursos y regir las relaciones laborales entre los Municipios y sus trabajadores. Mandatos constitucionales que han sido lesionados en perjuicio del Municipio actor, por virtud del Decreto Número 427 publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4806 de veintiséis de mayo de dos mil diez, a través del cual el Poder Legislativo de M. determina otorgar pensión por invalidez a N.N.G. con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M., en el cual el poder citado invade la esfera de competencia del Municipio actor, ya que con la arbitraria e inconstitucional expedición del decreto impugnado, otorga de manera unilateral e ilegal una pensión por invalidez definitiva con cargo a la hacienda pública del Municipio de Jiutepec, M., como se advierte de la siguiente cita: (se transcribe). Al respecto resulta importante destacar que el mencionado decreto legislativo además de contravenir, contraviene los mandamientos constitucionales señalados en líneas anteriores, se resalta la violación a la esfera municipal, toda vez que al Ayuntamiento actor no se le permitió formular observaciones al dictamen de la comisión legislativa encargada de elaborarlo; toda vez que el artículo 60, penúltimo párrafo, de la Ley del Servicio Civil multicitada, determina que: ‘El dictamen médico podrá ser revisado de acuerdo a la normatividad aplicable al caso, ante las autoridades correspondientes’. Ante tal situación se afecta la esfera municipal por los motivos que enseguida expongo: A. Que la Legislatura Local al determinar unilateralmente el monto de la pensión por invalidez, contenida en el decreto que se impugna, viola la competencia municipal al no permitir, tramitar, investigar, valorar y determinar con los elementos de prueba correspondientes tanto el grado de invalidez y consecuentemente el monto de la pensión a erogar a favor del trabajador. B. Que no se permite revisar en el caso concreto el dictamen médico, ante la instancia correspondiente respecto del grado de invalidez que presuntamente señala la demandada Congreso del Estado de M., en el decreto que se ataca, como lo previene el artículo 60, penúltimo párrafo de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., toda vez que existen elementos que permiten presuponer la falsedad del documento consistente en: ‘Dictamen definitivo, mediante el cual se determina a su favor, el estado de invalidez definitiva y permanente no considerado como riesgo de trabajo, dictamen suscrito por el Dr. A.A.C., director de Seguridad Social del Municipio de Jiutepec, M.’. El cual fue base para la ilegal determinación de la pensión, por parte de la Legislatura Local demandada. C. Que viola en perjuicio del actor, la determinación presupuestal del egreso que deberá destinar al rubro de la pensión contenida en el Decreto 427 impugnado, además de que no permite realizar el proceso debido de planeación, programación y presupuestación de los recursos propiedad del actor, lo que impide saber anticipadamente, la cantidad que va a ser destinada para el pago de pensiones futuras. En virtud de lo anterior deberá declararse la invalidez de los artículos invocados en el capítulo correspondiente por ser contrarios a los artículos 14 y 16 y la fracción IV del artículo 115, en sus párrafos primero, penúltimo y último, así como los artículos 116 y 123 de la Constitución Federal."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16, 115 y 123, apartado B.

QUINTO. Por acuerdo de trece de julio de dos mil diez, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 39/2010 y, por razón de turno, designó al Ministro José de J.G.P., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de catorce de julio de dos mil diez, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas al Congreso y al gobernador del Estado de M., así como al secretario de Gobierno de la entidad, este último respecto del refrendo del decreto legislativo impugnado y ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación, asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. El Poder Ejecutivo, así como el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., fueron coincidentes en su respectiva contestación de demanda, en la que señalaron, en síntesis, lo siguiente:

1. Que los actos de promulgación, publicación y refrendo se realizaron con estricto apego a las facultades constitucionales y legales con que cuenta el Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de M..

2. Que el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de refrendo, promulgación y publicación atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de M., por lo que resulta evidente que la autoridad que represento únicamente se encuentra llamado a la presente controversia constitucional, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado la ley general impugnada.

3. Que la impugnación que se formula en los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, en contra del decreto y de las disposiciones de la Ley del Servicio Civil, resulta notoriamente improcedente e infundada, en virtud de que tales disposiciones bajo ninguna circunstancia invaden el ámbito de facultades constitucionalmente establecidas a favor de los Municipios.

