Voto particular y concurrente num. 56/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 07-07-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Votos particular y concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 56/2021.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión celebrada el veinte de septiembre de dos mil veintidós resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se impugnaron, entre otros, los requisitos de no haber sido sentenciado por delito doloso para ocupar la titularidad de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, previsto en el artículo 73, fracción V, de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz; y el de mexicanidad por nacimiento para ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial, contemplado en el diverso 121, fracción I, del mismo ordenamiento.

Los preceptos impugnados establecen, en la parte conducente:

"Artículo 73. A cargo de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, estará una persona titular de la Dirección, quien será nombrada por el S., y se encargará de su funcionamiento, debiendo cumplir los siguientes requisitos:

"V. No haber sido sentenciada por delito doloso o inhabilitada como servidora o servidor público."

"Artículo 121. Para ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial como policía, se hará por convocatoria pública abierta validada por la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial, bajo los requisitos que se señalan a continuación:

"I. Ser persona mexicana por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; sin tener otra nacionalidad; "

La propuesta de invalidar el requisito previsto en el artículo 73, fracción V, no obtuvo la mayoría calificada para expulsar la norma del ordenamiento jurídico que exige el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política del País.(1) Toda vez que fui parte de la minoría que consideró que el requisito era constitucional, formulo un voto particular para expresar las razones de mi disenso.

Por otra parte, se declaró, por unanimidad,(2) la invalidez del requisito previsto en el artículo 121, fracción I, en la porción "por nacimiento"; y, por extensión de efectos, también se invalidó, aunque por mayoría,(3) una porción normativa idéntica contenida en el artículo 255, fracción I, de la citada legislación.(4) En ambos casos, si bien estuve de acuerdo con las declaraciones de invalidez, no compartí las consideraciones por las cuales se llegó a esa conclusión, por lo cual formulo un voto concurrente.

Voto particular respecto al requisito "no haber sido sentenciada por delito doloso" para acceder a la titularidad de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica.

En el presente asunto voté en contra de declarar la invalidez del requisito de no haber sido sentenciada por delito doloso previsto en el artículo 73, fracción V, pues considero que se trata de un requisito razonable en función del tipo de funciones que realiza la persona titular de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, las cuales están directamente vinculadas con la investigación de conductas delictivas.

De conformidad con los artículos 71 y 72 de la Ley 843 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz,(5) la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica es un área de la Secretaría de Seguridad Pública local que realiza una función esencial en la investigación de conductas que pueden suponer la comisión de delitos de carácter patrimonial y fiscal.

En la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a este precepto, se argumenta que esta exigencia salvaguarda el sistema de seguridad local y procura que quienes ostenten cargos públicos se guíen por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, conforme a lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución Política del País.(6)

Me parece que el Legislativo local advirtió una realidad social que requiere afrontarse de forma sumamente sensible y delicada, alentando la confianza ciudadana respecto a las instituciones de seguridad pública y las personas que las encabezan. Por tanto, el requisito tiene como finalidad que las personas que ocupen la titularidad de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica tengan una trayectoria sin mácula en materia penal, precisamente por las responsabilidades asignadas, que se vinculan directamente con la investigación de posibles conductas delictivas.

Finalmente, considero pertinente destacar que he sostenido un criterio similar en las acciones de inconstitucionalidad 106/2019, en la que el Tribunal Pleno analizó el requisito de "no haber sido condenado por la comisión de delito doloso mediante sentencia que haya causado ejecutoria" para que una persona sea designada vicefiscal o titular de una Fiscalía Especializada en el Estado de Tamaulipas;(7) 182/2020, en la que se estudió la exigencia de "no haber sido condenado por delito doloso" para que una persona acceda al cargo de comisionada del Sistema Penitenciario de Baja California;(8) y 259/2020, en la que se analizó el requisito de "no haber sido condenado por delito que amerite una pena corporal de más de un año de prisión" para ocupar el cargo de Juez de jurisdicción administrativa o especializado en responsabilidades administrativas del Estado de Chiapas.(9)

Por estas mismas razones, voté en contra de la propuesta de extender los efectos de invalidez al artículo 121, fracción II, del mismo ordenamiento,(10) que contempla un requisito similar para ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial.(11)

Voto concurrente respecto a la consideración que establece la falta de competencia de las entidades federativas para establecer el requisito de mexicanidad por nacimiento.

