Estados Unidos: política burocrática, narcotráfico y relaciones con México
| Autor | Argentino Mendoza |
| Cargo | Maestro adscrito al Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN), de la UNAM |
En asuntos de política contra las drogas, el gobierno estadounidense presenta una fragmentación en su aparato decisional y por ello una implantación compleja. Esta característica, la descentralización de funciones y la autonomía de departamentos y agencias, sorprende por su magnitud. Sin embargo, este entramado de agencias, departamentos y burocracias generalmente es simplificado con la idea de que en Estados Unidos existe un actor racional unificado que decide qué hacer en asuntos de drogas. Es decir, el presidente del país, y tan sólo un reducido número de sus allegados son el centro del debate. No obstante, intentaremos demostrar que la maquinaria burocrática estadounidense rebasa los límites de un posible control; es más, aunque lo pretendiera, la misma dinámica descentralizada de su sistema político lo impediría.
El hecho de que las burocracias desempeñen un mayor papel, abrevó en la consideración acuñada en los ochenta de la urgencia por compartimentalizar la relación México-Estados Unidos; en otras palabras, dividir los temas por áreas y encargarlos a burocracias especializadas. Como se describirá, las asimetrías de poder en términos de recursos y disponibilidad de los mismos, ha implicado al gobierno de México grandes retos en términos de innovación y desarrollo institucional.
El paradigma de política burocrática abreva en la consideración de que en el sistema político estadounidense y en su aparato decisional, las diversas agencias gubernamentales y los individuos que actúan en ellas tienen y desempeñan un papel crucial en los tipos de decisión de política exterior y sus posibles causes de acción; además de que existen intereses particulares que cada agencia defiende y promueve, lo cual se refleja en el tipo de decisiones en política exterior de Estados Unidos hacia México. Paralelamente a estas consideraciones, la naturaleza de la relación México-Estados Unidos, en la década de los noventa, ha determinado que gran parte de los asuntos sobre México sean discutidos a nivel doméstico, donde una gran cantidad de actores gubernamentales y no gubernamentales participan activamente en las discusiones, lo cual complejiza la relación y dificulta la certidumbre en la dinámica de las relaciones bilaterales.
En este sentido, en la siguiente sección revisaremos la dinámica burocrática de la política antinarcóticos de Estados Unidos hacia México, la cual responde a consideraciones colectivas o causes de política particulares de actores y dinámicas propias en el entramado burocrático de Estados Unidos. Tales acciones, analizadas desde la perspectiva del sistema político y organizacional estadounidense, parecen ser la norma y no la excepción, es decir, hay un sistema de competencias interburocráticas que en determinados contextos rebasa a la política exterior de Estados Unidos.1
Así, dada la magnitud del número y nivel de departamentos y agencias que participan en la elaboración, diseño, implantación y operatividad de la política antinarcóticos relacionados con México, se convierte en una tarea de primer orden su inclusión para comprender las relaciones México-Estados Unidos en la actualidad.
Para los términos del presente apartado, es preciso definir algunos términos pertinentes relacionados con la estructura de la burocracia estadounidense.2
Autonomía. Es la facultad privativa de un grupo en una zona geográfica o de un grupo disperso, o sea la capacidad de cada agencia a responder a sus prioridades de competencia burocrática independientemente de las del departamento del cual dependen políticamente. En otras palabras, capacidad discrecional.
Interinstitucionalidad. Capacidad de establecer relaciones de alianza con sectores poderosos del sistema político estadounidense, mayormente con el Congreso.
Descentralización. Cambio en la localización geográfica del poder desde un área central a un cierto número de distritos periféricos, en los que los desplazamientos geográficos no son sinónimos de desplazamientos de poder. Implica la extensión de poder y autoridad de agencias federales establecidas en los niveles local y estatal. Tal facultad es usualmente independiente de las posiciones diplomáticas adoptadas por otros actores gubernamentales relacionados con México. Es decir, cada agencia tendrá su propia política exterior.3
Liderazgo. Es el proceso-situación en que una persona –o varias–, en méritos de su capacidad real o supuesta para resolver problemas cotidianos en la vida de un grupo, encuentran simpatizantes que se hayan bajo su influjo. Estas cualidades influyen en la capacidad del responsable de la agencia de conducir y establecer relaciones institucionales con el resto de los actores vinculados con la política antidrogas.
Cultura organizacional. Forma permanente y sistemática de estructurar tareas medulares y relaciones humanas en una organización, lo cual se relaciona con los patrones de socialización y reclutamiento de personal.
Estructura burocrática. Naturaleza de la organización interna de las dependencias públicas enfocadas a una política particular; tipo de distribución de tareas, patrones de cooperación y conflicto.
