Servicios publicos del agua, valor publico y sostenibilidad: El caso del area metropolitana de Monterrey/Public Water Services, Public Value and Sustainability: The Monterrey Metropolitan Area Case.

AutorBenitez, Ismael Aguilar

INTRODUCCION

Entre los servicios de mayor importancia por su fuerte relacion con la salud y el crecimiento de la poblacion, se encuentra la dotacion de agua potable, drenaje y saneamiento. Comunmente se hace referencia a estos como "servicios publicos" porque en la mayoria de los casos en Mexico son abastecidos por la administracion publica. Este trabajo se propone clarificar el caracter publico de los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento y utilizar el enfoque conceptual de valor publico para el analisis de su desempeno. Se analiza el caso del Area Metropolitana de Monterrey (AMM) para ejemplificar la complejidad que plantea generar los valores publicos asociados con la sostenibilidad de estos servicios. Los servicios del agua en el AMM son de relevancia para su estudio debido a las caracteristicas economicas, sociales y de disponibilidad de agua en la region.

Una reciente polemica se ha generado tambien en este caso por el planteamiento de la construccion del acueducto Panuco-Cerro Prieto, dentro del proyecto denominado "Monterrey VI". De realizarse ese proyecto, el acueducto tendra una extension de 372 km de longitud para la conduccion de agua de la cuenca del rio Panuco a la presa Cerro Prieto de Nuevo Leon. Este proyecto tendria un costo de construccion de 17 684 millones de pesos al que se agregarian los costos por financiamiento, operacion y mantenimiento; sin mencionar los costos ambientales. Los argumentos para la justificacion de Monterrey VI se basaron en la escasez de agua en la region durante periodos prolongados, recurrentes periodos de sequia y una creciente demanda debido al incremento de la poblacion. Por otro lado, se puede objetar que el proyecto es demasiado costoso, con efectos ambientales negativos para la region, que no se han explorado alternativas con otras fuentes y que es posible hacer un uso mas eficiente del agua en el AMM lo cual reduciria la necesidad aparente de mas agua. En todo caso, el proyecto responde a una politica publica tradicional, enfocada a la construccion de infraestructura para cubrir una demanda creciente. Para este tipo de proyectos se requiere que el gobierno cumpla con indicadores de eficiencia en desempeno y viabilidad financiera que, tratandose de servicios publicos, no son suficientes para la creacion de valor publico. En este estudio se examinan la equidad en cobertura, la asequibilidad y el consumo racional como valores publicos relacionados con la sostenibilidad de esos servicios. En particular, se plantea que un modelo tradicional de los servicios del agua, enfocados al abastecimiento de los servicios (oferta) sin contemplar valores publicos no es sostenible.

El documento se estructura de la siguiente manera: en el primer apartado se exploran las particularidades de los servicios de agua que los identifican como tales. El segundo introduce el concepto de valor publico y su relacion con la sostenibilidad de los servicios publicos de agua (social, economica y ambiental). EI tercer apartado presenta el caso del AMM, se analizan la equidad en acceso, la asequibilidad del pago por servicios de agua potable en relacion con el consumo y los niveles de bienestar de los usuarios por municipio. En el cuarto apartado se presentan las conclusiones de este trabajo.

LOS SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE, DRENAJE Y SANEAMIENTO

Proveer servicios de agua a una poblacion comprende complejas tareas de extraccion y tratamiento de agua, distribucion de agua potable y recoleccion de aguas residuales; asi como la inversion, operacion y mantenimiento de sistemas de infraestructura hidrica (OCDE, 2003). usualmente los servicios de agua se caracterizan como servicios publicos, debido a que son proporcionados por la administracion publica. sin embargo, estos tienen caracteristicas propias que los diferencian de otras actividades que en el lenguaje comun se denominan tambien servicios publicos.

Un enfoque economico identifica los servicios del agua como publicos por su condicion de monopolio natural. Los servicios de agua potable y saneamiento se toman como un ejemplo tipico de monopolio natural, dado que la competencia es tecnicamente imposible, pues implicaria la superposicion de redes de agua y alcantarillado en una ciudad. Este caracter monopolico justifica la intervencion del gobierno como proveedor o regulador de estos servicios para evitar tarifas injustificadamente elevadas. sin embargo, esta tampoco es la razon principal para considerarlos como servicios publicos.

Por otro lado, se suele identificar a los servicios del agua como un "bien publico", sin embargo, la teoria economica no los clasifica como tales. Un bien publico debe cumplir con dos condiciones necesarias: la no exclusividad y la no rivalidad. Esto es, el consumo de un bien publico (o servicio) no genera una menor disponibilidad para otro usuario y es tecnicamente imposible o resulta muy caro excluir a cualquier persona de su consumo o uso. un ejemplo usual es el alumbrado publico. sin embargo, el uso de servicios de agua potable y saneamiento por un usuario si disminuye la disponibilidad del servicio para otros usuarios (por ejemplo, para nuevas viviendas). Tambien es posible excluir a usuarios de los beneficios de los servicios del agua simplemente mediante la no conexion a las redes de distribucion de agua potable o al sistema de recoleccion de aguas residuales. por lo tanto, desde la perspectiva de la teoria economica, los servicios del agua no se consideran un bien publico.

Una definicion operacional de servicio publico, desde una perspectiva juridica tradicional, es la siguiente: "Actividad propia del Estado o de otra administracion publica de prestacion positiva; con la cual, mediante un procedimiento de derecho publico, se asegura la ejecucion regular y continua por la organizacion publica o por la delegacion de un servicio tecnico indispensable para la vida social" (Orino Ortiz, 2003; citado en Rozas y Hantke-Domas, 2013: 40). Esta definicion se encuentra dentro del regimen juridico del derecho administrativo, de tradicion francesa, que establece la indispensabilidad social como caracteristica de un servicio publico (Rozas y Hantke-Domas, 2013: 10). Se deriva de esa definicion que se trata de actividades dirigidas a la utilidad general del publico, de donde procede un derecho abstracto del usuario a la prestacion, por lo que debe asegurarse su provision segura y continua. No obstante, identifica los servicios publicos como actividades "propias" del Estado. Esto significa que la administracion publica es responsable de la prestacion del servicio, aun cuando la gestione mediante concesion.

Los servicios del agua satisfacen una serie de necesidades basicas para la vida social y la existencia biologica de los individuos (agua para beber, cocinar, aseo, servicios sanitarios y el tratamiento de las aguas utilizadas o aguas residuales). Sin embargo, estos servicios pueden ser abastecidos tambien por particulares, siempre y cuando se vigile que cumplan con la calidad necesaria y mantengan la continuidad de los servicios, su asequibilidad para todos los ciudadanos y aseguren la preservacion del ambiente. En la practica esto no necesariamente implica a grandes empresas privadas, tambien pueden ser suministrados por organizaciones civiles; por ejemplo, por Comites de Agua Ciudadanos en areas urbanas o los Comites Rurales de Agua en distintos estados en Mexico y America Latina. Por lo tanto, el debate debe llevarse mas alla de la dicotomia publico-privado para enfocarse en la naturaleza de los servicios publicos (Van de Walle, 2008).

En este sentido, una definicion mas comprehensiva de servicios publicos es la ofrecida por Santiago Sanchez (2008), quien se propone discernir cuales son los elementos que los legisladores deben tomar en cuenta para sujetar una actividad al regimen de servicio publico. Con este proposito, trata de delimitar de una manera incluyente las actividades que por sus propias caracteristicas son susceptibles de catalogarse como servicios publicos. Despues de examinar cuatro criterios: subjetivo u organico, objetivo o funcional, juridico y legal, este autor define como servicios publicos las: "Actividades que tienen como objetivo la produccion de satisfactores que responden a necesidades de caracter general y que resultan complejos e inalcanzables para la mayoria de los particulares por si mismos, por lo que se encuentran controladas por el gobierno para garantizar el acceso indiscriminado de los gobernados a ellos, evitar su interrupcion discrecional y asegurar la regularidad del financiamiento que requieren y la calidad de los productos que generan" (Santiago Sanchez, 2008: 678).

Los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento son indispensables para la vida individual y social, resultan inviables para ser autoabastecidos por particulares y requieren proporcionarse con calidad, regularidad y continuidad. A estas particularidades se debe su caracter publico y que su provision deba estar regulada por el gobierno. una funcion del concepto de servicio publico es legitimar la intervencion del Estado como regulador (Van de Walle, 2008: 264); sin embargo, considerar solo estos aspectos del caracter publico de los servicios del agua deriva en una politica publica orientada a la oferta.

Grandes inversiones en proyectos de infraestructura, el subsidio de tarifas y consecuentemente de los costos de mantenimiento se tornan en mecanismos normales de la politica publica de agua potable y saneamiento. Los resultados de esta politica se evaluan con indicadores operativos, como porcentajes de cobertura, porcentaje de potabilizacion, porcentajes de aguas residuales tratadas, etc. Por ejemplo, el Programa Nacional Hidrico 2014-2018 (PNH) se propone como objetivo numero 3: Fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

El indicador para evaluar el cumplimiento de este objetivo es el "Indice global de acceso a los...

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