Proporcionar transparencia: ?Hasta que punto responde el gobierno mexicano a las solicitudes de informacion publica?
| Autor | Fox, Jonathan |
| Cargo | P. 3-31 - Report |
Delivering Transparency: To What Degree Does the Mexican Government Respond to Public Information Requests?
INTRODUCCIÓN
Si "la información es poder", las reformas tendientes a la transparencia tienen el potencial de redistribuir el poder. El poder de los intereses creados depende frecuentemente del control discrecional y privilegiado sobre la información, de manera que una revelación pública más amplia suele producir tanto perdedores como ganadores. Debido a esto, las reformas en pro de un gobierno abierto pueden generar resistencia. Después de todo, los analistas de las organizaciones, a partir de Max Weber, han reconocido los poderosos incentivos que impulsan a las instituciones a tratar de limitar el acceso a la información. (1) Por consiguiente, no puede darse por sentado que las reformas a favor de la transparencia lleguen necesariamente a cumplir lo que prometen. (2)
El principio de la transparencia ha sido aceptado ampliamente en todo el mundo, por lo menos en el discurso. (3) Como consecuencia, pocos funcionarios públicos expresan abiertamente su oposición a la revelación de información pública. Esto plantea un dilema. El actual nivel de consenso--sin precedentes--en favor del gobierno abierto, antes que eliminar la oposición, tiende a volver subterráneas las fuerzas que favorecen el secreto. En otras palabras, tiene el efecto perverso de que la verdadera oposición a la transparencia raras veces sea transparente. En este contexto, los perdedores harán lo que tengan que hacer para limitarse a aparentar que cumplen con los requisitos legales y los criterios civiles. (4)
Desde el punto de vista de la investigación, esta proposición implica que no resultará fácil medir el acatamiento gubernamental de las leyes de libertad de la información y que los datos oficiales no pueden darse por buenos. El estudio de la dinámica de la aplicación de las leyes de transparencia todavía es incipiente (Neuman, 2009). Aquí resulta pertinente la distinción conceptual de lo que podría llamarse "transparencia clara", en oposición a la transparencia "opaca" o "borrosa" (Fox, 2007a, 2008). La transparencia clara refleja cómo se comportan realmente, en la práctica, las instituciones: qué decisiones toman, cómo las toman, adónde va a dar su dinero y cuáles son los resultados tangibles de sus acciones. En oposición, la transparencia opaca se refiere a la entrega de información disponible sólo nominalmente (accesible en teoría pero no en la práctica, datos cuya significación no es clara o información que se difunde pero que resulta no ser confiable). (5)
Estas premisas enmarcan el planteamiento empírico central de este estudio: ¿en qué medida las reformas relativas a la transparencia hacen pública, en efecto, la información? Específicamente, ¿con cuánta frecuencia las solicitudes ciudadanas de información reciben la respuesta que están buscando? Este estudio se ocupa de esta cuestión en México, que ha puesto en práctica una de las reformas de gobierno abierto más ambiciosas del mundo. (6) Esta interrogante de la investigación se enfoca en una dimensión del proceso más amplio de la justificación gubernamental de sus acciones ante la sociedad, que representa una dimensión de la rendición de cuentas y un componente clave del proceso deliberativo de la democracia (por ejemplo Monsiváis, 2005). Schedler describe esta forma de respuesta oficial como "responsividad" (Schedler, 1999; Fox, 2008). La "responsividad" de los servidores públicos tiene dos componentes esenciales: su obligación de proporcionar información al público y su obligación de explicar sus decisiones (Schedler, 1999, 14-15).
