Los tipos de estados políticamente descentralizados
| Autor | Manuel Fondevila Marón |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Internacional de la Rioja y en la Universidad de Lleida |
| Páginas | 79-192 |
Page 79
“Y sin embargo, se mueve”
Galileo Galilei.
El estudio del federalismo es, como ya hemos indicado, el estudio de una realidad política, jurídica y social en constante evolución. Por esta razón a la hora de estudiar, en este Capítulo, los Estados Políticamente descentralizados que forman parte de la Unión Europea, tenemos muy presente los hechos que han tenido lugar la década pasada y los retos que hemos de afrontar en la presente. Como es sabido, España ha conocido un proceso de modificaciones estatutarias posibilitadas por el cambio de política estatal tras las elecciones de marzo de 2004, cuando llegó al poder Jose Luis Rodríguez Zapatero. El primer Estatuto en ser reformado fue el de la Comunidad Valenciana (L.O 1/2006 de 10 de Abril), al que siguió el Estatuto de Autonomía de Cataluña (L.O 6/2006, de 19 de Julio), el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (L.O 1/2007 de 28 de Febrero), el Estatuto de Autonomía de Andalucía (L.O 2/2007 de 19 de Marzo), el Estatuto de Autonomía de Aragón (L.O 5/2007 de 20 de Abril) y finalmente el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla-León
(L.O 14/2007 de 30 de Noviembre)1.
De ellos destaca el Estatuto de Autonomía de Cataluña, tanto por la transcendencia política que tuvo su aprobación, como por el posterior proceso de impugnación de gran parte de su articulado por parte del principal partido de la oposición, que implicó también un considerable desgaste del Tribunal Constitucional, sometido a presiones políticas como pocas veces en su Historia, y que concluyó con la STC 31/2010 (la cual no contentó a casi nadie), donde el Tribunal Constitucional declaró
Page 80
inconstitucionales 14 preceptos de la Constitución pero sometió a interpretación conforme más de 502, y que causó un importante malestar a una parte importante de la clase política y la sociedad civil catalanas. Ese descontento ha sido utilizado por algunas fuerzas políticas nacionalistas catalanas, en especial por Convergencia (partido afectado por graves casos de su corrupción) y su líder Artur Mas, para agitar el fantasma del independentismo. Un fantasma que en la última legislatura fue llevado hasta el límite por su sucesor Carles Puigdemont, quien proclamó inconstitucionalmente la independencia de Cataluña el 10 de octubre de 2017 (para inmediatamente dejarla en suspenso), provocando que el 28 de ese mismo mes el Gobierno, con autorización del Senado, aplicase las medidas de coerción federal que se recogen en el art. 155 de nuestra Constitución.
Junto a lo que ha ocurrido en nuestro país es preciso tener en consideración lo que puede que ocurra en un futuro y lo que ha sucedido en otros países de nuestro entorno. Nos referimos, en concreto, a:
a) Bélgica se convirtió oficialmente en un Estado Federal en el verano de 19933
(aunque las reformas de 1970, 1980 y 1989 habían ya ido en esa dirección). Las reformas de 2001 y 2003 han profundizado este carácter federal. b) El proceso iniciado en la Gran Bretaña en 19984 y que se conoce con el nombre de “devolution” por el cual las regiones de Escocia, Irlanda del Norte y Gales han obtenido del Parlamento británico autonomía política, frente a las regiones inglesas, las cuales se mantienen en un estatus de autonomía administrativa.
c) Tras las reformas constitucionales en Italia de 1999 y 20015 las regiones han ido también aprobando nuevos Estatutos de Autonomía.
d) Tal y como hemos dicho en el Capítulo anterior, Francia no puede ser considerado un Estado políticamente descentralizado sino que cuenta, únicamente, con una amplia descentralización administrativa. Sin embargo, dejando incluso al margen el hecho de la histórica reivindicación de mayor autonomía por parte de la isla de Córcega, donde en las últimas elecciones ha ganado un partido nacionalista de corte regional que exige un Estatuto de Autonomía, lo cierto es que la reforma constitucional de 2003 para reconocer la organización descentralizada del Estado tiene, al menos, un valor simbólico considerable en el Estado otrora centralista y jacobino por excelencia6.
e) Por último, la reforma de alemana de 2006 ha reforzado el poder de Federación al reducir las competencias del Bundesrat, aun cuando, en contraposi-
Page 81
ción, se haya clarificado el reparto competencial y los Länder tengan ahora derecho constitucional a la participación en los asuntos de su competencia.
