Voto particular y concurrente num. 45/2018 Y SU ACUMULADA 46/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro L.M.A.M. en la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018.

Al resolver este asunto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios, aprobada mediante el Decreto Número 466, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinticuatro de marzo de dos mil dieciocho.

Si bien comparto en su mayoría lo resuelto por este Alto Tribunal, respetuosamente formularé algunas consideraciones de disenso y otras adicionales respecto de lo fallado en el presente asunto.

I.V. particular en torno al artículo 18, fracción III, de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios.

En la sentencia se reconoció, por mayoría de siete votos, la validez del artículo 18, fracción III,(1) de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima, la cual establece que se considera una infracción contra la tranquilidad de las personas el producir o causar ruidos, por cualquier medio, que notoriamente atenten contra la tranquilidad o salud de las personas, infracción que se sanciona con una multa de once a veinte veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización o con arresto de trece a veinticuatro horas en términos del artículo 19, cuarto párrafo, de la misma ley.

Al respecto, la mayoría del Tribunal Pleno consideró que la citada fracción III del artículo 18 no vulnera los derechos a la libre manifestación y libertad de expresión, ya que no es factible jurídicamente alegar, como lo sostuvo la actora, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que la aplicación de la norma redundaría en restricciones arbitrarias a esos derechos. La ejecutoria se apoya en la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019,(2) y sostiene las siguientes consideraciones:

• La norma impugnada tiene por objeto procurar que la producción de ruidos en la comunidad no resulte tan molesta que afecte la tranquilidad de las personas, de donde resulta la utilidad del poder de policía para la ordenación de las relaciones sociales, siendo interés de la sociedad la regulación de sonidos molestos e indeseados, catalogada como "contaminación acústica o sonora".

• El exceso de sonido que altera las condiciones normales del ambiente en una determinada zona es complejo de medir y cuantificar, en tanto no deja residuos, ni tiene un efecto acumulativo en el medio, aunque sí lo tiene en el ser humano. Así, el ruido produce molestias, distracciones, perturbaciones e, incluso, si la exposición es muy prolongada, puede generar daños irreversibles en el órgano auditivo; sin embargo, su control y reducción constituye un problema tecnológico, por la complejidad temporal, frecuencial y espacial que representa.

• El marco jurídico de los problemas de contaminación ambiental relacionados con la salud, se encuentra previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Federal, en el cual se reconoce y garantiza que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.

• En ese sentido, en términos de los artículos 155 y 156 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente se prohíbe la emisión de ruido en cuanto rebase los límites máximos establecidos en las normas oficiales mexicanas que, para ese efecto, expida la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, considerando los valores de concentración máxima permisibles para el ser humano de contaminantes en el ambiente, que determine la Secretaría de Salud.

• Así, se dispone que serán las normas oficiales mexicanas las que establecerán los procedimientos a fin de prevenir y controlar la contaminación por ruido, encomendándose a la Secretaría de Salud la realización de los análisis, estudios, investigaciones y vigilancia necesarias con el objeto de localizar el origen o procedencia, naturaleza, grado, magnitud y frecuencia de las emisiones para determinar cuándo se producen daños a la salud.

• En ese sentido, nuestro país ha buscado regular la contaminación sonora a través de la emisión de diversas normas oficiales mexicanas, en las que se especifican los límites máximos permisibles de ruido emitido en diversas fuentes, así como su método de medición.

• Si bien es cierto que la norma impugnada busca sancionar la emisión de ruido sin establecer un parámetro objetivo para que la autoridad determine los niveles de intensidad que considere excesivos, molestos o dañinos, en el ámbito de la justicia cívica ello cumple una función de prevención que deriva en la tranquilidad de los habitantes del Estado.

• Así, aun cuando la norma se encuentra redactada en términos genéricos, su objetivo es procurar la tranquilidad de las relaciones sociales entre los miembros de la comunidad y su aplicación no debe buscar sancionar cualquier tipo de ruido, sino sólo aquellos que resulten excesiva y notablemente irritables o molestos y que no encuentren justificación en su producción.

