Voto concurrente num. 113/2021 Y SU ACUMULADA 115/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-09-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 113/2021 y su acumulada 115/2021.

1. En sesión de once de abril de dos mil veintitrés, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, promovidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) demandando la invalidez de diversos preceptos de la Ley de Archivos para el Estado de Zacatecas y sus Municipios, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el tres de julio de dos mil veintiuno.

2. Coincidí con el sentido y las consideraciones de la resolución en la mayoría de sus puntos; no obstante, tratándose del considerando relativo a la precisión de las normas combatidas, así como en el estudio de fondo, en los temas: 1 (Parámetro de regularidad); 2 (Supletoriedad en materia estatal de archivos); y, 4 (Impugnación de resoluciones del organismo garante), disentí de algunos aspectos que explicaré a continuación.

PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS

I. Razones de la mayoría.

3. En el párrafo 18 de la resolución, la mayoría del Tribunal Pleno determinó tener por impugnados, entre otros, los artículos 97 y 135 de la Ley de Archivos para el Estado de Zacatecas y sus Municipios.

II. Razones del disenso.

4. Aunque coincidí con la precisión del resto de normas impugnadas, a mi parecer, los artículos 97(1) y 135(2) de la Ley de Archivos local no debieron considerarse como impugnados. En este sentido, el INAI planteó en los conceptos de invalidez tercero y cuarto de su escrito de demanda argumentos tendientes a evidenciar una omisión legislativa en el ordenamiento local, y no así la deficiencia normativa de algún precepto en específico.

5. En efecto, en su tercer concepto de invalidez, el INAI planteaba esencialmente que la legislación local omite establecer la posibilidad de que el Archivo General del Estado pueda recuperar la posesión de un documento de archivo que constituya patrimonio documental del Estado, y si bien señaló en su escrito que: "ni el artículo 97, ni los restantes del capítulo referido al patrimonio documental del Estado, se prevé una disposición similar";(3) lo cierto es que el punto central del argumento radica en la no previsión de una disposición, lo cual pudo ser incluido por el legislador en cualquier precepto de la ley. Por tanto, el accionante no pretendía combatir el contenido del artículo 97 de la Ley de Archivos local por vicios propios, sino, en todo caso, sólo consideraba que esa sería la sección adecuada para que el legislador regulara la omisión alegada.(4)

6. En el mismo sentido, en el cuarto concepto de invalidez del INAI, se planteaba que la legislación local omite prever quien será la autoridad responsable de sancionar los delitos en materia de archivos a nivel local. Ciertamente, el artículo 135 de la ley local puede considerarse el precepto más cercano a la omisión impugnada dado que establece los delitos en materia de archivos en el Estado de Zacatecas; no obstante, el promovente no atribuye ningún vicio de invalidez a dicho precepto, inclusive, no lo menciona en el concepto de invalidez. En consecuencia, tampoco considero que debió ser incluido en la precisión de las normas impugnadas.

1. PARÁMETRO DE REGULARIDAD

I. Razones de la mayoría.

7. El Tribunal Pleno retomó las consideraciones adoptadas en los parámetros de regularidad de las acciones de inconstitucionalidad 141/2019, 122/2020, 132/2019, 140/2019, 276/2020, 231/2020, 93/2021, 232/2020 y 219/2020.

II. Razones del disenso.

8. Voté a favor de la propuesta, separándome únicamente de los párrafos 42 a 44, ya que, como he señalado en las acciones de inconstitucionalidad arriba indicadas, no concuerdo con la tesis aislada P. VII/2007 de rubro: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133CONSTITUCIONAL." ni la tesis jurisprudencial P./J. 142/2001, de rubro: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.", en las que se afirma que las leyes generales son un supuesto de excepción a la cláusula residual establecida en el artículo 124constitucional, y que implican una renuncia del poder revisor de la Constitución a su potestad distribuidora de atribuciones.

9. Desde mi perspectiva, prácticamente todas las materias en el orden jurídico mexicano cuentan actualmente con una ley denominada general(5) y considerar que, en todos esos casos, queda excluido el reparto constitucional de atribuciones, basado en el artículo 124, es contrario a lo dispuesto por la propia Constitución. Considero que la fracción XXIX del diverso 73 constitucional debe leerse, en la mayoría de sus letras y concretamente en la "T" que nos ocupa, como una delegación de ciertas funciones al legislador federal que en ningún caso hace inaplicable la cláusula residual ni conlleva una renuncia de facultades del Poder Reformador.

10. Ello es así, puesto que, en caso de que una facultad no sea distribuida por la ley general, ésta le correspondería a los Estados, conforme a la cláusula residual del 124, y el Poder Reformador puede, en cualquier momento, modificar la distribución de competencias establecida en la ley general a través de una reforma constitucional.

2. SUPLETORIEDAD EN MATERIA ESTATAL DE ARCHIVOS

I. Razones de la mayoría.

11. Por un lado, se determinó declarar la invalidez del artículo 3, segundo párrafo, en las porciones normativas que indican "la Ley General de Bienes Nacionales" y "la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos", dado que al prever la supletoriedad de la legislación local con dichos ordenamientos general y federal, el Congreso Estatal excedió el mandato de equivalencia previsto en la Ley General de Archivos pues esta misma desarrolla en su numeral 3 las normas supletorias tanto a nivel federal como en las entidades federativas. Aunado a que tanto la ley general como la ley federal previstas como supletorias tienen un ámbito de aplicación distinto.

