Voto concurrente num. 67/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 67/2019, resuelta en sesión del Tribunal Pleno de dieciocho de febrero de dos mil veinte.

El Tribunal Pleno desestimó la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, en la que se analizó la validez del artículo 42, fracción V, de la Ley de Archivos para el Estado de Durango, reformada mediante Decreto No. 92, publicado en el Periódico Oficial de esta entidad, el treinta de mayo de dos mil diecinueve.

Sin embargo, a través de este voto, destaco las razones por las que considero debió decretarse la validez de la disposición impugnada.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostuvo en los conceptos de invalidez –esencialmente– que debía declararse inválida la fracción V del artículo 42 de la Ley de Archivos para el Estado de Durango, ya que al establecer una reserva absoluta y genérica viola los principios de acceso a la información y máxima publicidad.

Refirió que la reserva combatida también es inconstitucional por desproporcional, ya que impone una restricción absoluta que no permite discernir la información que es susceptible de no ser divulgada, además de que la medida no se encuentra sujeta a temporalidad alguna.

En mi opinión, los conceptos de invalidez son infundados.

Para demostrar lo anterior, a manera de preámbulo considero conveniente recordar que el Pleno de esta Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/2016,(1) así como al dirimir las diversas acciones de inconstitucionalidad respecto de esta materia, advirtió que entre las finalidades de la reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce, se encuentran la de dotar de autonomía constitucional al órgano garante nacional en materia de transparencia y acceso a la información pública en nuestro país y replicarlo en las entidades federativas y, principalmente, unificar los alcances de los principios y bases del derecho de transparencia y acceso a la información a fin de que todos los gobernados puedan ejercerlo de la misma manera y medida en todo el territorio nacional.

Igualmente, el Poder Reformador de la Constitución estimó que esa unificación se lograría a través de la emisión de una ley general que desarrolle las directrices y aspectos mínimos aplicables en la materia reconocidos en el Texto Constitucional, sin que tal circunstancia infrinja el sistema federal adoptado por nuestro país, pues se reconoce el deber de las entidades federativas de adecuar su legislación a la general y, a la vez, la posibilidad de que la amplíen o perfeccionen, siempre que en ese ejercicio respeten su ámbito de competencia y, sobre todo, los aspectos mínimos establecidos en la Constitución Federal y desarrollados en la mencionada ley general.

Se indicó que ese doble propósito se evidenció, por una parte, en las exposiciones de motivos tanto de la reforma constitucional de mérito como de la ley general aplicable y, por otra, en el propio Texto Constitucional al establecer en su artículo 6o. que la ley general dispondrá las bases y principios del derecho en comento, lo que significa que las leyes federal y de las entidades federativas deben atender esos aspectos mínimos, sin vedar en ningún momento su potestad para legislar en la materia, siempre y cuando no contravengan esos parámetros generales.

De esa manera, se concluyó que las Legislaturas de las diversas entidades federativas tienen la obligación de adecuar sus instrumentos normativos aplicables en la materia a las bases y principios reconocidos en la Constitución y pormenorizados en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pero a la vez tienen libertad para ampliarlos o precisarlos atendiendo a su realidad, siempre y cuando respeten dichos mínimos, bases y principios, y lo legislado localmente se relacione con su específico ámbito de competencia.

Así, se explicó que "el reconocimiento de esa libertad de las entidades federativas para legislar en materia de transparencia y acceso a la información pública no es más que el reconocimiento del sistema federal asumido como forma de gobierno por nuestro país", así como el de la existencia de las denominadas facultades concurrentes o coincidentes muchas veces definidas y analizadas tanto por la doctrina como por los órganos del Poder Judicial de la Federación en el sentido de que implican que las entidades federativas, los Municipios y la Federación, pueden actuar respecto de una misma materia, siendo el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Precisado lo anterior, era conveniente destacar el texto del artículo 42, fracción V, impugnado, de la Ley de Archivos para el Estado de Durango, que establece:

"Artículo 42. Tendrán carácter de reservado los documentos y expedientes expresamente que se encuentren en los siguientes casos:

"...

