Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: J.H.B.P..

AMPARO EN REVISIÓN 1720/96. INMOBILIARIA DEL SUR, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

TERCERO. Previo al estudio de los agravios hechos valer, procede examinar una causa de improcedencia que no fue alegada por las responsables ni advertida por el Juez Federal, pero que debe hacerse valer de oficio de conformidad con lo establecido en el artículo 73, último párrafo, de la Ley de Amparo.

La aludida causa se refiere a que el director general de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco no tiene el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo. En efecto, este tribunal ha sostenido que, según lo dispuesto en el artículo 1o. del Decreto 98, emitido por el Congreso del Estado de G. el nueve de febrero de mil novecientos setenta y siete, las facultades de representación corresponden a la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, G., y no al director general de ese organismo. El criterio relativo está contenido en la tesis número XLVIII/91, aprobada por el Tribunal Pleno en sesión privada de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y uno, que, a la letra dice: "AUTORIDAD, LO ES PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO LA COMISIÓN DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DEL MUNICIPIO DE ACAPULCO, GUERRERO, AL PODER HACER EFECTIVOS LOS CRÉDITOS POR CONSUMO DE AGUA POTABLE COERCITIVAMENTE A TRAVÉS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE HACIENDA. Conforme al artículo 1o. de la Ley Número 98 que creó el organismo público descentralizado Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, este organismo tiene personalidad jurídica y patrimonio propio; pero, para lograr el cobro de los derechos sobre el servicio, la propia ley en su artículo 8o., fracción II, lo faculta para celebrar con la Dirección General de Hacienda los convenios que considere necesarios. De esto se sigue, que dicha comisión tiene facultades de decisión e imperio para hacer cumplir sus determinaciones, puesto que a través de la citada dirección, puede lograr el cobro de los derechos por consumo de agua por la vía económico-coactiva. El cobro por tanto, puede hacerse en forma indirecta a través de la Dirección General de Hacienda del Estado de G..".

Consecuentemente, se actualiza la hipótesis de improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo y, por ende, con apoyo en el artículo 92, fracción III, de la aludida ley, procede modificar la sentencia para sobreseer en el juicio respecto de los actos que se reclaman del director de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, G., por no ser autoridad para los efectos del juicio de amparo.

CUARTO. Resultan sustancialmente fundados los agravios hechos valer.

En efecto, el Juez de Distrito equivocadamente sobreseyó en el juicio al considerar que la quejosa no demostró que el Decreto que establece las tarifas de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado para el Municipio de Acapulco, específicamente en sus artículos 4o., 8o., 11, 14 y 24, no le fueron aplicados.

Así es, de las constancias que obran en el juicio se aprecia que la peticionaria, entre otras pruebas, ofreció copia certificada de tres recibos expedidos a su nombre por la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, cuyo contenido es del tenor siguiente:

"Capama. Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco. Usuario. Inmobiliaria del Sur, S.A. de C.V. Miguel Alemán L-5 Deportivo. Hotel Malibú.

Ver recibo 1

"Capama. Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco. Usuario. Inmobiliaria del Sur, S.A. de C.V. M.A.7.F.. Deportivo. Hotel Malibú.

Ver recibo 2

"Capama. Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco. Usuario. Inmobiliaria del Sur, S.A. de C.V. M.A.7.F.. Deportivo. Hotel Malibú.

Ver recibo 3

Además del informe justificado rendido por la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, se desprende, en lo que interesa, lo siguiente:

"Asimismo, manifiesto a usted que la quejosa, en el punto quinto de los conceptos de violación, impugna específicamente los recibos de cobro mediante los cuales este organismo a mi cargo le comunica las cantidades que le adeuda con base en los consumos realizados y en aplicación del decreto en vigor, los cuales en estricto sentido no pueden considerarse resoluciones administrativas, sino ser un simple recordatorio de pago, amén de que, suponiendo sin conceder que dichos recibos constituyeran una resolución administrativa, la ley constitutiva de esta comisión establece en su artículo 80 el recurso de revocación, o bien, en sus artículos 81 y 82 establece la opción de intentar juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Consecuentemente, la quejosa debió agotar dichos medios de defensa antes de intentar el juicio de garantías, respetando el principio de definitividad."

O sea, tal transcripción claramente muestra que la comisión responsable reconoció expresamente los actos reclamados; es decir, que al calcular el cobro del servicio de agua potable lo hizo de conformidad con las tasas que establece el decreto reclamado; lo que se corrobora si se toma en cuenta que éste, de conformidad con el artículo quinto transitorio, entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y seis; luego, si los recibos de cobro que quedaron apuntados fueron expedidos el doce de ese mes y año, ello evidencia que lo que se cobra en éstos al contribuyente fue cuantificado de acuerdo con las tarifas de agua potable que dispone el decreto impugnado, pues en esa época era el que estaba vigente; consecuentemente, con lo anterior queda demostrado que hubo un primer acto de aplicación del aludido decreto mediante los recibos de que se trata, pues este acto afecta los intereses jurídicos de la quejosa, posibilitándola para el ejercicio de la acción constitucional.

Una vez determinado que no se actualizó la causal de improcedencia invocada por el Juez de Distrito, lo procedente es, de conformidad con lo establecido por el artículo 91 de la Ley de Amparo, revocar el sobreseimiento decretado y entrar al estudio de los conceptos de violación que se expresan, que en síntesis son los siguientes:

a) El decreto reclamado, en su artículo 4o., infringe el artículo 31, fracción IV, constitucional, ya que no respeta la garantía de proporcionalidad y equidad, en razón de que establece tarifas discriminatorias que oscilan entre 1.227 y 11.869 por metro cúbico de agua, lo que evidencia la carencia de relación existente entre el monto del derecho que establece la tarifa y el costo del servicio cuya prestación constituye.

b) Que los preceptos impugnados violan la garantía de equidad tributaria al fijar tarifas diferenciales entre sujetos iguales en su posición frente a la administración y que de ésta reciben idénticos beneficios al ser todos consumidores de agua.

c) Que conculcan la garantía de legalidad porque en la ley formal y material no se establecen los elementos esenciales del tributo; que se deja en manos de la autoridad administrativa la determinación y alcances de la obligación tributaria, porque conforme a los artículos 4o. y 8o. del decreto se faculta a la comisión y director de Agua Potable y Alcantarillado a aplicar indiscriminadamente y a interpretar a su arbitrio las disposiciones reclamadas.

d) Que los artículos 12 y 17 del decreto impugnado incluyen elementos ajenos para cuantificar la tasa por el servicio de agua potable.

e) Que el artículo 24 del decreto es inconstitucional porque infringe las garantías de igualdad, proporcionalidad y equidad, en virtud de que contempla una tasa fija del 20% aplicable al consumo de agua potable para la determinación del derecho de alcantarillado y drenaje, es decir, establece una tasa única para aquellas distintas clases de usuarios, lo que implica que no atiende al costo de la prestación del servicio administrativo.

f) El artículo 13 de la Ley de Ingresos viola los artículos 16 y 124 constitucionales, porque el Congreso Local no está facultado para imponer un gravamen por concepto del impuesto de fomento al turismo en tasa del 15% sobre los derechos por consumo de agua potable; además, también conculca el principio de legalidad tributaria por cuanto a que no establece los elementos esenciales del tributo; específicamente, omite deliberadamente determinar el sujeto obligado a su pago y el objeto gravado por el mismo, lo que propicia que quede al arbitrio de la autoridad administrativa a cuáles usuarios de agua les aplicará el tributo.

g) Los recibos reclamados infringen en perjuicio de la quejosa la garantía de legalidad tutelada por el artículo 16 constitucional, porque resultan carentes de toda fundamentación, supuesto que no expresan las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas de las disposiciones aplicables al caso concreto.

En torno a las cuestiones planteadas por la quejosa, es oportuno mencionar que la Suprema Corte, en relación con la prestación de un servicio por el Estado y el pago de una cuota a cargo del contribuyente, los ha tomado en cuenta como aquellos elementos cuya relación permite el análisis de los principios de equidad y proporcionalidad tributarias, aplicados específicamente a derechos fiscales, estableciendo el criterio general de que la proporcionalidad se determina por la razonable correlación o avenencia entre el costo del servicio y el monto de la cuota, mientras que para la equidad debe verificarse que todos los que reciben igual servicio paguen la misma cuota, así como que lo anterior no debe entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio, ya que los servicios que presta el Estado se organizan en función del interés general y, secundariamente, en el de los particulares, de tal suerte que el Estado no constituye una empresa privada que ofrezca al público sus servicios por un precio comercial con base exclusiva en los costos de producción.

Lo anterior se desprende de la tesis visible en la compilación de 1917-1988, Primera Parte, página 661 y de la tesis relacionada a la jurisprudencia publicada con el número 40, consultable en las páginas 92 y 93, que establecen, respectivamente:

"DERECHOS FISCALES. LA PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE ÉSTOS ESTÁ REGIDA POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS. La satisfacción de las garantías de proporcionalidad y equidad de las cargas fiscales establecidas por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que las leyes tributarias tratan de llevar a cabo en materia de derechos a través de una escala de mínimos a máximos en función del capital del causante de los derechos correspondientes, traduce un sistema de relación de proporcionalidad y equidad que únicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trate de la constitucionalidad de derechos, cuya naturaleza es distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurídico-fiscal y la legislación tributaria, por derechos han de entenderse: ‘las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo o sus dependencias a personas determinadas que los soliciten’, de tal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio que cause los respectivos derechos y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos."

"DERECHOS FISCALES. Es cierto que de acuerdo con la doctrina jurídica y la legislación tributaria, las contribuciones conocidas como derechos son las contraprestaciones que se pagan al Estado como precio de los servicios administrativos prestados, pero este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció, en esencia, que la palabra contraprestación no debe entenderse en el sentido de derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos que presta el Estado se organizan en función del interés general y secundariamente en el de los particulares, ya que con tales servicios se tiende a garantizar la seguridad pública, la certeza de los derechos, la educación superior, la higiene del trabajo, la salud pública y la urbanización. Además, porque el Estado no es la empresa privada que ofrece al público sus servicios a un precio comercial, con base exclusivamente en los costos de producción, distribución, venta y lucro debido, pues éste se organiza en función del interés de los particulares; y los derechos que se pagan por los servicios recibidos constituyen un tributo impuesto autoritariamente por el Estado a los particulares que utilizan los servicios públicos y están comprendidos en la fracción IV del artículo 31 constitucional que establece como obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y que, por lo tanto, los servicios aludidos se han de cubrir con el gravamen correspondiente, que recibe el nombre de derechos."

Debe, sin embargo, hacerse el importante señalamiento de que el mencionado criterio general de proporcionalidad y equidad de los derechos fiscales no rige estrictamente para todos los tipos de derechos, pues tratándose de derechos por el servicio de agua potable, la Suprema Corte de Justicia ha tomado en consideración, para determinar la proporcionalidad y equidad de las cuotas, no sólo la correlación razonable entre el costo del servicio y el monto de la cuota, sino también los beneficios recibidos por los usuarios, las posibilidades económicas y sociales de los diferentes grupos de causantes y razones de orden extrafiscal, entre ellas, la necesidad de racionalizar el consumo de agua.

Así aparece de la tesis XLVII/91, aprobada por el Pleno en sesión privada de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y uno, que establece:

"AGUA POTABLE. EL DECRETO 265 DEL ESTADO DE GUERRERO POR EL QUE SE AUMENTAN LAS TARIFAS DE DERECHOS POR CONSUMO NO ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA AL FIJAR TARIFAS DIFERENCIALES. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, toda contribución, debe ser proporcional y equitativa, entendiéndose por proporcional que los contribuyentes deben ser gravados en proporción a sus ingresos o egresos y por equitativa que los contribuyentes que se encuentren en una misma situación deben recibir trato igual. Empero, tratándose del concepto específico de derechos, que quedan comprendidos dentro de las contribuciones, esta Suprema Corte de Justicia ha dicho que aun cuando el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación (antes de su reforma), define los derechos como contraprestaciones establecidas por el poder público en pago de un servicio, la palabra ‘contraprestación’ no debe entenderse en sentido de derecho privado, de manera que corresponda exactamente al valor del servicio. Los servicios que presta el Estado se organizan en función del interés general y, secundariamente, de los particulares. El Estado no se constituye en una empresa privada que ofrezca al público sus servicios por un precio comercial con base exclusiva en los costos de producción. Los derechos constituyen un tributo establecido imperativamente por el Estado a los particulares que utilizan un servicio público. Por ello, en la fijación de las tarifas para el pago de derechos no se toma únicamente en cuenta los costos que origina la prestación del servicio sino fines extrafiscales, como sería provocar un aumento o una disminución en el uso del servicio. En consecuencia, el decreto aludido, al establecer tarifas diferentes dependiendo del grupo de usuarios (doméstico popular, doméstico residencial, uso comercial, servicio público, turístico comercial exclusivo) no es violatorio de los principios de equidad y proporcionalidad tributarios, habida cuenta de que se tratan desigualmente situaciones desiguales al tomar en consideración los beneficios que se reciben y las posibilidades económicas y sociales de cada grupo de causantes."

