Voto particular y concurrente num. 99/2020 Y SU ACUMULADA 100/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 99/2020 y su acumulada 100/2020, promovidas por los diputados integrantes de la Septuagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado de Michoacán y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

En sesión pública celebrada el ocho de diciembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 99/2020 y su acumulada 100/2020, en la cual reconoció la validez de los artículos 32 y 33 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, que establecen cuestiones generales sobre los "impuestos ecológicos", y declaró la invalidez de los artículos 34 a 39 de la misma ley, los cuales regulaban el llamado impuesto de remediación ambiental por extracción de materiales del suelo.

Presento este voto, ya que, si bien estoy de acuerdo con la declaración de invalidez de los artículos 34 a 39 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, sostengo consideraciones diferentes a las del resto de las Ministras y Ministros. Por otra parte, no comparto el reconocimiento de validez de los artículos 32 y 33 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, ya que derivado de la invalidez de los artículos 34 a 39, estos preceptos quedarían sin efecto alguno.

I.V. concurrente sobre la declaración de invalidez de los artículos 34 a 39 de la Ley de Hacienda del Estado de Morelos

El Pleno declaró la invalidez del llamado impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, establecido en los artículos 34 a 39 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán.(1)

Sin embargo, como lo señala la propia sentencia,(2) no hubo consideraciones mayoritarias para sustentar esta invalidez. Mientras que para algunos Ministros y Ministras la invalidez del "impuesto" derivó de que el Congreso Local no tiene competencia para establecer este tributo en particular –postura que comparto–, otros Ministros señalaron que el tributo en realidad implicaba una sanción; que no era eficiente para cumplir con su finalidad consistente en proteger el medio ambiente; o bien, que existía una falta de congruencia entre los elementos que lo configuraban.

Debido a la pluralidad de razones manifestadas por la mayoría del Pleno, considero importante exponer las razones por las cuales voté por la inconstitucionalidad de los artículos.

Desde mi punto de vista, el llamado: "impuesto de remediación ambiental por extracción de materiales" grava el aprovechamiento de bienes del dominio público que son competencia exclusiva de la Federación, tal como lo expresé en mi voto particular en la CC 56/2017.(3)

A mi parecer, los artículos 34 a 39 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, que regulan el "impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales del suelo", son inconstitucionales porque transgreden los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 117, fracciones IV, V, VI, VII, VIII y IX; 118, fracción I; 122 y 124 constitucionales, que constituyen el marco de distribución de potestades tributarias entre la Federación y las entidades federativas.

En efecto, el artículo 73, fracción XXIX, constitucional,(4) señala que el Congreso de la Unión tiene facultades para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y la explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del diverso 27 de la propia Constitución.(5)

Específicamente, dicho precepto establece que corresponde a la Nación el dominio directo sobre: i) todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; ii) todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos; iii) los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; iv) los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; v) los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; vi) los combustibles minerales sólidos; vii) el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y, viii) el espacio situado sobre el territorio nacional.

Al respecto, el Tribunal Pleno ha interpretado(6) que la competencia de la Federación contenida en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional se limita a la extracción de materiales cuando sean de distinta naturaleza a los componentes de los terrenos, por lo que la competencia de los Estados puede configurarse respecto de materiales de igual naturaleza.

Ahora bien, el "impuesto de remediación ambiental" impugnado parece compatible con la Constitución General, pues en su artículo 34 dispone lo siguiente: "Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes del terreno". No obstante, tal como lo expresé en el voto particular en la controversia constitucional 56/2017,(7) esta distinción es solamente un subterfugio para burlar la competencia de la Federación contenida en artículo 73 constitucional.(8)

En efecto, si atendemos a la naturaleza de la actividad extractiva que se grava en este tributo, existe una relación indisoluble entre la explotación de materiales cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, y de materiales cuya naturaleza es igual, toda vez que, en esa etapa del proceso extractivo, los trabajos no distinguen entre uno u otro, sino que se limitan a extraer dichos recursos sin hacer distinciones. Por tanto, la precisión que hace el artículo 34 impugnado con el fin de "salvar" la competencia de la Federación resulta ineficaz.

Adicionalmente, el artículo 34 impugnado comprende materiales distintos del terreno como las arcillas y la arena;(9) y se refiere de forma genérica a las piedras, dentro de las cuales se pueden incluir las llamadas piedras preciosas; todos estos materiales están contemplados en el artículo 27 constitucional y por tanto forman parte de la competencia exclusiva de la Federación.(10)

Por lo demás, el hecho de que el artículo 34 impugnado señale que la forma de extraer los recursos será mediante trabajos a cielo abierto, es también un intento por evadir la competencia exclusiva de la Federación, ya que ni la Constitución General,(11) ni la Ley Federal de Derechos(12) establecen esa distinción y, por tanto, no limitan los recursos de la Federación a trabajos subterráneos, (salvo que sean productos derivados de la descomposición de las rocas).(13)

Por último, no debe pasar desapercibido que la Ley Minera no forma parte del parámetro de regularidad constitucional, ya que no es un ordenamiento que distribuya potestades tributarias, por lo que no se puede respaldar la validez de la norma en función de este ordenamiento.

En definitiva, el parámetro constitucional aplicable es el contenido en los artículos 73, fracciones VII y XXIX; 117, fracciones IV, V, VI, VII, VIII y IX; 118, fracción I; 122 y 124 constitucionales, que constituyen el marco de distribución de potestades tributarias entre la Federación y las entidades federativas. Frente a dicho parámetro, el "impuesto de remediación ambiental" previsto en la Ley de Hacienda de Michoacán es claramente inconstitucional.

Como consecuencia de lo anterior, también son inconstitucionales los artículos 35 a 39 de la Ley de Hacienda de Michoacán, pues únicamente prevén los elementos restantes del tributo en cuestión.

II.V. particular sobre la validez de los artículos 32 y 33 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán

La sentencia reconoce la validez de los artículos 32 y 33 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán,(14) ya que el Estado de Michoacán los emitió en ejercicio de su facultad tributaria, estableciendo los objetivos y finalidades que se pretenden impulsar con los ingresos que se obtengan de los denominados "impuestos ecológicos". De acuerdo con la sentencia mayoritaria, esta previsión no invade la esfera de competencias tributarias de la Federación.

Aunque comparto que las entidades federativas cuentan con facultades para imponer tributos ambientales, considero que no existen razones para mantener la vigencia de los artículos 32 y 33 de la Ley de Hacienda de Michoacán, ya que únicamente proporcionan un marco normativo al impuesto de remediación ambiental que se invalidó, por lo que después de la decisión adoptada por el Pleno resultan letra muerta en el sistema tributario local.

En efecto, los artículos 32 y 33 establecen las generalidades de los "impuestos ambientales" –su definición, su finalidad y la aplicación supletoria de leyes relativas en materia ambiental–. De la lectura integral de la Ley de Hacienda de Michoacán se desprende que el único "impuesto ambiental" existente era el de remediación ambiental en la extracción de materiales, que el Pleno invalidó en esta resolución.(15)

Por tanto, como consecuencia de la decisión adoptada por el Tribunal Pleno, los artículos 32 y 33 pierden cualquier relevancia práctica. Ambos preceptos permanecerán en la ley como un marco "conceptual" que carece de cualquier efecto normativo; un "cascarón vacío" que no se refiere a tributo alguno. Por esa razón, era preferible entender estos preceptos como parte integral del sistema de normas que regulaban el llamado impuesto de remediación ambiental y, por tanto, también declarar su invalidez.

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En suma, los artículos 34 a 39 que establecen el "impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales del suelo" son inconstitucionales, ya que invaden la competencia exclusiva de la Federación para establecer este tipo de tributos. Derivado de lo anterior, considero que también debió declararse la invalidez de los artículos 32 y 33 ya que, si bien concuerdo con que fueron emitidos dentro de las facultades del Congreso Local, su texto es letra muerta dentro de la Ley de Hacienda de Michoacán porque no subsiste otro tributo de esa naturaleza.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de julio de 2021.

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1. Ley de Hacienda de Michoacán

"Artículo 34. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como: arcillas, arena, caliza, cantera, grava, filtro, rocas, piedras, material en greña, tezontle, sello y en general cualquier material pétreo con independencia de su nombre o clasificación.

"Para efectos de este artículo la extracción deberá realizarse por medio de trabajos a cielo abierto en el territorio del Estado.

"En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias a que hace referencia el artículo 4o. de la Ley Minera.

"Para efectos de este artículo se entiende como, agregado pétreo además de los mencionados en el párrafo primero del presente artículo aquellos materiales que provienen de la roca, de la piedra, de un peñasco; que habitualmente se encuentran en forma de bloques, losetas o fragmentos de distintos tamaños, principalmente en la naturaleza."

"Artículo 35. Son sujetos del pago de este impuesto las personas físicas, morales o unidades económicas que dentro del territorio del Estado extraigan del suelo y subsuelo materiales que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los componentes del terreno, tales como los señalados en este capítulo como agregados pétreos.

"No se consideran sujetos del impuesto los intermediarios que adquieran del sujeto obligado los materiales, esto es, no es un impuesto trasladable.

"En el supuesto de que los sujetos obligados sean los ejidos, los adquirentes del material se constituirán en retenedores del impuesto y se obligarán a enterarlo en la época de pago previsto para tal efecto."

"Artículo 36. La base del impuesto lo constituye el volumen de metros cúbicos de material efectivamente extraído del suelo y subsuelo que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los componentes del terreno; como lo es el agregado pétreo.

"Esto es, no se considera como volumen sujeto al pago del presente impuesto, los componentes que se extraigan conjuntamente con el material gravado.

"Para determinar el tipo y volumen de material extraído se podrá tomar como base las autorizaciones emitidas por las autoridades ambientales en la manifestación de impacto ambiental, estudio geológico o licencia de aprovechamiento de material pétreo no reservado a la federación.

"Se considera que el material extraído es el tipo de material manifestado por el permisionario, aprobado por la autoridad ambiental competente."

"Artículo 37. Se aplicará a cada metro cúbico extraído, la tasa del 3 por ciento sobre el monto total de su enajenación, sin considerar impuestos."

"Artículo 38. Se genera el impuesto al configurarse el objeto materia del mismo previsto en el artículo 34 de esta ley, esto es al momento de realizarse la extracción del material gravado, sin embargo la época de pago de dicho impuesto será a más tardar el día 17 del mes siguiente al que se facture el volumen extraído, mediante declaración que presentarán en las formas y medios autorizados por la Secretaría de Finanzas y Administración, conforme lo dispuesto en el Código Fiscal del Estado de Michoacán de Ocampo y esta ley.

"Los contribuyentes deberán proporcionar la información que se les solicite en las formas que al efecto apruebe la Secretaría.

"En el supuesto de que durante un ejercicio fiscal no exista facturación el volumen extraído se determinará conforme a bitácoras, licencias, permisos y demás instrumentos que permitan determinar la extracción del producto."

"Artículo 39. Son obligaciones de los contribuyentes de este impuesto, además de las establecidas en el Código Fiscal del Estado de Michoacán de Ocampo, las siguientes:

"I. Las personas físicas y morales o unidades económicas que para efecto de impuestos federales tengan su domicilio fiscal en otras entidades, pero que realicen las actividades a que se refiere este capítulo, deberán registrar como domicilio fiscal estatal, el lugar en donde se originen sus actos;

"II. Presentar las declaraciones del impuesto y enterar y pagar el impuesto correspondiente en la forma y los términos previstos en esta sección;

"III. R. o empadronarse en la oficina recaudadora que corresponda al lugar de la ubicación de los terrenos explotados;

"IV. Llevar un libro de registros de extracción en el que se hará constar diariamente la cantidad en metros cúbicos de material que se extraiga del suelo y subsuelo y deberán tener los siguientes campos:

"a) Fecha.

"b) Material.

"c) Metros cúbicos extraídos.

"d) Material almacenado.

"e) Salida del material almacenado del predio.

"De llevar el registro diario de los datos que han quedado señalados en la bitácora de explotación de material pétreo requerida por la autoridad ambiental, el libro de registro diario podrá suplirse por dicha bitácora.

"V. Presentar los avisos, datos, documentos e informes que les soliciten las autoridades fiscales en relación con este impuesto, dentro de los plazos y en los lugares señalados al efecto;

"VI. Poner a disposición de las autoridades competentes, para los efectos del ejercicio de sus facultades de comprobación, los informes, documentos, registros y comprobantes que le sean solicitados, en relación con la determinación y pago de este impuesto, así como del resto de las obligaciones a su cargo en términos del presente Capítulo; y,

"VII. Las demás que señale la ley y los ordenamientos fiscales aplicables."

2. Párrafo 304 de la sentencia: "Al respecto, durante la discusión del proyecto de sentencia presentado a consideración del Tribunal Pleno, no se lograron consideraciones mayoritarias, pero sí una mayoría de ocho votos para declarar la invalidez de los artículos 34 a 39 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán."

3. Resuelta, en este tema, por mayoría de 6 votos en sesión de Pleno de 11 de febrero de 2019, bajo la ponencia de la Ministra Piña

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"…

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"1o. Sobre el comercio exterior;

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos "4o y 5o del artículo 27 …"

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 27. …

"Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional …"

6. Controversia constitucional 56/2017, resuelta, en este tema, por mayoría de seis votos en sesión de Pleno de once de febrero de dos mil diecinueve, bajo la ponencia de la Ministra P.H.. Acción de Inconstitucionalidad 107/2020, resuelta, en este tema, por mayoría de seis votos en sesión de trece de octubre de dos mil veinte.

7. Resuelta, en este tema, por mayoría de seis votos en sesión de Pleno de once de febrero de dos mil diecinueve, bajo la ponencia de la Ministra P.H..

8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. …

"XXIX. Para establecer contribuciones: …

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27 …"

9. Ley de Hacienda de Michoacán

"Artículo 34. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aún y cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como: arcillas, arena, caliza, cantera, grava, filtro, rocas, piedras, material en greña, tezontle, sello y en general cualquier material pétreo con independencia de su nombre o clasificación.

"Para efectos de este artículo la extracción deberá realizarse por medio de trabajos a cielo abierto en el territorio del Estado.

"En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias a que hace referencia el artículo 4o. de la Ley Minera.

"Para efectos de este artículo se entiende como, agregado pétreo además de los mencionados en el párrafo primero del presente artículo aquellos materiales que provienen de la roca, de la piedra, de un peñasco; que habitualmente se encuentran en forma de bloques, losetas o fragmentos de distintos tamaños, principalmente en la naturaleza."

10. Constitución General

"Artículo 27. …Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional …"

11. Artículos 73, fracción XXIX, numeral 2, y 27, cuarto párrafo.

12. Artículo 236 de la Ley Federal de Derechos

13."Artículo 27 de la Constitución General. …

"los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; …"

14. Ley de Hacienda de Michoacán

"Artículo 32. Los impuestos ecológicos constituyen figuras impositivas que tienen como finalidad recaudar recursos para sufragar el gasto público, y al mismo tiempo incentiven cambios en la conducta de los sujetos obligados para que favorezcan al medio ambiente y a la salud pública.

"De ninguna forma el pago de los impuestos ecológicos, constituye una excepción al cumplimiento de las disposiciones administrativas en materia ambiental, por lo que el sujeto obligado al pago de las contribuciones materia del presente capítulo, deberá también dar pleno cumplimiento a las mismas y su incumplimiento será sancionado conforme a la disposición que infrinja."

"Artículo 33. Para efectos de este capítulo serán aplicables de manera supletoria la Ley Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Michoacán de Ocampo y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a las disposiciones en materia fiscal."

15. Efectivamente, los legisladores locales mediante decreto de doce de junio de dos mil diecinueve derogaron las otras contribuciones ambientales, a saber, el impuesto por la emisión de gases a la atmósfera (que estaba establecido en los artículos 40 a 45); por la emisión de contaminantes (artículos 46 a 52); y por el depósito o almacenamiento de residuos (artículos 54 a 60).

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.