Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 57/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO DEL OCTAVO CIRCUITO Y EL ENTONCES CUARTO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, ACTUALMENTE SEGUNDO EN MATERIAS CIVIL Y DE TRABAJO DEL MISMO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: A.B.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se trata de la posible contradicción de tesis que sustentan diversos Tribunales Colegiados en asuntos en materia administrativa, que es de la especialidad de esta S..

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por el presidente del Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.

TERCERO. Para determinar la existencia o no de la contradicción de tesis denunciada, es menester transcribir las consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados contendientes.

El Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito conoció de los amparos en revisión 161/2008, 212/2008 y 3/2009, promovidos por el subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, residente en Piedras Negras, Coahuila; el titular de la Unidad de Enlace del Comité de Información del Instituto Mexicano del Seguro Social de la Delegación Coahuila y H.V.S., respectivamente.

En el juicio de amparo 322/2008 del índice del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Coahuila, del que derivó el amparo en revisión 161/2008, resuelto por el Quinto Tribunal Colegiado de referencia, se reclamó la falta de fundamentación del oficio 059104330110/DPRV-0159/08 emitido el once de marzo de dos mil ocho, por el subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, en respuesta a la solicitud del quejoso de la expedición de una constancia en la que se observara el porcentaje de invalidez-pérdida órgano funcional determinado. Las consideraciones sustentadas por dicho tribunal, al resolver el recurso de mérito, en la parte que interesa, son del tenor siguiente:

"SEXTO. En la demanda de garantías, el quejoso señaló como acto reclamado el oficio 059104330110/DPRV-0159/08 expedido por el subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Piedras Negras, Coahuila, y el dictamen de invalidez folio 12562, que se anexó a dicho oficio. Ello, se dio en respuesta a la petición del ahora quejoso, quien como derechohabiente de dicha institución, le solicitó que le expidiera alguna constancia en la que se informara el porcentaje de invalidez que le había sido determinado. Seguidos lo trámites legales, el Juez de Distrito dictó resolución constitucional terminada de engrosar el veintinueve de abril de dos mil ocho; en ésta apuntó las siguientes consideraciones: Primero, dio respuesta a las causales de improcedencia invocadas por la autoridad responsable; en relación con la inherente a la prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 11, ambos de la Ley de Amparo, precisó que era infundada, pues de acuerdo con la ley que regía al organismo, estaba facultado para tomar decisiones que afectaban unilateralmente la esfera jurídica del interesado, por lo que si el quejoso, con fundamento en el artículo 8o. constitucional, le había solicitado información al subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, era inconcuso que la respuesta que recayera a dicho ocurso podía modificar la esfera jurídica del trabajador, pues de ello dependería la pensión que había solicitado; ello, con independencia que conforme con el precepto constitucional mencionado obligaba a cualquier servidor público a responder a las peticiones que le fueran hechas de forma pacífica y respetuosa, por lo que si lo que se reclamaba era la falta de fundamentación y motivación en la respuesta que se le había otorgado, se traducía en un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo ... Por cuestión de orden técnico, el agravio planteado en segundo término, habrá de estudiarse primeramente. En éste, básicamente se insiste que en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 11, ambos de la Ley de Amparo. Para arribar a esa conclusión, la recurrente sostiene que el acto reclamado no tenía un carácter autoritario, esto es, la relación jurídica que se daba entre el quejoso y la institución social, era en un plano de coordinación y no en uno de supra subordinación, pues actuaba como prestadora de un servicio, por lo que carecía del carácter de autoridad ya que no disponía de fuerza pública al tomar decisiones, además que carecía de facultades de imperio y decisión, pues su objeto es, principalmente, suministrar seguridad social. Señala que de acuerdo con el artículo 295 de la Ley del Seguro Social, por tratarse de un derecho laboral, el acto como el que reclamó el quejoso debía combatirse mediante algún juicio laboral y no mediante el amparo; aunado a que el único supuesto para que actuara como responsable era cuando lo hacía como organismo fiscal autónomo respecto los patrones y sujetos obligados. Asimismo, aduce que de acuerdo con el oficio 059104330110/DPRV-0159/08 de once de marzo de dos mil ocho, que se había anexado a la constancia solicitada por el quejoso, se tenía que el acto reclamado no era dable calificarlo como resultado de una potestad pública, pues se trataba de un acto emanado de una relación entre el asegurado (quejoso) y un órgano asegurador, pero no de autoridad alguna para los efectos del juicio constitucional, pues en ese caso no estaba investido de facultades o poderes de decisión o ejecución para crear, modificar o extinguir situaciones generales concretas de modo imperativo, como cuando lo hacía como autoridad fiscalizadora. A modo de preludio, en primer término, conviene hacer las siguientes acotaciones. Primero, el artículo 11 de la Ley de Amparo establece: ‘Artículo 11.’ (se transcribe). Cabe señalar que ha sido criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que para los efectos del juicio de amparo, tienen el carácter de actos de autoridad aquellos emitidos por funcionarios de organismos públicos que con fundamento en la ley emiten actos unilaterales por los que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado; lo anterior quedó sentado en la jurisprudencia visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia Común, Tomo cinco, página ciento dieciocho, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se transcribe). Igualmente conviene citar el criterio de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia Común, Tomo catorce, página treinta y nueve, en el que establece cinco parámetros básicos para poder considerar o no un acto como de autoridad, específicamente en relación con el juicio de garantías, dicho criterio dice: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.’ (se transcribe). Como el acto reclamado emana del ejercicio del derecho de petición, también es importante señalar cuando queda salvaguardada esta prerrogativa mediante el juicio de garantías, esto es, únicamente en el caso de que el gobernado acuda ante un funcionario público y, éste, como autoridad, en una relación de supra a subordinación, en ejercicio de una facultad que le otorga la ley, le da respuesta a la petición que se le haya formulado. Sustenta lo anterior, la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia Común, Tomo trece, página ciento veintiséis, que establece: ‘PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.’ (se transcribe). En el caso, el quejoso señaló como acto reclamado la respuesta que le dio la responsable al escrito presentado el siete de febrero del año actual, en el cual medularmente solicitó que se le expidiera una constancia en la que se asentara el porcentaje total de invalidez-incapacidad, toda vez que no se le había precisado; dicha solicitud la formuló con fundamento en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (foja 61). En dicho ocurso, también hizo alusión al artículo 58 de la Ley del Seguro Social, el cual es del tenor siguiente: ‘Artículo 58.’ (se transcribe). Ahora, toda vez que el artículo 103 constitucional en su fracción I y el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, establecen que el juicio de garantías procede contra leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales; por tanto, no es suficiente con que se reclame una violación a las garantías individuales para que el juicio de amparo sea procedente, como pudiera ser la relativa al derecho de petición; sino que, además, es necesario que la contravención de los derechos fundamentales corra a cargo de alguna autoridad. De lo anterior se colige que si la violación de garantías individuales no es atribuida a una autoridad, entonces el juicio de garantías no puede ser procedente. Ahora, el artículo 8o. de la Constitución Federal establece que los funcionarios y empleados públicos deben respetar el ejercicio del derecho de petición en los términos señalados en dicho ordenamiento, pero el hecho de que se imponga esa obligación a los funcionarios y servidores públicos, no significa que su aplicación siempre pueda ser analizada en el juicio de amparo, como podría ser el caso que, un derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social, concurra ante dicha institución a solicitar le precise una cuestión relacionada con algún derecho laboral, pues en ese caso, dicho acto no podrá considerarse como uno de autoridad para los efectos del amparo, sino de particular. De todo ello se concluye que, el examen de la naturaleza de la relación existente entre la entidad y el particular que solicita el amparo, es de valor preponderante para analizar la procedencia del juicio de garantías cuando se reclaman violaciones a los derechos fundamentales afines al artículo 8o. constitucional. Entonces, dado que la solicitud planteada ante la responsable estaba encaminada a que ésta le determinara un porcentaje de invalidez-incapacidad, para que a su vez, pudiera gozar o estuviera en aptitud de recibir los beneficios que le otorga el artículo 58 citado, indefectiblemente constituye un derecho laboral adquirido por el quejoso, el cual obtuvo, precisamente, cuando como trabajador afiliado a dicha institución por medio de algún patrón, sufrió un riesgo o accidente laboral durante el desempeño de sus actividades, por lo cual se ubicó en la hipótesis legal. En ese tenor, resulta inconcuso que, según lo señala la responsable en los agravios, la relación suscitada entre el asegurado (quejoso) y la institución recurrente (IMSS) no se encontraba en un plano de desigualdad, sino en uno de coordinación, en el que las dos personas, como entes del derecho privado, resolvían una situación derivada de una relación de trabajo, por lo que es claro, la responsable, no actuó como persona de derecho público revestida de imperio frente al particular, pues el acto atribuido carece de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad propias de un acto de autoridad. En igual sentido, se pronunciaron el Tercer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito y Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, en la tesis publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia Administrativa, Tomos veinte y diez, páginas mil seiscientos dieciocho y ochocientos dieciséis, respectivamente, las cuales estipulan: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO EMITE ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS U OMISIVOS, COMO ENTE ASEGURADOR, EN SUSTITUCIÓN DEL PATRÓN.’, ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO NO ACTÚA COMO PERSONA REVESTIDA DE IMPERIO FRENTE AL PARTICULAR.’ (se transcriben). En esas condiciones, dado que el acto reclamado no fue emitido como uno proveniente de autoridad para los efectos del juicio de amparo, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 11, ambos de la Ley de Amparo; por tanto, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, y con fundamento en el artículo 74, fracción IV, del cuerpo de normas recién citado, sobreseer en el juicio de garantías, por lo que resulta innecesario estudiar el resto de los agravios vertidos."

Por su parte, en el juicio de amparo 498/2008 del índice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Coahuila, del que derivó el amparo en revisión 212/2008, resuelto por el Quinto Tribunal Colegiado de referencia, se reclamó la falta de respuesta del delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social a la petición que formuló el quejoso el día ocho de febrero de dos mil ocho en la que solicitó una copia de la resolución por la que el propio instituto le otorgó pensión por invalidez en forma definitiva.

Asimismo, en el juicio de amparo 603/2008 del índice del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Coahuila, del que derivó el amparo en revisión 3/2009, resuelto por el mismo tribunal, se reclamó la falta de fundamentación y congruencia de las respuestas emitidas por la subdelegación del Instituto Mexicano del Seguro Social a las peticiones del quejoso relacionadas con las semanas cotizadas ante dicho instituto.

Las consideraciones sustentadas por el tribunal del conocimiento al resolver los recursos de revisión de referencia, en la parte que interesa, son sustancialmente idénticas, por lo que únicamente se transcribirá la parte relativa del amparo en revisión citado en primer término, a saber:

"QUINTO. De los agravios expresados por la recurrente uno es fundado y suficiente para revocar la sentencia combatida, sin que sea necesario el estudio del resto de sus motivos de queja. La responsable aduce en el segundo de sus capítulos de inconformidad que en el caso opera la causal de improcedencia que se deriva de la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el numeral 11, ambos de la Ley de Amparo. Ello, porque sostiene que el acto reclamado no proviene de una autoridad, pues la relación jurídica que se entabló entre el quejoso y la susodicha responsable, fue en un plano de coordinación y no de supra a subordinación, ya que ésta actuó como prestadora de un servicio de seguridad social, esto es, como órgano asegurador desprovisto de la calidad de autoridad, así como de la disposición del uso de la fuerza pública y de facultades de imperio y decisión, ya que el único supuesto en el que el instituto actuaba como autoridad, era cuando intervenía como organismo fiscal autónomo, en actos relacionados con los patrones y sujetos obligados. Agrega la disidente que toda controversia que tienda a preservar derechos derivados de la seguridad social, debe resolverse a través del juicio laboral, conforme con lo establecido en el artículo 295 de la Ley del Seguro Social. Y que en el caso, el quejoso reclamó la omisión de emitir acuerdo a su ocurso petitorio de ocho de febrero de dos mil ocho, así como que el a quo le había otorgado a aquél la protección de la Justicia Federal por no ser congruente la respuesta que la recurrente le dio a esa petición; pero que en opinión de ésta, dicho acto no debía calificarse como resultado de una potestad pública, pues emanaba de la relación entre asegurado y un órgano asegurador, en la que éste no estaba investido de facultades de decisión o ejecución para crear, modificar o extinguir situaciones generales, concretas de modo imperativo, como cuando lo hacía como autoridad fiscalizadora. Son fundados los anteriores agravios. En efecto, en la tesis aislada cuyos datos enseguida se citan e identifican, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que en la actualidad la aflicción generalizada del concepto tradicional de autoridad conducía a la indefensión de los gobernados, pues la existencia de cambios constitucionales que dieron paso a la rectoría del Estado en materia económica y que gestó la administración paraestatal formada por organismos descentralizados y empresas de participación estatal, motivó que tales organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal podían emitir actos unilaterales a través de los cuales crearan, modificaran o extinguieran por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado, es decir, que ejercían facultades decisorias que les eran atribuidas en la ley y que, por ende, constituían una potestad administrativa que ejercían actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Además, en tal criterio se determinó que a fin de establecer si a quien se atribuía el acto era autoridad, debía atenderse a la norma legal y examinar si lo facultaba o no para tomar decisiones que afectaran unilateralmente la esfera jurídica del gobernado y que debían exigirse mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades. La tesis en mención es de la clave P.X., sostenida por el Pleno del más Alto Tribunal del país, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se transcribe). Amén de ello, conviene traer a colación la tesis aislada 2a. CCIV/2001, sostenida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2001, página 39, cuyos rubro y texto dicen: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.’ (se transcribe). Bien, en el artículo 8o. de la Constitución Federal se establece que los funcionarios y empleados públicos están obligados a respetar el ejercicio del derecho de petición en los términos previstos en dicho numeral; empero la salvaguarda de esa garantía individual se encuentra supeditada a que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir, en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que la que el ente público actúe como particular, pues en tal evento la acción constitucional resultaría improcedente al no tratarse de un acto de autoridad. Sirve de apoyo a las anteriores consideraciones la jurisprudencia número 55, sostenida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, años 1917-2000, actualización 2001, T.V., Materia Común, página 72, cuyos rubro y texto dicen: ‘PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.’ (se transcribe). Ahora, al tratarse del Instituto Mexicano del Seguro Social, es importante destacar que dicho organismo tiene reconocido un doble carácter, a saber: como organismo fiscal autónomo y como ente asegurador, en sustitución del patrón. En el primer caso, actúa en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales, supuesto en el cual interviene como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación; y, en el segundo, opera como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y el patrón, o con base en un acto jurídico, mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios, hipótesis en que actúa en un plano de igualdad con el asegurado y sus beneficiarios, dado que involucra el cumplimiento de ese convenio. Por ende, cuando el instituto de mérito realiza actos positivos, negativos u omisivos que tengan su origen en una relación jurídica con sus asegurados, estará desprovisto de su carácter de autoridad, ya que se conducirá bajo una relación de coordinación entablada entre particulares, en la que actuarán en un mismo plano y cuyas controversias deberán dilucidarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123, apartado A, constitucional, y en el numeral 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el 295 de la Ley del Seguro Social. Además, como en este último precepto legal se establece que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto, sobre las prestaciones que la referida ley les otorga, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, es evidente que se le da el carácter de particular al mencionado instituto, ya que puede ser demandado como tal ante la autoridad del trabajo y, por ello, es obvio que no podría sujetársele al juicio de garantías, al reclamarle actos que podrían ser enjuiciados ante otra instancia. Sirve de apoyo a las anteriores consideraciones la tesis aislada clave VIII.3o.46 A, que se comparte, sostenida por el Tercer Tribunal Colegiado de este circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, agosto de 2004, página 1618, cuyos rubro y texto dicen: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO EMITE ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS U OMISIVOS, COMO ENTE ASEGURADOR, EN SUSTITUCIÓN DEL PATRÓN.’ (se transcribe). También sirve de sustento a lo expuesto, la tesis aislada clave V.2o.46 A, que se comparte, sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 816, que dice: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO NO ACTÚA COMO PERSONA REVESTIDA DE IMPERIO FRENTE AL PARTICULAR.’ (se transcribe). En la especie, el quejoso señaló como acto reclamado la falta de respuesta a la petición que le formuló a la responsable en su escrito de ocho de febrero de dos mil ocho, en el cual le solicitó: (se transcribe). Como se ve, el impetrante de garantías solicitó de la responsable la expedición de una copia certificada de la resolución por la que se le otorgó pensión por invalidez en forma definitiva; empero, dicha petición se elevó al instituto responsable, no en su carácter de órgano fiscal autónomo, sino en su calidad de órgano asegurador, en sustitución del patrón, pues tal solicitud fue derivada de una prestación prevista en la Ley del Seguro Social que el peticionario aduce tiene en su favor, ya que para solicitarle la documentación relativa se ostentó como pensionado por invalidez, por parte de ese instituto. Luego, si la petición de cuya falta de respuesta se duele el quejoso, se dirigió a la responsable en su carácter de órgano asegurador y no como organismo fiscal autónomo; es inconcuso que el acto que aquél tilda inconstitucional, no se elevó a dicha responsable como autoridad y, por ende, la controversia que ello sustentó debió someterse a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123, apartado A, constitucional; artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el diverso numeral 295 de la Ley del Seguro Social. En esa tesitura, al no provenir el acto que se estima violatorio de garantías de una autoridad, se actualiza la causal de improcedencia que se deriva de la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el numeral 11, ambos preceptos de la Ley de Amparo, por lo cual, lo que procede es revocar el fallo que se revisa donde el a quo concedió al quejoso la tutela constitucional que impetró, para en su lugar, con fundamento en lo previsto en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo, sobreseer en el juicio de garantías cuya sentencia se revisa. Similar criterio sustentó este Tribunal Colegiado al resolver por unanimidad de votos, el amparo en revisión 161/2008 administrativo en sesión plenaria de catorce de agosto de dos mil ocho ..."

Por su parte, el entonces Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, actual Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del mismo circuito, al resolver en sesión de cinco de noviembre de dos mil tres, el amparo en revisión 302/2003, derivado del juicio de amparo 678/2003, promovido por **********, en el que se reclamó la omisión de dar contestación a la petición a través de la cual solicitó reconocer que tenía más de quinientas semanas cotizadas ante dicho instituto, consideró lo que a continuación se transcribe:

"V. Los agravios transcritos son esencialmente fundados y suficientes para revocar el auto impugnado. El recurrente aduce sustancialmente que la determinación combatida transgrede lo dispuesto en el artículo 145 de la Ley de Amparo, ya que en la especie no existe motivo manifiesto e indudable que dé origen a la improcedencia del juicio de amparo, toda vez que mediante la demanda de garantías se pretende proteger el derecho de petición que consagra el artículo 8o. constitucional, el cual se hizo valer ante el delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social quien tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que se trata de un organismo público descentralizado en términos del artículo 5o. de la Ley del Seguro Social, que de conformidad con el ordinal 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, constituye una entidad de la administración pública federal paraestatal y, por ende, contrario a lo estimado por el Juez de Distrito, sí tiene el carácter de autoridad. Sigue arguyendo que el Juez Federal de forma incorrecta concluye que el delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social actúa como particular, ya que al tratarse de una entidad paraestatal, forma parte integrante del Supremo Poder de la Federación, pues incluso los bienes del instituto se equiparan a los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público y, en consecuencia, son del dominio público, de ahí que, afirma el inconforme, si el Instituto Mexicano del Seguro Social realiza una función tan especial como parte de la administración pública federal, debe considerársele como autoridad para efectos del juicio de amparo. Asimismo, refiere que no puede admitirse válidamente que el seguro social intervenga con el asegurado y sus beneficiarios como simple particular, pues los servicios que presta esa institución nacen de la voluntad del Constituyente y del legislador ordinario, no de la voluntad de los particulares, y tales servicios resultan de una mera contraprestación por las aportaciones obrero-patronales, que tiene la calidad de coactivas. Por otro lado, afirma que el hecho de que existan medios ordinarios de defensa en contra del personal del Instituto Mexicano del Seguro Social, no significa que en relación con el derecho constitucional de petición deban utilizarse antes de ocurrir al amparo, pues ello significaría borrar la garantía consagrada en el artículo 8o. constitucional. En resumen, el recurrente asevera que la entidad señalada como responsable al ser un organismo público descentralizado con fundamento en la ley, emite actos unilaterales por lo que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado y, en consecuencia, tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo y por ello debe admitirse la demanda que promovió en su contra. Los anteriores motivos de agravio son esencialmente fundados por las siguientes razones: En la especie ********** promovió la demanda de garantías que se revisa y señaló como autoridad responsable al delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, con residencia en León, Guanajuato, de quien reclamó lo siguiente: ‘LA OMISIÓN EN CONTESTAR MI PETICIÓN DE ABRIL 16 DEL 2002, A TRAVÉS DE LA CUAL, PEDÍ ME CONTESTARA CIERTOS PUNTOS RELATIVOS QUE FUERON OMITIDOS, AL CONTESTAR A MI DIVERSO ESCRITO DE 25 DE OCTUBRE DE 2001.’. En la propia demanda de amparo, el quejoso adujo en una parte del capítulo de antecedentes, que el veinticinco de octubre de dos mil uno solicitó a la autoridad responsable le reconociera que tenía más de quinientas semanas cotizadas ante el seguro social, y en atención a ello, le otorgara una pensión por vejez en términos de los artículos 137 a 142 de la derogada Ley del Seguro Social. Asimismo, adujo que en respuesta a esa petición, el Instituto Mexicano del Seguro Social mediante oficio 11.17.05.9100/VD1938/01, de nueve de noviembre de dos mil uno, le informó que únicamente tenía ciento setenta y seis semanas cotizadas, y debido a ello, le negó de manera tácita el otorgamiento de la pensión requerida. De igual forma, manifestó que en escrito de dieciséis de abril de dos mil dos, recordó a la autoridad responsable que mediante el escrito de veinticinco de octubre de dos mil uno, había señalado que trabajó para varios patrones, y que especialmente para el señor ********** desde hace diecinueve años; sin embargo, refirió que la responsable había omitido dar respuesta a esa segunda petición, pues en ningún momento le ha manifestado si se realizó la investigación correspondiente; si se determinó una liquidación a su patrón por cuotas obrero-patronales respecto de los últimos cinco años; o bien, si desde que formuló la petición ya se encontraba inscrito como trabajador ante dicho instituto, por lo tanto, aduce que con el silencio de la autoridad señalada como responsable se transgrede en su perjuicio el derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional. Ahora bien, como lo afirma el inconforme en una parte de sus motivos de agravio, el artículo 5o. de la Ley del Seguro Social dispone lo siguiente: ‘La organización y administración del seguro social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propio, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, cuando así lo prevea la presente ley.’. Como se advierte, el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado, entendiéndose por éste, como la entidad creada por ley o decreto del Congreso de la Unión, o por decreto del Ejecutivo Federal que tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte. Ahora, en términos de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión está facultado expresamente para definir los términos conforme a los cuales las atribuciones de la administración pública federal se distribuirán entre la administración pública centralizada y la paraestatal, así como para sentar las bases generales de creación de las entidades paraestatales; de ahí que al tenor de lo establecido en el diverso numeral 73, fracción XXX, de la propia Constitución Federal, para hacer efectivas tales potestades legislativas y cumplir con los fines de la descentralización de la administración pública federal, el mencionado órgano legislativo cuenta con facultades implícitas para conferir a los organismos descentralizados atribuciones que les permitan emitir auténticos actos de autoridad que válidamente modifiquen unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados. Apoya lo anterior la tesis aislada emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Tomo XV, marzo de dos mil dos, página 431 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, del rubro y texto siguientes: ‘ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. EL CONGRESO DE LA UNIÓN TIENE FACULTADES IMPLÍCITAS PARA DOTARLOS DE ATRIBUCIONES QUE LE PERMITAN EMITIR ACTOS DE AUTORIDAD.’ (se transcribe). En ese sentido, para determinar si el organismo descentralizado tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atenderse a las particularidades del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, analizará si la ley que rige a dicho organismo, lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deban exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades. Apoya lo anterior la tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Tomo V, febrero de mil novecientos noventa y siete, página 118 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, del rubro y texto siguientes: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se transcribe). En ese orden de ideas, cabe destacar, en primer lugar, que en el caso concreto el peticionario del amparo reclama del delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social violación al artículo 8o. de nuestra Carta Magna, pues asegura que dicha autoridad ha omitido darle contestación a una petición que formalmente le hizo en el sentido de que le diera a conocer las semanas que tiene cotizadas ante el Seguro Social teniendo en consideración los años que estuvo laborando con diversos patrones y en especial con el señor **********; y, en segundo lugar, que la respuesta que llegara a darse por parte de dicha autoridad, incidiría en la esfera jurídica del gobernado, toda vez que con la contestación del delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social se pudieran modificar las semanas cotizadas que en un principio le dijo al quejoso tenía en dicha institución y, por ende, de ello dependería el otorgamiento de la pensión por vejez solicitada por el peticionario del amparo ante ese delegado. En ese contexto, resulta evidente que el acto reclamado pudiera modificar la esfera jurídica del promovente del amparo, y por ello es dable concluir que el delegado del Seguro Social sí tiene en el caso concreto la calidad de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, pues de la respuesta que se dé a la petición formulada por el gobernado, depende la situación que guarde el quejoso ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, es decir, de ello dependerán las semanas cotizadas que este último le reconozca para efectos del otorgamiento de la pensión que solicitó; de ahí que contrario a lo resuelto por el Juez de Distrito, en la especie no se actualice de forma notoria e indudable la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 1o., fracción I y II, todos de la Ley de Amparo, y por ello deberá admitir la demanda de garantías propuesta por **********. A mayor abundamiento, debe decirse que cuando la autoridad designada como responsable es un servidor perteneciente a un organismo público descentralizado y el acto reclamado consiste en la omisión de contestar una petición formulada en términos del artículo 8o. de nuestra Carta Magna, tal omisión se traduce en una afectación a la esfera jurídica del gobernado, pues el citado precepto obliga a cualquier servidor público a responder las peticiones que le sean formuladas por escrito y de manera pacífica y respetuosa, con independencia de que se trate de un organismo descentralizado, pues lo relevante es el carácter de servidor público en la función desempeñada; por tanto, la omisión de cualquier servidor público de respetar el derecho de petición se traducirá, siempre, en un acto de autoridad. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consultable en el Tomo III, junio de mil novecientos noventa y seis, página 822 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, del rubro y textos siguientes: ‘DERECHO DE PETICIÓN. SERVIDOR PÚBLICO EN FUNCIONES. SIEMPRE SERÁ AUTORIDAD CUANDO SE FORMULE UNA PETICIÓN EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe)."

Del criterio antes transcrito derivó la tesis aislada XVI.4o.9 A, número de registro 182,472, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en la página mil cuatrocientos sesenta y uno, Tomo XIX, enero de dos mil cuatro del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguiente:

"AUTORIDADES EN EL AMPARO. TIENE TAL CARÁCTER EL DELEGADO ESTATAL DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CUANDO, EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN, UN TRABAJADOR LE SOLICITA INFORMACIÓN SOBRE EL NÚMERO DE SEMANAS QUE TIENE COTIZADAS EN DICHO ORGANISMO. Para determinar si un organismo descentralizado tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atenderse a las particularidades del acto; por ello, el juzgador de amparo determinará si la ley que rige dicho organismo lo faculta para tomar decisiones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado. Así, si un trabajador solicita información al delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social sobre el número de semanas que tiene cotizadas en dicho ente descentralizado, con base en el derecho de petición contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, es inconcuso que la respuesta que recaiga a su petición puede modificar la esfera jurídica del trabajador, pues de ello dependerá el otorgamiento de la pensión que solicitó. Lo anterior, con independencia de que el artículo constitucional mencionado obliga a cualquier servidor público en funciones a responder las peticiones que le sean formuladas de manera pacífica y respetuosa, y por ello, la omisión de respetar el derecho de petición se traducirá siempre en un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo."

CUARTO. Ahora bien, una vez expuestos los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados que se consideran contradictorios, es necesario determinar la existencia o no de la contradicción denunciada, para lo cual es indispensable atender a las cuestiones jurídicas que fueron tratadas por ambos órganos jurisdiccionales, es decir, que ambos tribunales hubieren resuelto situaciones jurídicas esencialmente iguales y hubieren adoptado posiciones o criterios jurídicos discrepantes, ya sea en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas.

Lo anterior se desprende de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que sirven como fundamento para dilucidar si en el presente caso existe o no la contradicción de tesis denunciada, los cuales son del siguiente tenor:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ... XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Del contenido de los numerales asentados en párrafos precedentes se desprende que existe contradicción de tesis cuando dos o más Tribunales Colegiados, al resolver los negocios jurídicos de su competencia, abordan cuestiones jurídicas sustancialmente iguales, pero al exponer sus consideraciones y presentar sus conclusiones respectivas, adoptan criterios diametralmente opuestos, con motivo del examen de los mismos elementos; de tal manera que la lectura de las resoluciones correspondientes evidencien la actualización de dos posiciones jurídicas discrepantes entre sí con relación a los mismos puntos de análisis. En estas condiciones, en términos de los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo, esta Suprema Corte de Justicia deberá decidir cuál tesis ha de prevalecer.

En este sentido, resulta aplicable la jurisprudencia de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada con el número 1a./J. 47/97, en la página 241 del T.V., diciembre de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El artículo 197-A de la Ley de Amparo dispone que: ‘Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer ...’ La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias ...’ La fracción VIII, último párrafo y la fracción IX del artículo 107 constitucional establecen, como regla general, la inimpugnabilidad de las resoluciones que en materia de amparo pronuncien los Tribunales Colegiados y, como caso de excepción, en los supuestos que la propia Constitución y la ley relativa establecen. Consecuentemente, la contradicción de tesis no constituye un recurso de aclaración de sentencia ni de revisión, sino una forma o sistema de integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer cuando existe oposición entre los que sustenten los mencionados órganos jurisdiccionales en torno a un mismo problema legal, sin que se afecten las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen emitido dichos criterios."

Tomando en cuenta las transcripciones realizadas y lo expresado en el considerando anterior, debe precisarse lo siguiente:

En cuanto al recurso de revisión del cual conoció el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, deben tenerse presentes los siguientes antecedentes:

El quejoso, en su demanda de amparo, señaló como autoridad responsable al delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, en León, Guanajuato, reclamándole "la omisión de contestar mi petición de abril 16 del 2002, a través de la cual, pedí me contestara ciertos puntos relativos que fueron omitidos, al contestar a mi diverso escrito de 25 de octubre de 2001".

Como hechos en demanda, en lo que aquí interesa, señaló:

"6. En vista de mis trabajos anteriores y como es obligación del patrón haberme dado de alta y mantenerme inscrito en el IMSS, durante todo el tiempo que ha durado la relación laboral y como tal periodo ha excedido en mucho, a las quinientas semanas a que se refiere el artículo 138 de la derogada Ley del Seguro Social, en octubre 25 de 2001, solicité a la responsable que me reconociera que tengo más de quinientas semanas laboradas para un patrón y se me otorgara una pensión por vejez ... 8. En oficio 11.17.05.9100/VD1938/01, de 9 de noviembre del 2001, del IMSS me informaron que únicamente tengo 176 semanas cotizadas, negándome tácitamente la pensión. 9. En escrito de abril 16 de 2002, recordé a la responsable que en diversa promoción de 25 de octubre de 2001, había manifestado que he trabajado para varios patrones y que con **********, desde hace diecinueve años aproximadamente, y que he tomado en cuenta el tiempo de cinco años atrás que ese instituto puede rescatar coactivamente, se me otorgara la pensión de vejez, pero que en su respuesta, se omitió hacer referencia a: - Si se realizó la investigación correspondiente. - Si se determinó una liquidación a mi patrón por los últimos cinco años de cuotas obrero-patronales, y - Si de aquí en adelante, ya estoy inscrito como trabajador ante dicho instituto."

El Juez de Distrito desechó de plano la demanda de garantías, por considerar que el instituto no actuó como autoridad, sino como asegurador.

En contra de dicho acuerdo, el quejoso promovió recurso de revisión, el cual fue revocado por el Tribunal Colegiado en mención y ordenó al Juez admitir la demanda, por considerar que para determinar si el Instituto Mexicano del Seguro Social, siendo un organismo descentralizado, tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo, se debe atender a las particularidades del acto reclamado, para lo que debe considerase si la ley que rige a dicho organismo, lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que unilateralmente puedan afectar la esfera jurídica del gobernado, y que deban exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.

De igual forma adujo que en el caso particular, en cuanto hace al ejercicio del derecho de petición, debe decirse que la omisión de contestar se traduce siempre en una afectación a la esfera jurídica del gobernado, ya que la contestación puede modificar las semanas cotizadas y de ello dependería el otorgamiento o no de la pensión.

Sin embargo, como se precisó en el considerando que precede, en el juicio de amparo 322/2008 del índice del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Coahuila, del que derivó el amparo en revisión 161/2008, resuelto por el Quinto Tribunal Colegiado de referencia, se reclamó la falta de fundamentación del oficio 059104330110/DPRV-0159/08 emitido el once de marzo de dos mil ocho por el subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en respuesta a la solicitud del quejoso de la expedición de una constancia en la que se observara el porcentaje de invalidez-pérdida órgano funcional determinado; de igual forma, en el juicio de amparo 603/2008 del índice del mismo Juzgado de Distrito, del que derivó el amparo en revisión 3/2009, resuelto por el mismo Tribunal Federal, se reclamó la falta de fundamentación y congruencia de las respuestas emitidas por la subdelegación del Instituto Mexicano del Seguro Social a las peticiones del quejoso relacionadas con las semanas cotizadas ante dicho instituto.

Atento a lo expuesto, debe decirse que no existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios sustentados por el Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito en los amparos en revisión 161/2008 y 3/2009 y el sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito (actualmente Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y del Trabajo del mismo circuito) en el amparo en revisión 302/2003, ya que si bien se adoptaron criterios discrepantes, las ejecutorias transcritas partieron del examen de diversos elementos y se examinaron cuestiones esencialmente diferentes.