4. Que resulta notoriamente infundada e improcedente la impugnación que realiza el Municipio actor al sistema de pensiones establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., solicitando que así lo determine esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el momento de resolver la controversia constitucional en que se actúa.

SÉPTIMO. El Poder Legislativo del Estado de M., al rendir su contestación de demanda, adujo, en esencia:

1. Que el decreto impugnado fue dictado en base a la Ley del Servicio Civil del Estado de M., la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los Poderes del Estado o los Municipios puedan obtener su pensión, ya sea por jubilación, por cesantía en edad avanzada, invalidez, viudez u orfandad.

2. Que, al haber cumplido el peticionario con todos los requisitos previstos por la ley, no existía motivo para que el Congreso del Estado de M. se negara a emitir el decreto respectivo.

3. Que el actor en ningún momento precisa qué parte del decreto adolece de invalidez, sino todo lo contrario, se alega que el acto de invalidez es el decreto, mas no la parte considerativa del acto, razón por la cual resulta improcedente la reclamación planteada por el demandante.

4. Que el actor señala que se violó en su perjuicio el precepto constitucional 115, fracción IV, empero, como se plantea el acto de invalidez, no le causa perjuicio por cuanto a la forma del acto, sino el contenido del acto y sus efectos que produce.

5. Que a las Legislaturas Locales se les facultó para regular las relaciones laborales suscitadas tanto entre los trabajadores al servicio del Estado federado como entre los Municipios y sus trabajadores, respetando los lineamientos establecidos en el artículo 123 constitucional, entre ellos, la protección al salario que señalan las fracciones VI, VIII, X y XXVII, incisos b) y f), del apartado A, y sus correlativos del apartado B, y la seguridad social prevista en la fracción XXIX del primer apartado y la fracción XI del segundo, que abarca la jubilación y el seguro de invalidez, vejez y muerte.

6. En consecuencia, resulta indiscutible que en la especie se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 1o. de dicho ordenamiento legal y 105, fracción I, de la Constitución Federal.

OCTAVO. El procurador general de la República, al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:

1) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente controversia constitucional, la que fue promovida oportunamente por persona legitimada para ello.

2) Que los preceptos impugnados indebidamente le otorgan facultades y competencia al Poder Legislativo Estatal para entrometerse en las decisiones de los Ayuntamientos de la entidad, al permitirle emitir los decretos que establecen prestaciones laborales a favor de los ex trabajadores de los Municipios; que lesiona a la hacienda de los Municipios y su autonomía en la gestión de sus recursos económicos, ya que le permiten señalar a su libre albedrío los casos en que procede otorgar el pago de pensiones de los empleados municipales, así como la cuantía a que deberán ascender aquéllas.

3) Que existe la obligación derivada de los artículos 115 y 123 de la Constitución Federal de que la ley local contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, sin embargo, esta forma de proceder del Congreso del Estado de M., que es autorizada por las disposiciones legales impugnadas, vulneran el principio de autonomía en la gestión de la hacienda pública municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 de la Carta Magna.

4) Que el régimen presupuestal de los Municipios le corresponde diseñarlo en exclusiva a sus Ayuntamientos, con base en sus recursos disponibles, los cuales deberán estar previstos en las leyes de ingresos respectivos, mismas que si bien son aprobados por las Legislaturas Locales, no por ello dichas soberanías son autorizadas para determinar cómo y en qué habrán de invertirse las partidas respectivas.

5) Que no se puede estimar inconstitucional la necesaria regulación de los derechos laborales a favor de los trabajadores estatales y municipales, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Federal es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal, para que este último erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.

6) Que a juicio del suscrito, el Congreso del Estado de M. no debe ser el órgano de gobierno que determine las pensiones de los empleados municipales, menos aún quien decida en qué casos debe proceder el otorgamiento de dichas prestaciones, ya que con la emisión del decreto impugnado se afectó el presupuesto municipal, ya que indebidamente se le incorporó la obligación de realizar pagos específicos con cargo al presupuesto municipal.

7) Que debe declararse la invalidez de los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 61, 64 y 66, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil Estatal, 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso Local y 109 del Reglamento del Congreso, todos del Estado de M., por ser contrarios al numeral 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Federal, así como la inconstitucionalidad de su acto de aplicación contenido en el Decreto 427, publicado el veintiséis de mayo de dos mil diez en el Periódico Oficial Estatal, por el que se concedió una pensión por invalidez, en la inteligencia de que a los trabajadores municipales se les deberá dejar a salvo sus derechos para reclamar el pago de pensiones a las que tienen derecho, ante la autoridad y en la vía que corresponda.

NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO. Por acuerdo de veintiocho de septiembre de dos mil diez, se returnó el asunto al M.J.N.S.M..

DÉCIMO PRIMERO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro instructor al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

Por acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil diez, el presidente de la Primera Sala dictó el auto por el que se avoca al conocimiento del asunto, así como devolver los autos al M.J.N.S.M..

DÉCIMO SEGUNDO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública del tres de enero de dos mil once, designó al señor M.J.N.S.M. como presidente de este Alto Tribunal, quien desde esa fecha dejó de integrar la Primera Sala. En la misma sesión se determinó que el señor M.G.I.O.M. integrara dicha Sala y, en esa condición, hizo suyo el presente asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional 39/2010, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción I (a contrario sensu) y cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno y reformado por medio del Acuerdo 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno en atención al sentido de la misma.

SEGUNDO. Oportunidad. La demanda se interpuso oportunamente dentro del plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque el acto reclamado consistente en el Decreto Cuatrocientos Veintisiete, aprobado por el Congreso del Estado de M. y promulgado por el Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa, mediante el cual se concedió pensión por invalidez, fue publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el día veintiséis de mayo de dos mil diez, y la demanda se presentó en la Oficina de Correos de Jiutepec, Estado de M., el siete de julio de dos mil diez, es decir, el vigésimo noveno día del periodo legal.

TERCERO. Legitimación activa y pasiva. El Municipio actor compareció por conducto de su síndico, quien demostró tener tal cargo con la copia certificada del acta de sesión ordinaria de Cabildo de fecha quince de junio de dos mil diez (fojas treinta y cinco a cincuenta y dos del expediente principal), la cual acompañó a su demanda, conforme a las facultades que le otorga el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M..(1)

El Congreso del Estado de M. compareció por conducto del diputado E.G.J., en su carácter de presidente de su mesa directiva, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria celebrada el treinta y uno de agosto de dos mil diez (fojas doscientos cuarenta y nueve a doscientos cincuenta y nueve del expediente principal) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M..(2)

El gobernador del Estado de M., M.A.A.C., justificó su personalidad con el bando solemne por medio del cual se da a conocer que es gobernador electo del Estado Libre y Soberano de M. "para el periodo comprendido del día uno de octubre del año dos mil seis al día treinta de septiembre del año dos mil doce", que aparece publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de veintinueve de septiembre de dos mil seis, que en copia certificada aparece agregada a foja ciento ochenta y uno del expediente principal; además, es al Gobernador Constitucional del Estado al que le corresponde representar al Poder Ejecutivo de la entidad en términos del artículo 57 de la Constitución Política para el Estado de M..(3)

El secretario de Gobierno del Estado de M. justificó su personalidad con la copia certificada del nombramiento (foja doscientos tres del expediente principal) que le fue expedido por el gobernador constitucional de la mencionada entidad federativa.

El artículo 76 de la Constitución Política del Estado de M.,(4) así como el 24, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado,(5) facultan al secretario de Gobierno del Estado de M. para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.

Cabe aclarar que no obstante que el secretario de Gobierno en comento es subordinado del Ejecutivo Estatal, se le debe reconocer legitimación pasiva en el presente asunto, en tanto que refrendó los decretos cuya constitucionalidad se cuestiona, acto respecto del cual es autónomo frente al Ejecutivo Local, como se advierte de la siguiente tesis de jurisprudencia:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 109/2001, página mil ciento cuatro).

CUARTO. Estudio de causas de improcedencia. Previamente al estudio del fondo del asunto deben analizarse los argumentos de las autoridades demandadas para determinar si operan las causas de improcedencia que hacen valer.

El Gobernador Constitucional del Estado de M. y el secretario general de Gobierno hacen valer la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustentándola en el hecho de que se está en presencia de una impugnación extemporánea de los artículos de la Ley del Servicio Civil en virtud de que la demanda se presentó fuera de los plazos a que alude el artículo 21, fracción II, de la propia ley reglamentaria, ya que el decreto que se impugna no constituye el primer acto de aplicación de las normas cuya invalidez demanda.

Los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(6) determinan que se actualiza la causa de improcedencia por extemporaneidad cuando la controversia constitucional se presente fuera del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o fuera del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Ahora bien, en el caso concreto tenemos que:

a) La Ley del Servicio Civil del Estado de M. se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el seis de septiembre del dos mil.

b) Por Decretos Números Trescientos Cincuenta y Cuatro y Trescientos Cincuenta y Cinco, publicados el once de enero de dos mil dos, se adicionó un párrafo último al artículo 58, se adicionó un párrafo segundo con tres incisos, así como un párrafo tercero al artículo 65 y se reformó el artículo 60 de la mencionada Ley del Servicio Civil.

c) Por Decreto Setecientos Ochenta y Dos, publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho, se reformó el artículo 56, se adicionó la fracción XV al artículo 24, se derogó el párrafo cuarto de la fracción II del artículo 58 y el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil.

d) Por Decreto Ochocientos Noventa y Nueve, publicado en el referido medio de difusión el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho, se reformó el párrafo primero y la fracción VI del artículo 54 y se adicionaron los artículos 55-A, 55-B, 55-C y 55-D, del referido ordenamiento.

e) El artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M. fue publicada en el Periódico Oficial el nueve de mayo de dos mil siete, mientras que el artículo 109 del Reglamento del Congreso fue publicado el día veinticinco de julio de dos mil siete.

Lo anterior pone de manifiesto que el plazo para combatir, con motivo de su publicación, los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil de M., así como 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de M. y 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., ha transcurrido en exceso, de modo tal que ante su impugnación extemporánea, no puede realizarse el estudio de la constitucionalidad de dichos preceptos, a la luz de los conceptos de invalidez expresados por el Municipio actor.

Por lo que se refiere a su impugnación con motivo de su aplicación, tampoco resulta procedente su estudio por lo que se refiere a los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I y VI, 56, 58, 59, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil de M., así como 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., ya que éstos no le fueron aplicados en el decreto impugnado y, por lo que hace a los artículos 54, fracción VII, 55, 57, 60, 61 y 66, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., el referido decreto no constituye el primer acto de aplicación al que alude la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, sino uno ulterior.

En este contexto, al no haberse aplicado los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I y VI, 56, 58, 59, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil de M., así como 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., en el decreto señalado como acto concreto de aplicación, es evidente que respecto de ellos opera la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Por otra parte, el decreto legislativo cuatrocientos veintisiete no constituye el primer acto de aplicación de los artículos 54, fracción VII, 55, 57, 60, 61 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., sino uno ulterior, lo que hace improcedente la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 21, fracción II, del propio ordenamiento.

De la lectura de los autos de la controversia constitucional 170/2008, promovida por el Municipio de Jiutepec, cuya existencia constituye un hecho notorio para esta Primera Sala, se advierte que el Municipio actor impugnó los mismos preceptos referidos con motivo de su aplicación a través de los Decretos 1037, 1042, 1044, 1047 y 1123 del Congreso de M. que establecen diversas pensiones de invalidez, y que fueron emitidos en forma previa al acto aquí reclamado (ver anexo I).

Por lo que es evidente que el acto de aplicación aquí combatido respecto de los preceptos en comento, no es el primero sino uno ulterior, razón por la que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

La anterior consideración encuentra sustento en la siguiente tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno que a la letra dispone:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito." (No. Registro: 173937. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de 2006, tesis P./J. 121/2006, página 878).

