Derecho administrativo y servicio público. Trazos inconclusos de una perspectiva histórica

AutorDr. Andry Matilla Correa
CargoDoctor en Derecho

    EL DR. ANDRY MATILLA CORREA, CUBANO, es Dr. en Derecho por la Universidad de La Habana, Cuba, debido a su destacado desempeño le han sido conferidos diversos cargos, entre los que destacan: Vicedecano de Universalización de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana; Miembro de Número de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo, de la Unión Nacional de Juristas de Cuba; Vicepresidente del Capítulo de Ciudad de La Habana, de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo, de la Unión Nacional de Juristas de Cuba a partir febrero de 2006, Presidente Adjunto del Área del Caribe de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (México, Distrito Federal, 8 de junio de 2006); además es Miembro de la Directiva Nacional de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo, de la Unión Nacional de Juristas de Cuba; Miembro Fundador de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo.

El tema central que nos convoca en estas líneas es el servicio público, una de las categorías jurídicas básicas que ha encontrado lugar dentro de los subsistemas jurídicos administrativos que se han formado bajo el influjo cultural más directo del Derecho Administrativo francés.

¡Felices nuestros hijos si saben librarse mejor que nosotros de los dogmas y de los prejuicios!

Las transformaciones del Derecho Público. 1913.

León Duguit

I-) Planteamiento

El servicio público, como institución jurídica, es un punto de estudio que no se presenta para nada inhóspito dentro de la ciencia del Derecho Administrativo, ni ha sido lo suficientemente llano como para agotar su atractivo. Antes bien, la situación actual que le rodea muestra todo lo contrario, y se revela como una figura iusadministrativa tormentosa y atormentada dentro de los estudios jurídicos y dentro del debate que le ha tenido como centro. Sobre ella han escrito y polemizado los principales científicos - y otros no tan grandes - del Derecho Administrativo europeo y latinoamericano; propiciando así, especialmente desde finales del siglo XIX, la sustanciación de un área del conocimiento jurídico que, a pesar de ser recurrida en grado apreciable, sigue siendo cautivante, tanto porque deja abierto el espacio para continuar ese proceso de sustanciación, cuanto porque en ella se condensa y trasluce el espíritu mismo que le otorga el aliento vital al Derecho Administrativo.

Si tratamos de elevar la mirada por encima de los aspectos puramente formales que el servicio público encierra, y procuramos llegar sin distracción al contexto de fondo que sustenta toda su armazón jurídica, podremos apreciar que antes nuestros ojos se alzan las piezas estructurales de base en torno a las cuales gravita el sistema cosmológico del Derecho Administrativo: la Administración Pública, la comunidad o colectividad, el individuo, las prerrogativas públicas, el interés público, las libertades individuales. Ninguna de esas piezas queda fuera de la mecánica de funcionalidad esencial que subyace en el servicio público como institución jurídica administrativa; y será la manera en que se engranen todas ellas la que señalará el sentido que se le asigna a esa mecánica, siempre proyectándola en un espacio y en un tiempo determinados. Ciertamente, el servicio público resulta, ante todo, una técnica jurídica de actuación de determinados fines públicos; y su perspectiva evidencia un punto determinante en la potenciación de la vocación social que impregna la funcionalidad del Derecho Administrativo en cuanto subsistema jurídico.

A la altura de los tiempos que corren, y frente a los avances científicos que puede mostrar hoy la rama iusadministrativa en el Derecho Comparado, pretender hablar sobre el servicio público no es una novedad. Los aspectos jurídicos que atañen al mismo han sido abordados desde los más diversos ángulos y desde los más variados presupuestos conceptuales; no sólo en lo concerniente a ese fenómeno en particular, sino también en lo atinente a la percepción del diseño y de la articulación del marco de actuación pública, y de la ordenación jurídica de la interacción entre la Administración Pública y los individuos dentro del perímetro del ejercicio de la función administrativa. Es por ello que el servicio público deja de ser un tópico de resonancia estrictamente jurídica, para remontar su trascendencia directa como fenómeno a los planos político, económico y social en general; incluso, es también una cuestión con un importante matiz cultural, si se considera el amplio alcance de esta última expresión.

