Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezArturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
Fecha de publicación01 Marzo 2011
Número de registro22790
Fecha01 Marzo 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Marzo de 2011, 1855
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 55/2010. MUNICIPIO DE A., ESTADO DE MORELOS.


MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIA: MARÍA DOLORES OMAÑA RAMÍREZ.


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de febrero de dos mil once.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el dieciocho de agosto de dos mil diez ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.S.S.P., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de A., Estado de M., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se mencionan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


"Actos cuya invalidez se demanda. A. De la Quincuagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado de M. (sic) se demanda la invalidez del Decreto Legislativo Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres (443), publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado de M., el día siete de julio del dos mil diez (07/07/2010), emitido por el Congreso del Estado de M.. B. Del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de M., a través del gobernador del Estado de M., como representante del Poder Ejecutivo, se demanda la invalidez de la promulgación del Decreto Legislativo Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres (443), publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado de M., el día siete de julio del dos mil diez (07/07/2010), emitido por el Congreso del Estado de M.. C.D. secretario de Gobierno del Estado Libre y Soberano de M., se demanda la invalidez de la promulgación y publicación del Decreto Legislativo Cuatrocientos Cuarenta y Tres (443), publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado de M., el día siete de julio de dos mil diez (07/07/2010), emitido por el Congreso del Estado de M.. C) (sic) Se demanda la invalidez e inconstitucionalidad del sistema de pensiones en el Estado de M., previsto en los artículos 55, 56, 57, 59, 61, 64 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del decreto impugnado, los siguientes:


"1. Cabe precisar que este H. Ayuntamiento municipal de A., M., que represento, en términos del artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., tomó posesión como nueva administración municipal el día 01 de noviembre de 2009, fecha en que tomamos protesta tanto el suscrito en mi carácter de síndico, como el actual presidente municipal de A., M.. 2. Es el caso que al revisar el personal de la sindicatura que represento, el Periódico Oficial Tierra y Libertad, se percataron y así me lo hicieron saber, que se había publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad el Decreto Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres (443), publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado de M., el día siete de julio del dos mil diez (07/07/2010), en donde en su artículo 1o. se establece lo siguiente: ‘... Se concede pensión por jubilación al C.O.A.B., quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de M. y en el Ayuntamiento de A., M., desempeñando como último cargo el de policía de tránsito ...’. En su artículo 2o., dicho decreto establece: ‘... la pensión decretada deberá cubrirse al 65% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierto por el Ayuntamiento de A., M.. Dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado ...’. ‘Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley.’. 3. Precisando que este Ayuntamiento municipal de A., M., que represento, nunca fue informado de dicho procedimiento que realizaba el Congreso del Estado de M. a favor del C.O.A.B., ni mucho menos fuimos requeridos por parte del Congreso del Estado sobre ningún tipo de documentación y expediente laboral del trabajador antes citado. 4. Por tal circunstancia y en virtud de la invasión a la autonomía del Municipio de A., M., en particular de su libre administración hacendaria por parte del Congreso del Estado de M., es que acudimos ante este Tribunal Constitucional a solicitar la invalidez de los actos y la norma que se precisa en el capítulo respectivo."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:


"Primer concepto de invalidez. Lo constituye el Decreto Legislativo Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres (443), publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado de M., el día siete de julio de dos mil diez (07/07/2010), emitido por el Congreso del Estado de M., y promulgado por el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano del Estado de M. (sic). Preceptos constitucionales violados: Artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política Federal. Argumento del concepto de invalidez: 1. Para realizar una correcta argumentación sobre los conceptos de invalidez respecto del acto cuya invalidez se demanda, es necesario analizar (sic) una interpretación conforme del artículo 115 constitucional, fracción IV, inciso b), primordialmente para descubrir lo que el Constituyente quiso plasmar en dicho precepto constitucional, para la institución del Municipio en México: Artículo 115, fracción IV, inciso b). ‘Artículo 115.’ (se transcribe). Por su parte, V.C., al presentar el proyecto de Constitución ante el Congreso Constituyente, en relación con el Municipio, dijo: ‘El Municipio independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores ...’. Por lo anterior, queda de manifiesto que una de las finalidades del Constituyente fue, precisamente, fortalecer la autonomía del Municipio, como base del gobierno libre, buscando con ello no sólo una libertad política, sino una independencia económica para satisfacer sus necesidades, surgiendo aquí la libre hacienda municipal, prevista en la fracción IV del precepto constitucional que se analiza. Debiendo precisar que la fracción IV del artículo 115 constitucional, se incorporó al Texto Constitucional mediante reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, estableciéndose en la Constitución diversas reglas tendientes a fortalecer y preservar al Municipio Libre y, principalmente, su hacienda municipal, a modo de garantizarle un mínimo de ingresos por diversos conceptos, tal y como se plantea en la iniciativa presidencial de la cual partió el decreto de reformas que, en la parte medular, establece: ‘Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115, la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios pero, por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones, que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, fundamentalmente, también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que, en su caso, se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios. Además, como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la hacienda municipal, se propone que los presupuestos de egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles y evidentemente de acuerdo con los ingresos que se les hubiesen autorizado.’. De lo antes transcrito se puede determinar que una de las finalidades del Constituyente de Querétaro fue proveer al Municipio de libertad hacendaria y, con ello, obtuvieran una verdadera autosuficiencia económica, por ello se adicionó al artículo 115 de la Constitución Federal, la fracción IV, dentro de las cuales se estableció como rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones, de lo que podemos sacar la siguiente conclusión, que es un derecho de los Municipios de recibir las participaciones federales que se les asigne y, por ende, dichas participaciones federales son parte de la hacienda municipal para que el Municipio pueda hacer frente a sus necesidades, cumpliéndose con ello la voluntad del Constituyente de Querétaro, para fortalecer y darle una libertad económica a los Municipios. 2. Partiendo de lo antes transcrito y toda vez de que hemos definido los alcances que el Órgano Reformador le otorgó al Municipio respecto de su libre administración hacendaria en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, pasaremos por cuestiones de técnica argumentativa, al análisis del decreto número ciento setenta y dos (sic) que se impugna. Del decreto antes citado se puede desprender, en su punto medular, lo siguiente: ‘Se concede pensión por jubilación al C.O.A.B., quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de M. y Ayuntamiento de A. de M., desempeñando como último cargo el de policía de tránsito ...’. ‘Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 65% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el Ayuntamiento de A., M.. Dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado ...’. ‘Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley.’. Una vez que hemos analizado los alcances que el Órgano Reformador ha otorgado a la institución del Municipio, respecto de la libre administración municipal, y toda vez de que hemos transcrito el decreto cuya inconstitucionalidad se impugna, pasaremos a realizar un análisis a la luz del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., el cual establece: ‘Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes: A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez: I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el oficial del Registro Civil correspondiente; II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del gobierno o del Municipio que corresponda; III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y IV. Dictamen de la institución de seguridad social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva. B) Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos: I. Copia certificada de las actas de nacimiento de los hijos expedidas por el respectivo oficial del Registro Civil; II. Copia certificada del acta de matrimonio o, en su defecto, del documento que acredite la relación concubinaria expedida por el H. Ayuntamiento donde haya sido el último domicilio conyugal; III. Copia certificada del acta de defunción en su caso o dictamen de invalidez expedido por la institución de seguridad respectiva; y IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador. El Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato.’. De los cuerpos normativos antes citados, podemos realizar las siguientes conclusiones: Si bien es cierto es necesaria la existencia y regulación de los derechos laborales de los trabajadores, así como la regulación del régimen de pensiones, cierto es también que dicha regulación necesariamente debe estar enmarcada en leyes laborales expedidas por las Legislaturas Locales, esto bajo el principio de especialidad; sin embargo, en el caso que nos ocupa, la regulación y el régimen de pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios en el Estado de M., se encuentra regulado en la Ley del Servicio Civil, en donde en su artículo 57, último párrafo, claramente se establece que será el Congreso del Estado de M. el que deberá expedir el decreto correspondiente para la concesión de la pensión por cesantía en edad avanzada (sic) en el caso concreto, sin que en su caso sea el Ayuntamiento ni ninguna otra institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que proceda otorgar alguna pensión, no obstante que es el Municipio, como lo es en este caso, quien tiene la obligación de cubrir dicha pensión. Por lo antes argumentado, podemos determinar que dicho Decreto 443 que se impugna, basado en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en particular, en su artículo 57, último párrafo, contraviene en forma directa la autonomía en la gestión de la hacienda municipal, ya que mediante dicho decreto se pretende que el Congreso del Estado de M. decida en forma unilateral, lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal, siendo que, en el caso concreto, no se dio la oportunidad al Municipio de A., M., de hacer valer sus defensas y alegaciones, lo que sin lugar a dudas se contravino en su perjuicio por parte del Congreso del Estado de M., las formalidades esenciales del procedimiento, entre ellas, a saber: la oportunidad de alegar en su defensa, la oportunidad de probar y la oportunidad de recurrir, ya que es el Congreso del Estado de M., por conducto de la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de M., quien en forma unilateral y con la sola solicitud del trabajador, previó el cumplimiento de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., quien determina la concesión de alguna de las pensiones que contempla dicho ordenamiento, sin que, en su caso, se dé la intervención al Municipio, quien en última instancia se ve obligado a erogar los recursos de su presupuesto para solventar dichas obligaciones, estipuladas por el Congreso del Estado de M., circunstancia ésta que lesiona la libre administración hacendaria del Municipio, prevista y tutelada por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política Federal, sirven de fundamento, a mi dicho, los siguientes criterios de jurisprudencia aplicables al presente caso concreto: ‘MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). ‘HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). ‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.’ (se transcribe). Por su parte, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política Federal establece lo siguiente: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). Del precepto constitucional antes citado, podemos determinar que la propia Carta Fundamental establece en su artículo 115, fracción IV, la facultad de los Municipios de administrar libremente su hacienda, la cual está formada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, con lo que se establece claramente que la intención del Constituyente fue de dotar al Municipio de independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, es decir, le corresponde al Municipio organizar el destino de sus recursos para hacerle frente a los múltiples compromisos con sus gobernados. Contrario a esto, la Quincuagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de M., mediante el Decreto Número 443, pretende disponer del destino del presupuesto del Municipio de A., M., que represento, ya que dispone unilateralmente, sin la intervención del Municipio de A., M., el otorgamiento de una pensión por cesantía en edad avanzada (sic), con cargo al presupuesto del Municipio de A., M., quien en última instancia es el obligado a hacerle frente a dicha prestación laboral y de realizar previamente las provisiones necesarias para dicho objetivo, circunstancia ésta que, como se ha venido reiterando, contraviene la libre administración municipal prevista por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política Federal. Segundo concepto de invalidez. Lo constituye el sistema de pensiones del Estado Libre y Soberano de M., previsto en los artículos 56, 57, 61, 64, 66 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.. Preceptos constitucionales violados: Artículo 115, fracción VIII, último párrafo y 123 de la Constitución Política Federal. Argumento del concepto de invalidez: De una interpretación conforme, analizaremos lo establecido por los artículos 115, fracción VIII, último párrafo y 123, apartado B, fracción XI, último párrafo, de la Constitución Política Federal, los cuales establecen: ‘Artículo 115.’(sic) (se transcribe). Del precepto constitucional antes citado, se puede desprender, con claridad, que es la propia Carta Fundamental la que establece que las relaciones entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas Locales de los Estados, con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Federal, es decir, el propio artículo 115 constitucional, fracción VIII, en su último párrafo, nos remite al propio artículo 123 constitucional y a sus disposiciones reglamentarias. Es de resaltar que dicha norma no establece en forma precisa cuáles son esas bases, es decir, si se trata del apartado A que regula las relaciones de los trabajadores que presenten servicios en la iniciativa privada, o bien del apartado B del artículo 123, que regula las relaciones entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Sin embargo, de la interpretación conforme de ese precepto fundamental, se infiere que se refiere a las bases que señala el apartado B, ya que es en este rubro en donde se regulan las relaciones de los trabajadores públicos y los poderes en que presten sus servicios, y toda vez que el Municipio es también un nivel de gobierno, que presta determinadas funciones y servicios públicos, es claro que estamos ante un ente público, las bases que rigen sus relaciones de trabajo con sus empleados son las previstas en el apartado B. Apoya lo anterior, la tesis P. XXVI/98, publicada en la página ciento diecisiete, Tomo VII, abril de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘LEYES DEL TRABAJO. LAS LEGISLATURAS LOCALES SÓLO PUEDEN EXPEDIR LEYES REGLAMENTARIAS DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Lo que se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, en lo que interesa, señala: ‘Se sugiere a fin de que tales trabajadores cuenten con protección legal en un régimen jurídico como el nuestro, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios básicos las garantías de los derechos mínimos de sus servidores, la implantación de sistemas de servicio público de carrera estatal y municipal, niveles de estabilidad laboral en el empleo, en acceso a la función pública, la protección al salario, la seguridad social, la inclusión de normas que garanticen la eficacia de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y el establecimiento de procedimientos y autoridades adecuadas para la solución jurisdiccional de controversias.’. Por lo anterior, podemos concluir que las Legislaturas de los Estados tienen facultad de legislar en materia de regulación laboral entre los Municipios y sus trabajadores, tomando como parámetro lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política Federal, precepto que establece: ‘Artículo 123.’ (se transcribe). Lo que se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, en lo que interesa, señala: (se transcribe). De donde deriva que la finalidad de dicha reforma fue otorgar a los trabajadores de los Gobiernos Estatales y municipales los derechos mínimos que establece el apartado B del artículo 123 constitucional. Ahora bien, una vez que hemos analizado los artículos 115 y 123 de la Constitución Política Federal, en lo que a esta controversia interesa, pasaremos a realizar un análisis lógico-jurídico de los artículos 55, 56, 57, 59, 61, 64 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en contraste con los preceptos constitucionales antes analizados: ‘Artículos 56, 57, 61, 64, 66 y 68.’ (se transcriben). De los preceptos citados de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. se puede determinar, con precisión, que es el Poder Legislativo Local y no un organismo de seguridad social, quien puede disponer del otorgamiento de las pensiones citadas, con cargo a la hacienda pública estatal o municipal, es decir, en el sistema de pensiones previsto por la Ley del Servicio Civil del Estado de M., no se contempla la existencia de un organismo que decida sobre el otorgamiento de pensiones, con cargo a su patrimonio propio, así como tampoco establece que sean el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ni el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE), ya que con base en los preceptos citados de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., es el Congreso del Estado de M. quien, en forma unilateral, decide sobre el otorgamiento de las pensiones, circunstancia ésta que contraviene lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, último párrafo, de la Constitución Política Federal, ya que el sistema de pensiones del Estado de M. no se ajusta a lo previsto por el artículo 123 de la Constitución Política Federal, ya que es el propio Poder Legislativo Local, el que determina estos derechos laborales, en franca afectación a la autonomía hacendaria del Municipio de A., M., que represento, tutelada por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política Federal. Debiendo puntualizar que el Congreso del Estado de M., contraviene la garantía de audiencia del Ayuntamiento municipal de A., M., en virtud de que en ningún momento, le ha otorgado su derecho de audiencia, ya que nunca le ha solicitado cotejar la documentación relativa a dicho trabajador ni le ha solicitado información respecto del expediente laboral y administrativo de dicho trabajador, circunstancia que viola la garantía de audiencia del Ayuntamiento de A., M., que represento."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados, son: 115, fracción IV y 123.


