Voto concurrente num. 102/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-02-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 102/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el doce de julio de dos mil veintidós el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 102/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que entre otras cuestiones, declaró la invalidez del artículo 6, en sus porciones normativas "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas" así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte", de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México, expedida mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve; por establecer remisiones a disposiciones exclusivas del Congreso de la Unión.

La mayoría de Ministras y Ministros votó por la invalidez de las porciones normativas "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas" así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte", pues las Legislaturas Locales no están facultadas para establecer que las referidas legislaciones sean supletorias, por lo que contraviene el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Al respecto, tal como anuncié en dicha sesión plenaria, considero que no sólo son inválidas las referidas porciones normativas, sino todo el precepto.

En ese sentido, suscribo este voto para desarrollar las razones por las que voté por la invalidez total del artículo 6 de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México.

a. Criterio mayoritario

El artículo 6 impugnado establece el régimen supletorio para la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México, es decir, que en todo lo no previsto en la ley, serán aplicables la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, la Ley de Víctimas, la legislación Civil de la Ciudad de México y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte.(1)

La mayoría del Pleno declaró la inconstitucionalidad únicamente de las porciones "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas" así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte", ya que tales ordenamientos no pueden preverse como parte del régimen supletorio de la legislación local, porque el Congreso Estatal carece de competencia para ello.

En relación con la Ley General de Desaparición Forzada, se señaló que de conformidad con el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión su expedición, ya que, entre otros aspectos, dicha legislación establece los tipos penales y sus sanciones, así como la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.

Argumentos similares fueron sostenidos respecto del Código Nacional de Procedimientos Penales, pues el Congreso de la Unión tiene reservada de manera exclusiva la facultad de legislar sobre la materia procedimental penal de conformidad con la fracción XXI, inciso c), del artículo 73 de la Constitución General.

Asimismo, para la Ley General de Víctimas, pues conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-X, de la Constitución Política del País, su expedición corresponde al Congreso de la Unión, ya que en la misma se debe establecer la concurrencia entre los tres órdenes de gobierno.

Finalmente, respecto a los tratados internacionales, se estableció que éstos son de aplicación directa, pues integran la Ley Suprema de la Unión, de conformidad con el artículo 133 constitucional,(2) por lo que la Legislatura Local está impedida para establecer que sean de aplicación supletoria a la ley local.

b. Razones de disenso

Contrario a lo resuelto por la mayoría del Pleno, considero que la invalidez del artículo 6 de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México no tuvo que limitarse a las porciones normativas "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas" así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte", sino que debió invalidarse en su totalidad.

El artículo 6 impugnado de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México(3) dispone que "en todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la ley general, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, la Ley de Víctimas, la legislación civil de la Ciudad de México y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte".

Al respecto considero que tuvo que declararse la invalidez total del artículo, toda vez que como lo he reiterado en diversos precedentes(4) la supletoriedad en materia de desaparición forzada ya fue regulada por el Congreso de la Unión en ejercicio de su competencia constitucional,(5) al expedir la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas específicamente en su artículo 6(6) y, por lo tanto, no le es disponible a los Congresos de las entidades federativas variar esta norma.

En efecto, el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución General establece la facultad exclusiva para emitir una ley general en la materia de desapariciones forzadas que contemple, como mínimo, los tipos penales, sanciones, distribución de competencias y las formas de coordinación entre los órdenes de gobierno; creando así, un solo sistema normativo en la materia.

Dentro de ese sistema normativo, el Congreso de la Unión se encargó de legislar, entre otros aspectos, la supletoriedad de normas en materia de desapariciones forzadas y estableció que, para todo aquello no previsto en la ley, serán aplicables las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.(7)

Así, toda vez que el Congreso de la Unión ya ha regulado la figura de supletoriedad en esta materia desde la ley general, incluyendo la referencia a las legislaciones civiles en la materia, no puede haber una supletoriedad específica para las leyes locales. De permitirse que exista una supletoriedad específica para los silencios de la ley local, se generaría un conflicto en torno a si se debe aplicar la regla de supletoriedad de la ley general o de la ley local, pues ambos ordenamientos se complementan y serían aplicables para regular una misma materia en un mismo ámbito espacial: la desaparición forzada de personas en la Ciudad de México.

Por lo tanto, considero que el artículo impugnado es inconstitucional en su totalidad al variar la regla de supletoriedad prevista en el artículo 6 de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, aspecto para el cual el Congreso Estatal carece de competencia, al haber sido regulado por el Congreso de la Unión en ejercicio de su competencia exclusiva.

Por las razones expuestas, considero que debió declararse inválida la totalidad del artículo 6 impugnado de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México, y no sólo las porciones normativas "la ley general, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas" así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte".

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 7 de febrero de 2023.

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1. Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México

"Artículo 6o. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la ley general, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, la Ley de Víctimas, la legislación civil de la Ciudad de México y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte."

2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas."

3. Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México

"Artículo 6o. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la ley general, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, la Ley de Víctimas, la legislación civil de la Ciudad de México y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte."

4. Acción de inconstitucionalidad 79/2019, resuelta el veintitrés de abril de dos mil veinte; la acción de inconstitucionalidad 128/2019, resuelta el veintiuno de julio de dos mil veinte; la acción de inconstitucionalidad 88/2019, resuelta el dieciocho de enero de dos mil veintiuno, y la acción de inconstitucionalidad 184/2020 resuelta el dieciocho de mayo de dos mil veintiuno.

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"

"XXI. Para expedir:

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."

6. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

7. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.

Este voto se publicó el viernes 10 de febrero de 2023 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.