Voto aclaratorio num. 159/2017 Y SU ACUMULADA 160/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

JuezMinistro Jorge Mario Pardo Rebolledo
Fecha de publicación25 Marzo 2022
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 11, Marzo de 2022, Tomo I, 388
EmisorPleno

Voto aclaratorio que formula el Ministro J.M.P.R. en la acción de inconstitucionalidad 159/2017 y su acumulada 160/2017.

En sesión ordinaria que se celebró el diez de septiembre de dos mil veinte, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver el asunto, declaró procedente y parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad 159/2017, y procedente, pero infundada, la acción de inconstitucionalidad 160/2017; se desestimó la acción respecto de los artículos 4, párrafo quinto, y 39, párrafo tercero, en su porción normativa "Contra el auto que admita el ejercicio de la acción no procede recurso alguno, contra el que lo niegue", de la Ley de Extinción de Dominio para la Ciudad de México, que se publicó en su Gaceta Oficial, el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete; y se declaró la invalidez de los artículos 2, fracción XVIII, y 5, párrafo segundo, del citado ordenamiento legal.

Resolución que, al reflejar íntegramente las consideraciones vertidas y votadas, se comparte.

A. No obstante lo anterior, cabe señalar que en el análisis sobre la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad se destacó que las partes no hicieron valer causal alguna de improcedencia; ni oficiosamente se advirtió su actualización.

Sin embargo, a mi parecer, las normas impugnadas dejaron de surtir efectos, al haber sido derogadas por la entrada en vigor de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, el diez de agosto de dos mil diecinueve y, por tanto, la acción de inconstitucionalidad debió sobreseerse.


En efecto, las normas impugnadas de la Ley de Extinción de Dominio para la Ciudad de México, se publicaron en su Gaceta Oficial, el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete y, por tanto, se construyeron de forma acorde y congruente con el marco constitucional y jurisprudencial que se encontraba vigente al momento de su creación.


Es decir, al tenor del contenido del artículo 22 constitucional, vigente a partir del 27 de mayo de 2015;(1) que, al ser interpretado por la Primera Sala de esta Suprema Corte, se determinó que la autonomía que se pregonaba de esa figura jurídica respecto de la materia penal no era absoluta, sino relativa por la vinculación que desde su origen guardaban ambos procedimientos en relación con la acreditación del hecho ilícito, de forma que, por regla general, la acción de extinción de dominio estaba sujeta a que el Juez de la causa penal hubiera emitido alguna decisión (en orden de aprehensión o comparecencia, auto de formal prisión o de sujeción a proceso) en la que se afirmara que los hechos consignados por el Ministerio Público acreditaban el cuerpo del delito de alguno de los ilícitos previstos en la fracción II, del precepto constitucional citado, para dar seguridad jurídica desde el inicio del juicio de extinción de dominio.


Además, en esa época, de acuerdo con la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal, según lo interpretó el Pleno de este Alto Tribunal, a partir de la acción de inconstitucionalidad 3/2015, las Legislaturas de los Estados tenían facultades para legislar en materia de extinción de domino; bajo el argumento de que, si bien era cierto que el delito de delincuencia organizada era competencia federal, también era verdad que la extinción de dominio procedía respecto de delitos locales como el robo de vehículos, o de competencia concurrente, como el narcomenudeo, la trata de personas y el secuestro. Por tanto, las entidades federativas tenían competencia para legislar en materia de extinción de domino, siempre y cuando los procesos se relacionaran con esos ilícitos.


En ese orden de ideas, en la medida en que las Legislaturas de los Estados tenían competencia para conocer de los delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, con excepción del delito de delincuencia organizada, se entendía que también estaban facultadas para legislar en lo relativo a la figura de extinción de dominio, que si bien era autónoma de los procesos penales respectivos, guardaba relación con los mismos, porque era su existencia la que justificaba el inicio de los procedimientos de extinción.

Sin embargo, el contenido del artículo 22 constitucional se modificó en reforma de catorce de marzo de dos mil diecinueve(2) con la finalidad de perfeccionar la figura de la extinción de dominio ante la falta de eficacia en su aplicación; para tales efectos, se le dotó de mayor operatividad y funcionalidad.

Así, se precisó la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal; se destacó que el procedimiento era sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos; se estableció la excepcionalidad de la figura a través de una enunciación limitada con relación a las investigaciones de ciertas conductas típicas: hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, trata de personas, encubrimiento y delitos en materia de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos; se preservó la previsión en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio, tenía a su disposición recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes; y se estableció que la acción de dominio era propia del Ministerio Público, y que en su ejercicio le prestaría auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno.


Y en el mismo decreto de reforma de catorce de marzo de dos mil diecinueve también se reformó la fracción XXX del artículo 73 constitucional(3) para establecer de manera expresa la facultad del Congreso de la Unión para legislar en exclusiva en materia de extinción de dominio.

Además, en sus artículos transitorios,(4) se le impuso la obligación de expedir la legislación nacional única en la materia, así como el régimen transitorio respectivo.


En ese tenor, a partir del día siguiente a la publicación de dicha reforma constitucional, las Legislaturas Locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio; y para legislar sobre aspectos orgánicos complementarios a la materia, se debía estar a lo que dispusiera la ley única correspondiente.


El Congreso de la Unión, en cumplimiento de su obligación, emitió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el nueve de agosto de dos mil diecinueve.


Y de acuerdo con su régimen transitorio,(5) la Ley Nacional de Extinción de Dominio entró en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el diez de agosto de ese mismo año; momento a partir del cual se abrogaron la Ley Federal de Extinción de Dominio, así como las leyes de extinción de dominio estatales y se derogaron todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opusieran a lo dispuesto en ese decreto; por lo que se estableció un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor del decreto (que feneció el catorce de enero de dos mil veinte) para que las Legislaturas Locales armonizaran su legislación.


Además, se indicó que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes tendrían que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirían todos sus efectos jurídicos, mientras que las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio debían continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.


Derivado de lo anterior, se pone de manifiesto que, si bien es verdad que las normas impugnadas se emitieron –el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete– en un momento en que el marco constitucional, legal y jurisprudencial, facultaba a los Estados para legislar en materia de extinción de dominio, no es menos cierto que esa facultad quedó superada a partir del quince de marzo de dos mil diecinueve, en que entró en vigor la reforma a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución Federal.


Misma circunstancia por la que la Primera Sala de la Suprema Corte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 49/2018,(6) en sesión de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve;(7) que se presentó bajo la ponencia de la Ministra P.H.;(8) así como la acción de inconstitucionalidad 14/2018,(9) fallada en sesión de seis de febrero de dos mil veinte,(10) que se presentó bajo mi ponencia; decretó el sobreseimiento de las respectivas acciones, en términos de la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(11) al tener por acreditada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, del mismo ordenamiento legal;(12) es decir, por estimar que las correspondientes normas impugnadas dejaron de surtir efectos, al haber sido derogadas por la entrada en vigor de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, el diez de agosto de dos mil diecinueve.(13)


En ese orden de ideas, y en congruencia con la postura que sostuve en dichos precedentes, considero que lo procedente en derecho era declarar el sobreseimiento de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, en los términos expuestos en los párrafos anteriores.


No obstante, en razón de que me veo obligado por la mayoría a votar a favor de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, es que formulo el presente voto aclaratorio, a efecto de fijar mi postura al respecto.


B. En otro orden de ideas, en el apartado de la ejecutoria identificado como "Cuestión previa", se destaca lo siguiente:

I. En la acción de inconstitucionalidad 18/2010, el Pleno de la Suprema Corte reconoció que el Distrito Federal, hoy Ciudad de México, tenía competencia para legislar en torno a la figura de la extinción de dominio, prevista en el artículo 22 constitucional.


II. En decreto que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, de catorce de marzo de dos mil diecinueve, se reformó la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Federal, a efecto de dotar al Congreso de la Unión de competencia exclusiva para expedir la legislación única sobre la materia de extinción de domino para fortalecer esa figura jurídica y que se garantizaran los principios de claridad y certeza a favor de quienes estuvieran sujetos a proceso de esa naturaleza.

III. En el Diario Oficial de la Federación, de nueve de agosto de dos mil diecinueve, se publicó la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en cuyo régimen transitorio se determinó, en lo conducente, que entraría en vigor el mismo día de su publicación, por lo que debían abrogarse las leyes federales y estatales que hasta entonces regían la materia; sin embargo, seguirían aplicándose en los procesos iniciados durante su vigencia.


IV. No obstante que la competencia constitucional para legislar en materia de extinción de dominio corresponde al Congreso de la Unión, la Ley de Extinción de Dominio para la Ciudad de México se expidió con anterioridad a la entrada en vigor del ordenamiento nacional, por lo que seguía en vigor hasta que se concluyeran y ejecutaran los asuntos iniciados durante su vigencia. Por tanto, era factible analizar la regularidad constitucional de los preceptos cuestionados.


Al respecto, en relación con la citada acción de inconstitucionalidad 18/2010, que sirvió de base para dar sustento a las consideraciones anteriores, no compartí el criterio mayoritario que sostuvo el Tribunal Pleno de la Suprema Corte,(14) en el sentido de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contaba con competencia para legislar en materia de extinción de dominio; e, incluso, formulé voto aclaratorio para justificar las razones de mi disenso.(15)


No obstante, obligado por la mayoría, he votado a favor de la competencia estatal para legislar en materia de extinción de dominio; razón por la cual refrendo el voto aclaratorio que he externado anteriormente para fijar mi postura.


Ello, como lo hice en sesión plenaria de uno de septiembre de dos mil veinte, al resolver la controversia constitucional 169/2017.


Por las razones expuestas, es que respetuosamente me permito emitir el presente voto aclaratorio.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 14 de junio de 2021.








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1. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

"I.S. jurisdiccional y autónomo del de materia penal;

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 27 de mayo de 2015)

"II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, respecto de los bienes siguientes:

"a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

"b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

"c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

"d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

"III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."

2. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

(Reformado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento."

3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: …

"XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución, y …"

4. "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

"Segundo. El Congreso de la Unión, en un plazo de 180 días posteriores al inicio de vigencia de este decreto expedirá la legislación nacional única en materia de extinción de dominio."

"Tercero. La Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política (sic) los Estados Unidos Mexicanos, así como la legislación respectiva del ámbito local, seguirán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión expida la legislación nacional única en materia de extinción de dominio que ordena el presente decreto."

"Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la legislación federal y local referida en el artículo transitorio anterior, así como las sentencias dictadas con base en las mismas, no se verán afectados por la entrada en vigor del presente decreto, y deberán concluirse y ejecutarse conforme al orden constitucional y legal vigente al momento de su inicio."

5. "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

"Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, se abroga la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las leyes de extinción de dominio de las entidades federativas, y se derogan todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a lo dispuesto en el presente decreto."

"Tercero. En un plazo que no excederá de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las Legislaturas de las entidades federativas deberán armonizar su legislación respectiva con el presente decreto."

"Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación de las entidades federativas, deberán concluirse y ejecutarse conforme a la legislación vigente al momento de su inicio; las sentencias dictadas con base en los ordenamientos que dejarán de tener vigencia a la entrada del presente decreto surtirán todos sus efectos jurídicos. Las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la presente ley."


6. Promovida por el subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en contra del artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, adicionado por Decreto Número 131, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el doce de abril de dos mil dieciocho, Tomo XCVII, Segunda Época, No. 1 Extraordinario.

7. Por mayoría de 3 votos de la Ministra ponente, el Ministro J.L.G.A.C. y usted; en contra del voto del Ministro A.G.O.M., y estando ausente el Ministro L.M.A.M..

8. Por mayoría de 3 votos de la Ministra ponente, el Ministro J.L.G.A.C. y usted; en contra del voto del Ministro A.G.O.M., y estando ausente el Ministro L.M.A.M..

9. Promovida por el subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en contra del artículo 35-Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Veracruz, contenido en el Decreto 376, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.

10. Por mayoría de cuatro votos de las Ministras Norma Lucía P.H. y A.M.R.F., así como del M.J.L.G.A.C. y usted; en contra del voto del Ministro A.G.O.M..

11. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: …

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; …"

12. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: …

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; …"

13. A. Acción de inconstitucionalidad 49/2018:

"… la razón por la cual se afirma que la norma impugnada quedó derogada, obedece a que, de acuerdo con el régimen transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, a partir de su entrada en vigor –diez de agosto de dos mil diecinueve– quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opusieran a lo dispuesto en dicha ley.

"Ciertamente, la Ley Nacional de Extinción de dominio en sus artículos 1, fracción I, 2, fracciones VII, VIII, IX y XVI, 8, párrafo segundo, 240 y 241, fracción I, establecen:

"‘Artículo 1. La presente ley nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:

"‘I. La extinción de dominio de bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las entidades federativas, según corresponda, en los términos de la presente ley; …’

"‘Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por: …

"‘VII. Entidades federativas: Las partes integrantes de la Federación a que se refiere el artículo 43 de la Constitución;

"‘VIII. Fiscal: La persona titular de la Fiscalía General de la República o de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General de Justicia de las entidades federativas que correspondan;

"‘IX. Fiscalía: La Fiscalía General de la República o, según sea el caso, la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas respectivas;

"‘XVI. Ministerio Público: El Ministerio Público de la Federación o el Ministerio Público de las entidades federativas; …’

"‘Artículo 8. …

"‘El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público. …’

"‘Artículo 240. Las fiscalías contarán con unidades especializadas en materia de extinción de dominio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia en los procedimientos de extinción de dominio de los bienes destinados a éstos.

"‘Dichas unidades contarán con agentes del Ministerio Público que investigaran, ejercitarán la acción de extinción de dominio e intervendrán en el procedimiento, en los términos de esta ley, los demás ordenamientos legales aplicables y los acuerdos que emita la persona titular de la fiscalía.’

"‘Artículo 241. Las unidades especializadas tendrán por lo menos las siguientes atribuciones:

"‘I. Ejercer las facultades y obligaciones referidas en esta Ley para el Ministerio Público; …’

"160. De la lectura de los preceptos aludidos, se aprecia que el ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Fiscalía General de la República o, según sea el caso, de la Procuraduría General de Justicia o de la Fiscalía General de Justicia de las entidades federativas.

"161. De manera que resulta claro que la norma impugnada se opone a la Ley Nacional de Extinción de Dominio en el aspecto apuntado, pues la primera, dota a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa entidad federativa, de la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas; en tanto que la última, establece que corresponde el ejercicio de la acción de extinción de dominio a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas.

"162. Por lo tanto, como se adelantó, resulta que la porción normativa impugnada en esta instancia ha dejado de surtir efectos jurídicos, pues se actualiza la hipótesis que establece el artículo segundo transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, consistente en que a partir de su entrada en vigor, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve, quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a la misma.

"163. En consecuencia, al existir un acto legislativo por el que se derogó la norma impugnada por el accionante, esta Primera Sala considera que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19, en relación con el diverso 65 de la ley reglamentaria de la materia; por lo que en términos del numeral 20, fracción II, de la ley aludida, procede el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad.

"164. Lo anterior, además, porque la norma reclamada no tiene efectos retroactivos, ya que se refiere al procedimiento de extinción de dominio, el cual de conformidad con el artículo 22, párrafo tercero, constitucional, es de naturaleza civil y autónomo del penal, aunado a que, incluso, antes de que dicho precepto constitucional estableciera tal circunstancia, este Alto Tribunal determinó, como se precisó en el apartado respectivo, que si bien la extinción de dominio comparte una misma génesis con la materia penal, lo cierto es que se trata de un procedimiento diverso e independiente, que no se rige por las normas penales, ni puede ser catalogado como parte de la materia penal..."

B. Acción de inconstitucionalidad 14/2018:

"… la razón por la cual se afirma que la norma impugnada quedó derogada, obedece a que de acuerdo con el régimen transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, a partir de su entrada en vigor –diez de agosto de dos mil diecinueve– quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opusieran a lo dispuesto en dicha ley.

"La Ley Nacional de Extinción de dominio en sus artículos 1, fracción I, 2, fracciones VII, VIII, IX y XVI, 7o., 8o., párrafo segundo, 240 y 241, fracción I, establecen:

"‘Artículo 1. La presente ley nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:

"‘I. La extinción de dominio de bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las entidades federativas, según corresponda, en los términos de la presente ley; …’

"‘Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por: …

"‘VII. Entidades federativas: Las partes integrantes de la Federación a que se refiere el artículo 43 de la Constitución;

"‘VIII. Fiscal: La persona titular de la Fiscalía General de la República o de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General de Justicia de las entidades federativas que correspondan;

"‘IX. Fiscalía: La Fiscalía General de la República o, según sea el caso, la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las entidades federativas respectivas; ...

"‘XVI. Ministerio Público: El Ministerio Público de la Federación o el Ministerio Público de las entidades federativas; …’

"‘Artículo 7. La acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización, tales como:

"‘I.B. que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución;

"‘II.B. de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia;

"‘III.B. respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos;

"‘IV.B. de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en las fracciones anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material;

"‘V.B. utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo, y

"‘VI.B. que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los bienes a que se refieren las fracciones anteriores.

"‘Los derechos de posesión sobre bienes que correspondan al régimen de propiedad ejidal o comunal, podrán ser objeto de extinción de dominio.’

"‘Artículo 8. …

"‘El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público. …’

"‘Artículo 240. Las fiscalías contarán con unidades especializadas en materia de extinción de dominio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia en los procedimientos de extinción de dominio de los bienes destinados a éstos.

"‘Dichas unidades contarán con agentes del Ministerio Público que investigaran, ejercitarán la acción de extinción de dominio e intervendrán en el procedimiento, en los términos de esta ley, los demás ordenamientos legales aplicables y los acuerdos que emita la persona titular de la fiscalía.’

"‘Artículo 241. Las unidades especializadas tendrán por lo menos las siguientes atribuciones:

"‘I. Ejercer las facultades y obligaciones referidas en esta ley para el Ministerio Público;

"‘II. Generar, recabar, analizar y consolidar información fiscal, patrimonial y financiera relacionada con hechos que pudieran estar vinculados con la comisión de algún delito; …’

"De la lectura de los preceptos aludidos, se aprecia que el ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Fiscalía General de la República o, según sea el caso, de la Procuraduría General de Justicia o de la Fiscalía General de Justicia de las entidades federativas.

"Asimismo, se enuncia que la acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización; tales como, los que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución; de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia; bienes respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos; los de origen lícito cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material; así como los utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo, y los que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los bienes a que se refieren las fracciones anteriores.

"De manera que resulta claro que la norma impugnada se opone a la Ley Nacional de Extinción de Dominio en el aspecto apuntado, pues la primera dota a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas; en tanto que la última, establece que corresponde el ejercicio de la acción de extinción de dominio a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas.

"Aunado a que el precepto impugnado, artículo 35 Ter, fracción XIII, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Veracruz, no prevé todos los bienes respecto de los cuales procede la extinción de dominio, pues señala que sólo procede en contra de los bienes de sentenciados o imputados.

"Por lo tanto, como se adelantó, resulta que la porción normativa impugnada en esta instancia ha dejado de surtir efectos jurídicos, pues se actualiza la hipótesis que establece el artículo segundo transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, consistente en que a partir de su entrada en vigor, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve, quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a la misma.

"En consecuencia, al existir un acto legislativo por el que se derogó la norma impugnada por el accionante, esta Primera Sala considera que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19, en relación con el diverso 65 de la ley reglamentaria de la materia; por lo que en términos del numeral 20, fracción II, de la ley aludida, procede el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad.

"Lo anterior, además, porque la norma reclamada no tiene efectos retroactivos, ya que se refiere al procedimiento de extinción de dominio, el cual, de conformidad con el artículo 22, párrafo tercero, constitucional, es de naturaleza civil y autónomo del penal, aunado a que –incluso– antes de que dicho precepto constitucional estableciera tal circunstancia, este Alto Tribunal determinó, como se precisó en el apartado respectivo, que si bien la extinción de dominio comparte una misma génesis con la materia penal, lo cierto es que se trata de un procedimiento diverso e independiente que no se rige por las normas penales, ni puede ser catalogado como parte de la materia penal.