Por otra parte, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 121, fracción I, en la porción "por nacimiento", de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz, el cual establece como requisito para ingresar como policía al Servicio Profesional de Carrera Policial ser mexicano por nacimiento; y la hizo extensiva al diverso 255, fracción I, que exige el mismo requisito para la persona titular de la Dirección General del Centro de Evaluación y Control de Confianza. La mayoría consideró que las entidades federativas no son competentes para reservar el acceso a cargos públicos a mexicanos por nacimiento.

A continuación, expongo las razones por las que no comparto el criterio mayoritario en torno a la incompetencia de los Congresos Locales, así como las que, en mi opinión, debieron sustentar la invalidez de las normas a la luz del derecho humano a la igualdad, que evidentemente resultaba transgredido en este caso.

Respondo primero a dos interrogantes previas, que me permitirán entonces exponer las consideraciones de fondo.

1. ¿El Congreso de Veracruz estaba legislando en materia de nacionalidad, como para poder sostener que interfería con una facultad exclusiva del Congreso de la Unión?

La respuesta es no. La nacionalidad está regida por el artículo 30 constitucional, y el diverso 73 que reserva facultad expresa al Congreso de la Unión para "XVI. Dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

Ninguna de tales actividades estaba llevando a cabo el legislador del Estado de Veracruz, al restringir el acceso a un cargo público de dicha entidad respecto a quienes fueran mexicanos por nacimiento.

2. ¿El artículo 32 constitucional crea un catálogo absoluto y exclusivo de cargos que entrañen la mexicanidad por nacimiento?

No, y para clarificar esta respuesta, conviene transcribir el precepto:

"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.

"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión. "

Ciertamente, la Constitución Política del País contiene el requisito de la mexicanidad por nacimiento para acceder a diversos cargos, por ejemplo, presidente de la República, secretario de Estado, diputada, senadora, Ministra y/o Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fiscal general de la República, auditor superior de la Federación, gobernador de un Estado, comisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones o de la Comisión Federal de Competencia Económica o del órgano garante en materia de transparencia, Magistrado electoral y consejero de la Judicatura Federal; así como para pertenecer al Ejército, a la Armada, a la Fuerza Aérea, o para ser capitán, piloto, patrón, maquinista de embarcaciones o aeronaves mexicanas,(12) etcétera.

Lo anterior no significa, ni ha significado históricamente, que tales sean los únicos cargos públicos que estén amparados por el artículo 32 antes transcrito. El artículo 32 se limita a regular los cargos y funciones previstos en la propia Constitución Federal, sin que de ahí pueda desprenderse que pretenda regular más allá que los previstos en ella misma y en otras leyes del Congreso de la Unión.

Es evidente que la legislación interna de los Estados no emana del Congreso de la Unión sino de los Congresos Locales, y también es cierto que no existe mandato expreso en este artículo 32 en el sentido que los Estados se entiendan comprendidos en tal reserva. No hay indicios de tal pretendida generalidad, sino, al contrario, los hay de contención y de deferencia al legislador local (se refiere sólo a otras leyes del Congreso de la Unión).

Lo anterior explica que las Constituciones de las entidades federativas suelen contener disposiciones relativas a que reservan ciertos cargos públicos para quienes poseen la mexicanidad por nacimiento, cargos como el de gobernador, diputada, fiscal general, integrante de Ayuntamiento, Magistrada de tribunal local, etcétera.

Tal es el arreglo político mexicano, amparado en el Pacto Federal previsto en la Constitución Política del País, medularmente en el artículo 40, que dispone que: "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental."

Precisamente por existir este régimen de competencias es que el estudio al respecto, el competencial, debe ser preferente.

I. Competencia de las Legislaturas Locales para regular supuestos de acceso a cargos públicos relacionados con la nacionalidad.

En virtud de que el análisis de competencia de las Legislaturas Locales para legislar en cierta materia es de estudio preferente, lo primero por definir es si éstas cuentan o no con la facultad de establecer como requisito a un cargo público local el "ser mexicano por nacimiento".

Una correcta metodología en estos casos consiste en definir, en primer lugar y con claridad suficiente, el régimen de competencias a favor de los Estados conforme a los principios del federalismo mexicano, sin introducir aspectos ajenos ni de derechos humanos porque constituyen un nivel o parámetro distinto de análisis de validez constitucional (del que me ocupo más adelante en el presente voto concurrente).

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en sus artículos 40(13) y 41,(14) un régimen federal que otorga autonomía a los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior con la única limitación de las estipulaciones y reglas mínimas del Pacto Federal, las cuales por su propia naturaleza deben ser expresas.

Al respecto, el artículo 124 constitucional delimita claramente las competencias entre la Federación y los Estados conforme al principio de que las facultades que no están expresamente concedidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México;(15) es decir, un régimen constitucional de competencias exclusivas para la Federación y una distribución residual a los Estados.

En el caso concreto, el primer aspecto por clarificar es que el legislador local de Veracruz no está legislando en materia de nacionalidad, sino condicionando un cargo al requisito de mexicanidad por nacimiento, lo cual consiste en categorizar o definir el perfil para ingresar como policía al Servicio Profesional de Carrera Policial y para la titularidad de la Dirección General del Centro de Evaluación y Control de Confianza, conforme a requisitos que considera deseables según su visión de las necesidades de su entidad.

Por tanto, si la reserva de legislar el requisito de mexicanidad por nacimiento para ocupar ciertos cargos públicos, no se encuentra prevista como competencia exclusiva de la Federación en el artículo 73 constitucional ni en el diverso 32 ni en ningún otro, se debe reconocer la deferencia a la soberanía de los Estados en su régimen interior e interpretar que sí pueden prever en sus leyes dicho requisito.

En virtud de que todo lo no reservado a la Federación se entiende conferido a los Estados, el régimen de competencias se integra por reglas mínimas y expresas. Por esta razón, no comparto que se pueda desentrañar una facultad exclusiva a la Federación en detrimento de los Estados a partir de algún ejercicio interpretativo que no toma en cuenta la metodología que demanda un pacto federal constitucional, como lo es analizar en primer término el régimen de competencias.

De lo contrario, queda el precedente de que el régimen federal es algo así como una figura retórica siendo que es la realidad nacional, y a merced de cualquier tema que se pretexte o se perciba apremiante se puede difuminar o reescribir el régimen de competencias constitucional.

Si bien es misión de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretar y salvaguardar la Constitución Federal, esto no significa erigirse en Constituyente para atribuirle a la Federación competencias o temas que no están distribuidos así en el propio Pacto Federal.

I.R. de la exigencia de ser "mexicano por nacimiento" en el caso concreto.

Por todo lo anteriormente expuesto, considero que el Congreso del Estado de Veracruz sí tenía competencia para regular supuestos en los que se limite el acceso a cargos públicos a los mexicanos por nacimiento.

Salvaguardada la competencia residual, se puede entonces realizar un análisis de razonabilidad al caso, y así resulta evidente que no existe ninguna justificación constitucionalmente válida que demande la mexicanidad por nacimiento para ocupar el puesto de policía del Servicio Profesional de Carrera Policial ni para la titularidad de la Dirección General del Centro de Evaluación y Control de Confianza.

Tal restricción no es correcta ni pertinente respecto a las labores a desempeñar. Siendo entonces que no hay justificación para esta exigencia, es que las normas resultan discriminatorias y, por ende, inconstitucionales. Considero que esto debió concluirse en la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, porque ésta era la materia del análisis y ése era el método.(16)

Es posible que estemos ante un tema exigir la nacionalidad mexicana por nacimiento para diversos cargos que muy rara vez (si acaso) las Legislaturas Locales lograrían justificar respecto a por qué necesitan ese requisito de ser mexicano por nacimiento para tal o cual cargo. A. también que el análisis de la razonabilidad puede conducir en la gran mayoría de los casos a la invalidez de la norma; sin embargo, como he señalado, el régimen federal permite una competencia a priori en las exigencias de los cargos que configuran su orden de gobierno. Si resulta que se están creando hipótesis discriminadoras con esa exigencia, debería ser un tema para analizarse a partir de una razonabilidad caso por caso.