Ajustándonos a los límites precisos del ordenamiento jurídico cubano, hay que comenzar por apuntar que, en su base histórica originaria, el régimen jurídico administrativo cubano es tributario del modelo de ascendencia francesa al respecto, que nos llegó por la vía de España como antigua metrópolis, y se asentó entre nosotros con la correspondiente influencia española durante el período decimonónico. Por lo tanto, los orígenes históricos del servicio público como institución jurídica en Cuba hay que ubicarlos en el contexto del siglo XIX, con influencia francesa, y de manera muy cercana al quehacer jurídico administrativo español, quien era, en sentido general, el que señalaba la pauta al efecto, habida cuenta de la condición de territorio de ultramar del antiguo imperio español en la que era tenida la "siempre fiel Isla de Cuba". Sin embargo, es necesario reconocer que para el Derecho Administrativo nacional, la importancia jurídica del servicio público no adquirió el grado de implicación que tuvo para el caso francés; ni el debate en torno a su configuración jurídica ha revestido los niveles de intensidad que muestran otros países al respecto. Por otro lado, también es imprescindible precisar que la doctrina iusadministrativista cubana de la primera mitad siglo XX, aproximadamente, no dejó de incursionar con cierta atención en el estudio de cuestiones propias del régimen jurídico de los servicios públicos, sobre todo en un período tan significativo para el auge científico de esa categoría jurídica administrativa como fue el que se extendió entre las décadas de 1920 y 1950.

Durante la segunda mitad del siglo XX y hasta los días que corren, el desarrollo científico que ha rodeado al régimen jurídico de los servicios públicos en Cuba se revela contrastante con la etapa anterior en el plano nacional, y sui generis si se compara con el panorama que en esa dirección presentan varias naciones del área iberoamericana. En primera instancia, lo que resalta en ese sentido es el estado de abandono científico que ha sufrido el estudio de los servicios públicos dentro del Derecho Administrativo cubano luego del triunfo revolucionario de enero de 1959; al punto de que, más allá de pinceladas con cierta extensión - el saldo final no merece otro calificativo - en las escasas obras de corte general que se han escrito en este período, y tangenciales acercamientos en trabajos más específicos que tienen como centro de mira directo otros tópicos del Derecho Administrativo, es posible sostener actualmente que entre nosotros está por completo ausente un verdadero debate sobre los puntos más trascendentales y básicos que propicia la visión jurídica del tema. Esa no es una situación que se ha originado en los últimos años, sino que puede ser apreciada a lo largo de la segunda mitad de la centuria pasada. La consecuencia más destacable de todo ese proceso, ha sido la atrofia que ha sufrido en Cuba la proyección científica del servicio público como categoría jurídica administrativa, y las implicaciones de su régimen jurídico.

Frente a una realidad de esa naturaleza, se impone hoy comprender la importancia de revertir esa atrofia. Pero para ello primero hay que ganar en conciencia, a lo interno del Derecho Administrativo cubano, sobre el servicio público como fenómeno jurídico y el rol que desempeña el mismo como técnica jurídica con valor de uso dentro del tráfico jurídico administrativo. Ante tal situación, nos ha parecido más conveniente asumir aquí una suerte de mirada en retrospectiva, a grandes rasgos, del proceso de evolución de la noción jurídica del servicio público como institución jurídica del Derecho Administrativo; sin mayores pretensiones que la de comenzar esfuerzos - este enfoque tiene que ser necesariamente el punto inicial - por desbrozar un camino en el que ya buena parte de la doctrina del área iberoamericana - como zona geográfica y cultural de la que Cuba es parte integrante de manera indisoluble - tiene grandes y meritorios avances.

II-) Derecho Administrativo y servicio público: una mirada en retrospectiva

La noción jurídica de servicio público tiene su base originaria en el Derecho Administrativo francés, desde donde se irradia a otros ordenamientos jurídicos-administrativos - básicamente, algunos de la Europa continental y de América Latina - que recibieron la influencia directa del quehacer iusadministrativo de Francia; influjo que se hace visible a partir del siglo XIX y como consecuencia de los cambios político-jurídicos que sobrevienen en esa nación una vez que se desata y se consolida el proceso revolucionario burgués de fines del siglo XVIII, que contribuiría a cimentar definitivamente las bases de la moderna formación estatal.

Ciertamente - y como ocurre con otras técnicas de Derecho Administrativo, en este caso de cuño francés -, no puede decirse que el servicio público sea una técnica jurídica que tiene acogida, recepción o proyección universal, en los diversos ordenamientos jurídicos, pues existen países, en contraste con los ya aludidos en el párrafo anterior, donde no ha tenido acogida esta técnica de ordenación de determinadas relaciones jurídico-administrativas (quizás, los ejemplos más contrastantes se encuentran dentro de la propia Europa continental1 y en el Derecho anglo-norteamericano), y en...

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