12. Por otra parte, se determinó reconocer la validez de la porción normativa "en la Ley General de Archivos", del segundo párrafo del artículo 3 impugnado, toda vez que la legislación local no sujeta a un régimen de supletoriedad a la Ley General de Archivos, sino que de una interpretación literal del precepto se desprende que establece que a falta de disposición expresa en la ley de archivos local se estará a lo previsto en la ley general.

II. Razones del disenso.

13. Coincido con la declaración de invalidez de las porciones normativas "la Ley General de Bienes Nacionales" y "la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos", en términos de la sentencia. Sin embargo, no comparto el reconocimiento de validez de la porción normativa "en la Ley General de Archivos", ni las consideraciones expresadas en los párrafos 59 a 64 de la sentencia.

14. A mi parecer, resulta inconstitucional que la legislación local señale que la Ley General de Archivos será aplicable "a falta de disposición expresa", ya que, si bien el precepto no prevé textualmente que la ley general será "supletoria" de la legislación local, sí incluye un enunciado que, esencialmente, refleja el contenido del concepto de supletoriedad, al disponer su aplicación a falta de una norma específica a nivel estatal.

15. En este sentido, considero que la Ley General de Archivos constituye el parámetro de validez de las legislaciones locales, por lo que no puede al mismo tiempo ser aplicable únicamente cuando las legislaciones locales no prevean expresamente un supuesto.

16. De otra forma, se genera una distorsión en el parámetro de regularidad pues, aunque la intención del legislador pueda ser transmitir una idea de sistema, lo cierto es que incurre en un error al equiparar una relación competencial y de validez, con otra de supletoriedad.

17. Lo anterior, es congruente con lo determinado por este Alto Tribunal en diversos asuntos, como pueden ser la acción de inconstitucionalidad 22/2015 y su acumulada 23/2015(6) o la acción de inconstitucionalidad 79/2019,(7) donde se ha señalado que la legislación general no puede ser supletoria de una ley local, pues es la primera la que define el contenido de la segunda, y si bien, ambas son obligatorias para las autoridades locales, en primer lugar, es aplicable la ley general y posteriormente las normas emitidas por los Congresos Locales en ejercicio de la competencia que la legislación general les haya conferido.

18. En consecuencia, voté también por la invalidez de la porción normativa "en la Ley General de Archivos" del artículo 3, párrafo segundo, por estas consideraciones.

4. IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DEL ORGANISMO GARANTE

I. Razones de la mayoría.

19. La mayoría determinó declarar la invalidez del último párrafo del artículo 39 de la Ley de Archivos local, al prever que los particulares podrán impugnar ante las autoridades competentes del Estado de Zacatecas las resoluciones que emitan los organismos garantes locales para permitir el acceso a un documento con valor histórico que aún no haya sido transferido al archivo respectivo y contenga datos personales sensibles. El diverso 38, último párrafo, de la Ley General de Archivos indica que este tipo de resoluciones deben ser impugnadas únicamente ante el Poder Judicial de la Federación.

II. Razones del disenso.

20. En este tema, aunque concordé con el sentido de la sentencia, llego a dicha conclusión por consideraciones diferentes. Ciertamente, el legislador local no podía facultar a las autoridades del Estado de Zacatecas para conocer de este tipo de recursos de revisión, pues es una competencia que corresponde a otros entes federales.

21. Sin embargo, independientemente de que la Ley General de Archivos refiere a que la impugnación debe ser ante el Poder Judicial de la Federación, me parece que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales también es un ente facultado constitucionalmente para atender la impugnación de dichas resoluciones en términos del artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafo cuarto, de la Constitución Federal,(8) dado que prevé la competencia para conocer de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones emitidas por los órganos autónomos especializados de las entidades federativas.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de julio de 2023.

Las tesis de jurisprudencia y aislada P./J. 142/2001 y P. VII/2007 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XV, enero de 2002, página 1042 y XXV, abril de 2007, página 5, con números de registro digital: 172739 y 187982, respectivamente.

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1. "Artículo 97. Todos los documentos de archivo con valor histórico y cultural son bienes muebles y formarán parte del patrimonio documental del estado."

2. "Artículo 135. Será sancionada con pena de tres a diez años de prisión y multa de tres mil a cinco mil veces la unidad de medida y actualización la persona que:

"I.S., oculte, altere, mutile, destruya o inutilice, total o parcialmente, información y documentos de los archivos que se encuentren bajo su resguardo, salvo en los casos que no exista responsabilidad determinada en esta Ley;

"II. Transfiera la propiedad o posesión, transporte o reproduzca, sin el permiso correspondiente, un documento considerado patrimonio documental del estado, o

"III. Destruya documentos considerados patrimonio documental del estado.

"La facultad para perseguir dichos delitos prescribirá en los términos previstos en la legislación penal aplicable.

"Será sancionada con pena de tres a diez años de prisión y multa de tres mil veces la unidad de medida y actualización hasta el valor del daño causado, la persona que destruya documentos relacionados con violaciones graves a derechos humanos, alojados en algún archivo, que así hayan sido declarados previamente por autoridad competente."

3. Página 23 del escrito de demanda.

4. Cabe señalar que inclusive la sentencia no se pronuncia sobre la validez o invalidez del artículo 97 que se tuvo por impugnado.

5. En este sentido, tampoco coincido con lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 119/2008.

6. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de 4 de junio de 2018.

7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de 23 de abril de 2020.

8. "Artículo 6o.

"A.

"VIII. (Párrafo cuarto) El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley."