Voto particular y concurrente num. 39/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.M.P.R. en la controversia constitucional 39/2019.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el tres de noviembre de dos mil veinte, resolvió la controversia constitucional citada al rubro, donde se determinó: sobreseer respecto del artículo 3 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala; declaró la invalidez de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, así como del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en dicho medio de difusión oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho y, por extensión, la del artículo transitorio primero, párrafo primero, del referido Decreto No. 149; asimismo, se determinó la reviviscencia de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, previo a su reforma mediante el Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.

En principio, debe señalarse que la presente controversia constitucional tiene conexidad con las controversias 38/2019 y 28/2019, debido a que se impugnan los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial de la entidad federativa, y el artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, del Congreso del Estado de Tlaxcala, con similares argumentos y se declaró su invalidez con las mismas consideraciones. En este sentido, al haberse replicado las votaciones obtenidas en la diversa controversia constitucional 38/2019 resuelta en primer orden, se reitera el voto formulado en la citada controversia.

En efecto, si bien comparto el sentido de la resolución, lo cierto es que, me separo de las siguientes consideraciones:

I. De las plasmadas en el considerando V, relativo a la "oportunidad", apartado B, en relación con el estudio de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala.

En este apartado, el Tribunal Pleno determinó que la controversia constitucional era oportuna.

Señaló que los dos preceptos legales fueron impugnados con motivo de la expedición del Decreto No. 75, que adelantó su entrada en vigor, es decir, no fueron controvertidos por su publicación sino con motivo de un acto diverso a través del cual dichas normas generales supuestamente ocasionaron la afectación alegada por el Municipio actor.

Al respectov se precisó que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria, permite que por vía de controversia constitucional las normas de carácter general se impugnen ya sea con motivo de su publicación, o bien de su primer acto de aplicación. Asimismo, se dijo que el Tribunal Pleno ha sostenido que, para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, el primer acto de aplicación de una norma general impugnada debe ser entendido en sentido amplio.(1)

Se argumentó que en este tipo de procedimientos válidamente puede ser considerada como acto de aplicación "una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía que la impugnada, en virtud de la cual se actualicen situaciones de las que depende su cumplimiento, y no necesariamente un acto dirigido en forma concreta y específica al actor". Dado que en controversias constitucionales, a diferencia de otros medios de control constitucional, rige un concepto amplio del principio de afectación,(2) para considerar que una norma general es el primer acto de aplicación de otra norma general en el sentido de la ley reglamentaria, es suficiente con que la mera vigencia de la disposición más reciente represente una concreción normativa de la más antigua que pueda generar algún tipo de perjuicio al promovente.

Se dijo que en el presente caso claramente se actualizaba este supuesto, ya que el Decreto No. 75, adelantó la fecha de entrada en vigor de las dos disposiciones generales impugnadas; aunque originalmente, estaba previsto que ello no sucediera sino hasta el uno de septiembre de dos mil veintiuno, es decir, una vez que la actual integración del Ayuntamiento del Municipio actor hubiera concluido su mandato, el artículo segundo del Decreto No. 75, eliminó la vacatio legis de los artículos impugnados a partir del uno de enero de dos mil diecinueve. De este modo, los presidentes de comunidad del Municipio que habían tomado posesión del cargo el uno de enero de dos mil diecisiete, automáticamente, adquirieron derecho a voto en las sesiones de Cabildo y vieron homologadas sus funciones a las de un regidor. En pocas palabras, la mera vigencia del Decreto No. 75, bastó para que en el Municipio actor entrara en vigor el régimen legal de toma de decisiones que aquí se impugna.

Así, bajo una noción amplia del principio de afectación y una postura pro actione,(3) en este caso, en particular, se dijo que era claro que los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, sí podían ser controvertidos con motivo de la publicación del Decreto No. 75, pues es justo a través de él que se generó la afectación que alega el actor. Por lo que, si la demanda se había presentado el treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, esto es, dentro de los treinta días hábiles siguientes al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, fecha en que se publicó el referido decreto en el Periódico Oficial de la entidad federativa, entonces la impugnación en contra de los referidos preceptos resultaba oportuna.

