Voto concurrente num. 426/2014 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-03-2016 (AMPARO EN REVISIÓN)

JuezMinistra Olga Sánchez Cordero de García Villegas
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Marzo de 2016, Versión electrónica, 27
Fecha de publicación01 Marzo 2016
EmisorPleno

VOTO CONCURRENTE DE LA MINISTRA O.S.C.D.G.V. EN EL AMPARO EN REVISIÓN 426/2014.


El presente voto deriva de los amparos en revisión relacionados con la impugnación de los artículos 52, 53, octavo y noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, fallados durante las sesiones de los días 22, 23 y 25 de junio del año en curso, y que fueron votados por unanimidad de votos de los Ministros de este Alto Tribunal, sosteniendo la constitucionalidad de los preceptos reclamados.


En primer lugar, agradezco que se hayan eliminado las consideraciones de los amparos en revisión que fueron motivo de análisis en estas sesiones, en cuanto al fundamento de restricción constitucional del sistema de evaluación del servicio docente, toda vez que, como quedó expuesto, dicho fundamento no se debe entender en términos de lo expuesto por este Pleno en la Contradicción de tesis 293/2011, y que, como tuve oportunidad de exponer, se entiende como una limitante al derecho de estabilidad en el empleo.


Ahora bien, a pesar de que comparto el sentido de la ejecutoria, me separo de algunas de sus consideraciones, en cuanto al análisis de tres temas torales abordados durante la sesión de Pleno: el análisis del ingreso y permanencia en el empleo de los docentes como un acto condición; las normas sujetas a análisis y la posible vulneración al principio de irretroactividad de la ley; y el test de proporcionalidad de la limitación a la estabilidad en el empleo, desarrollado por las disposiciones legales impugnadas.


En esa tesitura, en cuanto al primer punto, relacionado con el análisis del ingreso y permanencia en el empleo como un acto condición, ya la Primera Sala de este Alto Tribunal se ha pronunciado en relación con la permanencia en el empleo de los servidores públicos, en la jurisprudencia 1a./J. 108/2010.(1)


Al respecto, en esa oportunidad, la Primera Sala de este Alto Tribunal analizó los artículos 46, fracción II, inciso a); 57, párrafo primero y 86 párrafo primero de la Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que regulan la permanencia en el empleo de los servidores públicos que la integran y establecen que podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia que establezcan las leyes vigentes, ante lo cual, la autoridad encargada de la resolución de separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio cuenta con discrecionalidad para la emisión de la decisión correspondiente en función del caso concreto.


En virtud de lo anterior, los cargos públicos representan actos condición, en virtud de que los efectos de la relación entre el Estado y el particular no son fijar derechos y obligaciones entre ambas partes, sino condicionar el cargo a las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público.


En estos mismos términos, los cargos de los docentes al servicio del Estado deben ser analizados en términos de acto condición pues, debido a que sus funciones se vinculan con el cumplimiento del Estado de garantizar una educación de calidad, es necesario condicionar la permanencia de los docentes a la evaluación que realice el Estado, para determinar que cumplen con los requisitos necesarios para ejercer su función de manera adecuada.


Ahora bien, en cuanto al análisis del principio de irretroactividad de la ley, existen diversos supuestos para regular la situación jurídica de los docentes que a su entrada en vigor cuenten con nombramiento definitivo y los que cuenten con nombramiento provisional, ante lo cual, se salvaguarda su derecho a la irretroactividad de la ley.


En efecto, de conformidad con lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Suprema Corte, existen dos formas de advertir si una ley transgrede o no el derecho a la irretroactividad. La primera es conforme a la teoría de los componentes de la norma, como se ha señalado en la jurisprudencia P./J. 123/2001(2) La segunda es de acuerdo con la teoría de los derechos adquiridos, tal y como se sostiene en la tesis aislada 2a. LXXXVIII/2001(3)


En el caso concreto, considero que resulta aplicable esta última teoría, es decir, la de los derechos adquiridos, de acuerdo con la cual, una disposición normativa es retroactiva cuando afecta derechos adquiridos de los gobernados y no simplemente expectativas de derechos.