"V. Los que constituyan expedientes en trámite, en los términos del artículo 44 de esta ley, y ..."

De la fracción transcrita se advierte que en ese artículo se considera como información reservada todos los documentos y expedientes que se encuentren en trámite.

Al respecto, la accionante esencialmente sostuvo que la disposición legal impugnada es inconstitucional, porque contempla una restricción genérica, previa e indeterminada de la información relativa a los expedientes en trámite ante los sujetos obligados en materia de archivos, aunado a que no establece un plazo de reserva, por lo que resulta contraria al principio de máxima publicidad que rige el derecho de acceso a la información pública.

A efecto de poder dar respuesta a los argumentos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, este Alto Tribunal debió ocuparse de aclarar dos cuestiones centrales: (A) el contenido y alcance del derecho humano de acceso a la información, y (B) las restricciones constitucionales al ejercicio del derecho en comento, en específico, la reserva de información.

A. Contenido y alcance del derecho humano de acceso a la información.

El derecho de acceso a la información se encuentra protegido en el artículo 6o. de la Constitución, el cual en su apartado A establece que para su ejercicio la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los principios y bases señaladas en las fracciones I a VIII del propio apartado.

La fracción I indica que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. Asimismo, determina que en la interpretación de este derecho debe prevalecer el principio de máxima publicidad.

La fracción II del precepto constitucional en comento, señala que la información que se refiere a la vida privada y datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

Como se desprende de su lectura, dichas fracciones enuncian los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al derecho en comento. Sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información.

Sobre este tema, la Segunda Sala ha reconocido que es jurídicamente posible que las leyes de la materia establezcan restricciones al acceso de la información pública, siempre y cuando atiendan a las finalidades previstas en la Constitución, así como que las clasificaciones correspondientes sean proporcionales y congruentes con los principios constitucionales que intentan proteger.(2) En similares términos se ha pronunciado este Tribunal Pleno en las tesis P. XLV/2000(3) y P. LX/2000,(4) concluyendo que es lógica su limitación por los intereses nacionales y los derechos de terceros.

En la misma línea, la Segunda Sala de la Suprema Corte en el amparo directo en revisión 2931/2015,(5) adujo que el derecho de acceso a la información previsto en la Constitución, así como en diversos tratados internacionales de los que el Estado mexicano es Parte,(6) ha sido entendido como "el derecho de toda persona a buscar, recibir y difundir información", atribuyéndosele al mismo tiempo una doble función.(7) Por un lado, tiene una "dimensión individual, la cual protege y garantiza que las personas recolecten, difundan y publiquen información con plena libertad, formando parte indisoluble de la autodeterminación de los individuos, al ser una condición indispensable para la comprensión de su existencia y de su entorno", mientras que por otro lado la "dimensión social constituye un pilar esencial sobre el cual se erige todo Estado democrático, así como la condición fundamental para el progreso social e individual".

La doctrina convencional establecida por la Corte Interamericana ha asociado el derecho de buscar, recibir y difundir ideas e informaciones de toda índole, así como el de recibir y conocer las informaciones e ideas difundidas por los demás, al derecho de libertad de pensamiento y expresión contenido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En el C.C.R. y otros Vs. Chile,(8) la Corte Interamericana indicó que el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege el derecho que tiene toda persona a solicitar información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Igualmente, sostuvo que dicho precepto ampara "el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información y reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto".(9)

En correspondencia con lo anterior, el texto del artículo 6o., segundo párrafo, constitucional señala que el derecho al libre acceso a información plural y oportuna comprende el derecho a buscar, recibir y difundir información. De igual forma, el artículo 4o. de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que el derecho humano de acceso a la información comprende solicitar, investigar, difundir y recibir información.

Retomando las consideraciones del amparo directo en revisión 2931/2015, parece importante enfatizar que el derecho de acceso a la información garantiza que "todas las personas puedan solicitar información al Estado respecto de los archivos, registros, datos y documentos públicos, siempre que sea solicitada por escrito, de manera pacífica y respetuosa". En dichos términos, el contenido del derecho citado impone obligaciones negativas y positivas a cargo del Estado, esto es, le exige que no obstaculice ni impida su búsqueda (obligación negativa), y le requiere que establezca los medios e instrumentos idóneos a través de los cuales las personas puedan solicitar dicha información (obligación positiva). El criterio anterior se encuentra recogido en la tesis de rubro: "DERECHO A LA INFORMACIÓN. GARANTÍAS DEL."(10)

Posteriormente, el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 56/2018,(11) precisó que respecto al derecho humano de acceso a la información subyacen dos principios rectores: (i) el de buena fe, y (ii) el de máxima divulgación de la información. Por cuanto ve al primero, explicó que debe tenerse en cuenta que "para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información, resulta esencial que los sujetos obligados por este derecho actúen de buena fe", es decir, interpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho, que aseguren la estricta aplicación del derecho, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promuevan una cultura de transparencia, coadyuven a trasparentar la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.

Por cuanto ve al segundo de los principios mencionados, este Alto Tribunal ha tomado como argumento de sustento lo sostenido por la Corte Interamericana en el C.C.R. y otros Vs. Chile, donde se sostuvo que "en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda la información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones".(12)

Al respecto, se resaltó que la Corte Interamericana admitió que el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que "la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto".

En un sentido similar, el artículo 8o. de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública define el principio de máxima publicidad en términos de que toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática.

Una vez clarificado el contenido del derecho fundamental de acceso a la información, procedo a exponer la reserva de la información como una de las restricciones al ejercicio del derecho para así estar en posibilidad de analizar la constitucionalidad del artículo impugnado.

Como se sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 11/2013,(13) afirmo que el "derecho de acceso a la información no es absoluto", pues el artículo 6o., apartado A, fracciones I y II, de la Constitución Federal establece dos limitaciones válidas o legítimas. Una es la referida a la información que puede ser clasificada como reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional y otra a la información susceptible de ser clasificada como confidencial, por referirse a la vida privada y datos personales de las personas. De modo que, el ejercicio del derecho de acceso a la información tiene distintos alcances dependiendo del tipo de información al que se pretende acceder, pues existe información que potencialmente puede afectar el interés público y la seguridad nacional mientras que existe otro tipo que puede afectar derechos de terceros como es la vida privada y los datos personales.

De igual forma, el Tribunal Pleno ha aludido a las limitaciones al derecho a la información en razón de interés público en términos de limitaciones por "interés nacional" e "intereses sociales", al tiempo que ha hecho también referencia a otro tipo de limitaciones que tienen como finalidad la "protección de la persona", lo que encuadra en la idea de que la vida privada y los datos personales constituyen una limitación legítima al derecho a la información.(14)

Adicionalmente, las limitaciones respectivas deben cumplir los requisitos genéricos que esta Corte ha establecido para la validez de las restricciones a derechos fundamentales, consistentes básicamente en la reserva de ley, el fin legítimo y la necesidad de la medida.(15)

En cuanto a las fuentes internacionales, los artículos 13, inciso 2, de la Convención Americana y 19, inciso 3, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, prevén como límites del derecho a la libertad de pensamiento y expresión –del cual forma parte el derecho a la información–: (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, y (ii) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral pública.

Ahora, por lo que hace a la información reservada, como ya se mencionó, el artículo 6o., apartado A, fracción I, de la Constitución señala que la información en posesión de cualquier autoridad es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional en los términos que fijen las leyes.

Al respecto, la Corte Interamericana, en el mencionado C.C.R. y otros Vs. Chile, afirmó que "el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado admite restricciones".(16) Así, en cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en la materia, sostuvo que en primer lugar "deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse ‘por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas,’", mientras que en segundo lugar, la restricción establecida por ley "debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana".

Por último, dicho tribunal internacional argumentó que las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que "estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo". Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe "ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible el efectivo ejercicio del derecho".(17)

En términos similares, el relator especial sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que toda restricción al acceso a la información "debe estar fijada por la ley y ser necesaria para alcanzar uno o más de los objetivos legítimos... la protección de la seguridad nacional o del orden público o la salud o la moral públicas". Las limitaciones deben aplicarse de manera estricta "para no poner en peligro el derecho propiamente dicho".(18)

Por otro lado, en vista de que el artículo 6o., apartado A, fracción I, de la Constitución Federal señala que la información sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional en los términos que fijen las leyes, es necesario acudir a las disposiciones de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública a efecto de clarificar: (i) en qué consiste la clasificación de información como reservada, y (ii) cómo es que los sujetos obligados pueden decretar la clasificación de la información que les es solicitada.

Su artículo 5o. menciona que no podrá clasificarse como información reservada aquella información que esté relacionada con violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, de conformidad con el derecho nacional o los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.(19)

Por su parte, el artículo 100 del mismo ordenamiento establece que la clasificación es el proceso mediante el cual el sujeto obligado determina que la información en su poder actualiza alguno de los supuestos de reserva o confidencialidad, los cuales deberán ser acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en la propia ley y, en ningún caso, podrán contravenirla. Además de que los titulares de las áreas de los sujetos obligados serán los responsables de clasificar la información, de conformidad con lo dispuesto en esa ley, la ley federal y de las entidades federativas.(20)

En ese sentido, el artículo 101, segundo párrafo, de la propia ley general de transparencia(21) contempla que la información clasificada como reservada, según su artículo 113,(22) podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de cinco años, el cual correrá a partir de la fecha en que se clasifica el documento.

Del artículo 103, párrafo segundo, del mismo ordenamiento,(23) se advierte la obligación por parte de la autoridad competente de motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, además de que deberán señalar las razones, motivos o circunstancias que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Sin dejar de lado que el sujeto obligado deberá en todo momento aplicar la prueba de daño.

En sentido similar al contenido que este Tribunal Pleno y la Corte Interamericana han otorgado al derecho de acceso a la información, el artículo 105 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública(24) indica que los sujetos obligados deberán aplicar de manera restrictiva y limitada las excepciones al derecho de acceso a la información y deberán acreditar su procedencia.

Sin embargo, dicha legislación aclara que la carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información por actualizarse cualquiera de los supuestos de reserva previstos corresponde a los sujetos obligados.

En ese orden, el numeral 113(25) de la legislación aludida establece un catálogo puntual sobre la información que podrá calificarse como reservada por los sujetos obligados; y en el artículo 110(26) la forma en que los documentos clasificados deberán ser debidamente custodiados y conservados conforme al marco normativo establecido en las disposiciones legales aplicables y, en su caso, en los lineamientos que expida el sistema nacional.

Una vez precisado el marco jurídico anterior, en el asunto en concreto que se comenta, el artículo 42, fracción V, impugnado, establece que los expedientes en trámite ante los sujetos obligados en materia de archivos en el Estado de Durango, tendrán el carácter de información reservada, lo que, en una interpretación aislada, conllevaría considerar que la norma está redactada como una regla y no como la excepción, aunado a que no está sujeta a temporalidad alguna.

Sin embargo, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 80/2018,(27) reconoció la validez de los artículos 23, fracciones I y II, 30 y 33 de la Ley de Videovigilancia del Estado de Zacatecas, al considerar, con base en un estudio sistemático de la ley impugnada, que no establecen una reserva absoluta de información, toda vez que remite a las leyes en materia de transparencia y acceso a la información a efecto de clasificar la información y, en ese sentido, la reserva se encuentra condicionada a los supuestos que establecen esas leyes, en los que se encuentra la aplicación de la prueba de daño por parte de los sujetos obligados.