"Similares consideraciones sostuvo esta Primera Sala al resolver la acción de inconstitucionalidad 49/2018 …"

14. "Respecto del punto resolutivo segundo:

"Se determinó que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene competencia para legislar en materia de extinción de dominio, por mayoría de siete votos de los Ministros C.D., con precisiones en cuanto a la necesidad de analizar las particularidades de cada delito, L.R., F.G.S., con precisiones en cuanto a la necesidad de analizar los casos particulares, Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y P.D.. Ministros G.O.M., P.R. y presidente S.M. votaron en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto particular.

"El Ministro S.A.V.H. no asistió a la sesión de once de febrero de dos mil catorce previo aviso a la presidencia."

15. En la sesión ordinaria celebrada el día dieciocho de febrero de dos mil catorce, el Pleno de este Alto Tribunal resolvió el asunto de referencia, declarando la validez de los artículos 25, último párrafo, 26 y 34, fracción I, de la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal.

Como una cuestión previa al análisis de fondo del asunto, el Tribunal Pleno resolvió que era necesario determinar si la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene competencia para legislar en relación con la figura de extinción de dominio prevista en el artículo 22 de la Constitución Federal.

En la votación correspondiente, siete Ministros votaron a favor de la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de extinción de dominio, respecto de lo cual yo manifesté mi voto en contra.

"El presente voto aclaratorio lo dividiré en dos partes. En la primera, expondré las razones de mi disenso en torno a la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de extinción de dominio. En la segunda parte, me apartaré de algunas de las consideraciones del estudio de fondo de la resolución que nos ocupa.

"I. Incompetencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de extinción de dominio.

"En mi opinión, la procedencia de la extinción de dominio requiere que el hecho ilícito del que el bien objeto de la acción, fue instrumento, objeto o producto, esté vinculado con la delincuencia organizada, atendiendo a la teleología de dicha institución, conforme lo que a continuación expongo:

"De la lectura de los procesos legislativos de reforma al artículo veintidós constitucional, que introdujeron la extinción de dominio, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, se desprende que el Constituyente Permanente implementó un paquete de reformas constitucionales dirigidas a combatir cierto fenómeno de delincuencia, al que denominó indistintamente, como ‘crimen organizado’, ‘organizaciones delictivas’, y ‘delincuencia organizada’, y señaló que este fenómeno delincuencial ha rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades, y ha alcanzado un alto grado de sofisticación, capacidad de operación, organización y equipamiento, haciendo más complejo su combate, y creando un alto impacto social por los delitos que comete y por su condición de amenaza en contra del Estado.

"Asimismo, se manifestó en cuanto a que los procesos penales vigentes no son eficaces para afectar a la delincuencia organizada en su patrimonio. Lo cual es indispensable para debilitar su estructura, aumentar sus costos, reducir sus ganancias, dificultar su operación, y afectarlo de manera frontal.


"Señaló que, por regla general, los bienes que las bandas criminales utilizan para la comisión de los delitos no están a nombre de los procesados, y aun cuando sea evidente que se utilizan como instrumento para el delito o que son producto de las operaciones delictivas, debido a esa falta de relación directa con los procesados, el Estado no puede allegarse de ellos.

"Por lo anterior, se consideró necesario introducir la ‘extinción de dominio’, como una figura jurídica novedosa, menos complicada en su aplicación, la cual no tuviera por objeto sancionar al responsable, sino que estuviera dirigida al apoderamiento de los bienes que las bandas criminales utilizan en la comisión de los delitos, para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada.

"En conclusión, la regulación de la figura de extinción de dominio tuvo por objeto adecuar las estructuras constitucionales y legales para combatir en forma eficaz al fenómeno delincuencial que se denominó como ‘delincuencia organizada’, al considerar que las figuras que existían con anterioridad eran insuficientes, como es el caso del aseguramiento, para el cual era necesario esperar la declaratoria de responsabilidad penal de los inculpados.

"El diseño de la estrategia para el combate del crimen organizado, es un eslabón en una cadena que el Constituyente ha seguido tejiendo. En las reformas constitucionales de dos mil ocho, se partió entre otras cosas, de la necesidad de unificar la legislación respectiva, para que el Estado sea más eficaz en la definición de las conductas delictivas y en el diseño de herramientas para su combate.

"Al aprobar las reformas correspondientes, el Constituyente Permanente fue claro al establecer que se requería uniformidad en la legislación, así como en las estrategias y procedimientos a seguir, para lograr un combate eficaz a los delitos de que se trata.

"Con base en lo anterior, estimo necesario distinguir entre los conceptos ‘delincuencia organizada’ lato sensu y strictu sensu. Bajo el primer aspecto (delincuencia organizada en sentido amplio), me refiero a la existencia de un fenómeno político criminógeno de carácter transnacional, el cual, al atacar no sólo a la sociedad, sino a la estructura misma del Estado, se ha hecho merecedor de un tratamiento especial e integral, conformado por los rubros de prevención, investigación, procesamiento y ejecución, así como el diseño de mecanismos y estrategias de política criminal encaminados hacia su erradicación. Muestra de ello, es la creación de la propia Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, como una suerte de cuerpo normativo pluricomprensivo. Así, esta perspectiva amplia (lato sensu) del concepto delincuencia organizada, conforma propiamente una ‘materia’ de regulación estatal con respecto a un fenómeno delincuencial de gran trascendencia.

"Frente a dicha postura, debe decirse que se erige igualmente una diversa postura restringida o limitada (strictu sensu) de la delincuencia organizada, la cual, hace referencia específica a su naturaleza de ‘tipo penal’, esto es, a su configuración dogmática como una conducta típica, antijurídica, culpable y punible, prevista en el artículo 16 constitucional, párrafo noveno y en la propia ley federal especial de la materia, en donde se define normativamente de la siguiente manera:

"‘… Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia …’

"Dicho en otras palabras, considero que debemos partir de una diferenciación de la delincuencia organizada como fenómeno criminógeno en nuestro país, frente al diverso concepto normativo de tipificación de conductas y modalidades penalmente sancionables.

"Partiendo de este sutil, pero importante punto de diferenciación, queda claro que las menciones hechas en los procesos legislativos de la figura de la ‘extinción de dominio’, no deben estimarse limitadas a las conductas previstas en una ley penal formal y materialmente hablando, sino que lato sensu hacen referencia al diseño e implementación del régimen político criminal especial tendente al combate de dicho fenómeno delincuencial, partiendo desde la prevención del mismo, hasta la ejecución de las penas impuestas por la comisión de este particular género delictivo.

"Nuestra propia Constitución Federal reformada el dieciocho de junio de dos mil ocho, vigente para aquellas entidades que hubieren hecho la ‘Declaratoria’ de aprobación e incorporación del régimen procesal de corte acusatorio y oral, está llena de ejemplos en torno a esta diferenciación del concepto de delincuencia organizada (lato y strictu sensu o bien, como ‘materia o tratamiento especial’ y como figura dogmática jurídico penal). Tal es el caso de las figuras de imprescriptibilidad del Ius Puniendi en esa materia –investigación del delito–; la constitucionalización de los testigos protegidos y colaboradores –procesamiento del delito– o bien, la imposibilidad de purgar las penas impuestas cerca del domicilio de los sentenciados (ejecución de penas).

"En ese tenor, debe concluirse que el término ‘delincuencia organizada’ es pluriconceptual, puesto que, por una parte, se refiere al tipo penal establecido en la ley federal citada, y por otra parte, se refiere a la materia que tiene por objeto combatir al fenómeno delincuencial a que se ha referido el Constituyente.

"Por consiguiente, si se toma en cuenta que la reforma constitucional que introdujo a la figura de la ‘extinción de dominio’ formó parte de un paquete que –además de introducir el sistema penal acusatorio– incorporó un régimen especial para la regulación y tratamiento del fenómeno delictivo que el Constituyente Permanente denominó ‘delincuencia organizada’, debe considerarse precisamente, que la delincuencia organizada se configura como una materia específica, que engloba a la extinción de dominio. Dicho en otras palabras, si el fenómeno criminológico de la ‘delincuencia organizada’ se erige como un género/continente con respecto del cual, el legislador constituyente pretendió implementar una serie de medidas o estrategias para su combate eficiente e integral, la figura de la extinción de dominio in examine, necesariamente es una especie/contenido de dicho fenómeno criminológico.

"De esta forma, respetuosamente me aparto de algunas afirmaciones realizadas por el Tribunal Pleno, las cuales, para efectos de determinar si la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es o no competente para legislar en materia de extinción de dominio, parten de un análisis dogmático o tipológico de los delitos taxativamente contenidos en el propio artículo 22 constitucional (delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos o trata de personas), afirmando que con exclusión de la ‘delincuencia organizada’ reitero, vista como una simple descripción típica federalizada, dicho órgano legislativo local –o el de cualquier otra entidad– si estaría facultado para legislar en materia de extinción de dominio.

"Afirmación que respetuosamente no comparto, pues esa visión reduccionista es contraria al espíritu del legislador Constituyente no sólo al incorporar al orden jurídico a la extinción de dominio, sino contraria a la teleología misma de la reforma constitucional del dieciocho de junio de dos mil ocho, en la cual, reitero, se pretendió implementar todo un sistema especial de tratamiento para dicho fenómeno criminológico, destacando entre esas medidas, la extinción de dominio. De ahí que bajo la división del concepto ‘delincuencia organizada’ a que he hecho referencia, en su aspecto amplio o lato sensu, estimo que aparejada a la creación, implementación y operatividad de la extinción de dominio, necesariamente se encuentra aparejado el combate frontal y directo a la estructura económica de estas bandas criminales, con total y absoluta independencia de la específica tipología que se quiera adoptar (delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos o trata de personas), esto, al tratarse de un verdadero objetivo constitucional específico y no así de una mera incorporación al Texto Constitucional de una definición dogmática, la cual, requiere para su consecución de varias herramientas legislativas integradas, cuya emisión encomendó el Constituyente en forma expresa al Congreso de la Unión.