En este contexto, debo precisar que no comparto la sentencia en este punto, ya que considero que en relación con los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, la controversia constitucional no es oportuna, por lo que debió sobreseerse en relación con las referidas normas.

Lo anterior, en virtud de que, por lo que hace a su publicación, la impugnación es notoriamente extemporánea; además, la demanda tampoco es oportuna bajo el supuesto de que se impugne el primer acto de aplicación de la norma porque en la demanda no se impugna algún acto concreto de aplicación o bien una norma general que haya concretado sus supuestos normativos.

En efecto, una ley se puede considerar aplicada cuando se actualizan sus supuestos normativos; y los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, que regulan la integración de los presidentes de comunidad al Cabildo, a través de su derecho al voto en las sesiones de éste. Sin embargo, no existe un acto concreto de tales normas y, si bien el Decreto No. 75, modificó un artículo transitorio que regulaba la entrada en vigor de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la ley municipal, no puede ser considerado un acto de aplicación de dicho precepto, pues para considerar que una norma de carácter general es acto de aplicación de otra norma, se debe analizar si: a) ésta pormenoriza lo dispuesto en una diversa ley o b) se emite con base en lo dispuesto por aquélla.

En el caso, no se surte ninguno de ambos supuestos, pues en primer lugar, la norma impugnada del Decreto No. 75, no pormenoriza o reglamenta los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la ley municipal, puesto que solamente modifica un artículo transitorio del Decreto No. 149, que regula su entrada en vigor, en ese sentido, es claro que no se desarrollan los supuestos normativos de los artículos citados.

También considero que no se actualiza el criterio de que es suficiente con que la mera vigencia de la disposición más reciente represente una concreción normativa de la más antigua que pueda generar algún tipo de perjuicio al promovente, ya que no se da en el caso una concreción normativa, dado que no existe tal concreción sino que sólo se adelanta su vigencia.

Bajo estas consideraciones, en relación con los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, voté en contra, pues considero que la controversia constitucional no es oportuna, por lo que debió sobreseerse.

II. Por otra parte, me separo de las consideraciones plasmadas en el considerando VII. Estudio de fondo, apartado A, relativo al análisis de los artículos 4, definición novena(4) y 120, fracción I,(5) de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, en cuanto confieren atribuciones a los presidentes de comunidad en la toma de decisiones del Ayuntamiento a raíz de su incorporación al Cabildo con derecho de voto.

En este apartado, el Tribunal Pleno abordó el estudio relativo, bajo la pregunta de si es constitucionalmente válido incorporar con derecho a voto al Cabildo municipal a funcionarios distintos a los previstos en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

Señaló que no estaba a discusión que el cargo de "presidente de comunidad" previsto en la normativa del Estado de Tlaxcala carece de reconocimiento constitucional expreso como parte integrante de los Ayuntamientos del país. El texto del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, es claro en el sentido de que el Ayuntamiento como órgano de gobierno municipal se integra "por un presidente o presidenta municipal, y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine".(6) También es claro, sin embargo, que los tres cargos municipales a que se refiere este precepto constitucional distan mucho de ser los únicos en la estructura orgánica de un Municipio. Desde cualquier policía municipal hasta el titular de la secretaría de un Ayuntamiento, por ejemplo, existen diversos servidores públicos que forman parte de la administración pública municipal, pero que no gozan de mención expresa en ese artículo. La cuestión a dilucidar aquí, por tanto, es más bien si alguno de los funcionarios municipales no previstos expresamente en la fracción I del artículo 115 constitucional puede válidamente participar con derecho de voto en las sesiones de Cabildo del respectivo Municipio, es decir, en las reuniones deliberativas del máximo órgano de gobierno municipal.

El Tribunal Pleno consideró que un análisis integral del citado artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, arroja con claridad que, como lo alega el Municipio actor, no es válido incorporar con derecho a voto al Cabildo municipal a funcionarios distintos a los previstos expresamente en este precepto constitucional. Ya que, si bien en la administración pública municipal ciertamente pueden existir figuras auxiliares al Ayuntamiento, como sucede con los presidentes de comunidad en los Municipios del Estado de Tlaxcala, el principio constitucional de autonomía municipal consagrado en ese artículo requiere necesariamente que las decisiones del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio recaigan única y exclusivamente en funcionarios electos bajo las condiciones que establece la propia N.F.. Esto significa, a su vez, que en las sesiones del Cabildo municipal solamente puedan tener derecho de voto aquellos funcionarios previstos de manera expresa en esa disposición constitucional, o sea, el presidente municipal, los síndicos y los regidores.

En primer lugar, se dijo que la redacción del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal es inequívoca en el sentido de que las atribuciones constitucionales de un Municipio sólo pueden ejercerse a través de su Ayuntamiento. El precepto dispone a la letra que: "la competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva". Si de acuerdo con el Texto Constitucional el ejercicio de competencias municipales debe recaer exclusivamente en ese órgano colegiado, entonces integrar formalmente el Ayuntamiento es un requisito indispensable para participar en la toma de decisiones relacionadas con las funciones constitucionales del Municipio. De este modo, con independencia de que la legislación que regule la organización municipal en una entidad federativa le diese otra acepción a ese vocablo, "integrar" un Ayuntamiento en sentido constitucional comprende, necesariamente, la facultad de votar en las reuniones deliberativas de este órgano de gobierno municipal, es decir, implica tener derecho de voto en las llamadas sesiones de Cabildo.

En segundo lugar, que el propósito manifiesto de la introducción de esta disposición a la fracción I del artículo 115 constitucional fue, precisamente, garantizar la autonomía del gobierno municipal, es decir, asegurar que entes que no formaran parte del Ayuntamiento estuvieran completamente excluidos de la toma de decisiones respecto del ejercicio de las competencias originarias del Municipio. Del análisis del procedimiento legislativo que en junio de mil novecientos noventa y nueve, desembocó en la porción normativa que establece los únicos tres cargos que integran un Ayuntamiento se desprende, claramente, que la reforma fue motivada principalmente por la frecuente intervención de otros poderes y niveles de gobierno en la autonomía de los Municipios del país.

En tercer lugar, señaló que el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, forma parte de un sistema normativo complejo y, por tanto, no puede ser interpretado de manera aislada por esta Suprema Corte. Al contrario, el sentido de ese precepto constitucional debe determinarse también en función de las distintas disposiciones del mismo ordenamiento que regulan la integración, organización y funcionamiento del Municipio Libre como nivel de gobierno. Esto implica tener que considerar su relación con los demás artículos de la Constitución Federal que inciden en la forma en que el Ayuntamiento ejerce la autonomía municipal, desde luego, pero también con los diversos preceptos constitucionales que establecen las condiciones democráticas de integración de los gobiernos municipales.

Así, por un lado, se precisó que el principio de autonomía municipal previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional debe interpretarse en función de la diversa fracción II de ese mismo artículo, pues esta última es la disposición que impone los límites a la facultad legislativa de las entidades federativas en relación con los Municipios que las conforman. Concretamente, en términos de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal las leyes estatales en materia municipal sólo pueden establecer: (i) las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo; (ii) los casos que requieren votación calificada del Ayuntamiento para afectar el patrimonio inmobiliario municipal o celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; (iii) las normas de aplicación general para celebrar convenios de asunción de funciones con los Estados; (iv) el procedimiento y condiciones para que el Estado asuma tales funciones sin convenio a solicitud del Municipio y, finalmente, (v) las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Que si, como puede observarse, la referida fracción II del artículo 115 constitucional no reconoce en alguno de sus cinco incisos que designar a los integrantes del Ayuntamiento sea uno de los objetos de las leyes estatales en materia municipal, entonces no sería sistemático con esa disposición interpretar la diversa fracción I del mismo artículo en un sentido que sí permitiera a un Congreso Estatal incorporar con derecho de voto al Cabildo municipal a funcionarios que no integren el Ayuntamiento respectivo. De hacerlo así se estaría reconociendo implícitamente un objeto adicional a la legislación estatal en materia municipal y, por ende, quedarían sin efectos las disposiciones constitucionales cuya principal función es, precisamente, impedir que las Legislaturas Locales invadan las competencias originarias del Municipio. Esa interpretación sería completamente disfuncional al régimen competencial de la Constitución Federal y, por ende, inadmisible.

Por otro lado, se indicó que el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, también debe interpretarse en función de los diversos principios constitucionales que regulan la integración democrática de los cargos que conforman un Ayuntamiento. Sin pretender en modo alguno emprender aquí la elaboración de un tratado sobre democracia electoral a nivel municipal, es bien conocido que nuestra N.F. establece diversas condiciones y garantías para la conformación democrática de los órganos de gobierno municipal.

Nadie negaría, por ejemplo, que en términos de lo dispuesto en los artículos 41, párrafos primero y tercero, fracción I; 115, fracción I y 116, fracción IV, inciso a), todos ellos de la Constitución Federal, la renovación de los integrantes de los Ayuntamientos deberá realizarse por elección directa, a través de elecciones libres, auténticas y periódicas, así como mediante sufragio universal, libre, secreto y directo. También es claro que con base en los dos primeros artículos citados, así como en los artículos 2o., apartado A, fracción VII y 35, fracción II, de la propia Constitución Federal, en las elecciones de los integrantes de todos los Ayuntamientos del país debe respetarse el principio de paridad de género tanto en su vertiente vertical como en la horizontal. Finalmente, tampoco puede negarse que la fracción VIII del multicitado artículo 115 constitucional obliga a que en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios opere el principio de representación proporcional.

Pues bien, concluir que la fracción I del artículo 115 constitucional permite a las Legislaturas Estatales incorporar con derecho de voto al Cabildo a funcionarios municipales distintos a los previstos expresamente en dicha disposición simplemente no sería sistemático con los preceptos constitucionales recién referidos, pues se obstaculizaría que en la integración de los Ayuntamientos del país tuvieran plena aplicación los principios que aquellos artículos consagran y, por consiguiente, se diluiría la fuerza normativa que la Constitución Federal debe ejercer sobre las elecciones de los órganos de gobierno municipal. Bajo esa interpretación, por ejemplo, una Legislatura Local podría establecer que la elección de ciertos integrantes del Cabildo no fuera popular sino indirecta, que se eligieran puros varones entre los candidatos, o bien que no hubiera candidaturas de representación proporcional.

Se enfatizó que si se atiende a la evolución del régimen constitucional del Municipio Libre y de los procedimientos para asegurar su cumplimiento, entonces tampoco habría justificación alguna para interpretar la fracción I del artículo 115 constitucional en un sentido que permitiera al Congreso de Tlaxcala incorporar con derecho de voto a los denominados presidentes de comunidad al Cabildo municipal. Una conclusión de ese tipo iría en sentido contrario a la tendencia constitucional de fortalecer la autonomía municipal y su garantía jurisdiccional, pues validaría la intromisión constante del Legislativo de dicha entidad federativa en el órgano máximo de gobierno municipal, desconociéndose así el carácter excepcional que de acuerdo con la Constitución Federal debe tener cualquier intervención estatal en el ejercicio de competencias originarias municipales.

Por todas estas razones, se determinó declarar la invalidez de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, en elPeriódico Oficial de esa entidad federativa. En virtud de que dichos preceptos indebidamente confieren la atribución a los presidentes de comunidad de integrar el Cabildo con carácter similar al de los regidores y de gozar del derecho de voto en sus sesiones, vulnerando con ello de forma manifiesta el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

En este contexto, debo precisar que obligado por la mayoría me pronuncié a favor del proyecto, apartándome de las consideraciones relativas al análisis de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, pues desde mi óptica, es suficiente para decretar la invalidez de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, la violación que sostiene la sentencia respecto a la fracción I del citado artículo 115 de la Constitución Federal.

En efecto, la reforma de catorce de agosto de dos mil dieciocho, a la definición novena del artículo 4, el artículo 14 y la fracción I del artículo 120 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, vulnera la conformación de los Ayuntamientos del país que prevé la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, pues introduce una figura que no contempla, dado que la Norma Suprema establece claramente que los Ayuntamientos deberán ser integrados únicamente por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, sin que los Estados tengan disponible introducir estructuras diversas e integrantes diferentes a tales munícipes. Así, el que se haya adelantado la vigencia de la reforma de agosto de dos mil dieciocho, vulnera la integración actual del Ayuntamiento del Municipio actor y, por ende, el funcionamiento de tal órgano de gobierno y el ejercicio de sus competencias.