En el asunto que se analiza, la Ley de Archivos del Estado de Durango, en el artículo 5, fracción VI,(28) establece como uno de los principios por los que se deben regir los sujetos obligados en materia de archivos, el de reserva y confidencialidad, que consiste en "asegurar que la información documental contenida en las áreas de archivo, clasificada en los términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Durango, sea protegida de manera integral".

En el título segundo denominado De la gestión documental y administración de archivos, en el capítulo I De los documentos públicos, el artículo 6 de la ley impugnada establece que toda la información contenida en los documentos en posesión de los sujetos obligados en materia de archivos será pública y accesible en los términos y condiciones que establecen las leyes en materia de transparencia y acceso a la información y protección de datos personales. El precepto establece:

"Artículo 6. Toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona en los términos y condiciones que establece la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública y de protección de datos personales."

Por su parte, en el artículo 14 de la Ley de Archivos para el Estado de Durango,(29) se establece la obligación de los sujetos obligados de poner a disposición del público el índice de expedientes clasificados como reservados a que hace referencia la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y demás disposiciones aplicables en esa entidad.

Asimismo, en el artículo 37 de la ley local impugnada,(30) se prevé que conforme a la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública, no podrá clasificarse como reservada la información relacionada con violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad.

Además, en el artículo 166,(31) la Ley de Archivos para el Estado de Durango establece que, tratándose de asuntos relacionados con el acceso a la información y protección de datos personales en custodia del archivo general, el archivo del Estado y sus archivos de concentración, quien considere vulnerados sus derechos podrá acudir a los medios de impugnación y procedimientos señalados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado y legislación aplicable.

Ahora, verificada la remisión de la Ley de Archivos para el Estado de Durango a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de esa entidad, en el sentido de que toda la información contenida en los documentos en posesión de los sujetos obligados en materia de archivos será pública y accesible en los términos y condiciones que establecen las leyes en materia de transparencia y acceso a la información y protección de datos personales, corresponde analizar si esta normativa establece la realización de la prueba de daño, como parámetro para determinar si la información en posesión de sujetos obligados debe ser clasificada como reservada.

Lo anterior se encuentra satisfecho, en tanto que conforme al artículo 4 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Durango,(32) la información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados es pública y accesible a cualquier persona en los términos y condiciones que se establezcan en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y dicha ley local, y sólo podrá ser clasificada excepcionalmente como reservada temporalmente por razones de interés público en los términos dispuestos en la propia ley.

Asimismo, de los artículos 99, 100, 101 y 110 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Durango,(33) se desprende que:

• Las causales de reserva se deberán fundar y motivar, a través de la aplicación de la prueba de daño, por parte de los sujetos obligados.(34)

• Al aplicar la prueba de daño, deben justificar que la divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio al interés público; que el riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público de que se difunda; que la limitación se adecúa al principio de proporcionalidad y que representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio; y,

• La carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información por actualizarse la reserva corresponde a los sujetos obligados.

Con base en la interpretación sistemática de la Ley de Archivos para el Estado de Durango y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de dicha entidad, se puede llegar a la conclusión válida de que la disposición legal controvertida no establece una regla genérica que restringe el ejercicio del derecho de acceso a la información, porque toda la información contenida en los documentos en posesión de los sujetos obligados en materia de archivos será pública y accesible en los términos y condiciones que establecen las leyes en materia de transparencia y acceso a la información, conforme a las cuales, los sujetos obligados deben aplicar la prueba de daño.

Esa interpretación permite advertir la obligación por parte de la autoridad competente de motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, además de que deben señalar las razones, motivos o circunstancias que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento, con la aplicación de la prueba de daño.

De esta manera, en mi opinión, resultaban infundados los conceptos de invalidez planteados por la accionante porque parten de la interpretación aislada, por parte de la mayoría del Pleno, de la norma impugnada. Con ello, la mayoría del Pleno pasó por alto la interpretación sistemática que ha venido construyendo, específicamente, para casos como el que es materia de este voto concurrente.(35)

Con este criterio del Pleno, se salva la inconstitucionalidad alegada, cuando del articulado de la ley de la materia en su conjunto se puede deducir la existencia de un asidero jurídico suficiente para sostener lo contrario. Ello, mediante la vinculación de distintos preceptos que forman parte del sistema o subsistema normativo del que forma parte la norma tachada de inconstitucional, que al interpretarse de manera conjunta, y con el sentido interpretativo que se asigna como producto de ese ejercicio, lleva a la convicción de que acorde con el principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, el J. constitucional debe elegir la que preserve la constitucionalidad de la norma impugnada, pues además de la conveniente deferencia al legislador democrático que ello representa, con esta forma de actuar se garantiza la supremacía constitucional y, simultáneamente, se permite una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.(36)

Éstas son las razones que justifican el presente voto concurrente.

Nota: Las tesis aislada 2a. LXXXV/2016 (10a.) citada en este voto, tambien aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de septiembre de 2016 a las 10:18 horas.

La tesis de jurisprudencia 2a./J. 176/2010 citada en este voto, tambien aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2010, página 646, con número de registro digital: 163300.

________________

1. Sentencia resuelta en sesión de nueve de mayo de dos mil diecinueve, por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reservas, A.M., P.R., P.H., M.M.I. apartándose de algunas conclusiones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su parte introductoria.

2. Tesis aislada 2a. XLIII/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 733, «con número de registro digital: 169772» de rubro: "TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. EL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN."

3. Tesis aislada P. XLV/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 72, «con número de registro digital: 191981» de rubro: "DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE."

4. Tesis aislada P. LX/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 74, «con número de registro digital: 191967» de rubro: "DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS."

5. Sentencia de trece de abril de dos mil dieciséis, resuelta por unanimidad de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y presidenta en funciones M.B.L.R.. La M.M.B.L.R. y el M.J.F.F.G.S. se apartaron de consideraciones. Ausente el M.A.P.D..

6. Artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

7. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-5/85, "La Colegiación Obligatoria de Periodistas (artículos 13 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)", 13 de noviembre 1985, párrafos 31 y 32.

8. Corte IDH. Caso C.R. y otros Vs. Chile. Fondo, R. y C.. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.

9. Corte IDH. Caso C.R. y otros Vs. Chile. Fondo, R. y C.. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párrafo 77.

10. Décima Época. Registro: 2012525. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Tomo I, septiembre de 2016, materia: constitucional, tesis 2a. LXXXV/2016 (10a.), página 839.

11. Sentencia resuelta en sesión de veintiuno de mayo de dos mil diecinueve, por unanimidad de once votos.

12. Corte IDH. Caso C.R. y otros Vs. Chile. Fondo, R. y C.. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párrafo 92.

13. Resuelta el siete de julio de dos mil catorce, por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R. con salvedades, F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M., P.D. y presidente S.M..

14. Este criterio fue recogido en la siguiente tesis aislada: "DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El derecho a la información consagrado en la última parte del artículo 6o. de la Constitución Federal no es absoluto, sino que, como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la protección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como ‘reserva de información’ o ‘secreto burocrático’. En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atención a la materia a que se refiera; así, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el acceso a la información en esta materia, en razón de que su conocimiento público puede generar daños a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral públicas, mientras que por lo que respecta a la protección de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados.". [Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 74, tesis P. LX/2000, tesis aislada, materia constitucional].

15. Véanse las siguientes tesis: P./J. 130/2007, registro digital: 170740, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 8, de rubro: "GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA."; 1a./J. 2/2012, registro digital: 160267, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, página 533, de rubro: "RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS.", y 1a. CCXV/2013, registro digital: 2003975, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 557, de rubro: "DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS."

16. Corte IDH. Caso C.R. y otros Vs. Chile. Fondo, R. y C.. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. Párrafo 88.