Precisado lo anterior, conviene destacar que el artículo 14 del decreto reclamado, que contiene las diferentes tarifas de los usuarios del servicio público de agua potable, textualmente dice:

"Los usuarios del servicio público de agua potable pagarán a la Capama, el volumen de agua registrado mensualmente por los aparatos medidores instalados en los predios o locales, conforme a las siguientes:

Ver tarifas 1
Ver tarifas 2
Ver tarifas 3
Ver tarifa

Deriva de la anterior transcripción, que la tarifa combatida establece diferentes cuotas según el consumo, para los usuarios del servicio de suministro de agua que tengan medidor en el Municipio de Acapulco, G., y utilicen el agua para fines doméstico popular, residencial, comercial, industrial de prestación de servicios y similares, correspondiendo a la peticionaria estas últimas tarifas de acuerdo con el objeto de la sociedad que, según el acta constitutiva que se inserta al testimonio que se acompaña a la demanda, se dedica, entre otras cosas, a la compra, venta, arrendamiento y administración por cualquier título de inmuebles no rústicos, de hoteles y servicios accesorios; tabla de la que se desprende que hasta los primeros 25 metros cúbicos de agua que consuman deben pagar la cuota mínima de $4,486; por los siguientes 50 metros cúbicos la cuota de 6,272 por metro consumido; por los siguientes 200 metros cúbicos la cuota de 7,172 por metro consumido; por los siguientes quinientos metros cúbicos la cuota de 8,854, por metro consumido (supuesto en el que se encuentra la peticionaria).

El establecimiento de diversas cuotas según el consumo de agua en la tarifa reclamada no viola los requisitos de proporcionalidad y equidad tributarios, pues, independientemente de que el costo por el suministro de agua sea o no el mismo por cada metro cúbico consumido y de que tal costo corresponda o no a las diferentes cuotas previstas en dicha tarifa, como ya se apuntó, tratándose de derechos de suministro de agua no debe atenderse sólo a la razonable correlación entre el costo del servicio y el monto de la cuota, sino también a otras circunstancias e incluso a razones de orden extrafiscal, que justifiquen plenamente la implantación de cuotas progresivas.

Además, la tarifa impugnada respeta los principios de proporcionalidad y equidad en la medida que todos los usuarios del servicio de suministro de agua en el Municipio de Acapulco, G., que posean medidor y utilicen el agua para fines no domésticos, comerciales, industriales de prestación de servicios y similares, deben pagar el servicio conforme a las distintas cuotas de dicha tarifa aplicables a los diferentes volúmenes de agua que consuman, de suerte tal que quienes consuman igual pagarán un derecho igual, quienes consuman menos un derecho menor y quienes más consuman un derecho mayor y todos cubrirán un derecho determinado aplicando cuotas distintas, según vayan encuadrando los contribuyentes en los porcentajes de agua consumida. No es obstáculo para la anterior conclusión el que a cada uno de los usuarios se apliquen las diferentes cuotas de la tarifa, pues con ello no sólo se atiende al costo del servicio sino a otras circunstancias y fines plenamente justificables, específicamente, el de lograr un uso razonable del líquido vital; por ello, la tarifa que se examina, después de establecer una cuota mínima, aumenta la cuota según aumente el consumo en los metros cúbicos consumidos, es decir, quienes consumen tan elevados volúmenes pagan más que quienes consumen menos, ya que a todos los usuarios les son aplicables las diversas cuotas de la tarifa al determinar el derecho a cubrir.

En ese orden de ideas, contrariamente a lo que alega la inconforme, la clasificación de los diversos giros comerciales que se contienen en el decreto reclamado no hace distingos carentes de bases reales y concretas, sino que están determinados en relación con la capacidad, que no es la misma, por ejemplo, la de un habitante de una zona popular, que el de una zona residencial, o la de un comercio, que la de un giro turístico con alta demanda; lo que además implica que sea equitativo porque se trata igual a los iguales y desigual a los desiguales, lo que se traduce, en la especie, en que, por ejemplo, se cobra una misma tarifa a los habitantes de zonas populares y otra misma tarifa a los de zonas residenciales.

Es aplicable el criterio contenido en la tesis número XLVII/91, aprobada por el Tribunal Pleno en sesión privada de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y uno que a la letra dice:

"AGUA POTABLE. EL DECRETO 265 DEL ESTADO DE GUERRERO POR EL QUE SE AUMENTAN LAS TARIFAS DE DERECHOS POR SU CONSUMO NO ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA AL FIJAR TARIFAS DIFERENCIALES. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, toda contribución, debe ser proporcional y equitativa, entendiéndose por ‘proporcional’ que los contribuyentes deben ser gravados en proporción a sus ingresos o egresos y por ‘equitativa’ que los contribuyentes que se encuentren en una misma situación deben recibir trato igual. Empero, tratándose del concepto específico de derechos, que quedan comprendidos dentro de las contribuciones, esta Suprema Corte de Justicia ha dicho que aun cuando el artículo 3o. de Código Fiscal de la Federación (antes de su reforma), define los derechos como contraprestaciones establecidas por el poder público en pago de un servicio, la palabra ‘contraprestación’ no debe entenderse en sentido de derecho privado, de manera que corresponda exactamente al valor del servicio. Los servicios que presta el Estado se organizan en función del interés general y, secundariamente, de los particulares. El Estado no se constituye en una empresa privada que ofrezca al público sus servicios por un precio comercial con base exclusiva en los costos de producción. Los derechos constituyen un tributo establecido imperativamente por el Estado a los particulares que utilizan un servicio público. Por ello, en la fijación de las tarifas para el pago de derechos no se toma únicamente en cuenta los costos que origina la prestación del servicio sino fines extrafiscales, como sería provocar un aumento o una disminución en el uso del servicio. En consecuencia, el decreto aludido, al establecer tarifas diferentes dependiendo del grupo de usuarios (doméstico popular, doméstico residencial, uso comercial, servicio público, turístico comercial exclusivo) no es violatorio de los principios de equidad y proporcionalidad tributarios, habida cuenta de que se tratan desigualmente situaciones desiguales al tomar en consideración los beneficios que se reciben y las posibilidades económicas y sociales de cada grupo de causantes."

De igual manera, el decreto reclamado tampoco infringe dicho principio, si se tiene presente que, como se señaló, tratándose de derechos tal principio exige que todos los que reciben servicio distinto paguen una cuota diferente, y concretamente en el caso de los derechos por el servicio de agua potable, para su cuantificación se exige considerar las condiciones económicas y sociales de los distintos grupos de usuarios, el destino que se da al agua y la necesidad de racionalizar su consumo; y la primera de las condiciones se puede lograr precisamente con la clasificación de las colonias y zonas rurales contempladas, ya sea en el Plano Regulador de Acapulco o en el Catastro Municipal, como dispone acertadamente el artículo 12 del decreto combatido, pues no pasa inadvertido que de acuerdo con las clasificaciones de las colonias populares o residenciales que se realicen, éste resulta un excelente parámetro para determinar la capacidad económica del contribuyente, dado que de acuerdo con la zona en que viva, puede reflejar un dato importante para estimar su situación económica; de ahí que, opuesto a lo que se arguye, el que se acuda a la información a que alude el mencionado artículo 12 para la determinación de las zonas, no implica una violación al principio de legalidad, en razón de que esos datos son meros procedimientos técnicos que auxilian en el área técnica del Congreso para la actualización y aprobación de las tarifas, sin que impliquen elementos esenciales de la contribución, como con error se dice.

Por otro lado, la lectura acuciosa del decreto reclamado pone de relieve que no queda al arbitrio de la autoridad administrativa la fijación de las tarifas por el consumo de agua potable y alcantarillado, en virtud de que en la Ley de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, concretamente en sus artículos 47, 48, 49, 50, 51 y 52, se establece lo siguiente:

"Artículo 47. El consejo de administración de la Capama propondrá a través del Ejecutivo Estatal, en el mes de diciembre de cada año, previos los trámites legales, para su análisis y aprobación ante el Congreso del Estado, las cuotas y tarifas de los servicios públicos y administrativos a su cargo, que tendrán vigencia durante el ejercicio fiscal siguientes."

