Voto concurrente num. 39/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 28 Mayo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 1, Mayo de 2021, Tomo I, 1152 |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la controversia constitucional 39/2019.
1. En sesión virtual de tres de noviembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno resolvió la controversia constitucional citada al rubro. En suma, se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la ley municipal de ese Estado, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, así como del artículo segundo del Decreto Número 75, publicado en dicho medio oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.
2. El presente escrito es para aclarar mi posición en torno a la invalidez de estas normas, pues aunque considero que en efecto son inconstitucionales, lo hago por razones diferenciadas y complementarias. Para explicar lo anterior, dividiré el presente documento en dos secciones.
A
3. En primer lugar, la sentencia realiza el análisis de regularidad constitucional de los citados artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la ley municipal de ese Estado, en los que se establece la naturaleza de los presidentes de comunidad (quienes son representantes políticos de una comunidad, los cuales ejercen de manera delegada la función administrativa municipal e integran el Cabildo con carácter similar al de regidor), asignándoles la prerrogativa de acudir a las sesiones del Cabildo con voz y voto. Para la mayoría de los integrantes del Pleno, tal permisión de voto resulta contraria al artículo 115 de la Constitución Federal, pues estos presidentes de comunidad, aunque elegidos democráticamente o por usos y costumbres, no forman parte del Cabildo municipal y, por ende, no pueden incidir con su voto en las decisiones en detrimento de la autonomía municipal.
4. Ahora bien, aunque no soy ajeno a la pertinencia de estas consideraciones, estimo que existe una deficiencia constitucional que tiene preeminencia lógica: la ausencia de consulta en materia indígena. A diferencia de lo que plantearon diversos integrantes del Pleno durante la sesión en que se discutió este asunto, las normas reclamadas son susceptibles de afectar de manera directa a los pueblos y comunidades indígenas y, por ende, como parte del procedimiento legislativo, debió agotarse la consulta previa.
5. A mayor abundamiento, la litis del asunto consiste en la regularidad constitucional de los artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala; por lo que surge la siguiente pregunta: ¿Para la emisión de estas normas debió haberse agotado la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas? ¿Su ausencia da lugar a vicios en el procedimiento legislativo que pueden abordarse en suplencia de la queja? A mi parecer, las respuestas son positivas.
6. El texto de las normas reclamadas es el siguiente:
Ver normas
7. En términos del artículo 90, tercer párrafo y fracción II, segundo párrafo, de la Constitución de Tlaxcala,(1) los presidentes de comunidad tienen el carácter de munícipes y serán elegidos de manera directa por la ciudadanía o mediante usos y costumbres por parte de los pueblos y comunidades indígenas, según corresponda. Características que se regulan a detalle en la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales.
8. En ese sentido, aunque la presidencia de comunidad es una figura genérica (es decir, no es una figura exclusiva de los pueblos y comunidades indígenas), se estima que estas normas son susceptibles de afectarles de manera directa y, consiguientemente, su contenido debió haberse consultado conforme a los precedentes de esta Suprema Corte. Es doctrina reiterada de esta Corte que cuando un acto o una norma sea susceptible de afectar de manera directa a los pueblos y comunidades indígenas, debe agotarse, necesariamente, la consulta previa. No siendo un requisito para este criterio que las normas aludan expresamente a los pueblos y comunidades indígenas o que las leyes sujetas a revisión se enfoquen únicamente en este grupo de personas. La valoración es de índole material. Lo que importa es que concurra esa afectación directa.
9. Bajo este contexto, se considera que justamente los referidos artículos 4 y 120, fracción I, de la Ley Municipal de Tlaxcala, actualizan dicha incidencia. Si bien los presidentes de comunidad no son una autoridad exclusiva de los pueblos y comunidades indígenas, lo cierto es que se establecen en ley como una autoridad municipal cuando se eligen mediante usos y costumbres y, con ello, la decisión en torno a su naturaleza y si pueden o no votar en las sesiones de los Ayuntamientos afecta directamente en la esfera jurídica de los pueblos y comunidades indígenas.
10. No es obstáculo para esta decisión que la figura de presidente de comunidad venga de una reforma previa y se encuentra regulada, incluso, en la Constitución Local. El criterio es que todo nuevo contenido normativo que sea susceptible de afectar directamente sea sometido a consulta. Cada decisión cuenta y, por eso, cada nuevo contenido da pie a una nueva intervención por parte de los pueblos y comunidades indígenas.
11. Así, la decisión de modificar la naturaleza de los presidentes de comunidad y de otorgarles voto al interior de los Ayuntamientos claramente genera un nuevo cúmulo de facultades que debieron haber sido sometidas a consulta de los pueblos y comunidades, por más que eso también vaya a afectar a otros Ayuntamientos. Se insiste, fue el propio legislador estatal el que contempló a los presidentes de comunidad tanto en los Municipios que se rigen por usos y costumbres como en los que no se rigen con esos principios. Pudo haber generado figuras diferentes dependiendo de las reglas que rigen a los Municipios.