QUINTO. Por acuerdo de dieciocho de agosto de dos mil diez, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 55/2010 y, por razón de turno, designó a la M.M.B.L.R., como instructora del procedimiento.


Mediante proveído de veinte de agosto de dos mil diez, la Ministra instructora admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas al Congreso y al gobernador del Estado de M., así como al secretario de Gobierno de la entidad, este último respecto del refrendo del decreto legislativo impugnado y ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación, asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.


SEXTO. El gobernador constitucional, así como el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., fueron coincidentes en su respectiva contestación de demanda, en la que señalaron, en síntesis, lo siguiente:


1. Que los actos de promulgación, publicación y refrendo se realizaron con estricto apego a las facultades constitucionales y legales con que cuenta el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno, ambos del Estado Libre y Soberano de M..


2. Que el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de refrendo, promulgación y publicación atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de M., por lo que resulta evidente que la autoridad que represento, únicamente se encuentra llamada a la presente controversia constitucional, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado la ley general impugnada.


3. Que la impugnación que se formula en el primer concepto de invalidez planteado por el Municipio actor, en contra del decreto y de las disposiciones de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., resulta notoriamente improcedente e infundada, en virtud de que tales disposiciones, bajo ninguna circunstancia, invaden el ámbito de facultades constitucionalmente establecidas a favor de los Municipios.


4. Que resulta notoriamente infundada e improcedente la impugnación que realiza el Municipio actor, al sistema de pensiones establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., solicitando que así lo determine esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el momento de resolver la controversia constitucional en que se actúa.


SÉPTIMO. El Poder Legislativo del Estado de M., al rendir su contestación de demanda adujo, en esencia:


1. Que el decreto impugnado fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los Poderes del Estado o los Municipios puedan obtener su pensión, ya sea por jubilación, por cesantía en edad avanzada, invalidez, viudez u orfandad.


2. Que al haber cumplido el peticionario con todos los requisitos previstos por la ley, no existía motivo para que el Congreso del Estado de M. se negara a emitir el decreto respectivo.


3. Que el actor en ningún momento precisa qué parte del decreto adolece de invalidez, sino todo lo contrario, se alega que el acto de invalidez es el decreto, mas no la parte considerativa del acto, razón por la cual resulta improcedente la reclamación planteada por el demandante.


4. Que el actor señala que se violó en su perjuicio el precepto constitucional 115, fracción IV, empero, como se plantea el acto de invalidez, no le causa perjuicio por cuanto a la forma del acto, sino al contenido del acto y sus efectos que produce.


5. Que a las Legislaturas Locales se les facultó para regular las relaciones laborales suscitadas tanto entre los trabajadores al servicio del Estado federado, como entre los Municipios y sus trabajadores, respetando los lineamientos establecidos en el artículo 123 constitucional, entre ellos, la protección al salario que señalan las fracciones VI, VIII, X y XXVII, incisos b) y f), del apartado A y sus correlativos del apartado B, y la seguridad social prevista en la fracción XXIX del primer apartado y la fracción XI del segundo, que abarca la jubilación y el seguro de invalidez, vejez y muerte.


6. En consecuencia, resulta indiscutible que, en la especie, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 1o. de dicho ordenamiento legal y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


OCTAVO. El procurador general de la República al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:


1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente controversia constitucional, la que fue promovida oportunamente por persona legitimada para ello.


2. Que los preceptos impugnados indebidamente le otorgan facultades y competencia al Poder Legislativo Estatal para entrometerse en las decisiones de los Ayuntamientos de la entidad, al permitirle emitir los decretos que establecen prestaciones laborales a favor de los extrabajadores de los Municipios; que lesiona a la hacienda de los Municipios y su autonomía en la gestión de sus recursos económicos, ya que le permiten señalar a su libre albedrío los casos en que procede otorgar el pago de pensiones de los empleados municipales, así como la cuantía a que deberán ascender aquéllas.


3. Que existe la obligación derivada de los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de que la ley local contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales; sin embargo, esta forma de proceder del Congreso del Estado de M., que es autorizada por las disposiciones legales impugnadas, vulneran el principio de autonomía en la gestión de la hacienda pública municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


4. Que el régimen presupuestal de los Municipios, le corresponde diseñarlo, en exclusiva, a sus Ayuntamientos, con base en sus recursos disponibles, los cuales deberán estar previstos en las Leyes de Ingresos respectivas, mismas que si bien son aprobadas por las Legislaturas Locales, no por ello dichas soberanías son autorizadas para determinar cómo y en qué habrán de invertirse las partidas respectivas.


5. Que no se puede estimar inconstitucional la necesaria regulación de los derechos laborales a favor de los trabajadores estatales y municipales, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal, para que este último erogue los recursos de su presupuesto, a fin de solventar las obligaciones en esa materia.


6. Que a juicio del suscrito, el Congreso del Estado de M. no debe ser el órgano de gobierno que determine las pensiones de los empleados municipales, menos aún quien decida en qué casos debe proceder el otorgamiento de dichas prestaciones, ya que con la emisión del decreto impugnado se afectó el presupuesto municipal, ya que indebidamente se le incorporó la obligación de realizar pagos específicos con cargo al presupuesto municipal.


7. Que debe declararse la invalidez de los artículos 55, 56, 57 y 59 de la Ley del Servicio Civil estatal, por ser contrarios al numeral 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la inconstitucionalidad de su acto de aplicación contenido en el Decreto 443, publicado el siete de julio de dos mil diez en el Periódico Oficial estatal, por el que se concedió una pensión por jubilación, en la inteligencia de que a los trabajadores municipales se les deberá dejar a salvo sus derechos para reclamar el pago de pensiones a las que tienen derecho ante la autoridad y en la vía que corresponda.


NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y el expediente quedó en estado de resolución.


DÉCIMO. Por acuerdo de once de octubre de dos mil diez, se returnó este expediente al M.J.N.S.M..


Asimismo, en proveído de seis de enero de dos mil once, se returnó el expediente al M.G.I.O.M., en virtud de que el Tribunal Pleno, en sesión de tres de enero del año en curso, determinó que quedaba adscrito a la Primera S., en la ponencia que correspondía al actual Ministro presidente de este Alto Tribunal, J.N.S.M..


DÉCIMO PRIMERO. En atención al dictamen formulado por el Ministro instructor, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó se enviara el expediente a la Primera S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.


Por auto de veinte de enero de dos mil once, el Ministro presidente de la Primera S. determinó que este órgano colegiado se avoque al conocimiento del asunto y ordenó devolver los autos al M.G.I.O.M..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional 55/2010, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción I (a contrario sensu) y cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno en atención al sentido de la resolución.


SEGUNDO. Oportunidad. La demanda se interpuso oportunamente dentro del plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque el acto reclamado consistente en el Decreto Legislativo Cuatrocientos Cuarenta y Tres aprobado por el Congreso del Estado de M. y promulgado por el Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa, fue publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el siete de julio de dos mil diez, y la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el dieciocho de agosto de dos mil diez, es decir, el décimo noveno día hábil del plazo legal.


TERCERO. Legitimación activa y pasiva. El Municipio actor compareció por conducto de su síndico propietario L.S.S.P., quien demostró tener tal cargo con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de M., de fecha ocho de julio de dos mil nueve (foja veinte del expediente principal), la cual acompañó a su demanda, conforme a las facultades que le otorga el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M..(1)


El Congreso del Estado de M. compareció por conducto del diputado E.G.J., en su carácter de presidente de su mesa directiva, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria celebrada el treinta y uno de agosto de dos mil diez (fojas trescientos doce a trescientos veintidós del expediente principal), y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M..(2)


El gobernador del Estado de M., M.A.A.C., justificó su personalidad con el bando solemne por medio del cual se da a conocer que es gobernador electo del Estado Libre y Soberano de M. "para el periodo comprendido del día uno de octubre del año dos mil seis al día treinta de septiembre del año dos mil doce", que aparece publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de veintinueve de septiembre de dos mil seis, que en copia certificada aparece agregada a foja noventa del expediente principal; además, es al gobernador constitucional del Estado al que le corresponde representar al Poder Ejecutivo de la entidad, en términos del artículo 57 de la Constitución Política del Estado de M..(3)


Por lo que debe considerarse que tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos combatidos.


El secretario de Gobierno del Estado de M. justificó su personalidad con la copia certificada del nombramiento que aparece publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de diecisiete de marzo de dos mil diez, que en copia certificada aparece agregada a fojas ciento cuarenta y uno y ciento cuarenta y dos del expediente principal, y que le fue expedido por el gobernador constitucional de la mencionada entidad federativa.


El artículo 76 de la Constitución Política del Estado de M.,(4) así como el 24, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado,(5) facultan al secretario de Gobierno del Estado de M. para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.


Cabe aclarar que, no obstante que el secretario de Gobierno en comento es subordinado del Ejecutivo Estatal, se le debe reconocer legitimación pasiva en el presente asunto, en tanto que refrendó el decreto cuya constitucionalidad se cuestiona, acto respecto del cual es autónomo frente al Ejecutivo Local, como se advierte de la siguiente tesis de jurisprudencia:


"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 109/2001, página mil ciento cuatro).


CUARTO. Estudio de causas de improcedencia. Previamente al estudio del fondo del asunto, deben analizarse los argumentos de las autoridades demandadas para determinar si operan las causas de improcedencia que hacen valer.


El Gobernador Constitucional del Estado de M. y el secretario general de Gobierno hacen valer la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustentándola en el hecho de que se está en presencia de una impugnación extemporánea, en virtud de que la demanda se presentó fuera de los plazos a que alude el artículo 21, fracción II, de la propia ley reglamentaria, ya que el decreto que se impugna no constituye el primer acto de aplicación de las normas cuya invalidez se demanda.


Los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(6) determinan que se actualiza la causa de improcedencia por extemporaneidad cuando la controversia constitucional se presente fuera del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o fuera del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


Ahora bien, en el caso concreto tenemos que:


a) La Ley del Servicio Civil del Estado de M. se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el seis de septiembre de dos mil.


b) Por Decretos Números Trescientos Cincuenta y Cuatro y Trescientos Cincuenta y Cinco, publicados el once de enero de dos mil dos, se adicionó un párrafo último al artículo 58, se adicionó un párrafo segundo con tres incisos, así como un párrafo tercero al artículo 65 y se reformó el artículo 60 de la mencionada Ley del Servicio Civil del Estado de M..


c) Por Decreto Setecientos Ochenta y Dos, publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho, se reformó el artículo 56, se adicionó la fracción XV al artículo 24, se derogó el párrafo cuarto de la fracción II del artículo 58 y el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


d) Por Decreto Ochocientos Noventa y Nueve, publicado en el referido medio de difusión el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho, se reformó el artículo 54 y se adicionaron los artículos 55-A, 55-B, 55-C y 55-D del referido ordenamiento.


