Políticas y programas de asistencia social para la seguridad alimentaria en México: trayectorias sexenales y escenario local
| Autor | Sergio A. Sandoval Godoy - César H. Gutiérrez Wilson |
| Páginas | 115-152 |
Políticas y programas de asistencia social
para la seguridad alimentaria en México:
trayectorias sexenales y escenario local
Sergio A. Sandoval Godoy*
César H. Gutiérrez Wilson**
Introducción
n este escrito se ofrece un panorama del estado que guarda en México y
Sonora1la seguridad alimentaria en el periodo 1980-2006. Se destacan las con-
cepciones oficiales institucionales que dominan el ámbito de las políticas ali-
mentarias y se discute su viabilidad y efectividad para resolver los problemas del ham-
bre y la pobreza. En este contexto, el estudio de las trayectorias sexenales y de los
escenarios locales no sólo tiene un propósito comparativo, pretende, sobre todo, lla-
mar la atención acerca de la importancia que reviste el análisis de las instituciones del
estado como una de las principales fuerzas políticas que organizan y controlan los
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E
*Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD, A. C.)
Correo electrónico: ssandoval@ciad.mx
**Escuela de Economía, Universidad de Sonora.
1Sonora es una de las 32 entidades federativas que integran la república mexicana. Se encuentra ubi-
cada en el noroeste del país en colindancia con los Estados Unidos, con una extensión territorial de 184
934 km y de 2 216 969 habitantes.
recursos productivos y financieros en torno a la cadena alimentaria. De ahí la necesi-
dad de considerar no únicamente las consecuencias o resultados de los programas de
asistencia, sino también y fundamentalmente, la forma en que son concebidos.
Antes de abordar dichos aspectos, conviene señalar que la seguridad alimentaria,
luego de ser incorporada como una estrategia central de seguridad nacional de parte
de los países de mayor desarrollo en los años de la posguerra, volvió a adquirir parti-
cular relevancia a partir de la década de los ochenta, cuando las economías de América
Latina abrieron de lleno sus fronteras al comercio internacional y los organismos
multinacionales encargados de la alimentación, la salud y la nutrición enfocaron de
nuevo su atención en los problemas de disponibilidad, distribución y escasez de ali-
mentos. En los años recientes su influencia en los programas de política social de los
gobiernos se ha visto remarcada por situaciones coyunturales asociadas al aumento de
los precios del petróleo, las crisis agrícolas, los cambios climáticos y los problemas
sanitarios. También han influido las discusiones relativas al hambre, la pobreza, la
ecología, así como los derechos y las garantías de acceso y calidad de los alimentos.2
En países con economías atrasadas y bajo nivel de ingreso per cápita, como es el
caso de México,3con el propósito de la seguridad alimentaria se pusieron en práctica
políticas de asistencia social para garantizar el consumo, abasto y distribución de ali-
mentos, al mismo tiempo que se promovía una reestructuración agrícola y una mayor
actividad de los flujos comerciales de productos alimenticios con el exterior. Apoco
más de dos décadas de distancia, la incapacidad del aparato productivo nacional para
responder a la apertura comercial, aunada a la caída progresiva que ha sufrido el
salario real, refleja, sin embargo, un aumento en las condiciones de pobreza (Boltvinik
y Marín, 2003) y una recomposición de los hábitos alimenticios, con mayores riesgos
nutricionales y de salud para la familias (Bourges et al., 2001).
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2La seguridad alimentaria es en realidad un concepto polisémico, un constructo histórico social in-
fluenciado por coyunturas económicas, políticas y sociales, con una amplia determinación disciplinaria.
Ello nos permite asumir aquí una posición desde el enfoque de la economía política, en el que dicho con-
cepto se entiende como un problema de distribución, de equidad social y de relaciones de poder.
Consideramos esta aclaración pertinente, debido a que en el trabajo no se incluye una sección con los
tradicionales encuadres teórico conceptuales a los que se recurre para contextualizar el fenómeno bajo
estudio. No obstante, creemos que esto se salva con la discusión que de dicho concepto hacen otros
autores en la primera sección del libro.
3De acuerdo con cifras de Word Economic Outlook para el 2005 (http://www.imf.org/
external/ns/cs.aspx?id=28) y de Estadísticas Sanitarias Mundiales 2007 (http://www.paho.org/), México
se encuentra entre los países con nivel de ingreso promedio per cápita más bajo, de apenas 7,295 dólares,
en comparación con 41,950 de Estados Unidos, 32,220 de Canadá, 31,410 dólares de Japón y 29,345
dólares promedio de los 25 países de la Unión Europea.
Estudios como los de Torres (2003), Trápaga (2003), Gasca (2003), Delgadillo y
Cortéz (2003) y Torres y Arroyo (2003), corroboran lo anterior, a la vez que profun-
dizan en diagnósticos teórico empíricos sobre las condiciones regionales de la seguri-
dad alimentaria en México. Identifican los puntos de tensión que requiere la interven-
ción gubernamental para atenuar las asimetrías sociales y reducir el estado de vulne-
rabilidad en que se encuentra la seguridad alimentaria, a la vez que proponen rediscu-
tir el fenómeno alimentario como un problema de soberanía nacional. En el mismo
sentido, investigaciones realizadas a finales de la década pasada como la de Sánchez
(1998), sugerían desde entonces establecer cambios en el diseño de políticas, planes y
programas de alimentación y nutrición para la población vulnerable y conjugarlos con
acciones orientadas a resolver los problemas de acceso y distribución equitativa de ali-
mentos con otras más complejas para lograr una adecuada calidad en la alimentación.
Asimismo, Bonfil (1999) enfatizaba la necesidad de descentralizar los mecanismos de
decisión sobre políticas alimentarias, para garantizar que condiciones regionales y
locales fueran incorporadas como factores de análisis y planeación; esto, con el fin de
privilegiar el desarrollo interno.
Al parecer, las inconsistencias y limitaciones de las políticas y programas de asis-
tencia social para lograr la llamada seguridad alimentaria han estado asociadas al fra-
caso de un modelo de desarrollo económico, que ve en los subsidios indirectos y las
transferencias económicas hacia los grupos más desprotegidos, una amenaza para los
equilibrios del mercado y la competencia (Meseguer, 1998). La Conferencia
Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural, celebrada en marzo de
2006 en Porto Alegre, Brasil (FAO, 2006), advierte incluso, acerca de los inconve-
nientes de continuar con el enfoque del Banco Mundial basado en el mercado, pues no
sólo se pone en riesgo el derecho de los pueblos a una alimentación adecuada, sino
además, la seguridad y soberanía alimentaria.
Para el Estado mexicano, la seguridad alimentaria representa, ante todo, un proble-
ma de disponibilidad nacional agregada de alimentos (oferta), y de acceso familiar e
individual (demanda), al que se asocian situaciones de carencia, deterioro nutricional
y hambre. No obstante, como señalan algunos especialistas en el tema, la seguridad
alimentaria no es un problema de oferta y demanda, sino de asimetría en las condi-
ciones de acceso a los alimentos (Torres, 2003). Pero sobre todo, es también un pro-
blema de inequidad social y de relaciones de poder, para lo cual la vía institucional de
las reformas estructurales enfocadas a mejorar la planeación estratégica, incrementar
el presupuesto y reorientar los programas de asistencia social resulta insuficiente y
limitada. Al menos durante los últimos cuatro sexenios, como veremos más adelante,
la política alimentaria ha funcionado más con una lógica de control social que con
mecanismos de eficiencia; con fines de clientelismo político, de imagen institucional
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