17. Caso P.I.V.C.. Fondo, R. y C.. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135. Párrafo. 85.

Caso H.U., supra nota 72, párrs. 121 y 123; y Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 72, párr. 46.

18. ONU. Informe del relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión. Resolución A/70/361. 8 de septiembre de 2015. Párrafo 8.

19. "Artículo 5. No podrá clasificarse como reservada aquella información que esté relacionada con violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, de conformidad con el derecho nacional o los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

20. "Artículo 100. La clasificación es el proceso mediante el cual el sujeto obligado determina que la información en su poder actualiza alguno de los supuestos de reserva o confidencialidad, de conformidad con lo dispuesto en el presente título.

"Los supuestos de reserva o confidencialidad previstos en las leyes deberán ser acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y, en ningún caso, podrán contravenirla.

"Los titulares de las áreas de los sujetos obligados serán los responsables de clasificar la información, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, la ley federal y de las entidades federativas."

21. "Artículo 101. Los documentos clasificados como reservados serán públicos cuando:

"I. Se extingan las causas que dieron origen a su clasificación;

"II. Expire el plazo de clasificación;

"III. Exista resolución de una autoridad competente que determine que existe una causa de interés público que prevalece sobre la reserva de la información, o

"IV. El Comité de Transparencia considere pertinente la desclasificación, de conformidad con lo señalado en el presente título.

"La información clasificada como reservada, según el artículo 113 de esta ley, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de cinco años. El periodo de reserva correrá a partir de la fecha en que se clasifica el documento.

"Excepcionalmente, los sujetos obligados, con la aprobación de su Comité de Transparencia, podrán ampliar el periodo de reserva hasta por un plazo de cinco años adicionales, siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación, mediante la aplicación de una prueba de daño.

"Para los casos previstos por la fracción II, cuando se trate de información cuya publicación pueda ocasionar la destrucción o inhabilitación de la infraestructura de carácter estratégico para la provisión de bienes o servicios públicos, o bien se refiera a las circunstancias expuestas en la fracción IV del artículo 113 de esta ley y que a juicio de un sujeto obligado sea necesario ampliar nuevamente el periodo de reserva de la información; el Comité de Transparencia respectivo deberá hacer la solicitud correspondiente al organismo garante competente, debidamente fundada y motivada, aplicando la prueba de daño y señalando el plazo de reserva, por lo menos con tres meses de anticipación al vencimiento del periodo."

22. "Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:

"I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;

"II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones internacionales;

"III. Se entregue al Estado Mexicano expresamente con ese carácter o el de confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;

"IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras susceptibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda nacional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;

"V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;

"VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;

"VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;

"VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada;

"IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los servidores públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;

"X. Afecte los derechos del debido proceso;

"XI. Vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado;

"XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, y

"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."

23. "Artículo 103. En los casos en que se niegue el acceso a la información, por actualizarse alguno de los supuestos de clasificación, el Comité de Transparencia deberá confirmar, modificar o revocar la decisión.

"Para motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Además, el sujeto obligado deberá, en todo momento, aplicar una prueba de daño.

"Tratándose de aquella información que actualice los supuestos de clasificación, deberá señalarse el plazo al que estará sujeto la reserva."

24. "Artículo 105. Los sujetos obligados deberán aplicar, de manera restrictiva y limitada, las excepciones al derecho de acceso a la información prevista en el presente título y deberán acreditar su procedencia.

"La carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información, por actualizarse cualquiera de los supuestos de reserva previstos, corresponderá a los sujetos obligados."

25. Ver el texto completo del artículo en el pie de página 22, en la hoja 12 de este voto.

26. "Artículo 110. Los documentos clasificados serán debidamente custodiados y conservados, conforme a las disposiciones legales aplicables y, en su caso, a los lineamientos que expida el Sistema Nacional."

27. Resuelta en sesión de trece de febrero de dos mil veinte, por mayoría de siete votos de los Ministros E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P. y Z.L. de L. a favor de la validez de las normas impugnadas.