Respetuosamente disiento de esta parte, pues estimo que, si bien el artículo 18, fracción III, de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima persigue un fin legítimo, como lo es el proteger la tranquilidad o salud de las personas, lo cierto es que es inconstitucional a la luz del principio de taxatividad.

Ello, en razón de que como lo reconoce incluso la propia ejecutoria, la norma se encuentra redactada en términos genéricos. En ella no se establece de manera clara cuáles serán las conductas que se considerarán como infracción, de manera que podría actualizarse frente a cualesquiera ruidos "que notoriamente atenten contra la tranquilidad o salud de las personas", siendo este parámetro totalmente subjetivo y vago.

Aunque no existió argumento en ese sentido, me parece que la norma es inconstitucional tomando como eje fundamental de análisis el principio de taxatividad –aplicable al derecho administrativo sancionador– conforme al cual las conductas sancionables deben estar plasmadas en una norma, para permitir la previsibilidad de las consecuencias de los actos propios y para proscribir la arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas, aunado a que su redacción debe ser precisa y completa.

Efectivamente, en el precedente en el que se basa la ejecutoria, la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019, el Tribunal Pleno analizó diversas normas previstas en leyes de ingresos de los Municipios del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de 2019, que tenían un contenido similar; en dicho asunto, entre otras cosas, se propuso reconocer la validez del artículo 45, fracción I, inciso E, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlayacapan, que establecía una sanción a quien causara alarmas en lugares o espectáculos públicos, sobre lo cual existió unanimidad de votos a favor del proyecto. Adicionalmente, se propuso reconocer la validez de artículos de diversas leyes de ingresos que sancionaban la producción de ruido producido con el escape de algún vehículo automotor, mediante el uso de radio o estereofonía a volumen excesivo, además de la producción de ruidos o sonidos estridentes aún dentro de un domicilio; sin embargo, a ese respecto voté en contra.

En ese caso, se reconoció que las normas que buscaban sancionar la emisión de ruido no establecían un parámetro objetivo para que la autoridad determinara los niveles de intensidad que considerara excesivos, molestos o dañinos; no obstante, se justificó el actuar de la autoridad legislativa con el argumento relativo a que la función de la norma incidía en la justicia cívica, para cumplir con una función de prevención que derivaba en la tranquilidad de los habitantes del Municipio. Ahí se dejó al arbitrio de la autoridad sancionadora determinar cuándo era posible infraccionar a quien emitiera ruidos que se consideraran excesivos; pero, desde mi punto de vista, ello no cumplía con el principio de taxatividad, como sucede también en el presente caso.

Lo anterior, porque aun cuando la normatividad busque preservar el orden y la disciplina, lo cierto es que no se establecen los parámetros que permitan precisar los ruidos máximos, los mínimos, o los que serían tolerables y que no darían lugar a la sanción correspondiente o, por el contrario, a ser sancionados, de forma que al participar de tal vaguedad, la norma es inconstitucional a la luz del principio de seguridad jurídica o de precisión legal.

Esto es, la norma no es clara sobre cuál es el parámetro que debe utilizar la autoridad para considerar que el ruido es notorio y atenta contra la tranquilidad y salud de las personas y, con ello, pueda saberse qué tipo de frecuencia o volumen causa una afectación al oído humano y afecte la tranquilidad de las personas, lo cual, objetivamente, permite imponer una sanción de manera justificada.

Sobre esto cabe recordar un principio esencial y fundamental en el Estado de derecho que reza: "las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les faculta, mientras que los particulares pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba", cuyo propósito es otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades, dada la presunción de que toda actuación de la autoridad deriva del ejercicio de una facultad que la ley le confiere.

El tema de los problemas de contaminación ambiental relacionado con la salud, prevista en el quinto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Federal, garantiza que toda persona tiene el derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar; sin embargo, cualquier norma que incida en ello debe interpretarse de manera armónica con la Constitución para establecer los supuestos fácticos que serán sancionados cuando se afecte el medio ambiente con base en la emisión de ruidos o de sonidos excesivos.

En el caso, considero que la norma es tan imprecisa, que deja un gran margen al arbitrio de la autoridad para sancionar, al señalar simplemente que se considerará una infracción contra la tranquilidad de las personas cualquier ruido que notoriamente atente contra la tranquilidad o salud de las personas, esto es, el parámetro es "notoriamente", pero la cuestión es ¿para quién será notoria?, ese término es completamente subjetivo, siendo, además, que no me parece que implique una gran dificultad para el legislador establecer los parámetros adecuados.

El sonido es medible científicamente, y se mide en decibeles, que tienen un contenido objetivo y, además, su exposición a él con el tiempo tiene efectos, tal cual lo refieren algunos especialistas, como J.M. en su trabajo "Los efectos del ruido en las personas", editado en septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, en el que señala: "La exposición al ruido tiene otros efectos fisiológicos que resultan importantes para comprender ciertas repercusiones sobre el comportamiento. Digamos, para empezar, que existen respuestas inmediatas o transitorias y a largo plazo. Ante ruidos intensos permanentes, por ejemplo, de 90 decibeles, se observa un aumento persistente en la tensión muscular de todos los músculos, y para niveles superiores a los 95 decibeles, especialmente cuando es diferente en ambos oídos, se generan problemas de equilibrio y sensaciones de vértigo."

Existen, pues, referentes objetivos y aún científicos que nos permitirían evaluar la intensidad del ruido y sus efectos. Algo semejante se puede hacer en la legislación partiendo, por ejemplo, de parámetros de esta naturaleza. Aún más, habría que evaluar el ruido según los entornos en que se genere y escuche, incluso, ponderar dentro de cuáles horarios se haga. Así, la autoridad podrá advertirlos, medirlos y, en su caso, sancionarlos.

De hecho, en México no somos ajenos a eso. Hubo un reglamento sobre el ruido que ya no está vigente, de mil novecientos ochenta y dos, que señalaba con toda claridad cuáles eran los niveles de la intensidad del ruido y los horarios en los que se podían o no se podían emitir. Actualmente, tenemos la Norma Oficial Mexicana NOM-011-STPS-2001, publicada en dos mil dos, y otra relacionada, que es la NOM-081-ECOL de mil novecientos noventa y cuatro.

En suma, la norma en cuestión participa de tal vaguedad e imprecisión, violando el principio de taxatividad, que deja completamente al arbitrio subjetivo de la autoridad imponer una sanción, cuando podría normarse adecuadamente, sin que con esto pretenda que se deba exigir que el legislador cubra todas las posibilidades fácticas que se puedan dar, pues aun cuando se trate de normas que regulan la convivencia cívica, no pueden ser válidas si se sustentan en un concepto totalmente indefinido, requieren un parámetro objetivo, máxime que la interpretación de un término tan vago, como es el relativo a que "notoriamente atenten contra la tranquilidad" de las personas, puede servir de base para sancionar, según la propia normatividad, hasta con arresto.

Incluso, para construir un parámetro objetivo, el ruido no tiene que medirse exactamente en decibeles, pues se pueden establecer en la legislación ejemplos enunciativos para que la autoridad administrativa esté en aptitud de determinar de manera objetiva cuándo puede darse una circunstancia de la naturaleza apuntada.

Así, la normatividad podría sugerir o, por lo menos, apuntar ciertos ejemplos, no necesariamente limitativos, sino enunciativos, de cuándo se puede considerar que una persona causa ruidos que atenten contra la tranquilidad de las personas, la cuestión es que no por tratarse de derecho administrativo, la autoridad pueda tener un margen absolutamente amplio, que no tenga ningún límite más que su propio saber y entender, para poder determinar cuándo se comete o no una infracción.

II.V. concurrente respecto del examen del artículo 71 de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios.

En la ejecutoria, por unanimidad de once votos, se declaró la invalidez del artículo 71 de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios, aprobada mediante el Decreto No. 466, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinticuatro de marzo de dos mil dieciocho. Esto, por considerarse que el artículo impugnado no es acorde al modelo social de discapacidad previsto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y no reconoce la capacidad jurídica de las personas con discapacidad mental, bajo las siguientes consideraciones, entre otras:

• Si bien el artículo impugnado tiene como finalidad legítima proteger a las personas con discapacidad, pretende lograr esta finalidad de una manera contraria al modelo social de discapacidad, que niega la capacidad de las personas con discapacidad mental de actuar por sí mismas y que resulta discriminatoria.

• En primer lugar, el artículo equipara a la discapacidad mental con una enfermedad, parte de la premisa de que una persona con discapacidad necesariamente se encuentra en una situación equivalente a la de un enfermo. Ello es contrario al modelo social de discapacidad que parte de la premisa de que la discapacidad no es una enfermedad, sino una desventaja que deriva de la interacción de deficiencias físicas, mentales, intelectuales y sensoriales con barreras sociales.

• En segundo lugar, el artículo equivocadamente parte de la premisa de que toda persona con discapacidad mental enfrentará obstáculos o dificultades para participar en el procedimiento judicial. Ello pasa por alto la gran diversidad de capacidades y funcionalidades que pueden tener las personas con discapacidad. El hecho de que una persona tenga una discapacidad mental implica que no puede participar plena y efectivamente en la sociedad, en condiciones de igualdad con los demás, pero no necesariamente se traduce en una desventaja en todos los ámbitos de la vida. En consecuencia, pueden existir casos en los que no se requieran ajustes razonables o medidas de apoyo para que una persona con una discapacidad mental pueda participar en un procedimiento judicial en igualdad de condiciones.

• En tercer lugar, el artículo parte de la premisa de que las personas con discapacidad mental son incapaces de ejercer sus derechos por sí mismos en el procedimiento. Supone que necesariamente debe haber una persona encargada de la custodia de la persona con discapacidad sin la cual ésta no puede ejercer sus derechos o expresar su voluntad en el procedimiento judicial. Trata la ausencia de este custodio como una situación irregular ante la cual necesariamente debe remitirse a la persona a instituciones del Estado, sin tomar en cuenta su voluntad y sus funcionalidades específicas.

• Con lo anterior, se soslaya que la persona podría participar por sí misma en el procedimiento, sin necesidad de suspenderlo o de la intervención de instituciones estatales, si el J. ordenara ajustes razonables al procedimiento o medidas de ayuda, conforme a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

• En última instancia, el artículo impugnado utiliza el déficit en la capacidad mental de una persona con discapacidad como una justificación para negar su capacidad jurídica, con lo que se contraviene el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

• Todo lo anterior tiene un efecto estigmatizante, pues refleja y fortalece los estereotipos que existen respecto de las personas con discapacidad mental que las conciben como personas enfermas o incapaces.

En general coincido con la ejecutoria, aunque con algunas consideraciones adicionales para invalidar el citado artículo 71,(3) que prevé que cuando el médico considere que el probable infractor padece una enfermedad o discapacidad mental, el J. deberá suspender el procedimiento y citar a las personas que cuenten con la custodia del enfermo o la persona con discapacidad. Asimismo, establece que a falta de una persona que cuente con esa custodia, el J. deberá remitir al probable infractor a las autoridades de salud o instituciones de asistencia social competentes del Estado para que le proporcionen ayuda o asistencia.

Como lo manifesté en la diversa acción de inconstitucionalidad 107/2015 y su acumulada 114/2015,(4) cuando nos enfrentemos a normas que restringen derechos de las personas con discapacidad es necesario determinar si aquéllas son discriminatorias o no. Para ello debemos determinar, en primer lugar, si esta regulación se apoya en una categoría sospechosa, establecida en el artículo 1o. de la Constitución Federal.

Al ser el caso de personas con discapacidad, es necesario hacer un escrutinio estricto de la medida empleada por el legislador.

En ese sentido, considero que la discapacidad no puede significar una restricción a la capacidad de ejercicio de las personas, pues en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal, en relación con el artículo 1o. de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad,(5) es obligación del Estado promover, proteger y asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, asegurando su plena inclusión tanto en la sociedad como en el mundo que le rodea en un marco de respeto, igualdad y equiparación de oportunidades.

Que las personas con discapacidad necesariamente ejerzan sus derechos a través de sus representantes resulta incompatible con el artículo 1o. constitucional, en relación con el artículo 12 de la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,(6) que obligan a los Estados a reconocer que las personas con discapacidad tienen personalidad y capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.(7)

De esta manera, aunque podría pensarse que el legislador local buscó proteger a las personas con discapacidad que enfrenten un procedimiento administrativo, lo cierto es que lejos de reconocer la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad con las demás personas y establecer las salvaguardias necesarias para su ejercicio, así como los ajustes razonables, en atención al modelo de asistencia en la toma de decisiones, establece una regla general de incapacidad jurídica para todos aquellos que a juicio del médico tengan una discapacidad mental, lo que resulta a todas luces discriminatorio. Esto es, lo que va a variar, atendiendo al caso en concreto y a juicio del médico, es si la persona cuenta con una discapacidad mental o no, pero en todos los casos se prevé la suspensión del procedimiento, lo que resulta inconstitucional.

A mi juicio, la inconstitucionalidad de la norma no radica en que se prevea la suspensión del procedimiento cuando el probable infractor padezca de una discapacidad mental a fin de prestarle asistencia, pues es precisamente este apoyo lo que mandata el modelo de asistencia en la toma de decisiones legales, en determinados casos y siempre respetando la voluntad y preferencias de la persona con la condición aludida.(8) Sin embargo, la norma se aleja de este modelo al preverlo en todos los casos y bajo todos los supuestos, desconociendo que habrá casos en que esta asistencia no será necesaria.

En mérito de las razones expuestas, sirvan estas líneas para expresar mi respetuoso disentimiento en relación con algunas consideraciones de esta ejecutoria y algunos motivos adicionales en relación con ciertas consideraciones de la misma.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de mayo de 2021.

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1. "Artículo 18. Son infracciones contra la tranquilidad de las personas:

"...

"III. Producir o causar ruidos, por cualquier medio, que notoriamente atenten contra la tranquilidad o salud de las personas."

2. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.

3. "Artículo 71. Cuando el probable infractor padezca alguna enfermedad o discapacidad mental, a consideración del médico, el J. suspenderá el procedimiento y citará a las personas obligadas a la custodia del enfermo o persona con discapacidad mental y, a falta de éstos, lo remitirá a las autoridades de salud o instituciones de asistencia social competentes del Estado, para que intervengan, a fin de que se le proporcione la ayuda o asistencia que requiera."

4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de junio de dos mil dieciocho.

5. "Artículo 1. Las disposiciones de la presente ley son de orden público, de interés social y de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos.

"Su objeto es reglamentar en lo conducente, el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estableciendo las condiciones en las que el Estado deberá promover, proteger y asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, asegurando su plena inclusión a la sociedad en un marco de respeto, igualdad y equiparación de oportunidades."

6. "Artículo 12

"Igual reconocimiento como persona ante la ley

"1. Los Estados partes reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica.

"2. Los Estados partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.

"…"

7. Estas consideraciones también las expresé a través del voto concurrente que emití en la acción de inconstitucionalidad 107/2015 y su acumulada 114/2015, en la que, entre otras cosas, se declarara la invalidez de diversa disposición del Código Familiar del Estado de Michoacán de O., que preveía a la minoría de edad, al estado de interdicción y demás "discapacidades" como restricciones a la personalidad jurídica. …

8. Como en la acción de inconstitucionalidad 33/2015, en la que se adoptó, entre otras determinaciones, el reconocer la validez de diverso precepto de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista que preveía como derecho fundamental de las personas con la referida condición el "tomar decisiones por sí o a través de sus padres o tutores para el ejercicio de sus legítimos derechos" precisamente bajo la consideración de que el modelo de asistencia en la toma de decisiones lo permite, en ciertos casos y bajo ciertos supuestos.

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.