Conflicto burocrático. Fricciones entre agencias con diferente ámbito de competencia y que son incentivadas a coordinarse en políticas particulares, tal es el caso del narcotráfico, en el que departamentos y agencias convencionales de inteligencia y defensa chocan con las responsables de mantener el orden público y éstas, a su vez, con las responsables de atacar al narcotráfico; mención aparte merecen los departamentos y agencias encargados de la Diplomacia, Departamento de Estado, y el Consejo Nacional de Seguridad.4
Contexto. Esta variable determina qué circunstancias sociales, económicas y políticas pueden influir para que adquiera o no mayor importancia el papel de una agencia en el desarrollo de una política. Las circunstancias sociales pueden estar relacionadas con la atención de la opinión pública de Estados Unidos ante un asunto en particular. Las económicas, con la reducción o aumento del presupuesto a la agencia o departamento – lucha por el mismo mediante el cabildeo apoyado en acciones contundentes y de gran impacto–. Las políticas se relacionan con el desempeño de otras agencias, departamentos o gobiernos sobre el asunto; además de la cercanía de coyunturas electorales.
La naturaleza de la política antinarcóticos entre Estados Unidos y México está altamente influida por la dinámica burocrática estadounidense. Así, a nivel Ejecutivo (ministerial) la Oficina Nacional de Control de Drogas (ondcp por sus siglas en inglés), es responsable de la coordinación de más de 50 agencias y departamentos con ámbitos de competencia, tareas y cultura organizacional diferentes.
Las agencias con responsabilidades en asuntos relacionados con narcotráfico y seguridad nacional son las siguientes.
Oficina del Presidente
· Consejo Nacional de Seguridad. Coordinación General de Políticas Relativas a la Seguridad Nacional y Asuntos Internacionales.
· Oficina para Políticas Nacionales para el Control de Drogas (ONDCP)Coordinación General (interna y externa) de Programas Antinarcóticos.
Departamento de Estado
· Oficina de Asuntos Internacionales sobre Narcóticos (INL): responsabilidades internacionales en tareas de desarrollo, implantación, asistencia y monitoreo en materia de antinarcóticos. Además, tiene la responsabilidad de evaluar el desempeño del gobierno en materia de lucha contra las drogas, para el proceso de certificación.
· Oficina de Asuntos Interamericanos (ARA): análisis político y coordinación de actividades diplomáticas en América Latina y el Caribe.
· Oficina de Asuntos Políticos (P): análisis político y coordinación de actividades diplomáticas.
· Oficina de Asuntos Mexicanos (ARA/MEX): coordina las relaciones Estados Unidos-México en un amplio rango de asuntos.
· Embajada de Estados Unidos en México (U.S. Embassy of Mexico).
Departamento de Justicia
· Oficina para el Control de Drogas (DEA): responsabilidades operativas, de inteligencia y estrategia doméstica e internacional. Es la agencia con mayor presupuesto: en 1999 programó 1 255 millones de dólares.
· Buró Federal de Investigaciones (FBI): encargado de tareas nacionales e internacionales en materia de drogas, terrorismo y crimen organizado, así como contraespionaje.
· Servicio de Inmigración y Naturalización (INS): reglamentación de extranjeros en puntos de entrada y al interior de Estados Unidos. A través de la Border Patrol tiene responsabilidades en materia de interdicción de drogas en la frontera México-Estados Unidos.
· División Penal: enjuiciamiento del crimen organizado, procesos de extradición.
· Interagencia para el Crimen y el Esfuerzo de la Ley (ICDE): identificar, investigar y perseguir miembros de organizaciones internacionales de narcotraficantes.
· Centro Nacional sobre Inteligencia de Drogas (NDIC): coordinar y consolidar la organización estratégica de la inteligencia sobre drogas para la seguridad nacional y el esfuerzo de las agencias involucradas, a fin de producir diagnósticos sobre organizaciones de narcotraficantes.5
· Interpol-U.S National Central Bureau (USNBC): comunicación y enlace sobre investigaciones, localización, aprehensión, extradición de fugitivos y criminales internacionales.
· Servicio de Alguaciles de Estados Unidos (USMS): detención de fugitivos y confiscación de sus bienes en demanda de agencias como la DEA, FBI, Aduanas e Interpol.
Departamento del Tesoro
· Buró de Alcohol y Armas de Fuego (ATF): detección y prevención del tráfico ilegal de armas.
· Ingresos de la Federación (IRS): delitos financieros y asistencia a gobiernos en materia de mejoramiento institucional y legal para prevenir lavado de dinero.
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