28. "Artículo 5. Los sujetos obligados que refiere esta ley se regirán por los siguientes principios:

"...

"VI. Reserva y confidencialidad: Consistente en asegurar que la información documental contenida en las áreas de archivo, clasificada en los términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Durango, sea protegida de manera integral. ..."

29. "Artículo 14. Además de los instrumentos de control y consulta archivísticos, los sujetos obligados deberán contar y poner a disposición del público la guía de archivo documental y el índice de expedientes clasificados como reservados a que hace referencia la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y demás disposiciones aplicables en el ámbito estatal."

30. "Artículo 37. Los documentos contenidos en los archivos históricos son fuentes de acceso público. Una vez que haya concluido la vigencia documental y autorizada la transferencia secundaria a un archivo histórico, éstos no podrán ser clasificados como reservados o confidenciales. Asimismo, deberá considerarse que de acuerdo con la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública, no podrá clasificarse como reservada aquella información que esté relacionada con violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad.

"Los documentos que contengan datos personales sensibles, de acuerdo con la normatividad en la materia, respecto de los cuales se haya determinado su conservación permanente por tener valor histórico, conservarán tal carácter, en el archivo de concentración, por un plazo de 70 años, a partir de la fecha de creación del documento, y serán de acceso restringido durante dicho plazo."

31. "Artículo 166. Tratándose de asuntos relacionados con el acceso a la información y protección de datos personales bajo la custodia del archivo general y el Archivo Histórico del Estado y sus archivos de concentración, el usuario que considere vulnerados sus derechos podrá acogerse a los medios de impugnación y procedimientos señalados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Durango, y legislación aplicable."

32. "Artículo 4. El derecho humano de acceso a la información comprende solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir información, que obre en poder de los sujetos obligados.

"La información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados es pública y accesible a cualquier persona en los términos y condiciones que se establezcan en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en la presente ley, así como en la normatividad aplicable en sus respectivas competencias, la cual sólo podrá ser clasificada excepcionalmente como reservada temporalmente por razones de interés público en los términos dispuestos en la presente ley.

"Para el caso de la interpretación, se podrá tomar en cuenta los criterios, determinaciones y opiniones de los organismos nacionales e internacionales, en materia de transparencia.

"Los criterios de interpretación que emita el INAI, en los términos de la ley general, tendrán el carácter de orientador para el instituto.

(Reformado, P.O. 12 de abril de 2018)

"En lo no contenido por la presente en materia de notificaciones serán supletorias las disposiciones de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Durango."

33. "Artículo 99. En los casos en que se niegue el acceso a la información, por actualizarse alguno de los supuestos de clasificación, el Comité de Transparencia deberá confirmar, modificar o revocar la decisión.

"Para motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Además, el sujeto obligado deberá, en todo momento, aplicar una prueba de daño.

"Tratándose de aquella información que actualice los supuestos de clasificación, deberá señalarse el plazo al que estará sujeto la reserva."

"Artículo 100. En la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que:

"I. La divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público;

"II. El riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y

"III. La limitación se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio."

"Artículo 101. Los sujetos obligados deberán aplicar, de manera restrictiva y limitada, las excepciones al derecho de acceso a la información prevista en el presente título y deberán acreditar su procedencia.

"La carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información, por actualizarse cualquiera de los supuestos de reserva previstos, corresponderá a los sujetos obligados."

"Artículo 110. Las causales de reserva previstas en el artículo anterior se deberán fundar y motivar, a través de la aplicación de la prueba de daño a la que se hace referencia en el presente título."

34. En la fracción XXVIII del artículo 5 se define a la prueba de daño como el procedimiento para valorar, mediante elementos objetivos o verificables, que la información clasificada daña el interés público protegido al ser difundida.

35. Ver, por ejemplo, la acción de inconstitucionalidad 1/2016.

36. Jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 176/2010, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."

Este voto se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.