De este modo podemos confirmar, junto con toda la doctrina que se ha encargado clásicamente del fenómeno del federalismo, que los Estados federales de integración siguen presentando una tendencia a la mayor centralización de competencias; pero tenemos que añadir que en los Estados federales por desintegración, hasta el momento, y esto es especialmente acusado en España y Bélgica, sólo se ha profundizado cada vez en una mayor descentralización, llegando hasta la frontera en la cual el Estado dejaría de ser tal para pasar a ser una Confederación7.
Por esto mismo se hace necesario introducir aquí una precisión acerca de las tendencias centrífugas y centrípetas que naturalmente se darán en todo Estado Federal o políticamente descentralizado. Reconocerlas como un reto para el Derecho Constitucional tanto comparado como de los concretos Estados no es sino consecuencia de la concepción del federalismo –tal y como hemos explicado en el Capítulo anterior– como un proceso dinámico. Lo que se impone ahora es determinar si la modificación del reparto competencial entre el Estado y los entes descentralizados –sobre todo teniendo en cuenta que la modificación de las competencias de uno afectan a los otros y viceversa– corresponde a los órganos de la federación o puede ser llevada a cabo por los entes descentralizados. Es decir, debemos establecer si la competencia para determinar la propia competencia recae en una u otra instancia de poder. Si como hemos dicho en el primer Capítulo de este trabajo, la soberanía reside en el Pueblo del Estado Federal en su conjunto y, también, que no es imprescindible para hablar de Estado Federal que en el procedimiento de reforma participen los entes descentralizados, a nadie podrá extrañar que afirmemos, pues, que el responsable último del ejercicio de la competencia de la competencia son los órganos del Estado central.
Se nos podrá objetar que, aun cuando entendamos (lo hemos explicado en el Capítulo anterior) que la participación de los entes federados en el procedimiento de reforma constitucional no es un elemento consustancial a la categoría de Estado Federal, algunos de ellos sí presentan la característica de hacer participar a los órganos de la federación en la reforma de la Constitución. Pero esta objeción no invalida nuestro argumento, y ello por varios motivos: en primer lugar, como indica el Profesor P. De Vega, “si la reforma constitucional expresa la continuidad jurídica del Estado y, por lo tanto, más que un acto de soberanía del poder constituyente originario debe ser interpretada como un acto del poder constituido (…) parece lo más razonable y lógico que ningún órgano constituido asuma en exclu-
Page 82
siva la función de reforma”8. En segundo lugar porque aun cuando los órganos de los entes federados participen en el procedimiento de reforma constitucional, se comprende fácilmente que lo hacen como órganos de la federación y en defensa de los intereses comunes, que se plasmarán en la norma de normas vinculante para todos, y no como órganos de poder territorial para el autogobierno de los intereses particulares. En tercer lugar, cabe una última posibilidad y es que (como ocurre en los Estados Unidos de América) la reforma constitucional, llevada a cabo por un órgano especial, tenga que ser aprobada por las propias legislaturas de los estados (en lugar de participando dentro de un órgano federal): tampoco en este caso el principio general que hemos establecido queda desvirtuado, pues una correcta comprensión de la reforma constitucional como facultad limitada por el Poder Constituyente (Pueblo del Estado Federal) nos lleva a concluir, sin demasiada dificultad, que una de las limitaciones que el Pueblo soberano puede imponer al poder de reforma es contar con la aquiescencia de los entes territoriales, sin que ello signifique que esta imposición tenga que ser connatural a la tipología “Estado Federal” y, ni siquiera, que esa competencia no pertenezca esencialmente a los poderes de la federación, aunque puedan –por voluntad del constituyente– estar constreñidos en este sentido9.
Precisamente, si como acabamos de ver las tendencias centrífugas que en la última década hemos podido percibir en España no son, ni mucho menos, una excepción, sí lo es, sin embargo, que en España esas tendencias centrífugas no se hayan traducido en una reforma de la Constitución orquestada de acuerdo al procedimiento del artículo 167 de la Carta Fundamental10. Si se hubiese procedido así, nos hubiésemos ahorrado seguramente muchos de los problemas jurídicos y políticos que la impugnación del Estatuto de Autonomía de Cataluña ante el Tribunal Constitucional trajo consigo.
Debemos aclarar, así mismo, que “competencia de la competencia” no es un término asimilable, como gran parte de la doctrina considera11, al de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba