Voto concurrente num. 96/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 96/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión de ocho de octubre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 96/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que, entre otras cuestiones, se declaró la invalidez de diversas disposiciones de las Leyes de Ingresos de distintos Municipios del Estado de Michoacán para el ejercicio fiscal de dos mil veinte,(1) que establecían el cobro del derecho de alumbrado público. Asimismo, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo segundo transitorio de las mismas leyes(2) que señalaba que cuando algún gravamen no se encontrase previsto en la respectiva ley de ingresos, éste podría determinarse conforme a lo señalado en algún otro ordenamiento.

Coincido plenamente con el sentido de la resolución y comparto gran parte de las consideraciones. Mi discrepancia se limita a dos aspectos. En primer lugar, considero que las razones de invalidez de las normas impugnadas que establecen derechos de alumbrado público son distintas para cada uno de los supuestos que prevén, por lo que debió hacerse un estudio diferenciado de dichas porciones normativas. En segundo lugar, considero que existen razones adicionales para sostener la invalidez del artículo segundo transitorio de las leyes municipales impugnadas que prevé la posibilidad de establecer gravámenes no previstos en las referidas legislaciones. A continuación, desarrollo cada uno de estos temas por separado.

I) Disposiciones que establecen el cobro de derechos de alumbrado público

Con base en diversos precedentes, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de las normas que establecían el cobro de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público. Lo anterior, porque consideró –de manera genérica– que dichas disposiciones materialmente establecían un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, en contravención de la competencia otorgada al Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, inciso a), de la Constitución General. Asimismo, el Pleno consideró que se trasgredían los principios de proporcionalidad tributaria, en virtud de que para la determinación de la base imponible se debía atender a elementos ajenos a la actividad del ente público y al costo que implica la prestación del servicio –tales como el consumo el kilovatios, a la tensión del suministro o a la superficie de los predios–; así como el principio de equidad tributaria, en razón de que se permitía cobrar distintos montos por la prestación de un servicio público.

Como lo adelanté, si bien comparto la declaratoria de invalidez de las normas impugnadas, considero que, en lugar de hacer un pronunciamiento genérico respecto de los motivos de invalidez de las normas impugnadas, el Tribunal Pleno debió analizar los supuestos previstos en las normas impugnadas de manera diferenciada, en tanto que la inconstitucionalidad de cada uno de ellos obedece a razones diferentes. Lo anterior cobra relevancia porque, en comparación con las disposiciones analizadas en los precedentes invocados en la sentencia, las normas impugnadas en este asunto tienen elementos particulares.

Cada uno de los preceptos impugnados(3) tiene tres fracciones que contemplan distintos supuestos. El primero, se refiere a personas que compren energía eléctrica para uso doméstico (fracción I), a quienes se les impone una cuota mensual en función de su nivel de consumo de energía eléctrica (medida en rangos de kilovatios hora al mes). El segundo se refiere a personas que adquieran energía eléctrica para uso general, caso en el cual, la cuota mensual se cobra en función del nivel de tensión del suministro de energía eléctrica (fracción II). Finalmente, para inmuebles que no se encuentren registrados ante la Comisión Federal de Electricidad (fracción III) se establecen distintas cuotas cuya base es el tipo de predio (rústico o urbano) y su superficie.

A mi criterio, las fracciones I y II son inconstitucionales por falta de competencia del legislador local para establecer impuestos sobre la energía eléctrica, mientras que la fracción III es violatoria de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, tal como expondré a continuación.

a) Inconstitucionalidad de las fracciones I y II

Las fracciones I y II de los artículos impugnados establecen derechos por el servicio de alumbrado público, estableciendo como base el nivel de consumo de energía eléctrica o la tensión mediante la cual se suministra. De esta manera, no existe congruencia entre el hecho imponible (servicio de alumbrado público) y la base (nivel de consumo o de tensión), por lo que –tal como el Tribunal Pleno lo ha señalado reiteradamente– dicho conflicto debe resolverse en favor de lo previsto por la base, a efecto de determinar la verdadera naturaleza de la contribución, ya que es ésta la que servirá para el cálculo del tributo.(4)

Dado que la base de los derechos analizados se refiere a una cuestión ajena al servicio de alumbrado público y relacionada con el consumo de energía eléctrica o el nivel de tensión por el cual se suministra, se advierte que en realidad el legislador estableció un impuesto a la energía eléctrica, lo cual es competencia exclusiva del Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución General.(5)

Por tanto, estimo que las fracciones I y II debieron ser declaradas inválidas específicamente por falta de competencia del legislador local, cuyo estudio es preferencial al análisis sustantivo de las normas.

b) Inconstitucionalidad de la fracción III

La fracción III de las diversas disposiciones impugnadas establecía un derecho por el servicio de alumbrado público municipal cuya base –a diferencia de las fracciones anteriores– era el tipo de predio (urbano o rústico) y su superficie (tratándose de predios urbanos). Si bien –al igual que ocurre con las fracciones I y II– en este supuesto tampoco existe congruencia entre el hecho imponible y la base, lo cierto es que no se trata de un impuesto a la energía eléctrica, ya que se refiere a inmuebles que no se encuentren registrados ante la Comisión Federal de Electricidad.

En ese sentido, no es posible señalar que dichos supuestos normativos transgreden la atribución del Congreso de la Unión para establecer ese tipo de contribuciones, por lo que el análisis de dichas disposiciones debe realizarse exclusivamente a la luz de los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, reconocidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General.(6)

En términos generales, para que un derecho cumpla con los citados principios debe existir una correlación entre el costo del servicio público prestado y el monto de la cuota; asimismo, debe otorgarse el mismo trato a quienes reciban igual servicio.

Sin embargo, la base del derecho contenido en la fracción III de las normas impugnadas no guarda relación alguna con la actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público y ocasiona diversas cuotas por el mismo servicio prestado, pues el hecho de que un predio determinado sea rústico o urbano –y, siendo urbano, tenga una superficie mayor o menor– no implica un mayor o menor beneficio del servicio de alumbrado público por parte de los propietarios, poseedores y usufructuarios de los predios y, por tanto, un mayor o menor costo para el Municipio.

Por esta razón, coincido con la invalidez declarada respecto de la fracción III de las disposiciones impugnadas, pero específicamente porque estimo que el supuesto previsto en dicha porción normativa vulnera los principios de proporcionalidad y equidad tributaria.

II. Disposiciones transitorias que prevén la posibilidad de establecer gravámenes no previstos en las legislaciones

El Tribunal Pleno declaró la invalidez de la totalidad del artículo segundo transitorio de las leyes de ingresos impugnadas,(7) por considerar que transgredía los principios de legalidad tributaria y seguridad jurídica.

Dicho precepto establecía la posibilidad de que las autoridades municipales determinaran gravámenes no previstos en las Leyes de Ingresos, permitiendo incluso el establecimiento de cuotas con base en una mera semejanza con los servicios de los que se tratara. El Pleno estimó que lo previsto en dicha norma generaba que los contribuyentes no tuvieran certeza respecto de los elementos que integran las contribuciones ni del pago que debía realizarse, pues dichos aspectos no estaban especificados por el legislador, sino que quedaban sujetos al arbitrio de la autoridad municipal.

Si bien comparto tales razonamientos, considero que un argumento más contundente para declarar la invalidez de los preceptos transitorios impugnados consiste en que, atendiendo a la interpretación de este Alto Tribunal, las Leyes de Ingresos condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial.

En efecto, desde la Quinta Época esta Suprema Corte ha interpretado que las leyes de ingresos constituyen un catálogo de gravámenes tributarios y que éstas "condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial".(8) En este sentido, las Leyes de Ingresos permiten al Estado cobrar anualmente las contribuciones de que se trate, por lo que si un determinado tributo no se encuentra expresamente reflejado en dichos ordenamientos no podrá ser aplicado en el ejercicio fiscal respectivo.

Dicha lógica deriva de que, a nivel federal, el artículo 73, fracción VII, de la Constitución General establece la facultad del Congreso de la Unión para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.(9) En congruencia con lo anterior, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución General establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo,(10) lo que se realiza precisamente a través de las leyes de ingresos respectivas.

De acuerdo con lo anterior, la ley de ingresos determina las contribuciones que percibirá el Estado en una determinada anualidad, lo que trae como consecuencia que toda contribución deba estar debidamente contemplada en la ley de ingresos que corresponda. En esa medida, la ley de ingresos se configura como un ordenamiento habilitador para el cobro de los tributos a través de las distintas normativas que de manera específica establezcan la configuración particular de cada tributo.

Ahora bien, en el ámbito municipal —que es el aplicable al presente asunto— dicha regla encuentra sustento en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General,(11) que establece que la hacienda municipal se integra con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor. En congruencia con lo anterior, el penúltimo párrafo de dicho precepto constitucional establece que los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. En este sentido, al igual que ocurre a nivel federal, todas las contribuciones a cargo de los Municipios deberán estar respaldadas en las leyes de ingresos.

Bajo esta lógica, si las disposiciones transitorias impugnadas, además de permitir determinar tributos contenidos en acuerdos o reglamentos en contravención al principio de seguridad jurídica, permitía imponer gravámenes previstos en leyes, pero no reflejados en la propia ley de ingresos, ello también implicaba una transgresión al artículo 115 constitucional, bajo el entendido que este tribunal ha tenido en el sentido de que las leyes de ingresos condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial.

En adición a lo expuesto, es importante señalar que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General, exige que las contribuciones sean destinadas al gasto público, el cual se ejerce conforme a lo previsto en el presupuesto de egresos que a su vez se elabora con base en lo dispuesto por la ley de ingresos respectiva.

En ese sentido, la disposición transitoria impugnada también resultaba violatoria de dicho precepto constitucional, pues al permitir que se previeran gravámenes no reflejados en la Ley de Ingresos rompía con la correspondencia que debe existir entre dicha normativa y el presupuesto de egresos, creando incertidumbre sobre si los recursos obtenidos mediante la recaudación de tales gravámenes en realidad se destinarían para cubrir el gasto público.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 22 de julio de 2021.

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1. Artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Angangueo; artículo 17, fracciones I, III y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Cherán; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Chinicuila; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Churintzio; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Churumuco; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Coalcomán; artículo 18, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuitzeo; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Indaparapeo; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de G.Z.; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Huiramba; artículo 16, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de J.; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ocampo; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Paracho; artículo 17, fracciones I, II y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Pátzcuaro; artículo 18, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Peribán; artículo 16, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Purépero; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Queréndaro; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.E.; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.A.M.; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Lucas; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tancítaro; artículo 18, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tangancícuaro; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Taretan; artículo 18, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tarímbaro; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tingambato; artículo 17, fracciones I, II y III de la Ley de Ingresos del Municipio de Tingüindín; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlazazalca; artículo 16, fracciones I, II y III, Ley de Ingresos del Municipio de Tuxpan; artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de V.C. y artículo 17, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Vista Hermosa.

2. Las normas impugnadas guardan un contenido idéntico, por lo que a continuación se cita de manera ejemplificativa el artículo correspondiente de la Ley de Ingresos del Municipio de Angangueo, Michoacán, para el ejercicio fiscal dos mil veinte: "Artículo segundo. Cuando algún gravamen no se encuentre previsto en la presente ley, y así lo establezca algún acuerdo, ley o reglamento municipal, éste podrá determinarse conforme a lo señalado por estos últimos ordenamientos.

"Asimismo, cuando en un acuerdo, ley o reglamento se establezca alguno de los ingresos previstos en esta ley, y además señalen otros ingresos no considerados en esta última; se podrán aplicar en la fracción que corresponda, con las cuotas relativas a los servicios con los que guarden mayor semejanza."

3. Las normas impugnadas tienen una estructura y redacción similar, por lo que para efectos ejemplificativos se transcribe el artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Angangueo, Michoacán, para el ejercicio fiscal dos mil veinte, que señala:

Ver artículo 17

4. Al respecto, es aplicable la tesis sustentada por este Tribunal Pleno, desde la Séptima Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 79, Primera Parte, página 28, «con número de registro digital: 232852» que dice: "TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley atacada de inconstitucionalidad llame al tributo controvertido ‘derecho’; y las autoridades responsables lo conceptúen como ‘derecho de cooperación’, y el quejoso se empeñe en sostener que es un ‘impuesto especial’, lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica independientemente de la denominación que le den las partes."

5. CPEUM. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ....

"XXIX. Para establecer contribuciones: ....

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica."

6. CPEUM. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

"....

"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

7. Las normas impugnadas tienen un contenido idéntico, por lo que se cita de manera ejemplificativa el artículo correspondiente de la Ley de Ingresos del Municipio de Angangueo, Michoacán, para el ejercicio fiscal dos mil veinte:

"Artículo segundo. Cuando algún gravamen no se encuentre previsto en la presente ley, y así lo establezca algún acuerdo, ley o reglamento municipal, éste podrá determinarse conforme a lo señalado por estos últimos ordenamientos.

"Asimismo, cuando en un acuerdo, ley o reglamento se establezca alguno de los ingresos previstos en esta ley, y además señalen otros ingresos no considerados en esta última; se podrán aplicar en la fracción que corresponda, con las cuotas relativas a los servicios con los que guarden mayor semejanza."

8. Al respecto, véanse la tesis aislada del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, V.L., Primera Parte, página 12, «con número de registro digital: 801727» de rubro: "LEYES DE INGRESOS. NO DETERMINAN LA VIGENCIA ANUAL DE LAS DISPOSICIONES TRIBUTARIAS ESPECIALES."; y la tesis aislada del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXI, página 1565, «con número de registro digital:» de rubro: "LEY DE INGRESOS."

9. CPEUM. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. ..."

10. "Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos. ..."

11. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas.

"Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.