Voto concurrente num. 83/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 08-01-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., en relación con la controversia constitucional 83/2017.

En sesión celebrada el diez de septiembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional citada al rubro, analizó diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México que regulan, entre otros temas, el derecho al agua, el sistema de control constitucional en la Ciudad de México, la seguridad ciudadana, el sistema educativo local, el uso médico de la cannabis, los derechos de migrantes, el patrimonio de la ciudad, la justicia cívica y los derechos laborales.

De esta manera, si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por el Pleno de este Alto Tribunal, me permito exponer en este voto concurrente las razones por las cuales coincido con la sentencia. Para ello, divido este voto en los siguientes tres apartados:

I. Seguridad ciudadana.

En este tema, el Pleno declaró la invalidez del artículo 41, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México, únicamente en su porción normativa "exclusiva". La norma impugnada refiere lo siguiente:

"Artículo 41

"Disposiciones generales

"1. La seguridad ciudadana es responsabilidad exclusiva del Gobierno de la Ciudad de México, en colaboración con las alcaldías y sus habitantes, para la prevención, investigación, sanción de infracciones administrativas y persecución de los delitos, la impartición de justicia, la reinserción social, el acceso a una vida libre de violencia y la protección de las personas frente a riesgos y amenazas que atenten contra sus derechos y libertades.

"2. En la planeación, ejecución, control, vigilancia y disciplina de la seguridad y en la procuración e impartición de justicia en la Ciudad, regirán los derechos y principios contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte y su jurisprudencia, esta Constitución y las leyes de la materia." (la porción subrayada es la impugnada)

Al respecto, el Pleno sostuvo que conforme a lo previsto en los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución General, la seguridad pública es una función a cargo de todos los órdenes de gobierno –Federación, entidades federativas y, por supuesto, de la Ciudad de México–, pero matizada, de manera que se trata más bien de una concurrencia de coordinación entre órganos y no de distribución de competencias.

Lo anterior, porque es en la propia Constitución Federal donde se otorga a todos los órdenes de gobierno áreas específicas sobre las cuáles tienen la facultad de actuar en materia de seguridad pública, siempre en consonancia con las bases de coordinación dictadas en una ley general.

En este sentido, se sostuvo que cada uno de los tres niveles de gobierno tiene competencias asignadas constitucionalmente y, por tanto, ninguno de ellos podría válidamente reclamar para sí la exclusividad de las funciones de seguridad pública, ya que excluiría la participación de los otros dos niveles.

Por tanto, el Tribunal Pleno concluyó que el Constituyente de la Ciudad de México, al prever que la seguridad ciudadana es responsabilidad "exclusiva" del Gobierno de la ciudad, alteró el régimen competencial previsto en la Constitución Federal, en detrimento de las labores asignadas al resto de las órdenes de gobierno.

Ahora bien, comparto la determinación de este Alto Tribunal consistente en declarar la invalidez únicamente de la porción normativa "exclusiva" del artículo 41, numeral 1, de la Constitución General, pues como se sostuvo por este Tribunal Pleno, la norma regula un ámbito que no le corresponde y asume como propias y exclusivas, una serie de competencias que constitucionalmente competen a otros órdenes de gobierno.

Asimismo, al declararse la inconstitucionalidad de la porción normativa "exclusiva", esta Suprema Corte reconoció la validez del resto de la norma que básicamente señala que la seguridad ciudadana es responsabilidad del Gobierno de la Ciudad de México. De esta manera, coincido en que el resto de la norma no tiene vicio de constitucionalidad, pues al invalidarse la porción "exclusiva", ya no existe una invasión competencial, toda vez que la seguridad pública es una función a cargo de todos los órdenes de gobierno.

Considero importante señalar que el término "seguridad ciudadana" empleado por el Constituyente de la Ciudad de México puede equipararse a la seguridad pública. En este sentido, como lo ha interpretado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,(1) el concepto de seguridad ciudadana es el término más adecuado para identificar a la seguridad pública.

La seguridad pública o ciudadana ha sido identificada como "aquella función del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicas".(2)

Así, la seguridad pública se encuentra acotada al tema referente al mantenimiento de la paz y orden públicos y, en consecuencia, está íntimamente asociada con la facultad punitiva del Estado, esto es, con la persecución y sanción de los delitos cometidos dentro de la jurisdicción de un Estado.

