La construcción del Derecho urbanístico mexicano a partir de las resoluciones judiciales federales. Los retos de la Décima Época

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El análisis permitirá identificar la aportación que los tribunales federales han realizado a través de sus resoluciones (tesis y jurisprudencia) y, en consecuencia, comprender —desde la dimensión judicial— al urbanismo mexicano, finalmente, orientar una posible tendencia judicial para este novísima décima época.

Para una ordenada exposición se ha dividido temáticamente, de tal forma que el lector tenga identificación concreta de cada tema. Una advertencia necesaria deriva del carácter concurrente de la materia de urbanismo, por lo que el lector deberá tener especial precaución en trasladar —con todas sus consecuencias— a la legislación estatal respectiva, ya que pueden existir casos en los que no haya similitud entre las legislaciones y, por ende, en el sentido de la resolución judicial correspondiente.

Este trabajo se centra en las resoluciones más representativas que —a criterio del autor— deben ser destacadas como ejes centrales en la construcción judicial del Derecho urbanístico en México.

Para facilitar la lectura, las resoluciones judiciales utilizadas serán distinguidas a través de la época, el código de registro de tesis (aislada o jurisprudencia) y el número de registro asignado del Sistema de Consulta Jurisprudencias y Tesis Aisladas IUS³.

II. Apuntes breves sobre la conformación del Derecho urbanístico

mexicano

El punto de referencia que aquí se utiliza para la conformación del Derecho urbanístico es la vigente Constitución federal, de 5 de febrero de 1917⁴(desde ahora CF) que inicialmente (1917-1975) no reguló la materia urbanística de forma específica y sistematizada sino que más bien la regulación de referencia para las ciudades se desarrolló —en términos generales— a través de diversos títulos competenciales en materia de población, sanidad de las construcciones y creación de nuevos centros de población, monumentos arqueológicos, medio ambiente, entre otros, pero sin que pudiera considerarse de un Derecho urbanístico sistemático u ordenado.

Por ejemplo, el Código Sanitario, de 13 de marzo de 1973, estableció que las construcciones y edificaciones debían cumplir con estándares sanitarios (ventilación, iluminación, baños, desagües, etcétera) así como un repertorio de obligaciones e infracciones para los propietarios de construcciones y terrenos urbanos. Asimismo, las

³Accesible desde www.scjn.gob.mx

⁴Última reforma de 13 de octubre de 2011.

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leyes estatales fueron diversas y colateralmente abordaban la cuestión urbana como un objeto preciso de regulación, mientras que las normas municipales regularon el ornato de las construcciones, la corrección del peligro público de las mismas y la alineación de calles.

No obstante, resulta pacífica entre la doctrina jurídica especializada que la reforma constitucional de 6 de febrero de 1976 representa el momento jurídico más relevante en la conformación del Derecho urbanístico mexicano⁵sistemático, específico, preciso y coherente. La reforma urbanística de 1976 posiciona al Urbanismo o Asentamientos humanos como título competencial específico con efectos en diversas disposiciones constitucionales.

Por un lado se adicionó en el párrafo tercero del artículo 27 CF que

se dictarán la medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población…

Asimismo, la reforma constitucional determinó que sobre esta materia tanto la Federación como las entidades federativas y los municipios ejercen sus competencias (normativas, ejecutivas y jurisdiccionales) a partir de la facultad del Congreso federal para “expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los objetivos previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución” (artículo 73, fracción XXIX-C).

La misma reforma urbanística modificó las fracciones V y VI del artículo 115 CF para garantizar la intervención municipal en la formulación, aprobación, administración, modificación de los planes de desarrollo urbano municipal así como la administración de las reservas, usos y destinos en su territorio o en régimen de colaboración con la Federación o la propia entidad federativa en casos de conurbaciones.

⁵Azuela de la Cueva, Antonio, “El Derecho urbanístico. La evolución del Derecho urbanístico mexicano en los últimos diez años”, Jurídica. Anuario del departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 10, t. I, julio, México, 1978, p. 598. Fernández Ruiz, Jorge, “Derecho urbano en México. Administración federal”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 79, enero-abril, México, unam, 1994, disponible en www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/79/art/art2.htm. Jiménez Dorantes, Manuel, Constitución y urbanismo, México, unam, 2006, pp. 25 a 30. Azuela de la Cueva, Antonio y Cancino, Miguel Ángel, “Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano”, La Constitución y el medio ambiente, Rabasa O., Emilio (coord.), México, unam, 2007, pp. 260 y 261. Sin considerar una fecha exacta (época de los 70), Ruiz-Massieu, José Francisco, Introducción al Derecho mexicano. Derecho urbanístico, México, unam, 1981, p. 21 y 22.

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Finalmente, la fracción V, base primera del artículo 122 CF, establece a favor del Distrito Federal la facultad de legislar en materia de desarrollo urbano, uso del suelo, construcciones y edificaciones.

En el ámbito legislativo, el Congreso de la Unión aprobó la primera Ley General de Asentamientos Humanos, de 26 de mayo de 1976 (desde ahora LGAH76), cuyo objetivo consistió en organizar y sistematizar las bases jurídicas a las que debían sujetarse las leyes estatales y normas municipales. Además, dicha legislación urbanística diseñó un sistema de planeamiento del suelo federal, estatal, regional, conurbado, municipal, centro de población y especial⁶.

El 21 de julio de 1993⁷, la Federación aprobó la vigente Ley General de Asentamientos Humanos (lgah) para perfeccionar la regulación urbanística básica, otorgar mayores competencias a los municipios, garantizar la participación ciudadana, ampliar las opciones de inversión (pública y privada) en el desarrollo urbano, entre muchas otras.

A la par del desarrollo legislativo, el poder judicial federal también inicio una destacada labor por resolver asuntos relacionados con el urbanismo, especialmente, en la Novena Época que recién termina. Es esencialmente, el momento de desarrollo judicial de la materia urbanística en México.

III. Doctrina jurisdiccional sobre el urbanismo mexicano

1. Facultad concurrente: coordinación legislativa federal limitada

Como se ha señalado, la CF (artículo 73, fracción XXIX-C) establece el carácter concurrente de la materia de urbanismo o asentamientos humanos en el que las entidades jurídico-públicas de carácter territorial que integran el Estado mexicano ejercen sus competencias (normativas, ejecutivas y jurisdiccionales) sobre la misma materia.

Precisamente, la materia de urbanismo (al igual que el resto de asuntos concurrentes) requirieron diferenciar su posición en el ordenamiento jurídico mexicano, especialmente, respecto de la cláusula residual a favor de las entidades federativas (artículo 124).

⁶Artículo 4 LGAH76.

⁷Última reforma, de 30 de noviembre de 2010.

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Ahora bien, sobre las facultades concurrentes resulta necesario responder a:
i) ¿cómo se produce la concurrencia en materia urbanística?, ii) ¿cuáles son los instrumentos normativos que se utilizan para coordinar dicha concurrencia? y, finalmente,
iii) ¿cuáles son los límites derivados de la disposición constitucional concurrente? Durante la Octava Época, el Pleno de la scjn determinó que la materia de asentamientos humanos era un asunto de competencia de las entidades federativas precisamente derivado de la cláusula residual a favor de éstas —artículo 124 CF—. Señaló el Alto Tribunal que

tomando en cuenta que el artículo 70, fracción XLIII, de la Constitución Política del Estado de México, otorga facultades a la legislatura de dicho Estado para legislar sobre todo aquello que no se oponga a las prescripciones de la Constitución General de la República y que, por su parte, el artículo 124 de esta última, precisa con claridad que las facultades que no están expresamente concedidas por dicha ley fundamental a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados, sin que en sus diversas fracciones el artículo 73, de la propia Constitución, reserve de manera exclusiva al Congreso de la Unión, la facultad de legislar en materia de Asentamientos Humanos; debe concluirse que la legislatura del Estado de México sí goza de facultades para legislar en esa materia.⁸Posteriormente, los tribunales federales matizaron los alcances de la cláusula residual en el urbanismo, derivados de régimen de concurrencia material, para ello, el Pleno de la scjn advirtió que

Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado “facultades concurrentes”, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, e inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3º., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4º.,

⁸8ª. Época, 1993, Aislada: P. XXII/93. IUS: 205572.

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párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las Entidades federativas, incluso el Distrito federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.⁹En consecuencia, se produce aquí el mandato constitucional de colaboración entre las entidades territoriales a partir de la acción coordinadora federal mediante la ley general (o de bases) que irán desarrollando o complementando las leyes de cada entidad federativa (ley de bases + ley de desarrollo), configurándose así la necesaria relación normativa equilibrada entre la ley federal y la ley estatal.

Al respecto, el mismo Pleno ofrece un claro ejemplo de la compleja relación entre ley general (bases) y ley estatal (de desarrollo) al señalar que el

artículo 32, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos, que prevé que la legislación estatal de desarrollo urbano establecerá las disposiciones para la asignación de usos y destinos compatibles, no es violatorio del artículo 27 constitucional, pues con ello no se está permitiendo la imposición de modalidades a la propiedad privada, que puedan nulificar o extinguir a la misma, sino sólo se está coordinando el ejercicio del derecho de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y que consagra el precepto constitucional referido, definiendo que tal función corresponde a las Legislaturas de las entidades federativas, en virtud del ejercicio concurrente que sobre la materia ejercen la Federación, los Estados y los Municipios, y que requiere de una delimitación clara de las funciones que cada uno debe realizar conforme al sistema de competencias que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual expresamente alude en su numeral 27 a usos y destino como modalidades a la propiedad privada que podrán imponerse en virtud de la función social del derecho de propiedad bastando, por tanto, que la Ley General de Asentamientos Humanos

⁹9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 142/2001. IUS: 187982.

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defina los conceptos de usos y destinos en su artículo 2º., fracciones IX y XIX, pues corresponde a las Legislaturas Locales la determinación precisa de cuáles son esos usos y destinos compatibles que podrán imponerse¹⁰.

El Alto Tribunal mexicano confirma su doctrina sobre las facultades concurrentes al establecer que

las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta.¹¹En resumen, la concurrencia en materia urbanística se produce a partir del artículo 73, fracción XXIX-C CF que establece como primera técnica de coordinación la ley de bases (federal) + ley de desarrollo (estatal), sin que la ley de bases federal pueda llevar a cabo una regulación completa, detallada o exhaustiva de la materia concurrente porque vaciaría de contenido a la competencia legislativa de la entidad federativa, cuestión que sin duda, queda fuera del concepto de concurrencia constitucionalmente admitido.

En este orden de ideas, las posteriores intervenciones del poder judicial federal en la Décima Época consistirán en analizar, paulatinamente, el carácter básico de cada una de las disposiciones legales federales para determinar el ámbito de desarrollo legislativo de las entidades federativas.

¹⁰9ª. Época, 1998, Aislada: P. IX/98. IUS: 196814.

¹¹9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 5/2010. IUS: 165224.

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2. Competencias urbanísticas municipales: mayor decisión municipal y la

oportunidad para desarrollar el principio de diferenciación o

diversidad para la evolución municipal mexicana

En el caso de los municipios hay que señalar que también tienen reconocimiento constitucional en materia de urbanismo (artículo 73, fracción XXIX-C CF), por lo que, aunado a la autonomía, tienen garantizado un ámbito propio y exclusivo de intervención efectiva en la materia urbanística.

La primera señal que aportó la doctrina judicial federal fue una interpretación restrictiva del artículo 115 CF para los municipios al i) no establecer límites a las bases normativas del legislador estatal en materia municipal y ii) vincular la competencia municipal de la fracción V, artículo 115 CF al contenido de las leyes.

Al respecto resulta representativa la tesis del Alto Tribunal que estableció:

lo dispuesto por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus respectivas jurisdicciones territoriales, de conformidad con los fines del artículo 27 constitucional, de acuerdo con la fracción II del mismo precepto fundamental, esa facultad debe regirse por la bases normativas que deberán establecer la legislaturas de los Estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, esto es, que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas, apoyadas en las mencionadas fracciones del artículo 115 de la Constitución Política.¹²No obstante, las reformas constitucionales, de 3 de febrero de 1983 y de 23 de diciembre de 1999 (especialmente), influyeron en las decisiones del poder judicial federal con un efecto expansivo del ámbito de autonomía de los municipios frente a las injerencias federales y estatales.

¹²9ª. Época, 1996, Aislada: P. CXIX/96. IUS: 200050.

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Para ello, la scjn determinó, ahora, que

de conformidad con el artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución Federal, los Municipios están facultados para expedir los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con la bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, obligación que ha sido recogida en la Constitución y Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, que disponen la bases generales a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos para la formulación de sus reglamentos, entre ellas las relativas al control y vigilancia del uso del suelo dentro de los Municipios. Ahora bien, la circunstancia de que en los artículos 11, apartado B, fracción XX, inciso i), y 195 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se atribuya al secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas de ese Estado, la potestad para autorizar, modificar o rechazar los usos o cambios de uso o destino del suelo y de diversas edificaciones y se faculte a la Secretaría de Desarrollo Urbano para aplicar las medidas de seguridad que correspondan, no resulta violatoria del referido artículo 115, fracción V, constitucional. Ello es así, porque al conferir dichos preceptos esa potestad al citado secretario, que sólo se ejerce tratándose de la “modalidad general” de administración de Municipios a que se refiere la fracción I del artículo 15 bis de la ley impugnada y apoyando en el Sistema Estatal de Coordinación Urbana previsto en los artículos 15 y 15 bis de la misma ley, se actualiza la norma constitucional referida, es decir, se establecen las bases conforme las cuales se debe controlar y vigilar la utilización y uso del suelo dentro de los Municipios correspondientes.¹³El mismo Pleno de la scjn, más adelante, limitó los alcances de la legislación estatal respecto de las normas jurídicas municipales derivadas de la reformas al artículo 115 CF:
el órgano reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la

¹³9ª. Época, 2000, Aislada: P. LVI/2000. IUS: 191971.

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Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas “leyes estatales en materia municipal” debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que existe similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.¹⁴Aunado a que se amplió el margen de regulación municipal también se precisaron los alcances de la reglamentación municipal de manera que se estableciera un ámbito de actuación municipal propio y diferenciado de la legislación ya que, a

raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la facción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y

¹⁴9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 133/2005. IUS: 176948.

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su capacidad de invocación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos —lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado—, pero tienen derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II.¹⁵No obstante, la actividad normativa municipal garantizada por el mismo artículo 115 CF también encuentra limites en sus alcances, especialmente, en las materias sobre las que se ejercen facultades concurrentes —como el Urbanismo— para que, entonces, se produzca una acción coordinada de la Federación, las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias.

Sobre este aspecto, en agosto de 2011, el Pleno de la scjn ha señalado que

las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendidas en el sistema constitucional concurrente, no son normativas exclusivas ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica claramente que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; así, aquéllas deben entenderse siempre en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas constitucionales destinadas a reforzar la autonomía municipal, concretamente las de 1983 y 1999, debe tenerse

¹⁵9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 132/2005. IUS: 176929.

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presente que el Municipio siempre goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, debiendo tener una intervención real y efectiva en ella y no ser un mero ejecutor.¹⁶En resumen, la legislación federal y, especialmente, la legislación estatal están limitadas a respetar un margen de regulación municipal propio que permita al ayuntamiento la autoregulación de sus asuntos conforme sus características y necesidades pero a partir de las bases establecidas por el legislador.

Un último apunte que resulta preceptivo señalar consiste en el principio de diferenciación o diversidad municipal¹⁷que no ha sido tratado en las resoluciones judiciales en materia urbanística y que, desde mi punto de vista, debe ser uno de los temas centrales de la Décima Época.

La CF ha garantizado un cúmulo de asuntos municipales para atender en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, por lo que el legislador encuentra límite a su actividad sobre estas materias y, especialmente, tiene un mandato objetivo de atribución de competencias municipales en un mayor número de asuntos o mate-rias de las que constitucionalmente se ha dotado a todos los municipios mexicanos.

En este orden de ideas, el mismo artículo 115, fracción III, inciso i) CF^{ln="179" id="footnote_reference_18" class="footnote_reference" data-footnote-number="18">18}mandata al legislador estatal para incrementar los asuntos (funciones o servicios) a algunos municipios de su Estado siempre que cada municipio tenga posibilidades (objetivamente) de encargarse de nuevas materias y que la intervención municipal represente mayores ventajas y beneficios en su ejecución (eficacia), por lo que, desde mi perspectiva, cuando alguno de los municipios demuestre capacidad y condiciones para hacerse cargo de un asunto bajo su responsabilidad, la ley estatal tiene el mandato constitucional para trasladar la materia al ámbito de competencias municipales, lo que implica, que cuando el legislador niegue dicho traslado a un concreto ámbito municipal estará contraviniendo el sentido del principio de diferenciación o diversidad municipal constitucionalmente previsto.

¹⁶9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 17/2011. IUS: 161383.

¹⁷Sobre este tema concreto remito al lector a Jiménez Dorantes, Manuel, Autonomía municipal y planeamiento urbanístico, México, Fontamara, 2007, pp. 87-92. Así como los enriquecedores datos estadísticos que ofrece García Enríquez, Rabell, “El camino a la diversidad municipal”, Cuestiones Constitucionales, No. 24, enero-junio, México, unam, 2011, pp. 247-270.

¹⁸Artículo 115, fracción III CF: “Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: […] i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera” (destacado mío).

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3. Propiedad privada y su función social con fines urbanísticos

La relación entre propiedad privada y Urbanismo resulta esencial para determinar los alcances de la misma sobre la disposición y utilización racional del suelo con fines urbanísticos.

El modelo constitucional mexicano de 1917 utiliza lo que se ha denominado “tesis patrimonialista”¹⁹, en la que la propiedad de las aguas y tierras son propiedad originaria de la nación que traslada parte de su dominio a los particulares configurando el concepto de “propiedad privada”²⁰vinculada en todo momento a la función social que constitucionalmente está llamada a cumplir.

En consecuencia, el Pleno de la scjn señaló que la CF

en sus artículos 14, 16 y principalmente el 27, reconoce como derecho fundamental el de la propiedad privada; sin embargo, lo delimita fijando su contenido, a fin de garantizar otros bienes o valores constitucionales, como el bien común o el respecto al ejercicio de los derechos de los demás integrantes de la sociedad. Luego, tratándose de aquel derecho, la Constitución Federal lo limita a su función social, toda vez que conforme al indicado artículo 27, el Estado puede imponer modalidades a la propiedad privada por causas de interés público o bien, podrá ser objeto de expropiación por causas de utilidad pública y, por tanto, es ella la que delimita el derecho de propiedad en aras del interés colectivo, por lo que no es oponible frente a la colectividad sino que, por el contrario, en caso de ser necesario debe privilegiarse a esta última sobre el derecho de propiedad privada del individuo, en los términos que dispone expresamente la Norma Fundamental.²¹Al respecto, la Segunda Sala de la scjn ha indicado, que dicho artículo 27, párrafo primero CF,

señala expresamente que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro del los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, quien ejerce un poder máximo sobre aquéllas y, con base en él, puede

¹⁹Azuela de la Cueva, Antonio, La ciudad, la propiedad privada y el Derecho, México, El Colegio de México, 1999, pp. 24-31.

²⁰Ver artículo 27, párrafos primero, segundo y tercero CF.

²¹9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 37/2006. IUS: 175498.

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cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada, o bien, una vez transmitido su dominio, si es necesario, disponer de aquéllas por medio de las vías previstas en la propia Ley Suprema, siento que tanto el Congreso Constituyente de 1916, como la doctrina han denominado a dicha propiedad como “propiedad absoluta”, “dominio supremo”, “dominio pleno” o “dominio eminente”, similar al existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional. Así, aunque la propiedad de las tierras y aguas puede transmitirse a particulares, no implica que siempre se transfiera el dominio de los recursos naturales encontrados en ellas, porque los párrafos cuarto y quinto del referido precepto constitucional establecen que corresponde a la Nación su dominio directo, es decir, sólo ella puede disponer de los recursos o bienes, vivos o no, descritos en esos párrafos, pero en uso de esa soberanía autoriza a los gobernados —sin que en estos casos puede constituirse la propiedad privada—, su explotación y aprovechamiento temporal a través de una concesión, salvo los casos de excepción previstos en el sexto párrafo del artículo 27 de la Ley Fundamental.²²Ahora bien, una señal adicional de la función social de la propiedad con fines urbanísticos radica en la habilitación constitucional para que el legislador federal como el legislador estatal puedan determinar los límites y modalidades que pueden imponerse administrativamente a la propiedad privada, por lo que i) se reafirma el carácter concurrente de la materia de Urbanismo y ii) la reserva de ley para concretar las posibilidades sociales que debe cumplir la propiedad privada. De ahí que la misma scjn orientó su afirmación para reconocer la habilitación constitucional de las entidades federativas para involucrarse en las determinaciones sobre la propiedad privada bajo el principio de competencia, especialmente, las concurrentes a favor de las entidades federativas.

Así, en 1998, el Tribunal Pleno destacó que la lgah

está coordinando el ejercicio del derecho de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y que consagra el precepto constitucional referido, definiendo que tal función corresponde a las Legislaturas de las entidades federativas, en virtud del ejercicio concurrente que sobre la materia ejercen la Federación, los Estados y los Municipios, y que

²²9ª. Época, 2010, Aislada: 2a. LXXVIII/2010. IUS: 163981.

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requiere de una delimitación clara de las funciones que cada uno debe realizar conforme al sistema de competencias que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual expresamente alude en su numeral 27 a usos y destinos como modalidades a la propiedad privada que podrán imponerse en virtud de la función social del derecho de propiedad bastando, por tanto, que la Ley General de Asentamientos Humanos defina los conceptos de usos y destinos en su artículo 2o., fracción IX y XIX, pues corresponde a las Legislaturas Locales la determinación precisa de cuáles son esos usos y destinos compatibles que podrán imponerse.²³Posteriormente, ambas Salas de la scjn señalaron que

si bien es cierto que el Congreso de la Unión está facultado para imponer modalidades a la propiedad privada, a través de las leyes que expida, también los es que dicha facultad legislativa no opera en todos los casos, pues es me-nester para ello que el interés público que legitime constitucionalmente la imposición de la modalidad, incida en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial del citado Congreso; de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos del los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de éstos, lo que encuentra apoyo en lo previsto en la fracción II del artículo 121 de la Ley Fundamental que consagra el principio de lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles e inmuebles se regirán por el ley del lugar de su ubicación. Así al ser evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho sería inconcebible, la imposición de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto de los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las Legislaturas Locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre que el interés público que funde dicha regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de

²³9ª. Época, 1998, Aislada: P. IX/98. IUS: 196814.