Sin embargo, en mi criterio, las disposiciones impugnadas no lesionan derechos adquiridos de los docentes, pues no ha entrado en su patrimonio el derecho a la inamovilidad laboral de forma incondicionada y absoluta, como si fuera una facultad o provecho no susceptible de modificación alguna, por el contrario, sólo tienen la expectativa -hacia el futuro- de que no cambien las condiciones en las que venían gozando de ese derecho, por lo que el legislador válidamente puede cambiar su regulación estableciendo nuevas condiciones y requisitos para tal fin, lo que, en todo caso, debe realizar ponderando otros valores, fines, principios o derechos fundamentales, pero para el caso de que no lo haga, puede y debe hacerlo esta Suprema Corte.


En la especie, como se puso de relieve en la ejecutoria, tanto el derecho a una educación de calidad por parte de los menores como el interés superior de éstos que debe de buscar proteger el Estado en todas las actuaciones que tengan incidencia en los menores, me parece que resultan ser valores o fines constitucionalmente válidos para ponderar el establecimiento de nuevas condiciones y requisitos para regular el derecho a la estabilidad laboral.


Por ello, considero que no se viola el derecho a la irretroactividad de la ley por parte de los preceptos reclamados.


Máxime cuando en el caso se da la oportunidad de un año para que los docentes se preparen con la finalidad de estar en posibilidad de pasar una segunda evaluación, plazo que se estima prudente para que se optimice la calidad profesional que se requiere en la impartición educativa.


Por otra parte, en cuanto al test de proporcionalidad que se realiza en la ejecutoria, considero que requiere de un desarrollo más extenso, como a continuación expongo. En efecto, de entrada, considero que debió realizarse una precisión metodológica importante al respecto, consistente en que al estar inmersos en la litis constitucional los derechos a la dignidad humana e irretroactividad de la Ley, entre otros, el análisis o escrutinio constitucional a realizar debió ser estricto, tal y como se ha sostenido en la jurisprudencia 1a./J. 84/2006.(4)


Así, el principio de proporcionalidad atiende a la premisa fundamental de que no existen derechos absolutos, sino que cada derecho puede ser limitado. Ahora bien, partiendo de lo anterior, lo importante es establecer de qué manera y con qué requisitos pueden limitarse los derechos. Este principio ha sido utilizado de manera reiterada por este Alto Tribunal, y no sólo en asuntos vinculados con el principio de igualdad.(5) Así, esta herramienta también sirve para el análisis de la posible afectación a cualquier derecho humano.


Ahora, este principio se constituye de tres sub-principios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El sub-principio de idoneidad impone dos exigencias a toda medida de intervención en los derechos fundamentales: en primer lugar, que tenga un fin constitucionalmente legítimo y, en segundo término, que sea idónea para favorecer su obtención. En pocas palabras, este sub-principio realiza un análisis de la capacidad que tiene el medio legislativo para perseguir el fin, y dicho fin ofrece una fundamentación al medio.


Por su parte, el sub- principio de necesidad atiende a que toda medida que limite un derecho humano debe ser la más benigna entre todas aquellas que revisten, por lo menos, la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto. Aquí se realiza el análisis de medios alternativos, su idoneidad y de la intensidad con la que afectan negativamente al derecho humano.


Por último, el sub-principio de proporcionalidad en sentido estricto, con el que se busca comprobar la importancia de la intervención en el derecho humano y si está justificada por la importancia de la realización del fin perseguido por la intervención legislativa. Se traduce en una comparación entre la importancia de la intervención en el derecho fundamental y la importancia de la realización del fin legislativo, con el objetivo de fundamentar una relación de precedencia entre aquél derecho y este fin.


Con la finalidad de establecer si el servicio de evaluación profesional docente, como limitante al derecho a la estabilidad en el empleo es acorde con nuestro parámetro de regularidad constitucional, conformado por normas tanto de fuente nacional como internacional, será necesario hacer un análisis de estos tres sub-principios.


En cuanto a la idoneidad de la medida, en el caso concreto, el sistema de evaluación del servicio docente se establece constitucionalmente en la fracción III del artículo constitucional, donde establece que la ley reglamentaria fijará los criterios, términos, y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación.


Como se atiende del mismo artículo 3° constitucional, la finalidad de establecer un sistema como éste es garantizar una educación de calidad, y la idoneidad de los educandos. Y en refuerzo de esta obligación, el artículo 4° constitucional obliga al Estado a velar por el principio del interés superior de la niñez en el cumplimiento de sus necesidades, entre las que se encuentra la educación.


Dicha finalidad también encuentra asidero en estándares internacionales, como lo dispone la Observación General 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que la garantía efectiva del derecho a la educación se traduce en disponer de un personal docente calificado.


Bajo estas condiciones, el requisito de idoneidad se observa garantizado, pues, se cumple con una finalidad legítima, que no sólo se consagra constitucionalmente sino a nivel internacional también se encuentra reconocida.


En segundo lugar, en cuanto al sub-principio de necesidad, entendido como la búsqueda de la medida más benigna entre todas aquellas que revisten la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto, también se cumple dicho requisito, pues los artículos octavo y noveno transitorios establecen una medida menos lesiva a la estabilidad en el empleo ,al disponer que los trabajadores definitivos tendrán posibilidad de presentar tres evaluaciones, y en caso de no pasar dichos exámenes, podrá ser readscrito a un cargo administrativo, cuestión que, a mi consideración, garantiza posibilidades para que el docente pueda aprobar los requisitos necesarios para su permanencia, y por otro lado, garantiza que el docente esté capacitado para educar de mejor manera a los educandos.


Y por último, en cuanto al sub-principio de proporcionalidad en sentido estricto, sobre la importancia de verificar si la limitante establecida al derecho humano, en este caso, la estabilidad en el empleo, se encuentra justificada a la realización del fin perseguido, estimo que de la misma manera se observa garantizado, pues la educación es un derecho humano de gran importancia, tutelado en el artículo 3° constitucional, y que se refuerza con el principio del interés superior de la niñez, de tal manera que bajo su interpretación, este derecho no sólo se traduce en el acceso a escuelas, sino en las condiciones en que se otorga, y que deben permitir garantizar las mejores herramientas a la niñez para un proyecto de vida exitoso.


Por lo anterior, estimo pertinente hacer un voto concurrente bajo las precisiones expuestas, con la finalidad de reforzar el test de proporcionalidad en los artículos cuya inconstitucionalidad se demanda.


RESPETUOSAMENTE


MINISTRA O.S.C.D.G.V.


SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS


LIC. R.C.C.








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1. Jurisprudencia 1a./J. 108/2010, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIII, enero de 2011, página 168, de rubro: "EMPLEADOS PÚBLICOS. DIFERENCIAS ENTRE REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA EN CARGOS PÚBLICOS CUYOS NOMBRAMIENTOS SE EXPIDEN COMO ACTOS CONDICIÓN, Y SU RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY".


2. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, tomo VI, noviembre de 1997, página 7, de rubro: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA".


3. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, junio de 2001, página 13, de rubro: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTI?A CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIO?N SO?LO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS".


4. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, página 29, de rubro: "ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES".


5. En este sentido, véase la tesis aislada 1a. LIII/2012 (10a.), Décima Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, libro VII, abril de 2012, tomo 1, página 882, de rubro: "TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. EN ATENCIÓN A LA INTENSIDAD DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MISMAS, SU APLICACIÓN POR PARTE DE LA SUPREMA CORTE REQUIERE DE UN MÍNIMO Y NO DE UN MÁXIMO DE JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN". Precedentes: "Amparo en revisión 820/2011. Estación de Servicios Los Álamos, S.A. de C.V. 8 de febrero de 2012. Cinco votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: J.J.J..



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