Por lo anterior, si bien compartí la declaración de invalidez de las normas, me aparto de las consideraciones que hacen referencia a la falta de competencia de las Legislaturas Locales para requerir la mexicanidad por nacimiento.

______________

1. Las M.E.M. y O.A. y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L. votaron a favor de declarar la invalidez. La Ministra P.H., los Ministros L.P. y P.D. y la suscrita votamos en contra.

2. De las Ministras E.M., O.A., P.H. y la suscrita, y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

3. Las M.E.M., O.A. y la suscrita y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. votamos a favor de la invalidez por extensión. La M.P.H. y el Ministro P.R. votaron en contra.

4. "Artículo 255. Para ser titular de la Dirección General del Centro de Evaluación y Control de Confianza se requiere:

"I. Ser de nacionalidad mexicana por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos; ..."

5. "Artículo 71. La Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública, con autonomía técnica y de gestión, para la investigación y detección de operaciones con recursos de procedencia ilícita que se efectúen en el Estado."

"Artículo 72. La Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, tiene como principal actividad generar, obtener, integrar, analizar, y evaluar la información patrimonial, fiscal y económica proveniente de actividades irregulares que originen en las personas beneficios o incrementos económicos injustificables, a través de la coordinación con las autoridades competentes en la materia.

"Para efectos de lo anterior, se mantendrá una interconexión compatible con las autoridades competentes en la materia, con las que se establezca la coordinación correspondiente."

6. En ella se indica que a través de la Ley 834 se busca "impulsar el fortalecimiento institucional y la mejora continua en el desempeño de los elementos y de las instancias integrantes del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para que se conduzcan bajo los principios de legalidad, objetividad, equidad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respecto a los derechos humanos. Aunado a la necesidad de contar con un instrumento fundamental para la implementación coordinada, coherente y uniforme de las políticas de seguridad pública. "

7. Resuelta el 19 de abril de 2021, por mayoría de seis votos de las Ministras E.M., P.H. y la suscrita, y de los Ministros F.G.S., L.P., y P.D., respecto del considerando relativo a reconocer la validez de los artículos 21, fracción IV, en su porción normativa "no haber sido condenado por la comisión de delito doloso mediante sentencia que haya causado ejecutoria", y 24, fracción IV, en su porción normativa "no haber sido condenado por la comisión de delito doloso mediante sentencia que haya causado ejecutoria", de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia del Estado de Tamaulipas. Los M.G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. La M.P.H. y la suscrita anunciamos sendos votos concurrentes. Los M.G.A.C. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos particulares. Los M.F.G.S. y L.P. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

8. Resuelta el 17 de agosto de 2021, por mayoría de siete votos de la Ministra E.M. y de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L. a favor de declarar la invalidez del artículo 17, fracción IV, de la Ley que crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California. Las M.P.H. y la suscrita, así como los Ministros L.P. (ponente) y P.D. votamos en contra de la propuesta. Como no alcanzó votación calificada, se desestimó la declaratoria de invalidez del mencionado artículo.

9. Fallada el 30 de noviembre de 2021, por mayoría de seis votos a favor de la declaratoria de invalidez de la porción normativa "no haber sido condenado por delito que amerite una pena corporal de más de un año de prisión", de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L.. Las M.E.M., P.H. y la suscrita, y los Ministros L.P. y P.D. votamos en contra. Como no alcanzó votación calificada, se desestimó la declaratoria de invalidez de la porción normativa impugnada.

10. "Artículo 121. Para ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial como policía, se hará por convocatoria pública abierta validada por la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial, bajo los requisitos que se señalan a continuación:

"II. no haber sido condenada o condenado por sentencia irrevocable por delito doloso. "

11. Dicha propuesta no fue aprobada al registrarse sólo cinco votos a favor de las Ministras E.M. y O.A., y de los Ministros G.O.M., G.A.C. y A.M.; y seis en contra de la Ministra P.H., los Ministros P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. y el de la suscrita.

12. Artículos 82, 91, 55, 58, 95, 102, 79, 116, 28, 6, 99, 100 y 32 constitucionales.

13. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental."

14. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. "

15. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."

16. "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).". Jurisprudencia 1a./J. 37/2008, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 175, con número de registro digital:169877.

Este voto se publicó el viernes 07 de julio de 2023 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.