En efecto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 21(3) y 73, fracción XXIII,(4) de la Constitución General –reformados el 26 de marzo de 2019–, la seguridad pública es una materia concurrente que se encuentra a cargo de los tres niveles de gobierno que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, y será el Congreso de la Unión quien fije las bases de la coordinación que debe existir entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

Siguiendo esta línea argumentativa –y partiendo de que ya se declaró la invalidez de la porción "exclusiva"– el resto de la norma puede leerse armónicamente en el sentido de que, cuando la Constitución Local establece que "la seguridad ciudadana es responsabilidad del Gobierno de la ciudad", se refiere únicamente a que las obligaciones que le corresponden a la Ciudad de México en materia de seguridad pública recaen únicamente en el gobierno central de la ciudad, enfatizando que es una responsabilidad del Estado y no de las personas, de manera que del resto de la norma no se advierte una vulneración competencial en detrimento de la Federación en materia de seguridad pública.

Lo anterior se robustece, además, a partir del procedimiento legislativo, pues conforme a la versión taquigráfica de las sesiones de la Comisión de Poder Judicial, Procuración de Justicia, Seguridad Ciudadana y Organismos Constitucionales Autónomos, de veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, se advierte que el Constituyente de la Ciudad de México no pretendió delinear las atribuciones de la Federación en materia de seguridad pública.

Por el contrario, la porción normativa que refiere que: "la seguridad ciudadana es responsabilidad del Gobierno de la ciudad", no es más que una reacción de esa comisión parlamentaria para dar certeza a las autoridades y habitantes de la Ciudad de México, de que debe ser en el gobierno central –y no en sus habitantes– en quien recaiga la seguridad de las personas.

En efecto, como se puede apreciar en la referida sesión parlamentaria, la propuesta original de redacción de este artículo implicaba que la seguridad pública en la Ciudad de México era una tarea encomendada al Gobierno de la ciudad en colaboración con sus habitantes. Sin embargo, a propuesta del diputado J.Q. y B.,(5) se modificó la redacción de este artículo, pues la referencia a que se trata de una responsabilidad del Estado en colaboración con los habitantes, podía implicar que el gobierno eludiera su obligación so pretexto de no haber contado con la colaboración de los habitantes.

En este sentido, se acordó –en comisión– modificar la redacción para quedar como finalmente se promulgó, en el entendido de que la seguridad de los habitantes es responsabilidad del Gobierno de la Ciudad de México.(6)

Por tanto, con base en lo anterior y toda vez que se declaró la invalidez de la porción normativa "exclusiva", coincido en que el resto de la norma impugnada no vulnera las competencias de la Federación en materia de seguridad pública.

II. Uso medicinal de la cannabis.

En relación con este tema, el Pleno de este Alto Tribunal reconoció la validez de los artículos 9o., apartado D, numeral 7, y quinto transitorio, de la Constitución de la Ciudad de México, que refieren lo siguiente:

"Artículo 9

"Ciudad solidaria

"...

"D. Derecho a la salud

"...

"7. A toda persona se le permitirá el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa, índica, americana o marihuana y sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable."

"Quinto. Las disposiciones sobre el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana y sus derivados, previstas en el artículo 9o., apartado D, párrafo 7 de esta Constitución, entrarán en vigor cuando la ley general en la materia lo disponga."

En este caso, el Pleno determinó que las normas impugnadas son constitucionales porque –reiterando lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017,–(7) no modifican ni alteran los contenidos previstos en la legislación federal, toda vez que al establecer que "a toda persona se le permitirá el uso médico y terapéutico de la cannabis y sus derivados", el Constituyente Local no vulneró las competencias exclusivas de la Federación, porque estas normas no tienen una función prescriptiva ni establecen los términos en que se ejercerá ese derecho.

Al respecto, como lo señalé cuando resolvimos el precedente referido, coincido con la decisión mayoritaria en el sentido de reconocer la validez de los artículos 9o., apartado D, numeral 7, y quinto transitorio, pues desde mi perspectiva estos preceptos no establecen ni regulan un derecho humano, esto es, no tienen un contenido normativo, sino únicamente una remisión a la Constitución y a la legislación aplicable –que en el caso es la Ley General de Salud–, lo cual no afecta el contenido esencial de algún derecho humano ni invade las competencias de la Federación.

Los cuestionados artículos 9o., apartado D, numeral 7, y quinto transitorio, deben leerse en forma conjunta y como un sistema, de tal manera que el Constituyente Local sólo informa a los habitantes de esta Ciudad que el Congreso de la Unión, bajo su competencia exclusiva, es quien puede reconocer y sentar las bases y requisitos operativos para el uso médico y terapéutico de la cannabis y sus derivados.

En este sentido, los artículos impugnados pudieran no ser pertinentes o su redacción desafortunada, pues no es habitual que el legislador haga depender un derecho humano de lo que se determine en otra legislación. Sin embargo, ello no genera per se su inconstitucionalidad.

Normalmente, la Constitución Federal remite o delega en el legislador ordinario el desarrollo normativo de un derecho humano o de un principio jurídico, pero la formulación contraria, como en el caso, en el que son las normas locales las que remiten a la propia Constitución, me parece que no produce la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

La fuerza normativa de la Constitución Federal –y en este caso también de la Ley General de Salud por mandato expreso del artículo 73, fracción XVI, constitucional– tiene efectos sobre todo el ordenamiento legal, de manera que no es necesario que la Constitución de la Ciudad de México contemple o regule un derecho humano, pues lo relevante es que al estar reconocido en la Constitución Federal o en los tratados internacionales, cuenta con efectos vinculantes para todas las autoridades.

En efecto, conforme a lo previsto en el artículo 13, apartado A, fracción II, en relación con el artículo 3, fracción XXI, ambos de la Ley General de Salud,(8) la prevención del consumo de la cannabis forma parte del ámbito de la salubridad general que, de acuerdo con el contenido de los artículos 4, párrafo cuarto(9) y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal,(10) es una facultad exclusiva de la Federación.

Esta facultad ha sido ejercida por el legislador federal, quien desde el diecinueve de junio de dos mil diecisiete –cinco meses después de haberse promulgado la Constitución Local–, reconoce en el artículo 235 Bis(11) la posibilidad del uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis, para lo cual prevé que sea la Secretaría de Salud quien diseñe y ejecute las políticas públicas que den cumplimiento a esta facultad.

Finalmente, considero necesario señalar que la decisión de este Alto Tribunal y este voto concurrente no se encuentran vinculados con el análisis de la regulación de la Ley General de Salud sobre los distintos usos de la cannabis, pues esta controversia se centra, específicamente, en delimitar si los preceptos impugnados vulneran las competencias de la Federación en materia de salubridad general, vinculadas con el uso medicinal de la cannabis.

Por las razones anteriores, estoy de acuerdo en reconocer la validez de los artículos 9o., apartado D, numeral 7, y quinto transitorio, de la Constitución de la Ciudad de México.

III. Justicia cívica.

Finalmente, en esta sentencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la validez del artículo 42, apartado C, numeral 3, de la Constitución Local, que prevé lo siguiente:

"Artículo 42

"Seguridad ciudadana

"...

"C. Coordinación local y nacional en materia de seguridad ciudadana

"...

"3. Las alcaldías establecerán mecanismos de seguridad ciudadana y justicia cívica acordes a sus necesidades, mismos que deberán coordinarse con el mecanismo de seguimiento en la ejecución de las actividades en la materia, así como opinar y otorgar el aval ante la dependencia o institución encargada de la seguridad ciudadana ante el Gobierno de la ciudad respecto de la designación, desempeño y remoción de los mandos policiacos en su ámbito territorial."

En este caso, el Tribunal Pleno declaró infundados los conceptos de invalidez planteados por la parte promovente en los que señaló que la norma impugnada transgredía las competencias exclusivas de la Federación para legislar en materia de justicia cívica e itinerante.

En la sentencia se reiteró lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017,(12) en la que se reconoció la validez de la norma, por considerar que al momento en que se promulgó la Constitución de la Ciudad de México aún no se establecía una facultad en favor de la Federación para legislar sobre justicia cívica.

Lo anterior, pues como se resolvió en el precedente citado, la competencia de la Federación para legislar en materia de justicia cívica –contemplada en el artículo 73, fracción XXIX-Z, de la Constitución Federal–(13) fue establecida en un decreto publicado al mismo tiempo que la norma cuestionada, por lo que aún no le era aplicable al Constituyente de la Ciudad de México.

A mayor abundamiento, el Pleno determinó en aquella ocasión que aun contrastando la norma impugnada con el texto vigente de la Constitución, no existe violación a las esferas de competencia, pues de la exposición de motivos de la reforma de la Constitución General se advierte que la ley general en materia de justicia cívica únicamente será un referente normativo y no distribuirá competencias.

En este sentido, al igual que lo manifesté cuando resolvimos la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, estoy de acuerdo en que el artículo 42, apartado C, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México, no invade la esfera de competencias de la Federación, al prever que las alcaldías establecerán mecanismos de justicia cívica acordes a sus necesidades.

Sin embargo, me aparto de las consideraciones por las que se afirmó en el precedente –ahora reiterado por el Pleno– que la reforma constitucional en materia de justicia cívica aún no entraba en vigor y, que por tanto, la facultad legislativa de la Ciudad de México se mantenía como una competencia residual para legislar en esa materia.