Los principales hallazgos de este estudio indican que existen tanto un avance considerable como obstáculos arraigados. Primero, las evaluaciones, lo mismo las oficiales que las independientes, coinciden en que una proporción sustantiva de las solicitudes ciudadanas de información a los organismos federales obtiene la información deseada, aunque son bastante menos de lo que sugieren las estadísticas oficiales públicas. Segundo, los organismos federales están negando cada vez más la "existencia" de la información solicitada, y el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) cuenta con pocas herramientas para confrontar esta tendencia. Tercero, en el caso de las quejas ciudadanas oficiales acerca de las negativas a proporcionar información (que oficialmente se denominan "recursos"), el IFAI a menudo se expresa a favor de los demandantes, aunque esto ocurre en menor medida desde 2008. Cuarto, el IFAI solía basarse exclusivamente en las quejas ciudadanas para analizar el no cumplimiento de un organismo, pero desde 2007 su oficina de vigilancia comenzó una verificación sistemática del acatamiento de las organizaciones a las resoluciones del IFAI. Los esfuerzos de esta institución para convencer a los organismos que no acatan las instrucciones de que entreguen una respuesta producen frecuentes resultados. Quinto, hay una amplia variación entre los organismos federales por lo que se refiere a su grado de responsividad, tanto a los ciudadanos como a los mandatos del IFAI. Esto sugiere que el apoyo al gobierno abierto, así como la resistencia al mismo, se distribuyen de manera desigual en el sector público. Con base en estos hallazgos empíricos, las conclusiones analizan brevemente posibles explicaciones de diversos patrones de cumplimiento organizacional, concentrándose en las culturas e incentivos institucionales.
METODOLOGÍA
La estrategia metodológica de este estudio para evaluar el cumplimiento de los organismos federales con la innovadora ley de transparencia mexicana de 2002 se basa en un análisis de dos grandes conjuntos de indicadores del comportamiento institucional. (7) El primer conjunto de indicadores se concentra en el grado en el cual los organismos proporcionan directamente la información que solicitan los ciudadanos. La reforma mexicana del acceso a la información creó un procedimiento de quejas específico, que permite que aquellos ciudadanos que consideren que sus solicitudes fueron rechazadas injustamente recurran a un tribunal de adjudicación, integrado por los comisionados del IFAI, organismo semiautónomo del Ejecutivo. Gracias a la existencia de este proceso para buscar un recurso público, los investigadores pueden documentar tanto las negativas de información como las respuestas institucionales a las mismas. (8) En otras palabras, el primer conjunto de indicadores se ocupa de la interfaz directa entre los ciudadanos y el Estado, mientras que el segundo se refiere al papel del innovador IFAI de México en sus esfuerzos por promover el acatamiento de la ley de acceso a la información por parte de otros organismos. (9) Estos dos conjuntos de indicadores se analizan utilizando evidencia obtenida tanto de los datos oficiales del IFAI como de evaluaciones independientes.
Este estudio se basa en cuatro conjuntos diferentes de datos para tratar los patrones de las respuestas organizacionales a las solicitudes ciudadanas. La primera fuente son los datos oficiales públicos del IFAI, que indican en qué medida otros organismos proveen información a los ciudadanos en respuesta a sus solicitudes. Los amplios datos del IFAI sobre este proceso proporcionan una primera aproximación a la responsividad gubernamental, pero su validez se ve limitada por dos restricciones fundamentales. Primero, son los mismos organismos (y no el IFAI) los que clasifican si sus respuestas son positivas. Segundo, las categorías oficiales de respuesta no definen si la información enviada corresponde efectivamente a la solicitud del ciudadano. El reconocimiento de estas limitaciones llevó a crear el segundo conjunto de datos. En colaboración con el personal del IFAI, investigadores independientes (entre los que se incluían autores de este estudio) llevaron a cabo una evaluación de la calidad y la completud de las respuestas organizacionales, basada en una revisión independiente, caso por caso, de muestras aleatorias estratificadas simples de aproximadamente 350 solicitudes efectivas y las respuestas de cada uno de los cinco organismos con más solicitudes (un total de 1787 peticiones) durante los tres primeros años de operación (2003-2005) del sistema de acceso a la información. Estos datos originales son los que se analizan con mayor detalle. El tercer conjunto de datos fue generado por un estudio independiente de respuestas del IFAI a solicitudes ciudadanas, llevado a cabo por el Proyecto México del National Security Archive (Archivo Nacional de Seguridad), que es un grupo de interés público. Después de estas dos evaluaciones independientes el IFAI mismo empezó a hacerse cargo de la tarea de evaluar tanto la completud como la calidad de las...
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