Lo anterior pone de manifiesto que el plazo para combatir, con motivo de su publicación, los artículos 55, 56, 57, 59, 61, 64, 66 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., ha transcurrido en exceso, de modo que, ante su impugnación extemporánea, no puede realizarse el estudio de la constitucionalidad de dichos preceptos a la luz de los conceptos de invalidez expresados por el Municipio actor.


Por lo que se refiere a su impugnación con motivo de su aplicación, tampoco resulta procedente su estudio por lo que se refiere a los artículos 59, 61, 64 y 68, éstos no le fueron aplicados, y por lo que hace a los artículos 55, 56, 57 y 66, el referido decreto no constituye el primer acto de aplicación en perjuicio del actor, al que alude la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, sino uno ulterior.


En este contexto, al no haberse aplicado los artículos 59, 61, 64 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en el decreto señalado como acto concreto de aplicación, es evidente que respecto de ellos opera la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.


Por otra parte, esta Primera S., al resolver el doce de enero de dos mil once las controversias constitucionales 26/2010, 28/2010 y 29/2010, promovidas por el mismo Municipio de A., respecto de las mismas normas impugnadas con motivo de diversos decretos de pensiones, sobreseyó en el juicio respecto de los citados artículos 55, 56 y 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., considerando al efecto, que los decretos impugnados en dichos asuntos no constituyen el primer acto de aplicación en perjuicio del actor, en virtud de que existe un decreto anterior, a saber: el número mil doscientos treinta y uno (1231), publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., de trece de mayo de dos mil nueve.


Las sentencias dictadas en los referidos asuntos, en lo conducente, establecen:


"En efecto, el Decreto Mil Doscientos Treinta y Uno al que aluden las autoridades demandadas, contenido en la copia certificada del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Estado de M., de trece de mayo de dos mil nueve, agregado de fojas trescientos cuatro a trescientos ocho, en lo conducente, dice:


"‘I. Mediante escrito presentado en fecha 31 de octubre de 2008, ante este Congreso del Estado el C.C.T.P.G., por su propio derecho, solicitó de esta soberanía le sea otorgada pensión por cesantía en edad avanzada, acompañando a su solicitud los documentos a que se refiere el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, de la Ley del Servicio Civil del Estado, como lo son: Acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación del salario expedidas por el H. Ayuntamiento de A., M..


"‘II. Que al tenor del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil vigente en la entidad, la pensión por cesantía en edad avanzada se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del día siguiente de su separación. Y con fundamento en el artículo 59 de la Ley del Servicio Civil, la pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad y un mínimo de diez años de servicio, se ubique en el supuesto correspondiente, el monto será de acuerdo a su último salario y al porcentaje que por años de servicio le corresponda, según lo establece el artículo de referencia.


"‘III. En el caso que se estudia, el C.C.T.P.G., ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de A., M., desempeñando el cargo de: bibliotecario adscrito a la Biblioteca Pública Municipal «G.. E.Z., del poblado de Chinameca del Municipio de A., M., del 21 de abril de 1993 al 22 de octubre de 2008, fecha en que le fue expedida la constancia de referencia.


"‘Una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del trabajador y se acreditan 15 años, 6 meses, 1 día de antigüedad de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido y 64 años de edad, ya que nació el 5 de enero de 1944. En consecuencia, se estima que se encuentran plenamente satisfechos los requisitos previstos en el artículo 59, inciso f), del marco jurídico antes invocado.


"‘Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:


"‘Decreto Número Mil Doscientos Treinta y Uno



"‘Artículo 1o. Se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.C.T.P.G., quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de A., M., desempeñando el cargo de: B., adscrito a la Biblioteca Municipal «G.. E.Z., del poblado de Chinameca del Municipio de A..


"‘Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de A., M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.


"‘Artículo 3o. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual a salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.’


"El Decreto Mil Doscientos Treinta y Uno anteriormente transcrito, pone de manifiesto que el diverso trescientos setenta y seis impugnado en esta controversia constitucional, no es el primer acto de aplicación de los preceptos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. cuya invalidez demanda, sino que constituye un acto ulterior, lo que hace que opere la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 21, fracción II, del propio ordenamiento.


"La anterior consideración encuentra sustento en la siguiente tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno, que a la letra dispone:


"‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito.’ (No. Registro: 173937. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, noviembre de 2006, tesis P./J. 121/2006, página 878)."


Las anteriores consideraciones de las sentencias dictadas en las diversas controversias constitucionales 26/2010, 28/2010 y 29/2010, constituyen hechos notorios que pueden ser invocados por esta S., de conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en términos del artículo 1o. de la ley reglamentaria de la materia, con apoyo, además, en la tesis P. IX/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil cuatro, página doscientos cincuenta y nueve, que establece:


"HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. De conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, según lo dispuesto por el artículo 2o. de este ordenamiento, resulta válida la invocación de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que como los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación integran tanto el Pleno como las S.s de este Alto Tribunal, al resolver los juicios que a cada órgano corresponda, pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias de aquéllos, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al sumario, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ser ejercida para resolver la contienda judicial."


En consecuencia, las mismas razones que llevaron a sobreseer en las referidas controversias constitucionales promovidas por el Municipio de A., M., son atendibles para sobreseer esta controversia constitucional 55/2010, promovida por el mismo Municipio, respecto de los artículos 55, 56, 57, 59, 61, 64, 66 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., relativos al sistema de pensiones en la mencionada entidad federativa.


QUINTO. Estudio de fondo. Procede realizar el estudio del concepto de invalidez enderezado en contra del Decreto Cuatrocientos Cuarenta y Tres, mediante el cual el Congreso Local determina el pago de pensión por jubilación.


El actor sostiene que el mencionado decreto viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional, porque representan una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Ayuntamiento.


Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por jubilación, afectando para tales efectos recursos de carácter municipal, y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Municipio.


En primer lugar, se debe decir que de conformidad con el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos de los Ministros integrantes del Pleno, serán obligatorias, entre otros órganos jurisdiccionales, para las S.s de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(7)


Ahora bien, en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos en diversas fechas, se determinó que el hecho de que el Congreso de M. fuese el órgano encargado exclusivamente de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.


El criterio obligatorio contenido en los referidos asuntos sostiene que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales, el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse si al hacerlo no se lesiona alguna facultad municipal.


De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que en el Estado de M. no son ni los Ayuntamientos de los Municipios, ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquiera otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.


Conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, igual conforme al artículo 116 deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo; entonces, cuando en dichos instrumentos normativos prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(8) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.


Así pues, el requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que la ley diga que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etcétera). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones motu proprio.


Es verdad que el régimen de pensiones debe, necesariamente, considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que, a través de las mismas, el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.


En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las Leyes de Ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.(9)


Si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe, necesariamente, considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de M. pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.


Debe quedar claro que, en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.


En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena, como es el Congreso Local, a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.


Ahora bien, el decreto impugnado, en lo que interesa, literalmente, dispone lo siguiente:


"Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:


"Decreto Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres.


"Artículo 1o. Se concede pensión por jubilación al C.O.A.B., quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de M. y H. Ayuntamiento de A., M., desempeñando como último cargo el de: Policía de tránsito.


"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 65% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el H. Ayuntamiento de A., M., dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado.


"Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley."


De lo anterior se sigue que la pensión de jubilación decretada por el Congreso de M. deberá ser cubierta por el Municipio de A., con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de la municipalidad, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local de M. quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.


En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura Local de M. sea quien decida la procedencia del otorgamiento de la pensión de jubilación afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.


En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres a través del cual el Poder Legislativo de M. determina otorgar pensión por jubilación con cargo al gasto público del Municipio de A., M., al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de dicha persona para reclamar el pago de la pensión ante la autoridad y en la vía que corresponda.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 55, 56, 57, 59, 61, 64, 66 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


TERCERO.-Se declara la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Cuarenta y Tres, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. "Tierra y Libertad" de fecha siete de julio de dos mil diez.


N. a las partes interesadas; publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., G.I.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L..








_________________

1. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: ..."


2. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."


3. "Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."


4. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.

"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


5. "Artículo 24. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., el despacho de los siguientes asuntos:

" ...

"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado Libre y Soberano de M.;

"XXIII. Dirigir y administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."


6. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


7. "Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las S.s, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."


8. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."


9. "Artículo 115. ...

"IV ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles ...

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


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