Si bien es cierto que al momento en que fue promulgada la Constitución local, aún no entraba en vigor la reforma constitucional en materia de justicia cívica e itinerante, ello no puede ser un impedimento para que se analizara su validez a la luz del marco constitucional vigente.

Me parece que en este caso se debía reiterar la razón esencial de la tesis jurisprudencial P./J. 12/2002,(14) en la que el Pleno ha sostenido que en los juicios abstractos de constitucionalidad, el estudio de los conceptos de invalidez debe hacerse a la luz de las disposiciones de la Constitución General vigentes al momento de resolver.

No obstante, coincido en que la Asamblea Constituyente actuó dentro de sus competencias legislativas para emitir la norma impugnada, pues es un hecho notorio que hasta el momento en que se resolvió esta controversia constitucional, no se había expedido la ley general a la que alude el artículo segundo transitorio del decreto de reforma constitucional en materia de justicia cívica, por lo que el Congreso de la Unión aún no asumía su competencia y no había emitido los principios y bases tendentes a regular este sistema de justicia.

Por estos motivos, coincido en que la norma impugnada no vulnera las competencias de la Federación en materia de justicia cívica.

De esta manera, con base en las consideraciones de este voto concurrente y con los matices antes anunciados, estoy de acuerdo con la sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

______________

1. Así lo sostuvo la comisión en su informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos (10 de mayo de 2010), refiriendo al respecto, que el concepto de seguridad ciudadana es el más adecuado para abordar los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de "seguridad pública", "seguridad humana", "seguridad interior".

2. G.R., J.M., "Seguridad Ciudadana y La Seguridad Nacional en México: Hacia un Marco Conceptual", Revista Mexicana de ciencias políticas y sociales, México, 2005, volumen XLVII, número 194, mayo-agosto, páginas 33 a 52.

3. "Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

"La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

"Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:"

4. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"... XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, y la Ley Nacional del Registro de Detenciones."

5. "El C.D.J.Q. y B..—Muchas gracias. Buenos días, señores. Creo que debe usarse la palabra responsabilidades en singular, la seguridad y la justicia son responsabilidad del Gobierno de la Ciudad de México y esto de decir en colaboración con sus habitantes, me parece que no va. Es responsabilidad de la Ciudad de México, del gobierno de la Ciudad de México, no en colaboración, el gobierno podría decir como no he contado con la colaboración pues no he podido asumir mi obligación de seguridad y de justicia. Entonces yo suprimiría esto de en colaboración con sus habitantes de la Ciudad de México para la prevención, la investigación, la persecución de las infracciones administrativas y delitos, y la impartición de justicia, la reinserción social y el acceso, bueno si se quiere dejar esta frase que a mí no me gusta para nada, pero se podría, pero dejarla en español, no en un anglicismo horrendo de vida libre de violencia, una vida sin violencia."

6. "El C. Diputado J.A.R..—En relación a lo que he escuchado, yo propondría esta redacción: La seguridad y la justicia de los habitantes es responsabilidad del Gobierno de la Ciudad de México para la prevención, la investigación, la persecución de las infracciones administrativas y los delitos y la procuración e impartición de justicia, la reinserción social y una vida libre de violencia."

7. Acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/201, 18/2017 y 19/2017, este apartado fue resuelto en sesión de 23 de agosto de 2018, por mayoría de 8 votos de las Ministras Luna Ramos y P.H. y de los Ministros Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y A.M.. Votaron por la invalidez los Ministros C.D., F.G.S. y G.O.M..

8. "Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:

"A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:

"... II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, XV Bis, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud."

"Artículo 3. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:

"... XXI. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia."

9. "Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

"... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."

10. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"... XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan."

11. "Artículo 235 Bis. La Secretaría de Salud deberá diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol, sus isómeros y variantes estereoquímicas, así como normar la investigación y producción nacional de los mismos."

12. Acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/201, 18/2017 y 19/2017, este apartado fue resuelto en sesión de 23 de agosto de 2018, por mayoría de 10 votos de las Ministras Luna Ramos y P.H. y de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., L.P., P.D. y A.M., en el sentido de reconocer la validez de la norma impugnada. Por la invalidez votó el M.M.M.I..

13. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"... XXIX-Z. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante."

14. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ QUE SE HAGAN VALER DEBE EFECTUARSE A LA LUZ DE LAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL VIGENTES AL MOMENTO DE RESOLVER.". Registro digital: 187883. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2002, página 418.

Este voto se publicó el viernes 08 de enero de 2021 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.