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dicho órganos legislativo federal, pues considerar lo contrario, es decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el único facultado para imponer modalidades necesarias en función del interés público”²⁴.

A. Modalidades

Para iniciar hay que señalar que la mención constitucional del artículo 27, párrafo tercero CF —siguiendo las resoluciones judiciales—,

por modalidad a la propiedad privada debe entenderse el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente de la norma que la impone y el segundo, la modificación sustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente. El primer elemento requiere que la regla jurídica se refiera al derecho de propiedad sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El segundo elemento implica una limitación o transformación del derecho de propiedad; así la modalidad viene a ser un término equivalente a limitación o transformación. El concepto de modalidad a la propiedad privada se aclara con mayor precisión si se estudia desde el punto de vista de los efectos que produce en relación con los derechos del propietario. Los efectos de la modalidad que se imponga a la propiedad privada consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extinción actual de su derecho.²⁵Como se ha señalado, resulta que las limitaciones que se pueden imponer a la propiedad privada únicamente las puede establecer el legislador (federal o estatal) para que la Administración pública tenga posibilidades de utilizar dichas limitaciones

²⁴9ª. Época, 2000, Aislada: 1a. XLII/2000. IUS: 190598. En el mismo sentido la Segunda sala, 9ª. Época, 2000, Aislada: 2a. LVII/2000. IUS: 191538.

²⁵7ª. Época, Pleno, Jurisprudencia. SJF 157-162, primera parte, p. 315. IUS: 232486. En el mismo sentido 5a. Época, Sala Auxiliar, sjf CXX, p. 590. IUS: 340930; así como 5ª. Época, Tercera Sala, sjf CXIX, p. 293. IUS: 341073, entre otras.

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legales mediante reglamentos o actos administrativos, pero sin posibilidades de innovar limitaciones a la propiedad que no haya sido previstos por el legislador competente.

En un caso sobre modalidades a la propiedad en el centro histórico de la ciudad de Oaxaca, se ha señalado que —derivado del párrafo tercero del artículo 27 (modalidades y limites) y el artículo 73, fracción XXIX-C CF (facultades concurrentes)—

el ordenamiento legal aplicable expedido por dicho órgano legislativo [federal] es la Ley General de Asentamiento Humanos, la que en sus artículos 27, 28, 31 y 35 establece que el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en los centros de población, cualquier que sea su régimen jurídico, debe sujetarse a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables; asimismo, que tales planes o programas deben señalar y contender las acciones específicas para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerán la zonificación correspondiente; además que esta última debe comprender los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados, las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados, la compatibilidad entre los usos y destinos permitidos, así como las densidades de población. Por su parte, el artículo 37 de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Oaxaca dispone que los planes de centros de población estratégicos y los de centros de población municipales deben contener, entre otros requisitos, la identificación de problemas existentes y previstos en base al análisis de los distintos usos del suelo y la forma en que se interrelacionan, la determinación de objetivos particulares para el desarrollo de los centros de población y los medios para lograr tales objetivos. Ahora bien, el Plan Parcial de Conservación del Centro Histórico de la ciudad de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, identifica como problemas en la zona del centro de la ciudad, entre otros, el crecimiento del uso del suelo para comercio, con reducción del uso habitacional; como objetivos, mantener la función y el carácter del centro histórico como un centro de ciudad dinámico y vivo, con la diversidad de actividades comerciales, turísticas, culturales, recreativas y sociales que ofrece, así como preservar y fomentar la habitación de dicha zona, y las actividades tradicionales del centro histórico, para reforzar el arraigo de la población y su atractivo turístico, pero entre los medios o mecanismos para lograr tales objetivos no aparece el implementar la imposición de modalidades a la propiedad privada en cuan-

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to a la superficie. Por tanto, si en el artículo 29 del Reglamento General de Aplicación del Plan Parcial de Conservación del Centro Histórico, publicado en el Periódico Oficial de la entidad, el 23 de diciembre de 1997, se establecen limitaciones al derecho de propiedad, como es la de limitar el uso de los inmuebles ubicados en esa zona, según la superficie de la construcción respectiva y el uso habitacional, habitacional mixto, comercial y comercial mixto, que se le pretenda dar, es evidente que al introducirse una cuestión no prevista en el plan parcial de conservación, se contravienen los artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C, del Pacto Federal, en relación con los numerales 27, 28, 32 y 35, fracciones III, V y VI de la Ley General de Asentamientos Humanos, y 37, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Oaxaca.²⁶Aunque en un principio las resoluciones judiciales determinaron que en los casos de imposición de modalidades a la propiedad privada no operaba el principio de audiencia previa del artículo 14 CF, ya que

la garantía de audiencia previa, consagrada en el artículo 14 constitucional, segundo párrafo, opera siempre y cuando no se modifique por otro precepto constitucional. En el caso, el artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución, sin señalar como requisito la previa audiencia, establece el derecho de la nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación señalando que, en consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos. Así, esta disposición, al no contemplar la previa audiencia de los particulares afectados, establece un régimen de excepción a dicha garantía cuando se trata de limitar o restringir el derecho de propiedad en materia de asentamientos humanos. La exclusión de tal garantía de la órbita del particular busca privilegiar los intereses colectivos de carácter social por encima de los intereses individuales encontrando su explicación en la función social que debe cumplir la propiedad privada en estos casos. No existe contradicción entre ambos preceptos pues el primero de ellos establece la garantía de audiencia como regla general que, como tal, rige tratándose de derechos públicos subjetivos, mientras que el segundo tutela garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima

²⁶9ª. Época, 2005, Aislada: XII.1o.15 A. IUS: 179358.

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de las individuales, a las que restringe y condiciona en su alcance liberal. En consecuencia, la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, que no prevé un procedimiento que otorgue audiencia a los particulares afectados, no resulta inconstitucional, amén de que es de orden público e interés social que se aplique sin trabas de ninguna clase.²⁷Sin embargo, cabe precisar que —en el Derecho urbanístico mexicano— dicha oportunidad de audiencia previa se produce en la etapa de formulación del planeamiento urbanístico correspondiente (que determina los usos y destinos del suelo) en el que, por disposición legal,²⁸la autoridad planificadora establece una fase de participación ciudadana y de audiencias públicas para que cualquier habitante de la ciudad sujeta a planeamiento puede hacer sus intervenciones y alegaciones que considere oportunas y, en consecuencia, la autoridad planificadora debe dar respuesta fundada y motivada a la participación ciudadana.

B. Expropiación

En el mismo artículo 27 CF se establece la posibilidad de expropiación de la propiedad particular a favor de una causa de utilidad pública. Al respecto, el Pleno de la scjn reconoció la intervención del legislador federal y estatal para configurar el concepto de utilidad pública, ya que

corresponde a las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, señalar los casos en que sea de utilidad pública expropiar un bien, correspondiendo a la autoridad administrativa realizar dicha declaración y fijar las reglas generales sobre el precio e indemnización. Esto es,

²⁷9ª. Época, 2004, Aislada: I.4o.A.412 A. IUS: 182478.

²⁸La lgah determina en el artículo 16: “La legislación estatal de desarrollo urbano determinará la forma y procedimientos para que los sectores social y privado participen en la formulación, modificación, evaluación y vigilancia de los planes o programas de desarrollo urbano.

En la aprobación y modificación de los planes o programas se deberá contemplar el siguiente procedimiento: I. La autoridad estatal o municipal competente dará aviso público del inicio del proceso de planeación […] difundiéndolo ampliamente; II.- Se establecerá un plazo y calendario de audiencias públicas para que los interesados presenten por escrito a las autoridades competentes, los planeamientos que consideren respecto del proyecto […]; III.- Las respuestas a los planteamientos improcedentes y las modificaciones del proyecto deberán fundamentarse y estarán a consulta de los interesados en las oficinas […] previamente a la aprobación del plan o programa de desarrollo urbano o de sus modificaciones…” (destacado mío).

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la expropiación constituye un acto de carácter administrativo mediante al cual se priva a los particulares de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública. Ahora bien, toda vez que la Constitución federal no establece un concepto de utilidad pública, el que por abstracto, mutable y relativo es difícil de definir y sólo es determinable por las condiciones políticas, sociales y económicas que imperen en cierta época y lugar, el Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las causas de utilidad pública que, en aras del bien común, sustenten el acto administrativo expropiatorio.²⁹Ahora bien, en el concreto tema de la “audiencia previa” en materia expropiatoria ha experimentado un cambio sustancial en los últimos años en la doctrina del poder judicial federal, ya que, era doctrina consolidada que la potestad expropiatoria “constituye un acto típico de soberanía”,³⁰por lo que, consecuentemente,

en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia, consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política, pues el artículo 27 del mismo ordenamiento previene que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización y que las leyes de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, tocando a las autoridades administrativas hacer, de acuerdo con esas leyes, la declaración correspondiente; por tanto al no considerarse entre las condiciones necesarias para la procedencia de la expropiación, la previa audiencia del interesado, es lógico y jurídico reconocer que no rige en la materia de que se trata la garantía antes expresada, y, a mayor abundamiento, debe decirse que, en la mayoría de los casos, la

²⁹9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 38/2006. IUS: 175592. Al respecto ver también la 9a. Época, Jurisprudencia: P./J. 39/2006, IUS: 175593 así como 5ª. Época, Segunda Sala, Aislada, SJF CII, p. 321. IUS: 322867.

³⁰5ª. Época, Pleno, SJF LXXXVII, p. 1789. IUS: 322167.

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expropiación obedece a circunstancias urgentes que requieren una determinación rápida, al cual no podrá tener lugar si fuera necesario dar intervención a la autoridad judicial, cuyos procedimientos y trámites, de por sí, son tardados.³¹La interpretación constitucional cambió sustancialmente a partir de la determinación de la Segunda Sala de la scjn,

porque de una nueva reflexión se concluye que la interpretación del artículo 145, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: “Formalidades esenciales del procedimiento. Son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo”. Las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera gené-rica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En este sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es

³¹6ª. Época, Pleno, SJF primera parte, XCVI, p. 31. IUS: 801275. Así como, 9ª. Época, Jurisprudencia P./J. 65/95. IUS: 198404. 8ª. Época, 1995, Aislada: VI.2o. 264 A. IUS: 209496. 6ª. Época, Aislada, SJF Primera parte, XCVI, p. 29. IUS: 801242.

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una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretara por el Estado, con el fin de adquirirlo.³²En resumen, la propiedad privada lleva implícita la función social que está llamada a cumplir a partir de las determinaciones legales que la Federación o las entidades federativas establezcan para que las respectivas Administraciones públicas, previa garantía de audiencia, puedan afectar mediante acto concreto la disposición del suelo o, en su caso, poseer la propiedad.

4. Planeamiento urbanístico

A. Sistema de planeamiento urbanístico

Las legislación urbanística general trasladó la precisión de sus determinaciones a un conjunto de instrumentos de planeamiento para que, sistemáticamente, se llevara a cabo la programación de modelos urbanísticos ordenados y coordinados a partir de la coordinación federal mediante al Plan Nacional de Desarrollo Urbano. En consecuencia, las entidades federativas llevan a cabo la planeación del territorio estatal mediante el Plan Estatal de Desarrollo Urbano y Planes Regionales de Desarrollo Urbano, finalmente, el municipio también ejerce facultades de programación del suelo mediante el Plan Municipal de Desarrollo Urbano y el Plan de Desarrollo Urbano de Centro de Población. Adicionalmente, la lgah prevé Planes para las Zonas Conurbadas y planes especiales sobre una materia concreta (vivienda, industria, turismo, etcétera).

Este sistema de planeamiento ha sido delimitado con mayor precisión por la misma scjn, especialmente, sobre la relación jurídica que existe entre los diversos instrumentos de planeamiento urbanístico para precisar los ámbitos de actuación de cada una de las autoridades urbanísticas (federal, estatal y municipal).

La relación entre instrumentos de planeamiento urbanístico en el Estado de Nuevo León es un buen ejemplo de la sistematización que el Pleno de la scjn considera debe prevalecer:

³²9ª. Época, Jurisprudencia: 2a./J. 124/2006. IUS: 174253.

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el cumplimiento del requisito de congruencia establecido en el indicado precepto, previamente a la publicación del programa correspondiente y a su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, deriva de las obligaciones contenidas en las diversas fracciones del artículo 51 de la Ley citada, de donde se advierte la necesidad de congruencia y no contravención de los planes y programas municipales respecto a lo determinado en los estatales y federales en la materia. Esta situación, analizada en el contexto de las facultades concurrentes a las que se refieren los distintos incisos de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite concluir que las acciones de formulación, aprobación y administración de planes de desarrollo urbano municipal previstas en el inciso a) de la fracción V del artículo constitucional señalado, deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia, y nunca como un ámbito exclusivo y asilado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno, sin que lo anterior lleve a considerar que el Municipio queda a merced de las decisiones del Estado cuando pueden ser potencialmente arbitrarias al no contar con un control de la actuación del órgano que debe realizarlas, como es la Secretaría de Desarrollo Sustentable perteneciente al Gobierno del Estado, pues la no arbitrariedad de las decisiones debe tener su límite y control en el propio dictamen de congruencia que emita la Secretaría una vez que analice y verifique que los planes y programas municipales guardan congruencia entre los distintos niveles de planeación, dictamen que en todos los casos debe contener los motivos y las razones por las cuales el gobierno local decida sobre la congruencia o falta de ella de los planes y programas municipales, justificando clara y expresamente las recomendaciones que considere pertinentes en caso de detectar incongruencias. De este modo, siempre que el dictamen de congruencia reúna los requisitos aludidos, como requisito previo para la publicación e inscripción en el registro público, no podrá entenderse como arbitrario, de ahí que el artículo 52 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, analizado en el contexto de las facultades constitucionales concurrentes en la materia de asentamientos humanos, es constitucional.³³³³9ª. Época, Jurisprudencia P./J. 18/2011. IUS: 161385.

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En consecuencia, la relación jurídica que se produce entre los instrumentos de planeamiento urbanístico exige tener como referencia la pertenencia a un sistema de planeamiento que requiere, en primer lugar, una relación clara y precisa en el alcance de cada uno de los instrumentos de planeamiento y, en segundo lugar, la limitación necesaria de los instrumentos para permitir la acción planificadora de las instancias públicas intervinientes.

Al respecto, el Pleno de la scjn señaló que

la facultad constitucional concurrente en materia de asentamientos humanos prevista en el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 11 de la Ley General de Asentamientos Humanos, ya que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por aquéllos, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en este materia que son paralelas y complementarias:
a) La normativa, que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diferentes niveles de gobierno; y, b) La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación di-recta con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.³⁴B. Características normativas de los instrumentos

de planeamiento urbanístico

La naturaleza jurídica de los planes y programas de desarrollo urbano es uno de los temas centrales del debate jurídico y que definen sus características y, por ende, los medios de defensa aplicables.

³⁴9ª. Época, Jurisprudencia P./J. 16/2011. IUS: 161382. Ver también, 9ª. Época, 2005, Aislada:
XII.1o.15 A. IUS: 179358.

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La primera idea sobre este tema, se centró en determinar que los planes urbanísticos eran “actos administrativos” al considerar que

por acto administrativo se entiende toda manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio que realiza la administración pública en ejercicio de la potestad administrativa. Ahora bien, el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Cuajimalpa de Morelos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de abril de 1997, expedido con base en el artículo 27 constitucional y en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, tiene como objetivos mejorar la calidad de vida de la población propiciando su arraigo; diversificar los usos del suelo; generar empleos y satisfacer el déficit de equipamiento, infraestructura y vivienda, entre otros, encauzando el futuro crecimiento poblacional de la delegación, de suerte que, en cuanto a esos objetivos, contiene algunas características de abstracción y generalidad; sin embargo, éstas se encuentran acotadas a situaciones específicas y concretas como lo son la zona y la clase de tierras que incluye, por lo que es menester motivar la elecciones de determinados inmuebles y la decisión en cuanto a los efectos que esto conlleva, esto es, una relación de causa-efecto. Así, el programa no es más que una norma individualizada en tanto se refiere a una zona geográfica delimitada (Delegación de Cuajimalpa de Morelos) que afecta a determinados sujetos claramente identificados (habitantes, propietarios y poseedores cualificados de dicha demarcación), lo que obliga a argumentar sobre el porqué determinado inmueble es candidato idóneo para ser afectado. En otros términos, se está en presencia de un acto administrativo que no es una regla de conducta en abstracto, sino que crea, modifica o extingue una situación jurídica y relación precedente de un derecho y restricción de otro y, por tanto, debe ser explicado y no ser un acto arbitrario que no motiva la causa legal que da lugar al acto de molestia o privación. Cabe poner de relevancia que un acto administrativo —aun con efectos generales— no es igual que una ley, de manera que los requisitos de validez respectivos difieren, especialmente los concernientes a la motivación. En conclusión, el programa, en la medida que implica la expresión de voluntad de la administración pública, es un acto administrativo que, si bien se encuentra referido a múltiples destinatarios de una zona deter-minada, no por ello queda exceptuado de explicar y demostrar la subsunción en la hipótesis legal de las circunstancias de facto y de jure del caso particular pues, como acto administrativo con efectos generales se agota en un supuesto

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concreto, a diferencia de la ley que es aplicable a situaciones abstractas que pueden o no actualizarse. En ese orden de ideas, si el programa en cuestión no expone en forma pormenorizada las razones que llevaron a expedirlo y los motivos para destinar determinado terreno al área de preservación ecológica de la delegación, es claro que no cumple con la garantía de fundamentación y motivación.³⁵No obstante, la evolución jurisprudencial mexicana terminó evidenciando las debilidades de la consideración del plan urbanístico como “acto” y lo posicionó en el ámbito de las normas jurídicas.

Una aproximación a esta concepción normativa del instrumento de planificación se produjo en el Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito que señaló que

el artículo 82 del Reglamento del Plan Parcial de Desarrollo urbano de San Pedro Garza García, Nuevo León 1990-2010, no da ningún efecto retroactivo a la ley, toda vez que la obligación que impone para el otorgamiento de la licencia de uso del suelo de una edificación construida con anterioridad a su entrada en vigor, consistente en tener el número de cajones de estacionamiento suficientes para satisfacer la demanda, obra hacia el futuro y no hacia el pasado, pues impera indiscutiblemente a partir de la vigencia del reglamento en cuestión; resultando incierto que modifique derechos adquiridos el tenor de los ordenamientos vigentes en el momento en que se construyó alguna edificación, ya que si bien es cierto que en le época en que se empezó a dar un uso del suelo comercial no existía ninguna disposición que reglamentara el otorgamiento de la licencia para el uso de las edificaciones y por ello había libertad para darle cualquier uso, también lo es que tal libertad o derecho desaparece al surgir la reglamentación que no existía; de manera que si el dispositivo regula una situación hasta entonces no reglamentada, ello obra hacia el futuro y no hacia el pasado, al amparar obligaciones a partir de su vigencia y no por el hecho de que la disposición en comento se refiera al caso de construcciones edificadas con anterioridad a su entrada en vigor y no a nuevas construcciones.³⁶³⁵9ª. Época, 2004, Aislada: I.4o.A.413 A. IUS: 182245.

³⁶9ª. Época, 2001, Aislada: IV.3o.A.T.46 A. IUS: 190432.

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Definitivamente, los instrumentos de planeamiento tienen un carácter normativo, para sostener esta afirmación también sirve la referencia al caso de los instrumentos de planeamiento urbanístico del Distrito federal, del Séptimo Tribunal Colegiado del primer circuito que determina que el

artículo 13, primera parte, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que nadie puede ser juzgado por leyes privativas, entendiéndose como tales aquellas que estén dirigidas a personas en lo particular, con exclusión de las demás, y que después de aplicarse el caso previsto y deter-minado, pierden su vigencia. La circunstancia de que los programas parciales de desarrollo urbano del Distrito Federal se refieran concretamente al uso del suelo en un área determinada, no les confiere la característica de leyes privativas, ya que aquéllos tendrán efectos sobre todos y cada uno de los predios que se encuentren dentro del polígono respectivo, y su vigencia no está circunscrita a un solo acto de aplicación, es decir, solamente se trata de una disposición gubernativa con un ámbito de vigencia territorial delimitado, lo cual no atenta contra ningún principio constitucional, sino que es coherente con los postulados previstos por los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracciones XXIX-C y XXIX-G y 122, inciso C, base primara, fracción V, subinciso j), de la Carta Magna, ya que la ordenación de los asentamientos humanos debe hacerse tomando en cuenta las particularidades que revista una zona en particular, a efecto de mejorar los centros de población y preservar el equilibrio ecológico imperante en ese lugar.³⁷Al respecto, también resulta representativa la resolución del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito:

De acuerdo con lo establecido en los artículos 15, fracciones I, II y último párrafo, 26, 35, 36 y 46 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Puebla, los planes y programas de desarrollo urbano son aprobados, publicados en forma abreviada e inscritos en el registro correspondiente, regulan y ordenan los asentamientos humanos y son obligatorios para las autoridades y para los particulares, es decir, se incorporan al régimen jurídico correspondiente, y dentro de sus respectivos ámbitos de aplicación, rigen para un número indeterminado

³⁷9ª. Época, 2005, Aislada: I.7o.A.369 A. IUS: 178663.

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de gobernados y son de carácter permanente, en tanto no agotan su aplicación en un caso concreto sino que su finalidad es la de regir un número de casos también indeterminado, por lo que constituyen normas de carácter general pues el legislador otorgó facultades al gobernador y a los Ayuntamientos municipales del Estado de Puebla, que son autoridades administrativas, para emitir este tipo de normas obligatorias, mas no constituyen una ley en sentido material no comparten la jerarquía de éstas sino que su formación, aplicación y ámbito de validez están determinados por la ley que les da origen.³⁸C. Publicación de planes

Como cualquier norma jurídica, los planes y programas de desarrollo urbano siguen un procedimiento de formulación, aprobación y modificación que concluye con la publicación oficial del decreto correspondiente para dar plenos efectos jurídicos a los mismos. No obstante, resulta práctica habitual la publicación “parcial” del instrumento de planeamiento urbanístico lo que debilita la publicidad de la norma. Otro caso que viene aparejado a la publicación consiste en el posterior inscripción en el Registro Público de la Propiedad, cuestión que —desde mi punto de vista— no anula la eficacia de la norma de planeamiento publicada de manera oficial.

Al respecto, los tribunales colegiados de circuito han señalado —sobre el modelo del Distrito Federal— que mediante el

mencionado decreto, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal aprobó los dieciséis programas delegacionales de desarrollo urbano de la misma entidad, junto con sus planos y anexos técnicos que forman parte inseparable de cada uno de ellos y, además, ordenó remitir esos programas al Presidente de la República para su publicación. En este sentido, toda vez que con la promulgación de ese decreto por parte del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y su publicación en la Gaceta Oficial local y en el Diario Oficial de la Federación los días 7 y 8 de abril de 1997, respectivamente, se otorgó plena eficacia y fuerza legal al decreto en sí mismo y por consiguiente, a los dieciséis programas delegacionales aprobados, era innecesaria la emisión de diversos decretos promulgatorios por parte del Ejecutivo Federal con el objeto

³⁸9ª. Época, 2005, Aislada: VI.1o.A.173 A. IUS: 178370.

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de cumplir con el mandato del legislador de publicar o dar a conocer a los gobernados cada uno de los programas autorizados, puesto que tal obligación se acató con la promulgación del decreto primigenio, y sólo restaba cumplir cabalmente la referida resolución, publicando el texto íntegro de los programas y de sus anexos.³⁹Los efectos de la publicación oficial de los planes y programas de desarrollo urbano también ejercen su influencia normativa sobre los instrumentos de planeamiento restantes que pueden ser abrogados por el nuevo instrumento publicado. Al respecto, resulta enriquecedora la tesis aislada siguiente:

No obstante que el artículo segundo transitorio del decreto por el que se aprueban los programas delegacionales de desarrollo urbano del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de abril de 1997, señale que: “Se abrogan todos y cada uno de los programas parciales de desarrollo urbano correspondientes a cada delegación del Distrito Federal”, a efecto de estar en posibilidad de afirmar categóricamente que algún programa parcial fue efectivamente abrogado, debe realizarse una interpretación sistemática de los programas delegacionales emitidos por la entonces Asamblea de Representantes, en relación con el artículo sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, que contempla la posibilidad de que los programas parciales preexistentes se incorporen a aquéllos. Por tanto, si un programa delegacional confirma algún programa parcial previamente emitido, es indudable que no fue abrogado por el artículo transitorio invocado en primer término, y consecuentemente, tiene plena validez temporal.⁴⁰

5. Derecho sancionador del Urbanismo

Uno de los temas debatidos en el Derecho público mexicano ha sido, por un lado, i) la relación e independencia entre Derecho penal y Derecho administrativo sancionador, así como, ii) la capacidad sancionadora de la Administración pública, discusiones que no han pasado por alto en el debate sobre el Derecho urbanístico mexicano.

³⁹9ª. Época, 2007, Aislada: I.15o.A.74 A. IUS: 173498. Ver también la tesis: 9ª. Época, 2005, Aislada: I.5o.A.8 A. IUS: 179231.

⁴⁰9ª. Época, 2005, Aislada: I.7o.A.368 A. IUS: 178662.

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En el primer caso, vale la pena recordar como el mismo Pleno de la scjn ha intentado delimitar los ámbitos del Derecho penal y del Derecho administrativo sancionador, aunque se trata de una resolución general, resulta valiosa traerla a esta exposición:

De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo del administrativo sancionador —apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal— irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.⁴¹Ahora bien, sobre el segundo asunto, la scjn se pronunció acerca de las posibilidades de regulación de figuras sancionadoras por parte de las normas administrativas y la limitación constitucional a las 3 figuras de sanción:⁴²multa (no excesiva⁴³), arresto hasta por 36 horas y trabajo a favor de la comunidad. Sobre el particular señaló que,

⁴¹9ª. Época, Jurisprudencia: P./J. 99/2006. IUS: 174488.

⁴²Ver reforma constitucional federal al artículo 21, de 18 de junio de 2008.

⁴³Artículo 22 CF.

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al establecer el artículo 140, fracción II de la Ley General de Asentamientos Humanos del Estado de México que las infracciones a las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos así como a las determinaciones de las autoridades competentes, se sancionarán por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas o los Ayuntamientos, según corresponda, atendiendo a la naturaleza, gravedad y circunstancias del hecho, con la demolición total o parcial de las construcciones, no viola el artículo 21 constitucional que impone como limitantes sancionadoras a las autoridades administrativas en relación con la infracción a reglamentos gubernativos o de policía, la multa o el arresto, en virtud de que esa disposición constitucional no rige tratándose de actos formal y materialmente legislativos, pues estatuyen situaciones jurídicas distintas y sus regímenes son también diferentes, porque mientras el reglamento del tipo señalado se limita a cuestiones de carácter administrativo, las leyes carecen de esa cortapisa y sólo se encuentran delimitadas en el aspecto aludido, fundamentalmente por el artículo 22 constitucional.⁴⁴Como se ha mencionado, las multas por las infracciones urbanísticas están vinculadas a los principios constitucionales de la potestad punitiva estatal para impedir, como establece el mismo artículo 22 CF, la aplicación de multas excesivas. Al respecto, se ha señalado que

la circunstancia de que ni el referido precepto legal ni en algún otro dispositivo del propio cuerpo jurídico, se prevean los parámetros que debe tomar en cuenta la autoridad administrativa para determinar el monto al que debe ascender la multa aplicables por incumplir alguna de las obligaciones que establece la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, no conlleva a una trasgresión del derecho fundamental a la seguridad jurídica garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que con lo dispuesto en el citado artículo 201, fracción II, el gobernado no queda en estado de incertidumbre sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, pues tiene la seguridad de que en caso de incurrir en el incumplimiento de alguna de las señaladas obligaciones lo podrá ser impuesta una sanción pecuniaria que oscilará entre un mínimo y un máximo, margen que además de permitir a la autoridad individualizar la sanción, impide su actuación arbitraria, toda vez

⁴⁴9ª. Época, 1995, Aislada: P. LI/95. IUS: 200343.

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que, por una parte, el monto por el que la sanción pecuniaria se determine no podrá ascender de veinte mil días de salario mínimo y, por la otra, cuando la cuantía de la referida sanción pecuniaria supere el mínimo, esto es, cien días del mencionado salario, la respectiva autoridad sancionadora, en términos de los dispuesto en el párrafo primero del citado artículo 16, deberá expresar en un mandamiento escrito la valoración de las circunstancias que rodearon la conducta ilícita y que justifican el monto impuesto, para la cual atenderá tanto a la afectación que la conducta ilícita ha generado al bien jurídico tutelado en el respectivo ordenamiento, como a la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que puede inferirse la levedad o gravedad de aquélla.⁴⁵Finalmente, otro de los casos sobre los que se ha pronunciado los tribunales federales consiste en la garantía de audiencia y cumplimiento de formalidades del procedimiento en el que se ha señalado que

conforme a lo establecido en aquel precepto “La Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas del Estado (actualmente Secretaría de Desarrollo Urbano, Ecología y Obras Públicas del Estado de Puebla), determinará los casos y el procedimiento para la aplicación de las medidas de seguridad y para la imposición de sanciones, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, las circunstancias particulares del caso y la reincidencia.”; por tanto, si bien se faculta a dicha secretaría a determinar los casos y el procedimiento para la aplicación de las medidas de seguridad y la imposición de sanciones, también lo es que en contra de esas determinaciones procede el recurso de inconformidad, establecido en los artículos 96 a 105 de la propia ley, que prevé la suspensión del acto, en el que se da oportunidad al interesado de aportar las pruebas que estime conducentes para su defensa, que son admisibles con excepción de la confesional; existe una audiencia de recepción de pruebas —que también se entiende como de desahogo de las mismas, de otra manera no tendría caso que fueran admitidas—, en la que además se puede alegar por escrito, y se obliga a la autoridad a resolver en un plazo de diez días; resolución en contra de la cual procede, a su vez, el recurso de revisión previsto en el artículo 106 de la citada

⁴⁵9ª. Época, 2000, Aislada: 2a. CLXII/2000. IUS: 190650.

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ley, ante el gobernador del Estado. Por tanto, si bien en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Puebla no se establece la garantía de audiencia previa a la aplicación de la medida de seguridad e imposición de sanción, sí se otorga con posterioridad a la decisión administrativa, con oportunidad amplia de defensa, en respeto a las formalidades esenciales del procedimiento, por lo cual su artículo 95 no resulta violatorio del artículo 14 de la Constitución General de la República, ya que la aplicación y ejecución definitiva de la medida sólo debe realizarse una vez que la decisión ha quedado firma y no inmediatamente después del dictado de la resolución.⁴⁶119

6. Derecho penal urbanístico

Además del régimen sancionador del Urbanismo, el legislador ha establecido al Derecho penal como reducto final para proteger los bienes y valores urbanísticos. Una de las cuestiones centrales de los tipos penales en el Urbanismo radica en las acciones de disposición del suelo sin habilitación urbanística correspondiente (licencias, permisos, autorizaciones, entre otras).

En este caso generalizado, el Pleno de la scjn ha señalado sobre el delito de fraccionamiento ilícito, en el modelo veracruzano, que

el artículo 285 del Código Penal del Estado de Veracruz sanciona al que sin contar con el permiso o la licencia de la autoridad correspondiente, inicie obra de construcción de fraccionamiento o de lotificación, ilícito de los llamados de resultado anticipado, en los que (atendiendo al bien jurídico tutelado), para la integración del delito no se requiere que los actos lleguen hasta obtener la totalidad del fin deseado (construcción de fraccionamiento o lotificación), sino que basta la simple conducta encaminada a ese fin para la actualización del tipo, de ahí que lo que en otros casos serían simplemente tentativas, en éstos se tiene por agotado el delito.⁴⁷Otro caso relevante se refiere al modelo penal urbanístico del Distrito Federal en el que los artículos 107 y 18 de la Ley urbanística correspondiente

⁴⁶9ª. Época, 2001, Aislada: VI.3o.A.43 A. IUS: 188841.

⁴⁷9ª. Época, 1999, Aislada: P. XXX/99. IUS: 194076.

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son de índole penal, ya que la primera define la conducta constitutiva de delito “contra la regulación urbana”, que se configura cuando se ejecuta, prepara, instala o modifica un anuncio autosoportado en azotea, adosado, tapial o valla, sin contar con la licencia o permisos que exija la ley de la materia; mientras que en la segunda, como complemento, se prevén las sanciones (prisión y pecuniaria) con las cuales se punirá a la persona —física— que despliegue cualquier de esas hipótesis delictivas; por ende, dada su naturaleza, su sola vigencia no causa perjuicio alguno a los gobernados, tornándose necesaria la existencia de un acto posterior de aplicación que produzca el agravio personal y directo que haga factible la procedencia del juicio de amparo en su contra; consecuentemente, cuando los citados preceptos se combaten como “autoaplicativos”, desprendiéndose de las propias manifestaciones del promovente la inexistencia del referido acto de aplicación al momento de la presentación de la demanda, es correcto su desechamiento, ya que la improcedencia del juicio constitucional en las relatadas circunstancias es manifiesta e indudable, siendo irrelevante alegar que se tienen anuncios previamente colocados y las aludidas disposiciones impiden a la accionante continuar sus actividades relacionadas con éstos, pues se itera, las leyes penales únicamente sancionan conductas catalogadas como delictivas mediante actos concretos de aplicación, sobre lo cual es innecesario realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, pues es notoria su naturaleza heteroaplicativa.⁴⁸Los tribunales colegiados en materia penal también se han pronunciado sobre la prescripción de los delitos urbanísticos de fraccionamiento indebido y venta o promesa de venta, en los que incurre la autoridad urbanística, en este caso, en el modelo veracruzano, al señalar que

los delitos de que se trata se perseguirán a querella del particular o de la auto-ridad facultada para conceder el permiso o licencia correspondiente, tal como lo previene el artículo 287 del código punitivo local. Por otra parte, el numeral 95 ibídem dispone que el derecho para formular querella prescribirá en un año a partir del día en que la parte ofendida tenga conocimiento del delito, y en tres años, independientemente de esta circunstancia; por lo que en el caso

⁴⁸9ª. Época, 2011, Jurisprudencia: I.2o.P.J/34. IUS: 161859. Sobre la tipicidad de estas conductas ver 9ª. Época, 2011, Jurisprudencia: I.9o.P.J/12. IUS: 162171.

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justiciable el derecho para formularla se encuentra prescrito, si se toma en cuenta que en el ocurso de querella el Secretario de Desarrollo Urbano del Estado dijo haber tenido conocimiento de la lotificación del predio en cuestión cuando el término de un año, a que se refiere el artículo 95 del citado ordenamiento legal, ya había vencido.^{ln="524" id="footnote_reference_49" class="footnote_reference" data-footnote-number="49">49}

IV. Reflexión final

El Poder Judicial de la Federación, a través de sus órganos jurisdiccionales, ha consolidado su doctrina sobre las facultades concurrentes en el federalismo mexicano. En principio, dedicaron sus esfuerzos a señalar la intervención federal y estatal conforme la ley general (o de bases). Posteriormente, matizaron los alcances de la legislación federal de bases para garantizar un espacio de regulación estatal propio y diferenciada que permitiera atender las características urbanísticas de cada estado sin que dicho espacio traspasara las bases de la materia establecidas por el legislador federal.

En este mismo ámbito de concurrencia, los municipios tienen una relevante intervención para planear, regular, ordenar, administrar y vigilar el desarrollo urbano y el crecimiento ordenado de sus centros de población. Para ello, la scjn ha mantenido su tendencia hacia el fortalecimiento de las competencias municipales y ha precisado los alcances de la legislación. No obstante, desde mi punto de vista, aún está pendiente el tema de la diferenciación municipal derivado del mismo artículo 115, fracción III, inciso I) CF, que permitirá a una regulación y tratamiento diferenciado entre municipios de un mismo Estado.

Naturalmente queda una larga labor de los tribunales federales para aportar criterios jurídicos en la evolución del Derecho urbanístico mexicano, pero también los tribunales constitucionales y contencioso-administrativos estatales requieren fortalecer y afianzar sus posturas sobre esta materia concreta.

⁴⁹9ª. Época, 1998, Aislada: VII.P.72 P. IUS: 196566.

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