Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros J.D.R., G.D.G.P. y J.N.S.M..

No se comparten los considerandos sexto, séptimo y los puntos resolutivos de la resolución aprobada por la mayoría, en la que se determinó declarar la invalidez del oficio sin número de veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, emitido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

Las consideraciones que nos llevan a disentir de la mayoría son las que se expondrán a continuación:

La litis de la presente controversia consiste en dilucidar si el oficio sin número de veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, suscrito por el gobernador del Estado de Tabasco, mediante el cual desecha en todas sus partes el Decreto Número 001 emitido por el Congreso del Estado, invade o no la independencia de este último Poder Local.

Antes de abordar el estudio respectivo, conviene tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. El Congreso del Estado aprobó el Decreto 291 de quince de diciembre de dos mil tres, mediante el cual se designa a F.J.R.S. como fiscal superior del Órgano Superior de Fiscalización de la entidad, lo anterior con una mayoría calificada de las dos terceras partes de los diputados presentes.

2. En la sesión pública de tres de febrero de dos mil cuatro, diversos diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática del Congreso del Estado presentaron al Pleno una propuesta de iniciativa de decreto que tuvo por objeto el abrogar el que se emitió designando al titular del Órgano Superior de Fiscalización del Estado.

3. La Comisión Permanente de Gobernación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado emitió un dictamen de decreto, en el que al estimar que en la designación del fiscal superior existieron diversas irregularidades, aprobaron el decreto mediante el que se abroga el diverso 291. El citado documento fue aprobado como Decreto Número 001 en sesión de doce de febrero de dos mil cuatro por el Pleno del Congreso, por una mayoría de diecinueve votos a favor, catorce en contra y una abstención, y se le ordenó se le hiciera llegar al Ejecutivo Estatal para su publicación.

4. Por oficio sin número de veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, el Poder Ejecutivo del Estado desechó en todas sus partes el Decreto 001, lo anterior en virtud de que consideró que éste no se encontraba ajustado a derecho, toda vez que desde su perspectiva, contraviene disposiciones constitucionales y legales en cuanto a que para su aprobación no se observaron las exigencias requeridas de la votación de las dos terceras partes de los diputados presentes para que se pueda remover al titular del órgano de fiscalización. Por tanto, ejerció su facultad constitucional y legal denominada derecho de veto prevista en el artículo 35 de la Constitución Estatal y 75 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. El oficio de referencia constituye el acto cuya invalidez se solicita en la presente controversia constitucional.

La sentencia pronunciada por la mayoría del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación propone declarar la invalidez del oficio impugnado, apoyándose, en esencia, en las consideraciones siguientes:

Que en la Constitución Política del Estado de Tabasco se establecen expresamente aquellos casos en que debe existir la colaboración o coordinación de los poderes públicos en determinados actos a fin de lograr el equilibrio en el ejercicio del poder, como ocurre en el caso del veto; se sostiene que también es cierto que en esa entidad federativa el principio de división de poderes implícitamente contiene en sí mismo otro principio consistente en que existen actos que por su propia naturaleza no pueden ser objeto de intervención por parte de otro poder, a fin de no quebrantar precisamente aquel principio fundamental y, por tanto, en el caso del ejercicio del derecho de veto conferido al Poder Ejecutivo, éste no es ilimitado, sino que existen actos que no pueden ser objeto de ese control, ya que lejos de limitarse a esa finalidad, vulnerarían la independencia del Poder Legislativo e inclusive propiciarían enfrentamientos peligrosos o innecesarios entre los poderes.

Se sostiene que de conformidad con lo previsto en los artículos 36 y 40 de la Constitución del Estado de Tabasco, del artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco y de los artículos 72, 73 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco, el Órgano Superior de Fiscalización forma parte del Congreso Estatal, y su objeto es auxiliarlo en la revisión de las cuentas públicas del Estado, de los Municipios y de los demás entes fiscalizables, por lo que al tratarse de un órgano que lo integra y atento a la función que se le ha encomendado, se confiere precisamente al propio órgano legislativo designar a su titular, lo que comprende además todo lo relativo a ese aspecto, como son sus facultades, término del cargo, remoción, órganos que lo auxilien, etcétera.

Se sostiene que, por consiguiente, si el Decreto 001 aprobado por el Poder Legislativo del Estado de Tabasco se relaciona con la designación del titular del Órgano Superior de Fiscalización de la entidad federativa que forma parte del Congreso, lo cual constituye una facultad propia del órgano legislativo, es evidente que a éste le corresponde todo lo concerniente a la designación de su titular y, por ende, el Poder Ejecutivo no tiene facultad alguna para intervenir, ni mucho menos para vetar las actuaciones que el propio órgano legislativo realice al respecto, aun bajo el pretexto de que considere que el procedimiento seguido por el Congreso del Estado fue contrario al marco constitucional o legal de la entidad, ya que en todo caso, nuestro orden jurídico prevé los medios para lograr la reparación de constitucionalidad.