En efecto, como ya se relató, en el asunto del cual conoció el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, el acto reclamado fue la omisión de contestar una petición, y dicho órgano jurisdiccional, contrariamente a lo señalado por el Juez de Distrito, concluyó que el acto reclamado del Instituto Mexicano del Seguro Social, sí es de autoridad, ya que la contestación incide en la esfera jurídica del gobernado, pues de la modificación de las semanas cotizadas por el quejoso depende el otorgamiento de la pensión de vejez solicitada.

En las revisiones que conoció el Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, el acto reclamado fue la falta de fundamentación y congruencia de las respuestas emitidas por el delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social respecto de diversas solicitudes elevadas con fundamento en el artículo 8o. constitucional, respecto de los cuales, ese órgano jurisdiccional concluyó que no se estaba en presencia de un acto de autoridad, pues el Instituto Mexicano del Seguro Social actuó sólo con el carácter de asegurador.

Aunado a lo anterior, debe destacarse que en el primer asunto el acto reclamado emana directamente del ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Constitución Federal, mientras que en el segundo y tercero, de la respuesta recaída a la solicitud elevada al propio instituto en ejercicio del derecho de petición consignado en el precepto constitucional antes referido.

La conclusión alcanzada se refuerza, partiendo del hecho de que, como ya se explicó, en el primero de los asuntos que dieron origen a la supuesta contradicción, el quejoso reclamó la omisión del Instituto Mexicano del Seguro Social a responder determinadas peticiones derivadas del régimen del seguro social, mientras que en los otros dos el derecho de petición fue satisfecho, aunque contrariamente a lo pretendido por los ahí quejosos.

En consecuencia, es inconcuso que no existe la contradicción de tesis apuntada.

QUINTO. Ahora bien, el Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al resolver en sesión de veinticinco de septiembre de dos mil ocho, el amparo en revisión 212/2008, sostuvo, en esencia, que el juicio de amparo es improcedente cuando se reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social la omisión de dar respuesta a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, previsto en el artículo 8o. constitucional, pues dicho instituto no puede ser considerado como autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, si la petición le fue elevada en su carácter de ente asegurador, pues la naturaleza de la relación existente entre dicho instituto y el quejoso no se encuentra en un plano de desigualdad, sino en uno de coordinación, en el ámbito del derecho privado; por lo que dicho organismo descentralizado no actúa como persona de derecho público revestida de imperio frente al particular, por lo que el acto que se le atribuye carece de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad propias de un acto de autoridad; manifiesta también que en caso de controversia ésta debe someterse a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123, apartado A, constitucional, artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el diverso numeral 295 de la Ley del Seguro Social.

Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito (actualmente Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del mismo circuito), al resolver en sesión de cinco de noviembre de dos mil tres, el amparo en revisión 302/2003, sostuvo, en esencia, que sí procede el juicio de garantías contra un acto omisivo del Instituto Mexicano del Seguro Social, pues al ser un organismo descentralizado, sí tiene el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, cuando un particular, en ejercicio del derecho previsto en el artículo 8o. constitucional, le solicite responder una petición, pues al estar facultado legalmente para emitirla, de esta última depende la situación que guarde el quejoso ante dicho instituto, es decir, de ello dependerá el otorgamiento de la pensión que solicitó.

Ahora bien, de las consideraciones de los Tribunales Colegiados que han quedado sintetizadas en los párrafos que anteceden, se advierte que ambos órganos jurisdiccionales analizaron la procedencia del juicio de garantías contra la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de asegurador, de emitir respuesta a una solicitud formulada por un derechohabiente en ejercicio del derecho de petición, como consecuencia de considerar dichos actos como de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Así, el primero de los mencionados órganos resolvió que el juicio de amparo es improcedente, ya que no puede considerarse como acto de autoridad la falta de contestación a una solicitud formulada con fundamento en el artículo 8o. de la Carta Magna, atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social en su carácter de asegurador, pues la naturaleza de la relación entre el particular y el propio instituto es de coordinación, en un plano del derecho privado y no de supra-subordinación, por lo que las controversias que surjan deben ventilarse en la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje; en cambio, el segundo de los Tribunales Colegiados mencionados estimó que sí resulta procedente pues, para efectos del amparo, la omisión de cumplir con el artículo 8o. constitucional debe ser considerada como un acto de autoridad, ya que el instituto responsable cuenta con facultades legales para emitir dicha respuesta y ésta puede incidir unilateralmente en la esfera jurídica del quejoso, al determinar el número de semanas cotizadas, lo cual podría repercutir en la pensión a la que pudiera tener derecho.

En esas condiciones, es factible concluir que sí existe la contradicción de tesis denunciada, ya que a pesar de que analizan el mismo problema jurídico, es decir, la procedencia del juicio de amparo en contra de actos omisivos atribuidos al Instituto Mexicano del Seguro Social, arriban a conclusiones diversas, pues mientras uno sostuvo que no procede, pues los actos reclamados a dicho instituto en su carácter de asegurador no pueden ser considerados como de autoridad para efectos del juicio de amparo, el otro resolvió que sí es procedente, pues el acto reclamado a dicho instituto es de autoridad para efectos del juicio de garantías pues incide, unilateralmente, en la esfera jurídica del quejoso, ya que cuenta con facultades legales para dar respuesta a su solicitud. Lo anterior sin que en el caso sea necesario que, al respecto, los tribunales contendientes hayan publicado tesis en dicho sentido, pues, como se precisó en el considerando tercero, solamente el Cuarto Tribunal Colegiado contendiente publicó la tesis aislada XVI.4o.9a., transcrita con anterioridad.

Es aplicable en lo conducente, la jurisprudencia número P./J. 27/2001 del Tribunal Pleno, publicada en la página 77 del T.X., abril de 2001, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

En estas condiciones, el punto de contradicción que debe ser resuelto consiste en determinar si procede el juicio de amparo cuando se reclame la omisión de emitir respuesta a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, por un derechohabiente, al Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de asegurador.

SEXTO. El criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 192 de la Ley de Amparo, es el que a continuación se desarrolla.

En primer término, se considera conveniente transcribir los artículos 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. y 11 de la Ley de Amparo, relativos a lo que se entiende como autoridad responsable para efectos del juicio de amparo. Los artículos de referencia son del siguiente tenor:

"Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

"Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; II. Por leyes o actos de la autoridad federal, que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; y III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal."

"Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."

De los anteriores preceptos podemos inferir que la procedencia del juicio de garantías se encuentra supeditada a que los actos que se reclamen provengan de una autoridad, entendiéndose por tal aquella que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar dicho acto.

Sin embargo, conviene tener presente que sobre la figura de "autoridad para efectos del juicio de amparo" el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 1195/92, en sesión de catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis, sostuvo, en la parte conducente, lo siguiente:

"... la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma. Y es que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia debe irse adaptando a esos cambios, a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica. De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo interprete de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales. Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo. De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica. Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata. De esta guisa, la aplicación generalizada de criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal. Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un Poder Ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo. En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella. Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado con el rubro de: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’, que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de la fuerza pública. En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades, su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de éste ni de sus actos de autoridad. Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones: El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados. Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados. La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal. En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo. Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que: ‘Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea : I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social.’. En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: ‘Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.’. Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo. La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado. La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno. Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos. Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado. Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía ... Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución, y por el contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen público, ejercen un poder jurídico de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública ..."

Las consideraciones vertidas anteriormente dieron origen a la tesis del Tribunal Pleno P.X., Novena Época, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de mil novecientos noventa y siete, página 118, que es del siguiente tenor:

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."

De lo anterior se concluye que la procedencia del juicio de garantías se encuentra supeditada, como se dijo anteriormente, a que los actos que se reclamen provengan de una autoridad, entendiéndose por tal aquella que, con fundamento en una norma legal, dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado con el objeto de imponer unilateralmente obligaciones a los gobernados, modificar las existentes o limitar sus derechos.

De igual forma, debemos resaltar que la Segunda S. de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 71/98, en sesión de diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, sostuvo, en relación con el tema que ahora se estudia, lo siguiente:

"Es necesario en primer término precisar el término de ‘autoridad’, para los efectos del juicio de amparo. El artículo 103 constitucional establece: (se transcribe). Ni este precepto ni el artículo 107 de la propia Carta Magna, en el que se consagran los principios procesales del juicio de amparo, definen el término ‘autoridad’. Tampoco en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales invocados precedentemente se definió el vocablo aludido; en el artículo 11 de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales se establece: (se transcribe). Es decir, el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio. Con el propósito de ilustrar los antecedentes y la evolución que ha tenido el concepto de autoridad responsable cabe realizar la transcripción de lo expuesto por el tratadista A.N.C. en su obra Lecciones de Amparo (cuarta edición, México, E.P., 1993, tomo I, páginas 342 a 345): ‘I. El juicio de amparo, como he establecido, se inicia en nuestro derecho público en el documento constitucional que se conoce con el nombre de voto de la minoría de 1842; se consigna por primera vez en nuestro derecho positivo en el Acta de Reformas de 1847 y define su forma definitiva, su propia fisonomía jurídica, en la Constitución de 1857; más tarde se expidieron las diversas leyes orgánicas de los artículos constitucionales respectivos, desde la de 1861, hasta las reformas sustanciales de 1950 y 1968. A través de este periodo, en que nuestro juicio de amparo fue desenvolviéndose en los textos de nuestros diferentes documentos constitucionales, la institución adquirió su carácter propio y afirmó sus elementos constitutivos esenciales. Estos elementos, estimo, son los siguientes: Es un juicio de carácter constitucional que se tramita ante los tribunales federales, precisamente en contra de las autoridades y nunca de los particulares y que tiene como finalidad proteger al individuo en el goce de sus garantías constitucionales y mantener el equilibrio entre las soberanías de la Federación y de los Estados. II. De estos caracteres esenciales, se destaca la circunstancia de que el juicio de amparo no puede ser hecho valer sino en contra de las autoridades. Tal y como concibió la institución su creador, D.M.O., por medio del juicio de amparo, se creó un sistema de defensa de los particulares en contra del Estado y se procuró por tanto por medio del juicio constitucional, poner a cubierto a los individuos de las violaciones a sus derechos públicos que pudieran cometer precisamente las autoridades. Se trata, en conclusión, de un sistema de protección de los derechos del hombre en contra de sus violadores posibles, que no pueden ser otros que aquellos en contra de los cuales tales derechos han sido instituidos, en contra de los detentadores de la fuerza y del poder públicos. Este principio fundamental del juicio de amparo, que se deriva de su propia naturaleza y de sus fines, ha hecho que a través de las diferentes reglamentaciones de la institución, ya sea en los Textos Constitucionales que se han elaborado al efecto, o bien en las leyes orgánicas que se han promulgado, se sostenga el principio de que el juicio de amparo sólo procede en contra de las autoridades. La Constitución Política en vigor sostiene este criterio en las tres fracciones del artículo 103 constitucional, cuando afirma que los tribunales de la Federación conocerán de las leyes y actos de las autoridades que violen las garantías individuales o bien impliquen invasión de la soberanía de la Federación o de los Estados y reitera este principio en las fracciones respectivas del artículo 107 constitucional, así como en los artículos 1o., fracciones II y III, y 116, fracción VI, de la Ley de Amparo. En esta situación es evidente que la técnica jurídica al ponerse en ejecución los Textos Constitucionales y reglamentar los relativos al juicio de amparo, ha tenido necesidad de elaborar una tesis respecto de lo que deba entenderse por autoridad para los efectos de la procedencia del juicio de garantías. El concepto autoridad como la mayor parte de los conceptos jurídicos, no es unívoco, sino eminentemente equívoco, es decir, su connotación puede ser muy diversa, razón por la cual la interpretación y aplicación de dichos conceptos, provoca sin duda alguna, dificultad en la práctica. Por otra parte, debido a la proliferación de los órganos del Estado y a la complejidad cada vez mayor de dichos órganos y de sus auxiliares, se presentan muchas situaciones, que podríamos denominar de «penumbra», en las que es bien difícil determinar cuándo se trata de una verdadera autoridad y en consecuencia, sus actos pueden ser impugnados por el juicio de amparo, o bien se está en presencia de una entidad que carece de las calidades necesarias para ser considerada como tal y, por tal razón, el juicio constitucional es improcedente para combatir la constitucionalidad de sus actos. Corresponde en esta cuestión, como en otras muchas de nuestro derecho constitucional, la honra al ilustre presidente de la Corte, D.I.L.V., de haber señalado la ruta y el camino para definir el concepto de autoridad para los efectos del amparo. Para mayor claridad, intentaré un compendio de la tesis de V.: 1. El amparo jamás juzga de la legitimidad de las autoridades, sino de su competencia. 2. El amparo tiene como finalidad garantizar al individuo el goce de sus libertades individuales, protegerlo contra las arbitrariedades de las autoridades, aun las de facto. 3. En principio, en un régimen de derecho, no pueden existir autoridades que no deriven su competencia de la ley; pero, es indudable que las entidades que tienen prima facie -de hecho- las características de tales y actúan en consecuencia, deben ser consideradas como autoridades y, por tanto, sus actos, cuando afectan los derechos de los particulares, pueden ser enjuiciados a través del juicio de amparo, siempre que impliquen violación a las garantías individuales.’. Importa destacar de la transcripción anterior que de la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo no se juzgan actos de particulares. Por lo que un primer parámetro para fijar el concepto de autoridad responsable se desprende de distinguir entre actos de particulares y los que no lo son, siendo que en contra de estos últimos el juicio de amparo será procedente. La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado ahora a cargo de los tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Máximo Interprete de la Constitución General de la República. Al respecto tradicionalmente se ha sostenido el criterio en el sentido de que el concepto de autoridad sólo comprende a quienes disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen. En efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número 300, en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988, y su expresión literal es la siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’. Sin duda el criterio supraindicado se basa a su vez en el concepto de ‘imperio’ entendido como la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para asegurar la ejecución de las decisiones y mandatos de la justicia. Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la alusión a esta potestad como elemento esencial del concepto ‘autoridad’, según las ideas que sobre el particular expresó I.L.V.. Así, el primer precedente, relativo al amparo en revisión promovido por M.F.T., publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo IV, página 1067, en lo conducente señala que: ‘... al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trata, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, enseñan el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo procede, no solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra meras autoridades de facto, por más que se les suponga usurpadoras de atribuciones que legalmente no les correspondan.’. De esta manera, los tribunales del Poder Judicial de la Federación han venido sosteniendo que la autoridad para efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del Estado, sea persona o funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por circunstancias de derecho o de hecho dispongan de la fuerza pública y estén en posibilidad, por ello, de ejercer actos públicos, esto es, en ejercicio del poder de imperio. Para ilustrar lo precedentemente señalado cabe invocar las tesis siguientes: ‘AUTORIDADES INTERNAS DE LAS COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. Jurídicamente es incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades ejecutoras de los actos reclamados a la asamblea general de comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes comunales de un poblado, cuando en realidad esas autoridades internas de la comunidad no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo, porque si bien es cierto que en las fracciones I y II del artículo 22 de la Ley Federal de Reforma Agraria se incluye a las asambleas generales y a los comisariados entre las autoridades de los núcleos de población ejidales o comunales que poseen tierras, también lo es que de las atribuciones que los artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas autoridades internas, se desprende que no tienen el carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza pública, sino que son órganos de dirección de los ejidos o comunidades correspondientes.’ (publicada en la página 59 de los precedentes que no han integrado jurisprudencia, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1969-1985, Semanario Judicial de la Federación). ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. Del artículo 14 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades del director de la Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos del citado

director carecen de la imperatividad y coactividad que caracterizan a todo acto de autoridad, pues sólo le otorga facultades propias de un administrador de empresa para el buen desempeño de sus funciones, pero ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario, incurrir con carácter imperativo y coercitivo en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, sus actos tienen el carácter de actos de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo procede contra actos de autoridad que violen garantías individuales conforme los artículos 103 y 107 constitucionales y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo.’ (tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 835 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993). No obstante la definición que de autoridad responsable vino sosteniendo este Tribunal Constitucional, diversos tratadistas establecieron diversos conceptos sobre el tema en estudio que revelaron la necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades del actuar del Estado mexicano. De esta forma el tratadista I.B. (El Juicio de Amparo, vigésima quinta edición, México, E.P., 1988, página 191) sobre el particular sostiene: ‘De conformidad con lo anterior, y refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de amparo (no tocando por ahora la calificación de «responsable», por ser ello tema de otro capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que está empleado en la fracción del artículo 103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de Amparo, es el siguiente: por «autoridades» se entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva.’. El propio autor A.N. en la obra anteriormente referida (página 346) se ocupa del tema en estudio en los siguientes términos: ‘De acuerdo con las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos entender aquellos órganos que están, en atención a lo dispuesto por la ley, investidos de facultades de decisión y de ejecución. Con el fin de hacer más clara la exposición de esta doctrina, quiero consignar la opinión al respecto del maestro G.F., quien dice: «La división de competencia entre los órganos de la administración da lugar a la clasificación de ellos en razón de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de la administración pueden separarse en dos categorías, unos que tienen carácter de autoridades y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la competencia otorgada a un órgano implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está frente a un órgano de autoridad ...». En consecuencia, se debe aceptar, que a diferencia de los órganos que tienen el verdadero carácter de autoridades, existen otros, que se pueden llamar auxiliares, que carecen de las facultades de decisión y al mismo tiempo, de ejecución, toda vez que su actividad se reduce a coadyuvar con las autoridades en la ejecución de las decisiones por éstas dictadas. Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de autoridades, aquellas entidades que están investidas de las facultades de decisión o de ejecución y que, en consecuencia, están dotadas de la competencia necesaria para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones-En consecuencia, podemos intentar definir el concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, conjugando los dos elementos cuyo análisis he llevado al cabo, en los siguientes términos: Por autoridad, para los efectos del amparo, debe entenderse toda entidad que en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en posibilidad de realizar actos que afecten a los particulares en su persona o patrimonio y de imponer dichos actos en forma imperativa.’. De lo anteriormente reproducido se desprende que doctrinariamente se vino formulando un nuevo concepto de autoridad responsable para efectos del amparo que partía de señalar que se trata de un órgano del Estado, sin destacar la cuestión relativa al uso de la fuerza pública como distintiva de la misma e insistía como características de su actuar la unilateralidad, las facultades de decisión y ejecución y, sobre todo el hecho, de que incidan en la esfera jurídica del gobernado. Asimismo debe destacarse que en la tesis en la que se señaló el imperio de la fuerza pública como elemento para determinar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para usar de la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías. En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los afectos del amparo resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como autoridad. En buena lógica podría concluirse que en esa tradicional tesis de este Alto Tribunal no se rechazó que una autoridad por disposición legal que no contara con fuerza pública, tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que podía afectar al gobernado en sus garantías. Sin embargo debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis en el sentido de que el contar con la fuerza pública o el imperio era el dato esencial para estimar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo. Esto fue lo que dio lugar a una corriente doctrinal encaminada a dar mayor extensión al concepto de autoridad. En efecto, reiteradamente la doctrina nacional se vino pronunciando sobre la urgente necesidad de ampliar al concepto de autoridad responsable para efectos del amparo. De esta forma, el tratadista H.F.Z. en su obra Protección Jurídica de los Derechos Humanos. Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, página 74, tras de exponer la urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos tradicionales de defensa de los derechos humanos en México, recuerda que en el Primer Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de México los días veinticinco a treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco se aprobó la recomendación de revisar el concepto de autoridad responsable y, concretamente, hacer procedente el juicio contra actos de entidades paraestatales. Los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos, en la interpretación que se hizo de ellos, fueron abandonados por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 1195/92, promovido por Ó.T.A. el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis por unanimidad de diez votos en donde, se sostuvo en relación con el tema de la presente contradicción de tesis lo siguiente: ‘Sin embargo, la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma. Y es que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia debe irse adaptando a esos cambios, a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica. De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, M.I. de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales. Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo. De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica. Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata. De esta guisa, la aplicación generalizada de criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal. Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un Poder Ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que, por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo. En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella. Estas ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. A manera de ejemplo cabe citar las siguientes: En el amparo en revisión número 3996/34, promovido por J.C.O., contra actos de la secretaría particular de la presidencia de la República, la Segunda S., después de aludir a la ejecutoria pronunciada en el amparo promovido por M.F.T., que constituye el primer precedente de la jurisprudencia clásica relativa al concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, que ha si

o reseñada con antelación, expresó lo siguiente: A juicio de la S., deben precisarse aún más conceptos, encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución con esa misma característica, provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales. Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, la secretaría particular del ciudadano presidente de la República tenga o no el carácter de una autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, en el presente caso el acto que se reclama sí constituye una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, puesto que según se desprende de los documentos de autos, la oficina mencionada giró un oficio fechado el dos de junio de mil novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud de estar plenamente acreditada la violación de la cláusula quinta del contrato de arrendamiento relativo, se declara administrativamente la caducidad del mismo, y en comunicación posterior, de veinticinco de junio del propio año, se dice que por no haber comprobado que se cumplió con las estipulaciones del mismo contrato, se da éste por rescindido y se le concede un plazo de cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de alegatos, presentado por la quejosa ante la S., se asienta que el comandante de resguardo del Bosque de Chapultepec, encargado de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de autoridad competente y ordenó se rompieran los sellos que se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las mercancías y objetos que se encontraban en dicho lugar. De los términos de la primera de las comunicaciones mencionadas, se desprende sin duda alguna, que los actos que reclama sí tienen el carácter de actos de autoridad para los efectos del amparo, ya que la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos sí dan lugar a un juicio de amparo y en tal virtud, revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la cuestión constitucional planteada.’ (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV, páginas 5037 y 5038). En este caso, se aprecia que la Segunda S., al aclarar los conceptos vertidos en el precedente indicado, alude no tanto al empleo de la fuerza pública como al elemento definitorio de la autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a la naturaleza del acto reclamado, en tanto éste afecte la situación jurídica de un particular. En la contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el Noveno Tribunal Colegiado y los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de Trabajo del Primer Circuito, la Segunda S., en su actual integración consideró: SEXTO. A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo. ‘El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone: «Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales.»; idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo. El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: «Autoridad ... III. Los juristas entienden por : la posesión de quien se encuentra investido de facultades o funciones o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) fuerza, ascendencia u obligatoriedad.». Por extensión la expresión se aplica para designar a los individuos u órganos que participan del poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del poder. De lo anterior se desprende que el significado persistente de autoridad expresa, primeramente, ascendencia, fuerza, vínculo; en segundo lugar, manifiesta capacidad, atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos de «autoridad». El significado jurídico relevante de la noción de autoridad presupone la idea de una investidura (i.e. potestad, función). La noción de autoridad jurídica gira, así, alrededor del concepto de facultad la cual indica el poder o capacidad de un individuo (o grupo) para modificar la situación jurídica existente ...’. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en sus artículos 1o., 2o., 3o. y 45: ‘Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los departamentos administrativos, integran la administración pública centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.’. ‘Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada: I.S. de Estado, y II. Departamentos administrativos.’. ‘Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I. Organismos descentralizados: ...’. ‘Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.’. Ahora bien, de acuerdo con la doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas que derivan de la actuación del Estado y sus órganos: Las relaciones de coordinación son los vínculos que se entablan por una diversidad de causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados. Las relaciones de supra a subordinación son las que surgen entre los órganos de autoridad, por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos en virtud de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos dado que si no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza pública. En otros términos, el calificativo del acto de autoridad involucra a un órgano del Estado constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas. Al respecto G.F. expresa: ‘Cuando las facultades otorgadas a un órgano implican el poder de decisión y ejecución, es decir, la autorización para realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, se tiene el concepto de autoridad ... Los órganos de la administración que tienen el carácter de autoridades, pueden concentrar en sus facultades las de decisión y las de ejecución; y en este caso, se les conoce con el nombre de órganos ejecutivos, pero también puede suceder que sólo tengan facultades de decisión y que la ejecución en sus indeterminaciones se lleve a cabo por otro órgano diferente. Además, para que el acto de un órgano estatal sea conceptuado como tal, debe realizarse con motivo de relaciones de supra o subordinación; o sea, entre sujetos colocados en diferentes planos, los particulares por un lado y el Estado por el otro, investido con su imperio. En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las secretarías de Estado y por los departamentos administrativos y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados. De acuerdo con lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo. A.S.R. define a la descentralización administrativa en los siguientes términos: ‘La descentralización administrativa es la técnica de la organización jurídica de un ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aque

la que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su Poder político regulador y de la tutela administrativa.’. ... Cabe agregar que esta S. en consideración que no todos los actos de la indicada comisión son, necesariamente, actos de autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas. Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado con el rubro de: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’, que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de la fuerza pública. En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades, su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de éste ni de sus actos de autoridad. Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones: El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados. Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados. La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal. En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo. Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que: ‘Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea : I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social.’. En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: ‘Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.’. Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo. La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado. La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno. Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos. Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado. Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía ...’. ‘Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución, y por el contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen público, ejercen un poder jurídico de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública ...’. Las consideraciones vertidas anteriormente dieron origen a la tesis del Tribunal Pleno P.X., publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, página 118 que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, M.I. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual (sic) y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.’. De lo reproducido precedentemente se desprende que la actual integración de esta Suprema Corte estima que se trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, autoridad es la que ejerce facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, abandonando el criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como distintivo del concepto que se analiza. Aunado a lo anteriormente expuesto, esta S. estima que el concepto de autoridad responsable está dado, en primer lugar, por exclusión de los actos de particulares, tal como se expuso al principio del presente considerando. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste es improcedente contra actos de particulares, de lo que se sigue, haciendo una interpretación en sentido contrario, que para analizar la procedencia del juicio debe atenderse a que si el acto reclamado no es de particulares, el juicio será procedente. Lo expuesto anteriormente revela que debe atenderse a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación. Las primeras corresponden a las entabladas entre particulares y para dirimir sus controversias se crean en la legislación los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas, dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contemplada por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados y se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar de gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del pr

pio Estado. Para definir el concepto de autoridad responsable cabe analizar si la relación jurídica que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, debe partirse del supuesto de que el promovente debe tener el carácter de gobernado, para lo cual resulta en la práctica más sencillo analizar, en primer lugar, si se trata de una relación de coordinación, la que por su propia naturaleza debe tener un procedimiento claramente establecido para ventilar cualquier controversia que se suscite, por ejemplo un juicio civil, mercantil o laboral. De no contemplarse este procedimiento, y siendo el promovente un gobernado, debe llegarse a la conclusión de que se trata de una relación de supra a subordinación, existiendo entonces una autoridad responsable. Debe destacarse que en parte la argumentación expuesta precedentemente fue recogida en la tesis que a continuación se reproduce: ‘AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. Conforme a la tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la página 115 de la Sexta Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965, autoridades son, para los efectos del amparo, todas aquellas personas que de hecho o de derecho «disponen de la fuerza pública.». Esa tesis, formada con ejecutorias que van del Tomo IV al Tomo LXX de la Quinta Época del Semanario citado, necesita ser afinada en la época actual, en que las funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos descentralizados y paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero (artículos 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal), imponer a otros cargas que sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los tribunales, por ejemplo), uno de los elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo (artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan ellas mismas de esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras autoridades que dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles mediante el uso de la facultad económico-coactiva, como impuestos, derechos o aprovechamientos (artículo 1o. fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará frente a autoridades facultadas para dictar resoluciones de carácter fiscal.’ (Séptima Época. Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, tomo 145-150, Sexta Parte, página 366). Del criterio que informa la tesis precedentemente reproducida se desprende que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito integró un concepto de autoridad responsable para efectos del amparo tomando en consideración lo expuesto con anterioridad en torno a la distinción de este concepto por exclusión de los actos de particulares. Asimismo, lo considerado hasta aquí también en alguna medida fue aplicado por la anterior integración de este Alto Tribunal; sobre el particular cabe invocar las tesis siguientes: ‘SECRETARIO DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA PÚBLICA, NO ES AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE. Debe sobreseerse el amparo en que se señala como autoridad responsable al secretario de Salubridad y Asistencia Pública, atribuyéndole como acto reclamado, el tratar de cumplir el laudo dictado por el Tribunal de Arbitraje en el conflicto laboral seguido por dicho secretario de salubridad en contra del quejoso; pues si bien es verdad que el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, por el contenido de su artículo 1o., de ninguna manera priva a los respectivos titulares de su carácter de autoridad, antes bien, por tener este carácter resultan vinculados por las disposiciones del propio estatuto, también es verdad que el artículo 2o., del mismo ordenamiento, reconoce la existencia de una relación jurídica de trabajo entre autoridades y funcionarios, por un lado, y por otro, los trabajadores al servicio de una y otros, ligados entre sí, por un complejo de obligaciones y derechos recíprocos. Ahora bien, la violación de las primeras y la infracción de los últimos, como producidos inter partes, dentro de aquella relación jurídico-laboral, no dan origen a controversias de que deban conocer los tribunales de la Federación, al tenor del artículo 103 constitucional, sino que surten la competencia del Tribunal de Arbitraje, según el artículo 99-I y el único procedimiento idóneo para resolverlo, es el previsto en el artículo 100, ambos del estatuto que se menciona.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo C, página 61). ‘AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO, NO TIENE ESTE CARÁCTER LA DEPENDENCIA OFICIAL QUE HA SIDO DEMANDADA ANTE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE. Si la Secretaría de Salubridad y Asistencia tuvo el carácter de parte demandada en el juicio seguido por el quejoso ante el tribunal de arbitraje, es claro que en el amparo no se le puede considerar como autoridad, y por lo mismo debe sobreseerse en el juicio de garantías, en atención a que de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Ley de Amparo, el juicio constitucional sólo procede contra actos de autoridad.’ (Quinta Época. Cuarta S.. Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCVII, página 2632). ‘TRABAJADORES DEL ESTADO, AUTORIDAD RESPONSABLE EN CONFLICTOS DE LOS. Si el secretario de Hacienda y Crédito Público intervino en calidad de actor en el conflicto individual que suscitó a un trabajador, y llegó a obtener resolución favorable, es claro que adquirió el derecho de ejecutarla, pero sólo como simple parte dentro de ese conflicto, y no como autoridad, por no habérsele encomendado esa ejecución, ni tampoco el tribunal sentenciador pudo ordenarle su cumplimiento, por no haber fungido con el carácter de autoridad, sino lisa y llanamente de particular, al colocarse en igual plano que éste cuando litiga ante un organismo con jurisdicción especial para resolver conflictos de la índole del en que surgió el acto reclamado. Por tanto, si el inferior estimó autoridad responsable a dicho secretario de Hacienda, al darle entrada a la demanda, con respecto a los actos que se le atribuyeron y considerándolo igualmente como tercer perjudicado, es indudable que infringió el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que debe declararse fundada la queja.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVI, página 3080). ‘LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE, LA AUTORIDAD QUE LOS EJECUTA NO TIENE EL CARÁCTER DE RESPONSABLE PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. Como el reclamante señala autoridad responsable ejecutora, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y como esta institución fue actora en el conflicto de que dimana el acto reclamado, evidentemente que no tiene características de autoridad responsable dentro de la contienda constitucional, toda vez que al tratar de ejecutar dicha secretaría, no actúa en función de autoridad, sino cumplimentando la resolución del tribunal de arbitraje, en el conflicto sometido por la secretaría al conocimiento del mencionado tribunal y, por tanto, es improcedente el amparo y debe sobreseerse en cuanto se dirige en contra de sus actos.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXV, página 2462). De los criterios anteriormente reproducidos se desprende que al analizar la procedencia de los juicios de amparo se llegó a la conclusión de que la autoridad señalada como responsable no tenía ese carácter, en virtud de que en los supuestos analizados, se señaló a distintos órganos del Estado que tenían el carácter de patrón, lo que revela que se trataba de relaciones de coordinación que debían ventilarse a través del procedimiento ordinario establecido ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. En adición a lo expuesto precedentemente debe considerarse que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el derecho a la jurisdicción, contempla la posibilidad del gobernado de plantear ante un órgano jurisdiccional cualquier controversia. El precepto referido establece: ‘Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones. Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.’. Del numeral reproducido se desprende que el Constituyente crea a favor de los gobernados la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para plantear cualquier controversia, de lo que se sigue que el legislador debe establecer los procedimientos para que la garantía individual señalada se actualice, por lo que todas las relaciones jurídicas dentro del sistema jurídico mexicano deben ser susceptibles de ventilarse, en caso de controversia, ante un órgano jurisdiccional y en el supuesto de falta de reglamentación específica en un caso concreto debe estimarse procedente el juicio de amparo, como lo consideró el Tribunal Pleno en el criterio visible en la tesis P. CLXIV/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, página 56: ‘ACCIÓN PENAL. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA, POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA, EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES. De la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y de los antecedentes legislativos que le dieron origen, se desprende el reconocimiento en favor del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de ésta, del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos, lo que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, cuyo respeto no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario, en los diferentes fueros, emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito, puesto que ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es inmediata, ya que, en tal hipótesis, no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego, con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos, siendo obvio que dentro del sistema constitucional mexicano, el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones es el juicio de amparo. Por consiguiente, la ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las leyes ordinarias, a través del juicio de amparo, dado que al estar regulada la actuación relativa de la representación social por la propia Constitución Política, entre otros de sus preceptos, en los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías. Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales.’. Por otro lado, el derecho constitucional comparado revela que los mecanismos de protección de los derechos humanos se han extendido para proteger a los gobernados de cualquier acto de órganos públicos e inclusive, en algunos casos, de particulares, de lo que se desprende que ha sido preocupación internacional la de establecer mecanismos efectivos de defensa de los derechos humanos independientemente del carácter del agente al que se le imputa la violación. Para concretar el presente estudio en el tema de la presente contradicción resulta conveniente reproducir enseguida la opinión sobre el concepto que de autoridad responsable da el presidente de esta Suprema Corte y tratadista, G.D.G.P. en su obra Introducción al Estudio del Juicio de Amparo (quinta edición actualizada, México, E.P., 1995, página 5): ‘Un ejemplo de la aplicación de la fórmula jurisprudencial que estudiamos, es el que dio el Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, al dictar la ejecutoria cuyo sumario dice: «AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE UNA ESCUELA OFICIAL. El director de una escuela oficial ni de hecho, ni legalmente se encuentra en posibilidad de ejercer actos público, ni de imponerlos por la fuerza pública, por lo que no tiene el carácter de autoridad y el amparo dirigido en su contra es improcedente.». Revisión administrativa 412/71. E.T.M., 14 de mayo de 1971, pág. 139.’. Este criterio, que sigue fielmente la jurisprudencia comentada, es, sin embargo, completamente equivocado. El director de una escuela oficial ejerce una autoridad administrativa propia o delegada, y tiene la representación del poder público dentro de su jurisdicción educativa y escolar, en virtud de la cual obra. El ramo de educación pública es un servicio público y la escuela oficial un establecimiento de ese servicio público y, por tanto, la persona encargada de dirigirla una autoridad dentro de la esfera de su competencia. Con mayor criterio, distinguiendo entre una resolución que afecte a los particulares y actos de ejecución con esa misma característica, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia, en un asunto jurídicamente similar, resolvió lo siguiente: «Si por autoridad debe entenderse toda persona investida por la ley para dictar, según su propio criterio y bajo su responsabilidad, determinaciones de cumplimiento obligatorio y para hacer cumplir esas mismas determinaciones y, en el caso el director y secretario de la Escuela Nacional de Maestros, dictaron e hicieron cumplir la determinación con fundamento en la cual se impidió al quejoso que se inscribiera en la susodicha escuela, resulta claro que los citados director y secretario de la mencionada escuela, sí tienen el carácter de autoridades.’. ¿Era necesario un acto público impuesto por la fuerza pública, para impedir al quejoso que se inscribiera en la escuela? No. Evidentemente bastaba con la orden de que no se le inscribiera, para estar frente a un acto de autoridad. El criterio que hemos transcrito de la Segunda S., fue dictado al resolver el recurso de revisión 466/930, promovido por C.A.R., que forma parte de los cinco asuntos que integraron la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia a que nos hemos referido ..."

El anterior criterio dio lugar a la tesis aislada XXXVI/99 de la Segunda S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, marzo de 1999, página 307, que es del tenor literal siguiente:

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado."

De las anteriores consideraciones deriva que el concepto actual de autoridad para efectos del juicio de amparo, refiere a aquellas a quienes la norma legal faculta para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales, esto es, autoridades para efectos del juicio de amparo son las que ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que permite concluir que el concepto de autoridad excluye a los actos de particulares, precisándose así determinar para tal efecto si la relación jurídica se ubica dentro de las denominadas de supra o subordinación entablada entre los órganos de autoridad del Estado, por un lado, y el gobernado, por el otro, donde la voluntad del gobernante se impone de manera unilateral, imperativa y coercitiva al poderse exigir mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución.

Ahora bien, en el caso a estudio se considera necesario transcribir lo dispuesto en el artículo 8o. constitucional, cuyo texto es:

"Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

En relación con el precepto constitucional antes transcrito el Tribunal Pleno, al resolver la contradicción de tesis 14/2000-PL en sesión de veintisiete de febrero del dos mil uno, sostuvo, en la ejecutoria correspondiente, lo siguiente:

"En consecuencia, si es en la relación jurídica de supra a subordinación en la que se manifiestan las garantías individuales, al colocarse el gobernado como titular de las mismas frente a los actos unilaterales de la autoridad, como limitantes o restricciones jurídicas a su poder de imperio, es claro concluir que ... tratándose del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, la naturaleza jurídica de la relación entre el formulante de la petición y el servidor público a la que ésta se dirige es determinante para efectos de la procedencia del juicio de amparo. ... El derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna anteriormente transcrito, cuyo titular es el gobernado en general, significa la facultad de ocurrir ante cualquier autoridad a formular una solicitud o instancia por escrito que adopta específicamente el carácter de petición administrativa, acción, recurso, etcétera, por virtud de la cual el Estado y sus autoridades, es decir, sus funcionarios y empleados tienen como obligación el dictar un acuerdo escrito a la solicitud que el gobernado les eleve, el cual debe serle dado a conocer en breve término. La existencia de este derecho como garantía individual surge como consecuencia de la exigencia jurídica y especial de un régimen de legalidad bajo el que no está permitido el hacerse justicia por propia mano, es decir surge como negación del sistema de la vindicta privata en que a cada cual era dable hacerse justicia por sí, al sentirse vulnerado en sus derechos, para exigir el respeto a su esfera jurídica, sin la intervención de autoridad alguna. La decadencia de tal sistema fue dando paso al régimen de autoridad en la solución de los conflictos y contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad humana para ya no ejercerse directamente represalias contra quienes se consideraran responsables, sino para ocurrirse ante las autoridades para que por conducto de ellas se resolviera el conflicto suscitado. El derecho de pedir surgió, por tanto, como la potestad de acudir a las autoridades del Estado con el fin de que éstos intervengan para hacer cumplir la ley, con la correlativa obligación de las autoridades de dictar un acuerdo escrito a la solicitud o petición que el gobernado les eleve. Deriva de lo anterior que el derecho de petición tanto en virtud de su origen como en atención a su naturaleza de derecho público subjetivo consagrado como garantía individual, supone su manifestación en una relación entre gobernante y gobernado, pues la petición se dirige a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que resulta indispensable que la petición se eleve al servidor público en su calidad de autoridad, en una relación se supra a subordinación entre gobernante y gobernado, para que surja el derecho público de este último a que se le dé contestación por escrito y esté en posibilidad de acudir al juicio de amparo contra la transgresión de este derecho en caso de que no se cumpla la obligación correlativa de la autoridad que supone este derecho. Por consiguiente, la naturaleza de la relación existente entre el gobernado y el servidor público es preponderante para la existencia del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, en la medida en que es necesario que la relación jurídica entablada sea de supra a subordinación para que la autoridad esté obligada a dar contestación a la petición que le formule el gobernado y proceda el juicio de amparo ante la omisión relativa de la autoridad, como medio de salvaguarda de las garantías individuales."

El anterior criterio dio lugar a la tesis jurisprudencial 42/2001, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página 126, que dice:

"PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD. El derecho de petición es consagrado por el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente público actúe como particular."

De lo expuesto se colige que será procedente el juicio de garantías cuando, en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, se eleve una solicitud a un funcionario o servidor público en su calidad de autoridad y ésta no haya sido respondida, es decir, cuando se considere que se ha violentado en contra de un particular el derecho de respuesta a una petición elevada a un servidor público en su calidad de autoridad, procede el juicio de amparo, siempre y cuando dicha solicitud se hubiere formulado, como ya se precisó, en su calidad de autoridad para efectos del juicio de garantías, entendiéndose como tal a aquella que con fundamento en una norma legal se encuentra facultada para emitir actos unilaterales a través de los cuales se creen, modifiquen o extingan, por sí y ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera jurídica de los gobernados.

Hechas las anteriores consideraciones se retoma el estudio del punto de contradicción consistente en determinar si procede el juicio de amparo en contra de la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de ente asegurador, respecto de solicitudes formuladas por un particular en ejercicio del derecho de petición.

A fin de advertir si en el caso se puede atribuir el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo al Instituto Mexicano del Seguro Social, conviene tener en cuenta lo siguiente:

La Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, define a las instituciones de seguridad social y al Instituto Mexicano del Seguro Social de la siguiente manera:

"Instituciones de seguridad social. Son los organismos que forman parte del sistema encaminado a la protección de la clase trabajadora, de sus familias y de la comunidad misma, contra los riesgos derivados del trabajo y de la existencia en general (riesgos vitales) ... La seguridad social, en ese avance de la solidaridad colectiva, comprende una amplia gama de servicios esenciales para preservar y mejorar la condición humana (asistenciales, clínicos, económicos, sociales, culturales, deportivos, etc.) ... Entre las instituciones nacionales de la seguridad social destaca, por el volumen de renglones que atiende y por el número de sus asegurados y beneficiarios, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Este instituto tiene una composición tripartita (representantes obreros y patronales bajo la rectoría del representante gubernamental), y otorga prestaciones de seguridad social en el campo de las actividades productivas en general; es decir, a los trabajadores (sin olvidar a sus causahabientes) que rigen sus relaciones laborales por el apartado A del artículo 123 constitucional y la LFT ... Los actos definitivos del IMSS pueden ser impugnados por los patrones y demás sujetos obligados, así como por los asegurados y sus beneficiarios ante el aludido consejo técnico, a través del recurso de inconformidad. Pero estos últimos pueden hacer caso omiso del recurso y plantear directamente el conflicto ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Para garantizar la puntualidad del cumplimiento patronal en materia de seguridad social, las cuotas que deben entregarse al IMSS son consideradas como aportaciones fiscales y, por ende, en caso de retraso, se someten al procedimiento económico coactivo. En la actualidad se busca (es una corriente doctrinaria importante) evitar la interferencia de las Juntas de Conciliación y Arbitraje y del TFF, con el fin de que los conflictos entre los trabajadores y beneficiarios con el IMSS y de éste con sus patrones se estudien y diriman en un tribunal especial de seguridad social, tal como existe en algunos países europeos (Alemania p.e.) ..." (tomo IV, E.P., fojas 580 y 581, México, 2002).

Ahora conviene tener en cuenta el contenido de los artículos 4o., párrafo tercero, y 123, apartado A, fracciones XX y XXIX, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son del siguiente tenor:

"Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a la protección a la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: ... XX. Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y de los patronos y uno del gobierno; ... XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares."

Ahora bien, el servicio público de seguridad social lo lleva a cabo, entre otros, el Estado a través del Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual forma parte de la administración pública federal, y aunque tiene el carácter de organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, se le confiere en algunos casos el carácter de organismo fiscal autónomo.

En efecto, de conformidad con el artículo 90 constitucional y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ésta será centralizada y paraestatal, quedando dentro de la segunda categoría todos los organismos descentralizados. El artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece: "Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: ... II. La prestación de un servicio público o social ..."

Conviene ahora referirnos al contenido de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 270 y 291 de la Ley del Seguro Social, que establecen, en esencia, la finalidad de la seguridad social, a cargo de quién está, la naturaleza y carácter del instituto encargado de la organización y funcionamiento del seguro social y la sustitución patronal, los cuales son del tenor siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley es de observancia general en toda la República, en la forma y términos que la misma establece, sus disposiciones son de orden público y de interés social."

"Artículo 2o. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado."

"Artículo 3o. La realización de la seguridad social está a cargo de entidades o dependencias públicas, federales o locales y de organismos descentralizados, conforme a lo dispuesto por esta ley y demás ordenamientos legales sobre la materia."

"Artículo 4o. El Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

"Artículo 5o. La organización y administración del seguro social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."

"Artículo 270. El instituto, en su carácter de organismo fiscal autónomo, se sujetará al régimen establecido en esta ley, ejerciendo las atribuciones que la misma le confiere de manera ejecutiva, con autonomía de gestión y técnica, en los ámbitos regulados en la presente ley."

"Artículo 291. El procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de los créditos a que se refiere el artículo 287 de esta ley, que no hubiesen sido cubiertos oportunamente al instituto, se aplicará por éste, con sujeción a las normas del código y demás disposiciones aplicables, a través de sus unidades administrativas facultadas al efecto. La enajenación de los bienes que el instituto se adjudique con motivo de la aplicación del procedimiento administrativo de ejecución, se realizará en subasta pública o por adjudicación directa, en los términos y condiciones que señale el reglamento respectivo, que se publicará en el Diario Oficial de la Federación. En el caso de valores, de renta fija o variable, éstos se enajenarán conforme a los lineamientos que al efecto emita el consejo técnico. Las cantidades que se obtengan respecto del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de acuerdo a lo señalado en este artículo, deberán ser puestas a disposición de la administradora de fondos para el retiro que lleve la cuenta individual del trabajador de que se trate, a más tardar dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de su cobro efectivo. En caso de no hacerlo, se causarán recargos y actualización a cargo del instituto o de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, según corresponda, y a favor del trabajador, en los términos establecidos en el código."

De lo anterior deriva que aunque el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado con personalidad jurídica propia, forma parte de la administración pública federal paraestatal y cumple con una función consistente en la prestación del servicio público de seguridad social con las peculiaridades indicadas, y en algunos casos, en sustitución de los patrones en las obligaciones de seguridad social que originalmente, respecto de sus trabajadores, corresponden a ellos.

En efecto, es derecho de toda persona la protección de la salud conforme al artículo 4o. constitucional; y, por otro lado, tratándose de trabajadores existe una obligación fundamental de los patrones de velar por su salud como deriva, principalmente, de las fracciones XIV (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y obligación de pagar la indemnización correspondiente) y XV (higiene y seguridad en las instalaciones, así como organización que garantice la salud y vida de los trabajadores y del producto de la concepción cuando se trate de madres embarazadas) del artículo 123 de la Constitución. De lo que se concluye que el Estado cumple simultáneamente con su propia responsabilidad de velar por la salud de la población y con la sustitución de los patrones en sus obligaciones de seguridad social, de lo que lógicamente se derivará el deber de hacer las aportaciones que correspondan.

De lo anterior se concluye que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter:

1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación.

2. Como ente asegurador, y en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y patrón, o con base en un acto jurídico mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento de dicho acuerdo de voluntades.

El carácter de organismo fiscal autónomo de la entidad que nos ocupa se deriva de lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley del Seguro Social, supratranscrito, pues tiene la atribución de hacer efectivas las obligaciones de los sujetos obligados a través de un procedimiento administrativo de ejecución regulado por el diverso artículo 291 de la misma ley, y de manera complementaria, por el Código Fiscal de la Federación, dentro del capítulo III de su título V.

Desde esa perspectiva, es válido sostener que son dos funciones del Instituto Mexicano del Seguro Social con finalidades diversas, ya que una se dirige a los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la ley que lo rige, y otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio de seguridad social.

Esa apreciación encuentra sustento en la tesis de la anterior Cuarta S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:

"SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER. Con anterioridad a la reforma del artículo 135 de la Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social carecería del carácter de autoridad, en todos los casos; pero a partir de dicha reforma, asumió el carácter de organismo fiscal autónomo, y por ende, de autoridad, cuando actúa dentro de los términos de la citada reforma, o sea, cuando hace la determinación de créditos a su favor, por concepto de cuotas, o bien, cuando da las bases para su liquidación y los fija en cantidad líquida: mas cuando el aludido instituto realiza cualquier otro acto no comprendido en las prevenciones del nuevo texto reformado, carece de carácter de autoridad y actúa como particular, es decir, como cualquier organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, tal como ocurre cuando el acto que se reclama de dicho organismo, en el amparo, consiste en la resolución que confirma la dictada por el departamento jurídico del propio instituto, que niega la aclaración pedida por los interesados, y además se declara que al dejar de ser exigibles una o varias de las pensiones reconocidas a los deudos de un trabajador asegurado, que falleció a consecuencia de un accidente profesional, no se cambiaría el monto de las demás prestaciones; pues el acto reclamado no queda comprendido dentro de la prevenciones del artículo 135, reformado, de la Ley del Seguro Social, por no reclamarse del mencionado organismo, ni de ninguno de sus integrantes, alguna determinación de crédito en favor del propio instituto, sino la negativa para hacer una aclaración relacionada con un crédito a favor de terceros y a cargo del susodicho instituto, sin que el precepto invocado, pueda interpretarse en el sentido de que se refiere también a los créditos en favor de terceros. Por tanto, si en el caso, el instituto del seguro social y el presidente de su Consejo Técnico obraron como particulares y no como autoridades, ya que actúan en sustitución del patrón, en los términos del artículo 46 de la misma Ley del Seguro Social, es de concluirse que el juicio de garantías es improcedente en los términos de la fracción XVIII del artículo 73, en relación con los 74, fracción III, y lo., fracción 1o., de la Ley de Amparo, y con la fracción I, del artículo 103, de la Constitución Federal."

Como corolario a lo anterior debe decirse entonces que el carácter de acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, en relación a omisiones atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social por no dar contestación a solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, debe atender al caso particular, es decir, al tipo de planteamiento o solicitud que se eleve a dicho instituto, pues conforme a lo explicado en líneas precedentes, depende del carácter con el que se solicite al instituto que actúe como deberá determinarse si la omisión de referencia puede considerase o no como acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, esto es:

Si se eleva una solicitud al Instituto Mexicano del Seguro Social, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, para que éste la responda en su carácter de organismo fiscal autónomo, la omisión que en su caso se reclame en el juicio de garantías sí debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo; pero si dicha solicitud se formula para que dicho instituto la responda en su carácter de asegurador, la omisión que en su caso se reclame en el juicio de garantías no debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo, toda vez que en el primer supuesto actúa revestido de imperio frente al particular, mas en la última hipótesis, la relación entre el instituto y el asegurado, se da en un plano de igualdad, puesto que el primero sustituye en sus obligaciones al patrón, por lo que no puede ser considerado como autoridad para efectos del juicio de amparo.

Por tanto, esta Segunda S. considera que el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, en relación a omisiones atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social por no dar contestación a solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, debe atender al caso particular, es decir, al tipo de planteamiento o solicitud que se eleve a dicho instituto, pues conforme a lo explicado en líneas precedentes, depende del carácter con el que se solicite al instituto que actúe, como deberá determinarse si la omisión de referencia puede considerarse o no como acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Así las cosas, resulta válido llegar a la conclusión de que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo cuando omite responder una solicitud que se le formula con fundamento en el artículo 8o. constitucional, cuando actúa en su carácter de organismo fiscal autónomo, pues con dicha omisión se lesionan las garantías individuales del particular solicitante, específicamente la prevista en el artículo constitucional suprarreferido.

Sin embargo, en contra de la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de asegurador no procede el juicio de garantías, pues no se trata de un acto de autoridad para efectos del amparo, ya que el referido instituto actúa en sustitución del patrón porque el Instituto Mexicano del Seguro Social no está investido de imperio.

Esto es, se trata de una relación de coordinación, la cual, como ya se dijo, es la entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, cuya nota distintiva es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, encontrándose ambas en el mismo nivel, existiendo bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación, ya que en la especie, tratándose de las prestaciones de seguridad social, el legislador ha considerado que los conflictos que se susciten entre el referido instituto y sus asegurados, corresponden al ámbito competencial de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción XX del artículo 123, apartado A, de la Constitución General de la República y en el artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo.

No es óbice a la anterior consideración el que el entonces Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, actual Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del mismo circuito, al resolver en sesión de cinco de noviembre de dos mil tres el amparo en revisión 302/2003 hubiere manifestado que "... la respuesta que llegara a darse por parte de dicha autoridad, incidiría en la esfera jurídica del gobernado, toda vez que con la contestación del delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social se pudieran modificar las semanas cotizadas que en un principio le dijo al quejoso tenía en dicha institución y, por ende, de ello dependería el otorgamiento de la pensión por vejez solicitada por el peticionario del amparo ante ese delegado ...", puesto que en la especie únicamente se analizó la violación constitucional relacionada con la falta de respuesta a una solicitud formulada con base en el artículo 8o. constitucional y no la naturaleza que pudiera tener la respuesta que emita la autoridad, puesto que una vez emitida y en caso de que el particular esté en desacuerdo con ella deberá promover los medios ordinarios de defensa que considere procedentes.

Resulta ilustrativo a lo anterior, en lo conducente, la tesis jurisprudencial 205/2008, Novena Época, de la Segunda S. de este Alto Tribunal, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de dos mil nueve, página 605, que dice:

"CESACIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 8o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. OPERA CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE AL RENDIR SU INFORME JUSTIFICADO EXHIBE LA CONTESTACIÓN A LA PETICIÓN FORMULADA, QUEDANDO EXPEDITOS LOS DERECHOS DEL QUEJOSO PARA AMPLIAR SU DEMANDA INICIAL, PROMOVER OTRO JUICIO DE AMPARO O EL MEDIO ORDINARIO DE DEFENSA QUE PROCEDA.-De la interpretación de los artículos 73, fracción XVI y 80 de la Ley de Amparo, se concluye que la causa de improcedencia del juicio de garantías consistente en la cesación de efectos del acto reclamado, se actualiza cuando ante la insubsistencia del mismo, todos sus efectos desaparecen o se destruyen de forma inmediata, total e incondicionalmente, de manera que las cosas vuelvan al estado que tenían antes de la violación constitucional. Ahora bien, el hecho de que la autoridad responsable al rendir su informe justificado exhiba la respuesta expresa a la petición de la parte quejosa, producida durante la tramitación del juicio de amparo, significa, por una parte, que los efectos de la falta de contestación desaparecieron, de manera que las cosas volvieron al estado que tenían antes de la violación al artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por otra, que respecto del contenido de dicha contestación, el quejoso puede ampliar su demanda inicial, promover otro juicio de amparo o el medio ordinario de defensa que proceda, toda vez que se trata de un nuevo acto."

Atento a lo anterior, debe prevalecer el criterio que sostiene esta Segunda S., el que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 192 y 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter de jurisprudencia, en los siguientes términos:

-El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que cumple con la función del Estado de prestar el servicio público de seguridad social, y que además de tener la función de autoridad fiscal autónoma tiene el carácter de ente asegurador. Ahora bien, contra la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de asegurador, no procede el juicio de garantías pues no se está en presencia de un acto de autoridad para efectos del amparo, pues la relación que existe entre el asegurado y el Instituto en comento en dicho supuesto es de coordinación, entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que en esta hipótesis, el juicio de amparo será improcedente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis denunciada por lo que respecta al criterio sustentado por el Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito en los amparos en revisión 161/2008 y 3/2009 y el sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito (actualmente Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y del Trabajo del mismo circuito) en el amparo en revisión 302/2003.

SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Quinto Tribunal Colegiado del Octavo Circuito en el amparo en revisión 212/2008 y el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito (actual Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil y del Trabajo del mismo circuito) en el amparo en revisión 302/2003.

TERCERO.-En términos del último considerando de esta resolución, debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio que sustenta la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

N.; remítase al Semanario Judicial de la Federación la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, para los efectos establecidos en el artículo 195 de la Ley de Amparo; envíese copia de esta ejecutoria a las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los Tribunales Colegiados de Circuito y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros Mariano Azuela Güitrón, G.D.G.P., S.S.A.A. y M.B.L.R.. El Ministro J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda S., votó en contra. Fue ponente el M.S.S.A.A..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de rubro: "SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD Y CUANDO NO TIENE ESE CARÁCTER." citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.X., página 1580.