Acorde con lo anterior, esta Primera Sala determina que debe sobreseerse en la presente controversia constitucional, respecto de los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil de M., así como 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de M. y 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M..

Por último, cabe destacar que al resolver la controversia constitucional 91/2008, promovida por el Municipio de Jiutepec el día ocho de noviembre de dos mil diez, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó declarar la invalidez de los artículos 24, fracción XV, 56 y 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., razón por la cual respecto de dichos preceptos también se debe sobreseer por cesación de efectos de las normas, según lo dispuesto por los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

QUINTO.-Estudio de fondo. Procede realizar el estudio del concepto de invalidez enderezado en contra del Decreto Número Cuatrocientos Veintisiete, mediante el cual el Congreso Local determina el pago de pensión por invalidez con cargo al Municipio.

El actor sostiene que el mencionado decreto viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional, porque representan una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Ayuntamiento.

Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por invalidez, afectando para tales efectos recursos de carácter municipal y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Municipio.

En primer lugar, se debe decir que, de conformidad al artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos serán obligatorias, entre otros órganos jurisdiccionales, para las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(7)

Ahora bien, en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos en diversas fechas, se determinó que el hecho de que el Congreso de M. fuese el órgano encargado exclusivamente de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento, violentaba el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.

En los asuntos referidos, se razonó que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la propia Constitución Federal, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse si al hacerlo no se lesiona alguna facultad municipal.

De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que en el Estado de M. no son ni los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquiera otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.

Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, igual conforme al 116 deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo; entonces, cuando en dichos instrumentos normativos prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(8) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.

Así pues, el requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que la ley diga que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etcétera). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales puedan direccionar recursos y determinar pensiones motu proprio.

Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones, cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.

En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusiva a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.(9)

Si bien es cierto que los artículos 115 y 123 señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de M. pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.

Debe quedar claro que en el caso no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Federal es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal, para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.

En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena, como es el Congreso Local, a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.

Ahora bien, el decreto impugnado, en lo que interesa, literalmente dispone lo siguiente:

"...

"Decreto Número Cuatrocientos Veintisiete

"Artículo 1o. Se concede pensión por invalidez al C.N.N.G., quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Ayala de Jiutepec, M., habiendo desempeñando el cargo de: V., adscrito al Área de Salud Pública."

"Artículo 2o. La cuota mensual de la pensión decretada deberá cubrirse a razón del 60% del salario que el trabajador venía percibiendo hasta antes de la invalidez, de conformidad con el artículo 60, fracción II, párrafo segundo de la Ley del Servicio Civil del Estado; y será cubierta por el H. Ayuntamiento de Jiutepec, M., a partir del día siguiente a la separación de sus labores. Dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55 y 60 fracción II de la Ley del Servicio Civil del Estado."

"Artículo 3o. El monto de la pensión incrementará su cuantía, de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general correspondiente al Estado de M., dicha pensión se integrará por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo. Lo anterior de conformidad con el artículo 66, de la ley antes mencionada."

De lo anterior se sigue que la pensión por invalidez decretada por el Congreso de M. deberá ser cubierta por el Municipio de Jiutepec, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de la municipalidad, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local de M. quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dicha pensión, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.

En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura Local de M. sea quien decida la procedencia del otorgamiento de la pensión por invalidez, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.

En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Veintisiete, a través del cual el Poder Legislativo de M. determina otorgar pensión por invalidez con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M., al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de la persona para reclamar el pago de la pensión ante la autoridad y en la vía que corresponda.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil de M., así como 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M. y 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M..

TERCERO.-Se declara la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Veintisiete publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. "Tierra y Libertad" de fecha veintiséis de mayo de dos mil diez.

N. a las partes interesadas; publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., G.I.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V., y presidente A.Z.L. de L..

________________

1. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: ..."

2. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva: ...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."

3. "Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."

4. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.-El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

5. "Artículo 24. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado Libre y Soberano de M.;

"XXIII. Dirigir y administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."

6. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

7. "Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

8. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."

9. "Artículo 115. ...

"...

"IV. ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; ..."