"El Pleno de este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en cuanto a que la Constitución Federal atribuye en forma exclusiva a la Federación la potestad para legislar en materia de delincuencia organizada, a partir de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, según se advierte del criterio de rubro: ‘DELINCUENCIA ORGANIZADA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y LOS CONGRESOS LOCALES CONTABAN CON FACULTADES CONCURRENTES PARA LEGISLAR EN ESTA MATERIA (CON ANTERIORIDAD A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 18 DE JUNIO DE 2008).’(1)

"Por otra parte, la regla de competencia aplicable al Distrito Federal, que conforme lo dispuesto en el artículo 43 de nuestra Carta Magna, es una entidad federativa, parte integrante del Estado Federal Mexicano, pero se distingue por ser la sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos, es que corresponde al Congreso de la Unión legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en aquellas materias conferidas a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por delegación expresa; es decir, el cuerpo legislativo a nivel local correspondiente al Distrito Federal, sólo está facultado para legislar en aquellas materias que le han sido delegadas expresamente.

"Pues bien, el artículo 122 constitucional, apartado ‘C’, base primera, fracción V, enumera las facultades que han sido delegadas a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dentro de las cuales se puede observar que sólo la referida en el inciso h) puede tener cierta vinculación con la figura de extinción de dominio, al establecer que dicha Asamblea puede legislar en las materias civil y penal.

"Sin embargo, si la delincuencia organizada es una materia especializada, no puede encuadrarse en el ramo del derecho penal ni en el del derecho civil.

"En efecto, la extinción de dominio es una figura jurídica híbrida, que conjuga elementos del derecho penal, del derecho civil y del derecho administrativo.

"Al respecto, conviene resaltar que el propio artículo 22 constitucional que la regula, establece claramente que es un proceso jurisdiccional y ‘autónomo del de materia penal’, por lo cual no es dable pretender catalogarla como una figura de derecho penal.

"Además, la finalidad de la extinción de dominio es distinta a la de los procesos penales. Éstos tienen por objeto sancionar al responsable en la comisión de un delito, mediante diversos tipos de penas, la principal, la pena privativa de libertad; mientras que la extinción de dominio no está interesada en determinar quién es el responsable en la comisión de los delitos, sino en privar a la delincuencia organizada (como fenómeno social delincuencial) de sus bienes, y aplicarlos en favor del Estado.

"Por otra parte, si bien es cierto que la autonomía del proceso penal que le otorgó la Constitución a la acción de extinción de dominio, ha acercado su procedimiento a las reglas del proceso civil, no por ello puede afirmarse que se trata de una acción civil.

"La acción de extinción de dominio está necesariamente vinculada con la comisión de cinco tipos penales: delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas.

"Esto es, su origen está intrínsecamente vinculado con el derecho penal, y su naturaleza sancionadora no es propia del derecho civil, que como base del derecho privado, tiene por objeto regular intereses particulares.

"En efecto, la acción de extinción de dominio sólo la puede ejercer el Estado, no es accesible a los particulares. Su objeto tampoco persigue intereses particulares, sino que por el contrario, persigue intereses de orden público.

"El ejercicio de la acción de extinción de dominio, no se puede equiparar al ejercicio de una acción civil, en la que sólo estén involucrados intereses particulares, porque al ejercerla, el Estado no pretende hacer valer un derecho patrimonial propio, sino que ejerce una función pública, de naturaleza confiscatoria. Su pretensión consiste en extinguir el derecho de propiedad del titular afectado, para apropiarse de la titularidad del bien objeto de la acción, para cumplir con una finalidad de orden público: debilitar a la delincuencia organizada en sus recursos económicos, y en caso de que el titular del bien haya sido un tercero con conocimiento del uso que la delincuencia organizada le estaba dando, sancionarlo por su negligencia en el cuidado de sus bienes, así como, destinar el bien a usos de utilidad pública.

"En este sentido, el hecho de que el procedimiento pueda seguirse conforme a las reglas de los procedimientos civiles, no significa que la extinción de dominio sea de naturaleza civil.

"Por último, el derecho administrativo tiene por objeto esencial regular las relaciones entre el Estado, como entidad soberana, y los particulares. Por ello, es en el marco del derecho administrativo que el Estado puede expropiar con fines de utilidad pública, y puede sancionar a los particulares cuando incurran en el incumplimiento de sus deberes, ya sea mediante la imposición de multas, la clausura de establecimientos, la terminación de permisos o concesiones, o la destitución e inhabilitación de funcionarios públicos, por mencionar sólo algunos ejemplos.

"En este sentido, podría afirmarse que la pretensión estatal al ejercer la acción de extinción de dominio, es muy similar a una de carácter administrativo; sin embargo, la extinción de dominio tampoco es puramente administrativa, porque no puede desvincularse de su relación con los tipos penales a los que se ha hecho referencia, ni tampoco puede desvincularse de su resultado, que consiste en la adquisición por parte del Estado, del derecho real de propiedad, como resultado de la sentencia que eventualmente le sea favorable.

"Por ello, se afirma que la extinción de dominio es una figura especializada, que involucra elementos del derecho penal, del derecho civil y del derecho administrativo, cuya esencia está dirigida a ser una herramienta eficaz en el combate a la delincuencia organizada.

