Voto minoritario o de minoría num. 45/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto de minoría que formulan la M.A.M.R.F. y los Ministros A.G.O.M. y A.P.D. en la controversia constitucional 45/2017.(1)

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el dieciséis de julio de dos mil veinte, resolvió la controversia constitucional citada al rubro promovida por el Poder Ejecutivo Federal, en la que solicitó la declaración de invalidez, entre otras disposiciones, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de S..(2)

El argumento principal del Poder Ejecutivo Federal es que el contenido de la ley contraviene lo previsto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) por invadir el ámbito de competencia de la Federación, pues conforme a ese precepto, corresponde al órgano legislativo federal, en exclusiva, legislar en materia de comercio. La mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno votó por la validez de ciertas disposiciones reclamadas de la Ley que R. las Casas de Empeño y por la invalidez de otras,(4) a partir de una metodología rígida y formalista.

La Ministra y los Ministros que suscribimos el presente voto de minoría, no compartimos tal metodología y, por lo tanto, tampoco las conclusiones de la sentencia. Reconocemos el mérito de ésta para abordar un tema tan complejo, como lo es determinar la competencia legislativa para regular las actividades humanas que tienen incidencia en el terreno mercantil. Sin embargo, no compartimos el eje rector decidido por la mayoría del Tribunal Pleno, porque abreva enteramente de la legislación secundaria (en específico, del artículo 75 del Código de Comercio),(5) sin tomar en cuenta otros espacios constitucionales que deben ser considerados primero, a fin de construir adecuadamente el entramado competencial en materia de comercio.

Ciertamente, la Constitución Federal no define qué es el comercio, así que, para dilucidar el régimen competencial en esta materia, la práctica ha sido partir del artículo 73, fracción X, que indica que el Congreso de la Unión tiene facultad para legislar en toda la República sobre diversas materias, incluyendo "comercio", y luego se recurre al Código de Comercio para entresacar de ahí qué es el "comercio" y terminar dotando así, desde esa ley secundaria, el contenido de una materia reservada a la Federación (sin que la Constitución mandate de ninguna forma esa metodología).

A nuestro parecer, el comercio tiene tantas aristas, está tan imbricado en tantas facetas de la actividad humana, que desarrollar un criterio aceptable en términos constitucionales debe partir de sus delimitaciones menos dogmáticas. Esto significa que el concepto de "comercio" debe trazarse con la flexibilidad suficiente para permitir el despliegue correcto del régimen de competencias previsto en nuestra Ley Fundamental porque, de lo contrario, podrían causarse más desarreglos que claridades en el sistema jurídico mexicano.

No hay duda en que el eje rector de la competencia en la materia lo otorga el artículo 73 constitucional, que dice dos cosas sobre el comercio: primero, que es competencia del Congreso legislar en esa materia, y segundo, que tiene facultad para impedir que en el comercio entre entidades federativas se establezcan restricciones. Sobre esa base hay que construir, pero ¿hacia dónde primero? ¿Recurrir de inmediato a la legislación secundaria? ¿O revisar antes otros lineamientos constitucionales? Creemos que lo segundo es lo correcto.

Es claro que legislar en materia de comercio le corresponde al Congreso de la Unión, pero ¿qué es el comercio? ¿Lo define la Constitución Federal? ¿Dispone ésta que comercio será lo que diga Código de Comercio? Este código, en efecto, contiene un catálogo de lo que se reputa acto de comercio (artículo 75), y dentro de ese catálogo llegamos a las casas de empeño como acto de comercio y, por lo tanto, como ámbito exclusivo del legislador federal (fracción X del artículo 75).

A partir de esta línea, la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno ha considerado todo el quehacer de las casas de empeño como algo de regulación exclusiva por el legislador federal, y es aquí donde inicia nuestro punto de disenso, porque este entendimiento constitucional, de llegar hasta la fracción X del artículo 75 del Código de Comercio, no es una definición constitucional, sino una inferida, sin mandato expreso, de una ley secundaria.

Esta metodología formalista es rígida: es competencia exclusiva de la Federación regular en materia de comercio, y como la ley secundaria de la materia dice que las casas de empeño son actos comerciales, ergo, todo lo relacionado a las casas de empeño es competencia federal. No fue una decisión del Constituyente.

Quienes integramos la minoría que suscribe el presente voto, respetuosamente consideramos que esto no es tan simple. Tan no lo es, que la sentencia no invalida en su totalidad esta ley impugnada a pesar de que justamente esté regulando, a nivel estatal, las casas de empeño. ¿No que son las casas de empeño un ámbito exclusivo del legislador federal? ¿Por qué entonces se permite al legislador local crear leyes en la materia? ¿El criterio rígido siempre sí admite excepciones? ¿Y por qué ésas?

La subsistencia de esta ley no abona a la claridad jurídica. Si las casas de empeño son, siguiendo el parámetro de la mayoría, competencia exclusiva del legislador federal por estar definidas como actos de comercio en el código de la materia, pues las leyes estatales que se emitan para regularlas no deberían subsistir. Si ese es el rasero, tal debería ser la consecuencia. Sin embargo, la ley permanece, pero mutilada de varias cosas vitales no sólo de seguridad jurídica, sino incluso de seguridad pública, bajo un concepto inflexible e inexacto de qué es comercio para efectos de la distribución de competencias. Sin poder corroborar, por ejemplo, que la persona que empeña un bien sea en realidad su propietaria, esta ley puede provocar efectos perversos en el orden jurídico y en la sociedad.

La pervivencia de esta ley es una forma de reconocer que el criterio mayoritario en realidad no es tan sólido como se pretende, y no puede ser así, porque la materia comercial no suele ser tan pura y cerrada, sino que va imbricada con muchas otras actividades y quehaceres que caen en la esfera regulatoria, administrativa o civil de los Estados. Esta metodología estricta, puede cercenar la soberanía de éstos para ordenar la vida pública de sus ciudadanos.

Consideramos que es meritorio que esta sentencia se enfrente a estas complejidades y busque conciliar la clasificación de mercantil de las casas de empeño con la naturaleza civil de los contratos de mutuo con garantía prendaria que constituyen el eje de su actividad. Esto, siguiendo el camino de lo resuelto por la Primera Sala en 2012,(6) cuando consideró que los permisos para que operen este tipo de establecimientos no son de índole federal, sino que esa facultad corresponde a los Estados por virtud del 124 constitucional (que dispone que lo no reservado a la Federación se entiende reservado a éstos o a la Ciudad de México).(7)

La realidad va imponiendo sus "excepciones", y no extraña que provengan del régimen constitucional de competencias, porque no son "excepciones": son espacios constitucionales que se armonizan.

Otro punto meritorio de la sentencia es entresacar, de la ley estatal impugnada que regula casas de empeño, qué artículos podrían entenderse como reservados a la Federación por ser "comercio" y cuáles pueden ser normados por el legislador local. Respetuosamente no compartimos el parámetro y por ende tampoco el resultado.

Reiteramos nuestro parecer sobre que el parámetro de la sentencia resulta muy formal (a partir del artículo 73 constitucional), pues determina que corresponde a la Federación regular los "actos jurídicos" que realicen las casas de empeño, y que toca a los Estados regular respecto a las cuestiones que deriven de los "actos de operación". Es una propuesta interesante, pero no encontramos el asidero constitucional: la Constitución no realiza la distinción propuesta, y además de que nos parece muy formalista, es debatible determinar así algo tan complejo y en constante evolución.

Consideramos que el régimen competencial del artículo 124 constitucional, se refiere a cosas bastante más allá que permisos de operación, horarios de funcionamiento, usos de suelo, pagos de derechos para expedición de constancias. Se refiere a seguridad jurídica de las personas en términos generales.

Por supuesto que el comercio es una actividad exclusiva del Congreso de la Unión, pero hasta qué punto, ¿cómo entiende la Constitución el comercio? ¿Lo entiende incluyendo al artículo 124 o las definiciones que diga la legislación secundaria (que van por debajo del 124 constitucional)?

Esta distinción entre "actos jurídicos" y "actos de operación" es una elección del proyecto, no del Constituyente, una elección problemática, porque además implica definir los alcances del concepto "acto jurídico" y de "acto de operación". En este caso, por ejemplo, ¿por qué la expedición de permisos fue considerada de "aspecto operativo"? ¿No son actos jurídicos? Tan resultan actos jurídicos los permisos que sin ellos no entra en funcionamiento legal un establecimiento; sin embargo, en este caso fueron clasificados como actos operativos y, por lo tanto, no se invalidaron (a pesar de que regulan casas de empeño). Caso distinto del requerimiento de presentar la copia de una identificación para obtener permisos, eso fue considerado "acto jurídico". ¿Es un acto jurídico solicitar la presentación del pasaporte, la cartilla o la licencia para identificarse? Esta simple solicitud genérica de seguridad jurídica no fue considerada como algo simplemente "operativo", sino como una exigencia que incidía en la regulación misma de las casas de empeño y que invadía la esfera del legislador federal.

¿Por qué solicitar requisitos para operar una casa de empeño no fue considerado como una simple carga a un acto de operación, sino que calificó como "acto jurídico" y, por tanto, susceptible de ser anulado? ¿A partir de qué? ¿Y por qué solicitar un documento que identifique a las personas no es ponderado como eso, como un simple requisito o carga, sino que es tildado de acto jurídico invasor de la esfera federal?

Por estas razones nos parece que el parámetro propuesto en la sentencia parte de una distinción artificial, más propia de matices dentro del derecho administrativo, pero que además no encontramos correctamente aplicada.

El parámetro no está exento de riesgos, así que se ilustran algunas preocupaciones: la mayoría declaró la invalidez de la fracción XI del artículo 11 de esta ley,(8) que disponía que para obtener el permiso para la instalación y funcionamiento de las casas de empeño debían entregarse varias cosas, entre otras, una póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse a los pignorantes. Se decía también ahí que, en caso de no presentarla, la Secretaría de Administración y Finanzas de la entidad revocaría el permiso.

Muy respetuosamente no se advierte motivo de invalidez aquí. El legislador de S. no regulaba en materia de "comercio" y, por lo tanto, no invadía la esfera federal. Sin afirmarlo categóricamente, se podría interpretar el quehacer del legislador local de diversas formas: por ejemplo, que estaba legislando sobre lo que en materia civil se conoce como de las obligaciones que nacen con motivo de los hechos ilícitos (y que en el caso de S. está en el artículo 1794 de su Código Civil), o que legislaba sobre otra figura civil, la posesión (cuando en virtud de un acto jurídico el propietario entrega a otro una cosa en su calidad de acreedor pignoraticio, como regula el diverso 792 del mismo Código Civil). Lo que es claro es que la ley impugnada imponía una carga, una condición para expedir permisos de operación a casas de empeño, no que el congreso local legislase "en materia de comercio".

Esta carga, por cierto, es elemental y está en múltiples instituciones del derecho civil, en la prenda, por ejemplo, pues uno de sus principios rectores (según el artículo 2868 del Código Civil Federal, replicado por el 2749 del Código de S.) es que nadie puede dar en prenda cosas ajenas sin la autorización de su dueño.

Ese tipo provisiones, como las que fueron invalidadas, robustecían la seguridad jurídica y no entrañaban una competencia asignada constitucionalmente a la Federación, porque no legislaban en materia comercial, sino que entraban en el régimen interior de los Estados, en las condiciones que éste impone, dentro de su margen de maniobra, para proteger la seguridad jurídica de sus habitantes.

En el mismo tenor se observan los incisos III, IV y V del artículo 27,(9) que se referían a ciertas obligaciones de los permisionarios, tales como solicitar la identificación y comprobante de domicilio del pignorante, y aclarar que sólo se puede aceptar como identificación la credencial para votar, la licencia de conducir, el pasaporte, la cédula profesional o la cartilla del servicio militar. En esta fracción III no hay invasión a la regulación de comercio ni de los derechos de los consumidores, es sólo una carga de elemental seguridad jurídica en los permisos que aquí se otorgan. La fracción IV se refiere a que el pignorante debe acreditar la propiedad del bien dado en prenda. Esta fracción es justamente una de las más importantes. Lo mismo la fracción V: ¿Acaso quien deja un bien empeñado no merece que se le entregue copia del contrato de mutuo con interés que acaba de celebrar?

En términos de fenómeno social, las casas de empeño proliferaron en las últimas dos décadas a la par que en los Estados se incrementaron las estadísticas por robo y asalto. Que una casa de empeño pida un comprobante que acredite la propiedad del bien empeñado es algo fundamental para la debida operación de estos establecimientos y, en general, para el orden jurídico. Arrancar eso de una ley como ésta, al amparo de este criterio interpretativo vulnera los artículos 40(10) y 124 de la Constitución Federal.