12. Por ende, ahora no podría argumentarse que las decisiones sobre qué ocurre con las presidencias de comunidad deben quedar al margen de la opinión de los pueblos y comunidades indígenas, cuando es explícita su aplicabilidad en Municipios que se rigen por usos y costumbres. Adicionalmente, esta Corte ya se ha ocupado de analizar normas que tienen efectos no limitados a los pueblos y comunidades indígenas. En la acción de inconstitucionalidad 81/2018 que la Ley 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero, a pesar de ser de aplicabilidad genérica, sí era susceptible de afectarles de manera directa a los pueblos y comunidades indígenas, dando lugar a la obligación de consulta previa. La razón fue que varias de sus normas incidían implícitamente en autoridades que se vinculaban con los pueblos y comunidades indígenas.
13. Lo mismo ocurre en el caso concreto; por lo que, insisto, desde mi punto de vista, la razón que debió apremiar para declarar la invalidez de las referidas normas reclamadas en la controversia constitucional radica que fueron emitidas sin haberse satisfecho una consulta previa con los pueblos y comunidades indígenas; situación que incide, a su vez, en la razón de invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75 impugnado.
B
14. Ahora bien, dado que fue una decisión de la mayoría de los integrantes del Pleno que no era necesaria la consulta, comparto la invalidez de fondo de los aludidos artículos que regulan la naturaleza y facultades de los presidentes de comunidad; sin embargo, me aparto de ciertas consideraciones; en particular, la interpretación estricta que se desprende de los párrafos 41 y 52 de la sentencia.
15. A mi juicio, la razón sustancial para en este caso apoyar la invalidez es que, en atención a la naturaleza y facultades que se les asigna a los presidentes de comunidad, en efecto, no puede permitírseles votar en las sesiones del Ayuntamiento. Empero, tal inconstitucionalidad no es porque nunca pueda crearse o nombrarse a un integrante del Ayuntamiento diferente a síndico o regidor, sino porque dado que realmente no se tratan de órganos simples que integren el Ayuntamiento, no puede otorgárseles la prerrogativa de voto en las sesiones del Cabildo.
16. Es decir, por ejemplo, un Estado podría nombrar a sus regidores como presidentes de comunidad y asignarles cierto tipo de facultades y cierto tipo de requisitos para ocupar el cargo, como representar a una determinada comunidad o colonia. Eso sería válido. Lo que no es válido es generar figuras adicionales que distorsionan las características de un síndico o un regidor, así como la integración constitucional que debe tener un Ayuntamiento.
17. En ese tenor, el problema con el caso concreto es que, aunque en la ley se dice que los presidentes de comunidad tienen carácter similar al de "regidor", esa caracterización es artificial. En realidad no se les contempla como una especie de "regidores". Se insiste, es una figura adicional que complementa a las regidurías y a los síndicos de un Ayuntamiento.
18. La consecuencia de ello es que, al otorgarles voto en la ley, se les otorga la misma relevancia constitucional que a los síndicos y a los regidores, sin que se respetan los requisitos exigidos para la conformación de un Ayuntamiento, provocando una distorsión dentro del propio Cabildo. Por ejemplo, podrían hipotéticamente existir más presidentes de comunidad que regidores y síndicos. Con ello, se afectaría gravemente las decisiones tomadas al interior del Ayuntamiento y, por ende, el grado de autonomía del mismo.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de abril de 2021.
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"Artículo 90. Los Municipios están investidos de personalidad jurídica y su patrimonio lo manejarán a través de su Ayuntamiento.
"Cada Ayuntamiento se integrará por un presidente municipal, un síndico y los regidores cuya cantidad determinen las leyes aplicables. Por cada integrante propietario habrá un suplente.
(Adicionado, P.O. 1 de agosto de 2008)
"El presidente municipal, el síndico y los regidores tendrán el carácter de munícipes y serán electos por medio de planillas, en la circunscripción municipal, en procesos electorales ordinarios cada tres años, o en el plazo y para el periodo que determinen el Congreso del Estado y las leyes aplicables en caso de procesos electorales extraordinarios. También tendrán ese mismo carácter los presidentes de comunidad y las leyes aplicables determinarán las reglas, los procedimientos y las modalidades de su elección, así como sus atribuciones y obligaciones.
"...
"II. La ley de la materia establecerá los cálculos, la fórmula y los métodos aplicables para el procedimiento de asignación de regidurías.
(Reformado, P.O. 21 de julio de 2015)
"Las elecciones de presidentes de comunidad se realizarán por el principio de sufragio universal, libre, directo y secreto cada tres años en procesos ordinarios y podrá realizarse también bajo a (sic) modalidad de usos y costumbres, de acuerdo con las condiciones generales que señale la ley de la materia, y podrán ser reelectos hasta por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos de los que formen parte no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. ..."
Este voto se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.