Esto es, la referida reforma de agosto de dos mil dieciocho, modificó la figura del presidente de comunidad para tres efectos: i) otorgarles un carácter "similar al de regidor", ii) integrarlos al Cabildo y, como consecuencia natural de lo anterior, iii) otorgarles el derecho a votar en las sesiones de Cabildo; con lo que se agrega al Ayuntamiento, como órgano de gobierno de los Municipios previsto en la N.F., figuras diversas al presidente municipal, síndicos y regidores, pues los presidentes de comunidad sólo se consideran similares a los regidores, pero no son regidores pues en realidad dichos presidentes se prevén por la propia ley municipal como autoridades auxiliares del Municipio y órganos desconcentrados de la administración pública municipal, subordinadas al Ayuntamiento del Municipio del que formen parte. Lo cual se advierte del título quinto, capítulo I, artículos 112 al 120 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala.

Conforme al criterio establecido por el Tribunal Pleno, en las controversias constitucionales 9/2000 y 49/2003, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, protege la integración del Ayuntamiento, así como la continuidad del ejercicio de sus funciones de gobierno porque derivan de un mandato político concreto que otorga la ciudadanía a ese órgano de gobierno municipal a través de elecciones directas. Asimismo, se pronunció en el sentido de que la protección a la integración y la continuidad de las funciones del Ayuntamiento tiene como objetivo hacer efectiva su autonomía, al impedir que existan injerencias o intervenciones ajenas en las instituciones municipales.

Lo anterior, ya que el Poder Reformador de la Constitución Federal estableció como prerrogativa principal de los Ayuntamientos la salvaguarda de su integración y continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno.

Como lo señala la sentencia, la redacción del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, al disponer explícitamente que un Ayuntamiento estará integrado por una presidenta –o un presidente– municipal, así como por el número de sindicaturas y regidurías que determine la ley, es decir, sin hacer referencia a alguna otra figura u órgano, prohíbe implícitamente que puedan integrarse al Ayuntamiento figuras diversas de esos tres tipos de funcionarios de elección popular que señala. Ello, acorde con el propósito manifiesto de la introducción de esta disposición, que fue precisamente garantizar la autonomía del gobierno municipal, es decir, asegurar que entes que no formaran parte del Ayuntamiento estuvieran completamente excluidos de la toma de decisiones respecto del ejercicio de las competencias originarias del Municipio.

Del análisis del procedimiento legislativo que en junio de mil novecientos noventa y nueve, desembocó en la porción normativa que establece los únicos tres cargos que integran un Ayuntamiento se desprende claramente que la reforma fue motivada principalmente por la frecuente intervención de otros poderes y niveles de gobierno en la autonomía de los Municipios del país.

Para contrarrestar esta situación se consideró que era necesario no solamente, establecer reglas que garantizaran que todas las decisiones respecto del ejercicio de funciones municipales se tomaran únicamente, por instituciones que tuvieran "base constitucional" sino, además, especificar en la propia N.F. que la fórmula de integración de todos los Ayuntamientos del país sería exclusivamente la de un presidente municipal y los síndicos y regidores señalados por la ley. Lo que es un elemento concluyente, en el sentido de que no está permitido a los Congresos Estatales conferir derecho a votar en las sesiones del Cabildo municipal a figuras como los presidentes de comunidad que contempla la normativa de Tlaxcala.

Si bien en la Constitución del Estado de Tlaxcala se incorporó una figura distinta como una parte de las autoridades del Municipio en la entidad, pues les consideró a los presidentes de comunidad como munícipes los cuales son electos por el principio de sufragio universal, libre, directo y secreto cada tres años en procesos ordinarios y podrá realizarse también bajo la modalidad de usos y costumbres, y podrán ser reelectos hasta por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos de los que formen parte no sea superior a tres años cuando la postulación sea realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

Esto conforme a la Constitución del Estado de Tlaxcala, que establece:

(Reformado, P.O. 18 de mayo de 2001)

"Artículo 90. Los Municipios están investidos de personalidad jurídica y su patrimonio lo manejarán a través de su Ayuntamiento.

(Reformado, P.O. 1 de agosto de 2008)

"Cada Ayuntamiento se integrará por un presidente municipal, un síndico y los regidores cuya cantidad determinen las leyes aplicables. Por cada integrante propietario habrá un suplente.

(Adicionado, P.O. 1 de agosto de 2008)

"El presidente municipal, el síndico y los regidores tendrán el carácter de munícipes y serán electos por medio de planillas, en la circunscripción municipal, en procesos electorales ordinarios cada tres años, o en el plazo y para el periodo que determinen el Congreso del Estado y las leyes aplicables en caso de procesos electorales extraordinarios. También tendrán ese mismo carácter los presidentes de comunidad y las leyes aplicables determinarán las reglas, los procedimientos y las modalidades de su elección, así como sus atribuciones y obligaciones.

(Reformado, P.O. 21 de julio de 2015)

"Los integrantes del Ayuntamiento electos en procesos ordinarios tomarán posesión el día treinta y uno de agosto inmediato posterior a la fecha de su elección y podrán ser reelectos hasta por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

(Reformado primer párrafo, P.O. 21 de julio de 2015)

"Las asignaciones de los cargos específicos de presidente municipal, síndico y regidores, a los partidos políticos y candidatos independientes, se efectuarán de acuerdo con las bases siguientes:

(Reformada, P.O. 21 de julio de 2015)

"I. A la planilla del partido político o a la planilla de candidatos independientes que obtenga el mayor número de votos válidos se le asignarán los cargos de presidente municipal y de síndico, y

(Adicionada, P.O. 1 de agosto de 2008)

"II. La ley de la materia establecerá los cálculos, la fórmula y los métodos aplicables para el procedimiento de asignación de regidurías.

(Reformado, P.O. 21 de julio de 2015)

"Las elecciones de presidentes de comunidad se realizarán por el principio de sufragio universal, libre, directo y secreto cada tres años en procesos ordinarios y podrá realizarse también bajo a (sic) modalidad de usos y costumbres, de acuerdo con las condiciones generales que señale la ley de la materia, y podrán ser reelectos hasta por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos de los que formen parte no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. ..."

Lo cierto es que, como se dijo, con la reforma de dos mil dieciocho, se incorpora a dichos presidentes de comunidad como miembros del Cabildo y del Ayuntamiento, otorgándoles un carácter similar a los regidores y dándoles voto en la sesiones de Cabildo, con lo que en realidad se modifica la estructura del Ayuntamiento que prevé la Norma Constitucional y con el artículo segundo del Decreto No. 75 impugnado, que adelanta su vigencia, se afecta la integración actual del Municipio actor al integrar al Ayuntamiento y al Cabildo a doce personas que presumiblemente ostentan los cargos de presidencias de comunidad, con lo que se vulnera directamente el «artículo» 115 de la Constitución Federal.

En ese sentido, coincido con la invalidez de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, en tanto indebidamente confieren la atribución a los presidentes de comunidad de integrar el Cabildo con carácter similar al de los regidores y de gozar del derecho de voto en sus sesiones y, con ello, vulneran de forma manifiesta el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

No obstante ello, no comparto las consideraciones en las que se sostiene que existe violación a la fracción II del propio artículo 115, señalando que establece: "que las leyes estatales en materia municipal sólo pueden establecer: (i) las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo; (ii) los casos que requieren votación calificada del Ayuntamiento para afectar el patrimonio inmobiliario municipal o celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; (iii) las normas de aplicación general para celebrar convenios de asunción de funciones con los Estados; (iv) el procedimiento y condiciones para que el Estado asuma tales funciones sin convenio a solicitud del Municipio y, finalmente, (v) las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes; de lo que se observa que no reconoce en alguno de sus cinco incisos que designar a los integrantes del Ayuntamiento sea uno de los objetos de las leyes estatales en materia municipal, entonces no sería sistemático con esa disposición interpretar la diversa fracción I del mismo artículo en un sentido que sí permitiera a un Congreso Estatal incorporar con derecho de voto al Cabildo municipal a funcionarios que no integren el Ayuntamiento respectivo."

Ello, en principio, debido a que me parece que es suficiente con la violación directa a la integración de los Ayuntamientos prevista en la fracción I de dicho precepto, pero sobre todo porque da a entender que los 5 incisos que prevé la fracción II son las únicas leyes relativas a los Municipios que pueden emitir los Congresos Locales, con lo cual se declararían implícitamente inconstitucionales todas aquellas que se refieran a funcionarios diversos de los Municipios, creación misma de Municipios, límites territoriales y demás aspectos que regulan las Constituciones y leyes locales, lo cual no es correcto.