No se mencionan puntualmente aquí todos los artículos invalidados de la ley local, basta señalar que no implican el despliegue de una facultad exclusiva del Congreso de la Unión, toda vez que no se legislaba en materia de comercio. Muy respetuosamente se considera que más bien estaban imponiendo modalidades y cargas a los permisos de instalación y funcionamiento de las casas de empeño. Tales modalidades y cargas no eran estrictamente de índole comercial, de manera que la competencia del legislador federal quedaba salvaguardada. Si bien podría considerarse que estos artículos incidían en la actividad mercantil, no regulaban el corazón mismo de lo comercial, sino que sólo imponían cargas dentro del importante margen de maniobra que otorgan los artículos 40 y 124 constitucionales.

Por todo esto, respetuosamente se reitera que no puede construirse un concepto de comercio a partir de aproximaciones formalistas y entresacado sólo a partir del artículo 73 constitucional, en dialogo exclusivo con la legislación secundaria, sino que primero debe armonizarse el 73 con los diversos 40 y 124 de la propia Ley Fundamental. De esta forma se facilita una interpretación constitucional robusta, un parámetro de control pertinente a la luz del cual se concluye que la ley impugnada no legislaba en materia comercial, sino que imponía cargas y requisitos permitidos al amparo de los artículos 40 y 124 de la Constitución Federal.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de junio de 2021.

La tesis aislada de rubro: "CASAS DE EMPEÑO. LA FACULTAD DE LOS CONGRESOS LOCALES PARA REGULAR EL PERMISO QUE EL ESTABLECIMIENTO MERCANTIL DEBE OBTENER PARA OFRECER AL PÚBLICO LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE MUTUO CON INTERÉS Y GARANTÍA PRENDARIA, NO INVADE LAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN." citada en este voto, aparece publicada con la clave 1a. CXIII/2012 (10a.) en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IX, Tomo 1, junio de 2012, página 255, con número de registro digital: 2000955.

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1. La Ministra Ríos Farjat votó de manera concurrente con los artículos que el proyecto propuso validar, pero votó en contra de la declaratoria de invalidez de los que así fueron propuestos, y anunció voto particular al considerar que eran válidos. El Ministro P.D. votó a favor de los artículos que el proyecto propuso validar y en contra de la declaratoria de invalidez de los que así fueron propuestos. En este documento se desarrollan las razones de su concurrencia por la validez y las razones de su voto particular en contra de la invalidez. El Ministro G.O.M. votó en contra de los diferentes sentidos del fallo, por lo que no comparte el análisis de constitucionalidad de ninguna de las normas reclamadas ante la ausencia de clarificación del concepto constitucional de comercio.

2. De manera completa, se trataba del Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, mediante el cual se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley de Hacienda del Estado, se expide la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado, se deroga el artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124 de doce de octubre de mil novecientos noventa) y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal, todas del Estado de S..

3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"…

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123; …"

4. Por mayoría de ocho votos de los Ministros González Alcántara Carrancá, E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte segunda, consistente en declarar la invalidez de los artículos 11, fracción XI, 27, fracciones III, IV y V, 28, 29, 30, 33, fracciones II y IV, y 34, fracciones IV y V, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de S., expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis.

5. "Artículo 75. La ley reputa actos de comercio:

"I. Todas las adquisiciones, enajenaciones y alquileres verificados con propósito de especulación comercial, de mantenimientos, artículos, muebles o mercaderías, sea en estado natural, sea después de trabajados o labrados;

"II. Las compras y ventas de bienes inmuebles, cuando se hagan con dicho propósito de especulación comercial;

"III. Las compras y ventas de porciones, acciones y obligaciones de las sociedades mercantiles;

"IV. Los contratos relativos y obligaciones del Estado u otros títulos de crédito corrientes en el comercio;

"V. Las empresas de abastecimientos y suministros;

"VI. Las empresas de construcciones, y trabajos públicos y privados;

"VII. Las empresas de fábricas y manufacturas;

"VIII. Las empresas de trasportes de personas o cosas, por tierra o por agua; y las empresas de turismo.

"IX. Las librerías, y las empresas editoriales y tipográficas;

"X. Las empresas de comisiones, de agencias, de oficinas de negocios comerciales, casas de empeño y establecimientos de ventas en pública almoneda;

"XI. Las empresas de espectáculos públicos;

"XII. Las operaciones de comisión mercantil;

"XIII. Las operaciones de mediación de negocios mercantiles;

"XIV. Las operaciones de bancos;

"XV. Todos los contratos relativos al comercio marítimo y a la navegación interior y exterior;

"XVI. Los contratos de seguros de toda especie;

"XVII. Los depósitos por causa de comercio;

"XVIII. Los depósitos en los almacenes generales y todas las operaciones hechas sobre los certificados de depósito y bonos de prenda librados por los mismos;

"XIX. Los cheques, letras de cambio o remesas de dinero de una plaza a otra, entre toda clase de personas;

"XX. Los vales u otros títulos a la orden o al portador, y las obligaciones de los comerciantes, a no ser que se pruebe que se derivan de una causa extraña al comercio;

"XXI. Las obligaciones entre comerciantes y banqueros, si no son de naturaleza esencialmente civil;

"XXII. Los contratos y obligaciones de los empleados de los comerciantes en lo que concierne al comercio del negociante que los tiene a su servicio;

"XXIII. La enajenación que el propietario o el cultivador hagan de los productos de su finca o de su cultivo;

"XXIV. Las operaciones contenidas en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito;

"XXV. C. otros actos de naturaleza análoga a los expresados en este código.

"En caso de duda, la naturaleza comercial del acto será fijada por arbitrio judicial."

6. "CASAS DE EMPEÑO. LA FACULTAD DE LOS CONGRESOS LOCALES PARA REGULAR EL PERMISO QUE EL ESTABLECIMIENTO MERCANTIL DEBE OBTENER PARA OFRECER AL PÚBLICO LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE MUTUO CON INTERÉS Y GARANTÍA PRENDARIA, NO INVADE LAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la tesis 1a. XXIII/2011, de rubro: ‘BASES DE OPERACIÓN DE LAS CASAS DE EMPEÑO DEL ESTADO DE SONORA. LA LEY RELATIVA Y SU REGLAMENTO SON INCONSTITUCIONALES.’, que de la interpretación teleológica de los artículos 75, fracción X, del Código de Comercio y 65 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, se advierte que el fin del legislador fue disponer que todas las personas físicas comerciantes y las sociedades constituidas conforme a la legislación mercantil que celebran habitualmente contratos de mutuo con interés y garantía prendaria –distintas a las entidades financieras con regulación especial–, se rijan por la referida legislación, en cuanto a requisitos, autoridad encargada de supervisarlos y vigilarlos, la información a la vista de los consumidores, y la imposición de sanciones, entre otras cuestiones, por virtud de su carácter de comerciantes y el fin de lucro de la actividad que realizan; conclusión que es acorde con los artículos 73, fracción X, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen que el Congreso Federal tiene facultad para legislar en materia de comercio, y que las entidades federativas no pueden atribuirse competencias que la Ley Suprema otorga expresamente a la Federación. Sin embargo, si bien es cierto que conforme a dicho criterio las sociedades mercantiles que funcionan como casas de empeño realizan actos de comercio y, por tanto, les aplica la regulación federal en relación con el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria que celebran con los usuarios de ese servicio, también lo es que ello no es obstáculo para que los Congresos locales estén facultados para regular, en sus Estados, el permiso que el establecimiento mercantil debe obtener para ofrecer al público la celebración de dichos contratos, pues esa facultad, conforme al artículo 124 constitucional, no se otorga expresamente al Congreso de la Unión y, por tanto, no se invaden atribuciones de éste.—Amparo en revisión 687/2011. Servicios Prendarios del Centro, S.A. de C.V. 7 de marzo de 2012. Cinco votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: R.M.M.E..—Nota: La tesis aislada 1a. XXIII/2011 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2011, página 609."

7. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."

8. "Artículo 11. Para obtener el permiso para la instalación y funcionamiento de las casas de empeño, se deberá presentar ante la Secretaría, en original y copia, la siguiente documentación:

"…

"XI. Póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios que pudiera ocasionarse a los pignorantes, cuyo monto mínimo sea equivalente a doce mil Unidades de Medida y Actualización. Este requisito podrá cubrirse dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la aprobación de la solicitud. En caso de no presentarla la Secretaría revocará el permiso y se lo notificará al solicitante; y …"

9. "Artículo 27. Los permisionarios tienen las siguientes obligaciones:

"…

"III. Solicitar, antes de la suscripción del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, la identificación y comprobante de domicilio del pignorante, únicamente podrán aceptarse como identificación la credencial para votar, la licencia de conducir, el pasaporte, la cédula profesional o la cartilla del servicio militar nacional;

"IV. Requerir al pignorante la acreditación de la propiedad del bien en prenda;

".P. al pignorante un tanto del respectivo contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, sin espacios en blanco y debidamente firmado por ambas partes; …"

10. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.