"De manera que, no basta que la extinción de dominio contenga elementos del derecho civil y del derecho penal, y en consecuencia, se trate de una figura híbrida, para sostener la competencia de la Asamblea Legislativa para el Distrito Federal, puesto que, lo que determina su esencia no es que comparta elementos de estas disciplinas jurídicas, sino que forma parte de la ‘materia de delincuencia organizada’, respecto de la cual el Constituyente Permanente atribuyó facultades legislativas exclusivas expresas al Congreso de la Unión; lo que excluye la posibilidad de que se considere incluida dentro de las facultades de la Asamblea, ya que la Constitución no atribuye facultades concurrentes en la materia.

"Por lo anterior, considero que la Asamblea Legislativa para el Distrito Federal no cuenta con facultades para expedir la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal, la cual es competencia exclusiva del Congreso de la Unión, en los términos de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal, que lo faculta para legislar en materia de delincuencia organizada.

"Dicho criterio se refuerza si se toma en cuenta que la regulación de las figuras delictivas respecto las cuales resulta procedente la aplicación de la acción de ‘extinción de dominio’ (específicamente delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro y trata de personas), se encuentran reservadas para las autoridades legislativas federales.

"Por lo que respecta a las materias de secuestro y trata de personas, éstas a pesar de ser de ‘competencia concurrente’ en su aplicación, tanto para la Federación, como para las entidades federativas, su regulación sustantiva se encuentra reservada para la autoridad legislativa federal –y no así local– al establecer que corresponde al Congreso de la Unión la expedición de las ‘leyes generales’ para dicho efecto.

"Lo mismo acontece con la materia de los delitos contra la salud, pues el señalado artículo 73, dispone que ‘…El Congreso tiene facultad: XVI. … Para dictar leyes sobre … salubridad general de la República…’, en ese sentido, derivado de la reforma a la Ley General de Salud, los delitos contra la salud desde el año dos mil ocho, son de ‘competencia concurrente’ para su aplicación, empero, su regulación sustantiva no deja de ser federal, con base en lo establecido en la referida ley especial sanitaria.

"Asimismo, la Constitución prevé en forma expresa que la facultad para legislar en materia de ‘delincuencia organizada’ corresponde en forma exclusiva al Congreso de la Unión, lo cual debe entenderse aplicable, tanto al tipo penal respectivo, como al fenómeno delictivo que se pretende combatir a través de la acción de extinción de dominio.

"Consecuentemente, podemos advertir que en cuatro de los cinco delitos, respecto los cuales, hoy en día resulta procedente la figura de la ‘extinción de dominio’, su regulación se encuentra expresamente reservada para la Federación.

"Ciertamente, la acción de extinción de dominio también procede en contra del delito de ‘robo de vehículos’, el cual no es de competencia exclusiva de la Federación.

"Sin embargo, dicha circunstancia no implica que las entidades federativas puedan legislar en materia de ‘extinción de dominio’ respecto de los bienes involucrados en el robo de vehículos, puesto que, como lo anticipé, de la interpretación sistemática y teleológica de los artículos 22 y 73, fracción XXI, constitucionales, así como de los procesos legislativos de la reforma constitucional publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, se desprende que la intención del Constituyente al regular la materia de ‘extinción de dominio’, fue atacar de manera frontal a la delincuencia organizada para su combate eficaz.

"En este sentido, la extinción de dominio no es una sanción penal adicional a las penas que se contienen en la legislación penal respecto del delito de robo de vehículos, ni respecto de cualquier otro delito, porque no se trata de una sanción penal. Se trata de un mecanismo ajeno e independiente del procedimiento penal, que no persigue castigar un delito específico, sino abatir la criminalidad de manera genérica.

"Por ello, no podría afirmarse válidamente, que por ser el robo de vehículos un delito del orden local, las legislaturas de las entidades federativas pueden legislar sobre extinción de dominio en relación con este delito en particular.

"Lo anterior, porque la ley penal y la ley que regula la extinción de dominio son legislaciones con objetos muy distintos. Al legislar sobre extinción de dominio no se modifica la regulación de uno o varios delitos en particular, sino que cada uno de ellos tiene ya impresa su naturaleza, el diseño de su tipicidad, así como las consecuencias de derecho que corresponden a su comisión.

"Lo anterior, en mi opinión, significa que la comisión del delito de robo de vehículos en el Distrito Federal, puede detonar el que se ejerza la acción de extinción de dominio, siempre y cuando existan indicios suficientes de que el delito ha sido perpetrado por la ‘delincuencia organizada’, pues el ejercicio de esta acción debe ser excepcional, y únicamente emplearse como herramienta en el combate del fenómeno de la delincuencia organizada, y no para el combate de un robo de vehículos aislado.

"Por todo lo cual, si acorde a lo previsto en el artículo 73, fracción XXI, constitucional, corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión legislar en materia de delincuencia organizada, reitero bajo una perspectiva lato s


ensu, consecuentemente debe considerarse que el diseño e incorporación de cualquier estrategia tendente a su combate, se trata de una facultad exclusiva de éste, por lo cual, concluyo que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no es competente para legislar en dicha materia …"

Este voto se publicó el viernes 25 de marzo de 2022 a las 10:28 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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