De la misma manera, me parece que es innecesario el análisis de la violación al principio de representación proporcional en la conformación de los Ayuntamientos y al principio de paridad; sin embargo, coincido en que existe una vulneración a tales principios con la incorporación al Ayuntamiento de los presidentes de comunidad; no obstante ello, en el caso de que el Congreso decidiera ajustar la legislación a efecto de que en la elección de tales presidentes se respetaran esos principios, considero que ello no haría constitucional la incorporación de dichos presidentes al Ayuntamiento dado que, precisamente, esa incorporación vulnera la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal.

Por estas razones, si bien comparto el sentido de la sentencia respecto a la invalidez de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, lo cierto es que, respetuosamente, me aparto de las consideraciones precisadas en este apartado.

III. Finalmente, también me separo de las consideraciones plasmadas en el considerando VII. Estudio de fondo, apartado B, relativo al análisis del artículo segundo del Decreto No. 75,(7) precepto que reformó el artículo primero transitorio del diverso Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala. El artículo impugnado simplemente adelantó al uno de enero de dos mil diecinueve, la entrada en vigor de los artículos analizados en la sección anterior, prevista originalmente para el treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.

En este apartado, el Tribunal Pleno abordó el estudio relativo, preguntándose si es constitucionalmente válido expedir normas generales que incidan en la integración de un Ayuntamiento ya electo.

En este apartado me pronuncié a favor del proyecto, separándome de consideraciones, ya que si bien comparto la declaración de invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, no comparto la técnica de la sentencia, toda vez que, de la lectura integral de la demanda no existe planteamiento alguno en donde el actor refiera que es inconstitucional el haber adelantado la vigencia de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149.

Pero, sobre todo, debido a que después de la declaración de invalidez de los artículos señalados debió declararse la invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, toda vez que, se reitera, dicho artículo adelanta la vigencia de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, por lo que al haber sido declarados inconstitucionales, lo procedente era también declarar la invalidez de dicho precepto, ya que no tiene ninguna razón tal estipulación.

Por todo lo anterior, respetuosamente me aparto de las consideraciones que han quedado precisadas en el presente voto.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de abril de 2021.

La tesis aislada P.X. citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1152, con número de registro digital: 167542.

Las tesis aislada 1a. CCVI/2018 (10a.) y de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 7 de diciembre de 2018 a las 10:19 horas y 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 61, Tomo I, diciembre de 2018, página 377 y 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, con números de registro digital: 2018780 y 2010668, respectivamente.

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1. Al efecto se citó la tesis aislada del Tribunal Pleno con clave P.X., de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA NORMAS GENERALES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE DA LUGAR A SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL."

2. Se citó la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), de título y subtítulo: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."

3. En este sentido, véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala con número de identificación 1a. CCVI/2018 (10a.), de título y subtítulo: "PRINCIPIO PRO ACTIONE. EN SU APLICACIÓN A CASOS EN LOS QUE NO EXISTA CLARIDAD RESPECTO A SI UN ASUNTO ES O NO JUSTICIABLE, DEBERÁ PREFERIRSE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN."

4. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entiende por:

"...

"Presidente de comunidad: Al representante político de una comunidad, quien ejerce de manera delegada la función administrativa municipal e integra el Cabildo con carácter similar al de regidor."

5. "Artículo 120. Son facultades y obligaciones de los presidentes de comunidad:

"I. Acudir a las sesiones de Cabildo con voz y voto."

6. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"Las Constituciones de los Estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la leyno procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores."

7. "Artículo segundo. Con fundamento en lo establecido en los preceptos invocados en el artículo anterior, se reforma el párrafo primero del artículo primero transitorio del Decreto Número Ciento Cuarenta y Nueve, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Tlaxcala, el día catorce de agosto del año dos mil dieciocho, por el que se reforman la definición novena del artículo 4, el artículo 14 y la fracción I del artículo 120, todos de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, para quedar como sigue: ‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de enero del año dos mil diecinueve, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala.’."

Este voto se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.