Por último, la sentencia concluye que el acto impugnado transgrede el principio de no intervención de un poder en otro tratándose de actos de determinada naturaleza y de ahí el de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal y, por consiguiente, lo procedente es declarar la invalidez del oficio sin número de veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, emitido por el gobernador del Estado de Tabasco.

En principio, tendremos que decir que compartimos las consideraciones del proyecto en las que se sostiene que existe un principio implícito en la Constitución del Estado de Tabasco relativo a que existen determinados actos del órgano legislativo que, por su naturaleza, no permiten la intervención del Poder Ejecutivo a través del veto, para garantizar así el respeto al principio de división de poderes.

Sin embargo, no compartimos los pronunciamientos de la sentencia en los que se sostiene que, en el caso, el Ejecutivo Local al emitir el oficio impugnado está interviniendo en el proceso de designación del titular del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado, con lo cual conculca el principio de división de poderes.

En nuestra perspectiva, el proyecto aborda el problema partiendo de una afirmación que no compartimos, ya que contrariamente a lo que se considera, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco no intervino en el proceso de elección del titular del Órgano Superior de Fiscalización del Estado, al emitir el oficio impugnado.

Se sostiene lo anterior, en atención a que el oficio impugnado se genera en virtud de que el Legislativo del Estado de Tabasco abroga mediante un decreto la designación del titular del órgano de fiscalización del Estado, y aquél se niega a publicarlo, ya que con este acto se estaría destituyendo a dicho funcionario sin observar la legislación estatal aplicable.

Por tanto, la violación que observó el Ejecutivo Estatal está relacionada con la destitución implícita del mencionado funcionario y no con su designación.

En efecto, el párrafo sexto de la fracción VIII del artículo 40 de la Constitución del Estado de Tabasco establece que el titular de la entidad de fiscalización superior del Estado, será designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso a propuesta del órgano de gobierno, quien propondrá una terna en términos de la ley de la materia; al respecto, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco en su artículo 43 establece cuáles son los requisitos que debe satisfacer el funcionario que pretenda ser el titular del citado órgano, así como el procedimiento que debe seguirse para su designación.

Ahora bien, del contenido del oficio impugnado se desprende que el Ejecutivo Federal ejerció su derecho de veto en los siguientes términos: "... En efecto, dicho proyecto de decreto es ajeno al procedimiento previsto en el título séptimo de la Constitución Política del Estado, que es el único medio reconocido por el artículo 40 de la misma, para remover al fiscal superior, además, la votación por la que se emitió el decreto que se observa, fue de 19 votos a favor, 14 en contra y una abstención, lo que concreta que en la sesión se encontraban presentes 34 diputados, por lo que las dos terceras partes de los presentes son 23 diputados; en consecuencia, los 19 diputados que votaron a favor no son suficientes para constituir la votación que exige el artículo 40, último párrafo, de la Constitución Política del Estado y 74 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, para la remoción del titular del multicitado órgano. Es verdad que en el proyecto de decreto no se menciona la palabra remoción, y que en términos ordinarios los decretos pueden ser aprobados mediante la votación de mayoría simple, mayoría absoluta y mayoría calificada; sin embargo, en el fondo lo que se pretende es remover al fiscal superior al abrogar el decreto por el que se le nombró, y así las cosas, se debió seguir el procedimiento previsto en el título séptimo de la Constitución Política Local y dictarse resolución por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes en atención al último párrafo del artículo 40 de ese ordenamiento citado. Por lo anterior expuesto y fundado se concluye: Que dicho decreto no puede ser promulgado, ni publicado en el Periódico Oficial del Estado, por lo que atendiendo a las facultades que me confiere la Constitución Política del Estado de Tabasco procedo a devolverlo, desechándolo en todas sus partes y con las observaciones contenidas en el presente documento al Pleno del Congreso del Estado para su análisis y discusión".

De lo anterior se advierte que el Ejecutivo Estatal observa el decreto que le fue remitido para su publicación, en atención a que con éste se está implícitamente removiendo al titular del órgano de fiscalización del Estado, sin que se cumplan las disposiciones legales que para tal efecto prevén tanto la Constitución Estatal como las leyes aplicables.

La lectura del oficio impugnado también nos revela que el Ejecutivo Federal no interviene, con este acto, en la designación del titular del mencionado órgano, toda vez que no se sustituye en la función legislativa, ni en el procedimiento que para tal efecto prevén tanto el artículo 40, fracción VIII, párrafo sexto, de la Constitución Estatal, como el que se establece en el artículo 73 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco.

Por el contrario, lo que el Ejecutivo Estatal pretende hacer valer con sus observaciones contenidas en el oficio impugnado, es precisamente que no se remueva de su encargo al citado funcionario, sin que se cumplan las disposiciones tanto constitucionales como legales, pero sin inmiscuirse en tal procedimiento, que evidentemente corresponde al Poder Legislativo Estatal.

Lo anterior permite concluir que la sentencia pronunciada por la mayoría, para declarar la invalidez del oficio impugnado, parte de una premisa falsa, consistente en que el Ejecutivo Estatal intervino, por medio del oficio cuya invalidez se demanda, en el procedimiento de designación del titular del órgano de fiscalización del Estado, cuando del contenido de los artículos tanto constitucionales como legales del Estado de Tabasco, así como del oficio impugnado se desprende que el Ejecutivo Estatal no intervino en el procedimiento de designación de dicho titular, ya que sus observaciones se constriñeron en denotar que con el decreto que se le remitió para su promulgación se remueve de su encargo al mencionado titular sin que el Legislativo Estatal observe la legislación aplicable.

Ahora bien, una vez apuntado lo anterior, nuestras reflexiones se orientan al estudio de si el Poder Ejecutivo Estatal, de conformidad con la Constitución Estatal, puede o no negarse a vetar el decreto que el Poder Legislativo le remitió para su publicación.

Consideramos que el gobernador del Estado sí se encuentra facultado para realizar observaciones al decreto que le remitió para su publicación el Poder Legislativo Estatal, lo anterior en virtud de lo siguiente:

1. De conformidad con los artículos 28 y 35 de la Constitución del Estado de Tabasco, las resoluciones que expida el Congreso tendrán el carácter de ley, decreto, acuerdo e iniciativa; que las dos primeras, cumplido el proceso legal, se remitirán al Poder Ejecutivo para su sanción y promulgación; y que las leyes o decretos aprobados por el Congreso se enviarán al Ejecutivo Estatal, quien si no tuviere observaciones que hacer los promulgará inmediatamente.

En el caso, el Ejecutivo Estatal realizó observaciones precisamente a un decreto, por tanto, se surte la hipótesis constitucional citada en el párrafo anterior.

Los artículos de referencia establecen lo siguiente:

"Artículo 28. Toda resolución que al respecto expida el Congreso tendrá el carácter de ley, decreto, acuerdo, e iniciativa ante el Congreso de la Unión. Las dos primeras, cumplido el proceso legal, una vez firmadas por el presidente y el secretario se remitirán al titular del Poder Ejecutivo para su sanción y promulgación. Asimismo, en los términos que se establezcan en la ley orgánica se podrán emitir acuerdos parlamentarios, puntos de acuerdo y acuerdos de comisión."

"Artículo 35. Las leyes o decretos aprobados por el Congreso se enviarán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer los promulgará inmediatamente. Se considerará aprobado por el Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones dentro de los diez días hábiles siguientes a su envío. Si corriendo este término, el Congreso cierra o suspende sus sesiones, la devolución deberá hacerse a más tardar el décimo día de haberse vuelto a reunir. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones al Congreso, quien deberá discutirlo de nuevo y de aprobarlo, lo enviará para su promulgación. Si el Congreso no aceptare las observaciones del Ejecutivo por las dos terceras partes de los diputados presentes, el proyecto tendrá el carácter de ley o decreto y será devuelto al Ejecutivo para su inmediata promulgación."

2. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 78 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco, el Poder Ejecutivo no podrá formular observaciones cuando el Congreso ejerza funciones de colegio electoral o de jurado, cuando declare la procedencia de un juicio político o que ha lugar a proceder penalmente en contra de los servidores públicos o haber sido aprobadas las reformas a la Constitución Federal, a la Política del Estado, a la Ley Orgánica del Poder Legislativo y a su reglamento interno, ni al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.

En el caso, no nos encontramos en alguno de los supuestos que prevé la legislación, que impidan al Ejecutivo realizar las observaciones al decreto que se le remitió para su publicación.

Y si bien compartimos la idea de que existen actos que por su propia naturaleza no pueden ser vetados, en el caso, se insiste, al no encontrarnos en el supuesto de que el Ejecutivo Estatal intervino en la designación del titular del órgano de fiscalización del Estado, no puede desprenderse que respecto de este acto no puede operar el ejercicio del derecho de veto que la Constitución Estatal prevé puede ejercer el Ejecutivo del Estado al promulgar un decreto expedido por el Congreso Estatal.

3. Un aspecto fundamental que es necesario destacar, es que con el oficio impugnado el Congreso del Estado está violentando diversas disposiciones del Estado de Tabasco, tanto constitucionales como legales.

En efecto, el Decreto 001 emitido por la Legislatura del Estado de Tabasco deja sin efectos con una mayoría no calificada otro diverso mediante el cual se designó al titular del órgano de fiscalización del Estado.

Lo anterior presupone que el acto administrativo en cuestión no se invalidó con otro de las mismas características, de ahí que vulnere las siguientes previsiones constitucionales y legales del Estado de Tabasco:

a) La relativa a la permanecía del titular del órgano de fiscalización del Estado de siete años que prevé el artículo 40 de la Constitución Estatal.

b) La relativa a que el titular del citado órgano sólo podrá ser removido exclusivamente por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento (dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso del Estado) o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título séptimo de la Constitución Estatal, y que refrenda el artículo 74 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco.

c) La relativa a que sólo podrá ser removido por las causas graves que establece el artículo 83 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

d) La relativa a que el Congreso dictaminará sobre la existencia de los motivos de la remoción del fiscal superior por causas graves de responsabilidad administrativa, y deberá dar derecho de audiencia al afectado. La remoción requerirá del voto de las dos terceras partes de los miembros presentes que prevé el artículo 84 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco.

e) La relativa a que el titular del multicitado órgano para su desempeño se sujetará a las prevenciones de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, circunstancia que desarrolla tanto la Constitución Local en su título VII, como la citada ley de responsabilidades y lo que prevé el artículo 91 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco.

De lo anterior se obtiene que es válido el ejercicio que de su derecho de veto realizó el Ejecutivo del Estado, toda vez que el decreto que se le remitió para su promulgación contraviene, en principio, toda la legislación que se acaba de desarrollar, al prever el dejar sin efectos por una mayoría relativa el decreto mediante el cual por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso del Estado se designó al titular del órgano de fiscalización.

Por tanto, se afirma que el ejercicio del derecho de veto tuvo por objeto el control, por parte del Ejecutivo del Estado, de que no se promulgara un decreto que no es acorde con la legislación estatal.

Para reforzar el argumento anterior, conviene tener presente un pronunciamiento realizado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia al fallar la controversia constitucional 84/2003, promovida por el Poder Judicial del Estado de A., en la cual se sostuvo que resultaba válido que el Ejecutivo Estatal se negará a publicar un proyecto de ley que no contaba con la votación calificada de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura Estatal. Al respecto, es necesario transcribir la siguiente consideración que quedó reflejada en la sentencia de referencia: "... debe tenerse presente que el Ejecutivo tiene la facultad de promulgar la ley y si la promulgación consiste en la constatación que hace el Ejecutivo de que el decreto que le envía el Congreso es la ley que aprobaron y que lo hicieron, en el caso de superación del veto con las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, el Ejecutivo está obligado constitucionalmente a verificar si lo que va a asentar está precisamente correcto con el texto constitucional, pues él también participa en la creación de la ley, y queda vinculado por la Constitución. Impedirle que haga la anterior verificación significaría tanto como obligarlo a publicar algo que contradice la norma constitucional, en este caso por vicios formales."

El pronunciamiento contenido en la resolución de la controversia constitucional reseñada, resulta ilustrativo toda vez que en aquella ocasión se determinó que el Ejecutivo del Estado de A. está obligado constitucionalmente a verificar si lo que va a asentar está precisamente acorde con el texto constitucional, debido precisamente a su intervención en el proceso de formación de leyes y decretos.

El Ejecutivo del Estado de Tabasco al ejercer el derecho de veto, que ahora se le cuestiona, salvaguarda el orden constitucional y legal de la entidad, al no aprobar un proyecto de decreto que, desde su perspectiva, se encuentra en franca violación de la citada legislación, de ahí que pueda afirmarse que es válido el que pueda realizar observaciones, toda vez que no podemos hacer nugatorio el derecho constitucional que le es conferido, como parte integrante del proceso de formación de leyes y decretos.

No estorba y robustece la idea anterior, lo dispuesto por el artículo 46 de la Constitución del Estado de Tabasco en el que se establece que el gobernador al tomar posesión de su cargo protesta guardar y hacer guardar la Constitución Estatal, así como las leyes que de ella emanen. Por tanto, es válido que en el ejercicio de su derecho de veto observe un decreto que no es acorde con las disposiciones que él ha protestado guardar.

Las razones anteriores son las que nos llevan a disentir de las consideraciones y resultado de la sentencia pronunciada por la mayoría del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 53/2004, promovida por el Poder Legislativo del Estado de Tabasco, ya que para los que suscribimos el presente voto de minoría, el oficio cuya invalidez se demanda es constitucional, toda vez que en el caso el derecho de veto, que intentó el gobernador del Estado de Tabasco, tuvo como objetivo el impedir que se violentara el orden jurídico de la citada entidad federativa.