"Artículo 48. Las cuotas y tarifas que por concepto de servicios públicos presta la Capama comprenden los costos de operación, de administración, de conservación, de mantenimiento, el de mejoramiento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y de las plantas de tratamiento de aguas residuales, el pago del servicio de la deuda, la solidez financiera del organismo; un porcentaje de recuperación del valor de activos e inversiones atendiendo a los tipos de usuarios en función de sus consumos, así como de la calidad y cantidad de las aguas residuales que descarguen a la red de alcantarillado municipal."

"Artículo 49. Las cuotas y tarifas aprobadas por el H. Congreso del Estado, se actualizarán en forma progresiva, tomando como referencia el Índice Nacional de Precios al Consumidor, en términos de los dispuesto por el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación."

"Artículo 50. Las cuotas que deberán cubrir los usuarios por la prestación de los servicios públicos a cargo de la Capama, se clasificarán de la siguiente manera:

"A) Por la instalación de tomas domiciliarias.

"B) Por la conexión del servicio de agua potable.

"C) Por la conexión del servicio de drenaje sanitario.

"D) Por la instalación de medidores.

"E) Por reconexión del servicio.

"F) Por otros servicios técnicos o administrativos.

"Las cuotas señaladas anteriormente, no consideran el importe de los estudios de factibilidad, del aparato medidor, ni el costo de la mano de obra y materiales necesarios para la instalación de la toma u otro servicio."

"Artículo 51. ...

"III. Toma de agua para uso doméstico popular: es la instalación en predios localizados en colonias populares y zonas suburbana y rural y cuyos propietarios o poseedores tengan baja capacidad de pago, considerándose como tales a los usuarios cuyo ingreso económico familiar no exceda de cinco veces el salario mínimo diario vigente en Acapulco, G.;

"IV. Toma de agua para uso doméstico residencial: es aquella instalada en predios ubicados en colonias, fraccionamientos o conjuntos habitacionales residenciales o cuando los propietarios o poseedores tengan ingresos económicos familiares mayores de cinco veces el salario mínimo diario vigente en Acapulco, G.."

"Artículo 52. La comisión determinará las colonias populares o residenciales y zonas suburbana y rural de conformidad con la clasificación contemplada en el Catastro Municipal y de acuerdo al Reglamento de Fraccionamiento de Terrenos para los Municipios del Estado de G., así como en otras disposiciones reglamentarias vigentes en el Municipio de Acapulco."; como puede observarse en los numerales transcritos, se establece la parte fundamental del tributo, como son los aspectos que se deben tomar en cuenta para fijar la cuota, la manera de ajustarse ésta, cómo deberán realizarse sus pagos y la explicación de la clasificación de los diversos usuarios; es decir, que en la ley respectiva el legislador dejó precisado el marco legal a que debe sujetarse la autoridad administrativa para el cobro del tributo; luego, si en el decreto reclamado expedido por el Congreso del Estado de G., siguiendo los lineamientos trazados en la ley, se aprueban las tarifas por el servicio de agua potable y alcantarillado, ello evidencia que el decreto de mérito no hizo más que desarrollar y pormenorizar lo establecido en la propia norma; lo que significa que se satisface el requisito de legalidad, porque las características iniciales del tributo se encuentran consignadas en la ley.

Por otro lado, contra lo que asevera la recurrente, en el propio decreto, específicamente en su artículo 11, se definen claramente los contribuyentes que encuadran en la clasificación de las tarifas a imponer, como ejemplo, las tomas de agua para uso doméstico popular, para uso no doméstico, etcétera, es decir, el decreto contiene un parámetro para ubicar al usuario en la categoría correspondiente; sin embargo, la inexacta ubicación del usuario sería en todo caso cuestión de legalidad pero no de constitucionalidad del decreto reclamado; sin que pase inadvertido que la recurrente no alega que desconozca cuáles extremos se tomaron para clasificarlo en el giro correspondiente.

En otro aspecto, los artículos 4o. y 8o. de decreto reclamado, respectivamente disponen:

"Artículo 4o. Se faculta al director general de la Comisión, para aplicar las disposiciones contenidas en este decreto, interpretarlas en los casos dudosos que sean sometidos a su consideración, así como para vigilar su exacta observancia, debiendo informar periódicamente al consejo de administración del ejercicio de esas atribuciones."

"Artículo 8o. El consejo de administración estará facultado para establecer o modificar, mediante disposiciones de carácter general, los métodos, sistemas y procedimientos administrativos que deban seguirse para la mejor aplicación del presente decreto."

Sin embargo, de su contenido no se desprende, como con error lo quiera hacer ver la quejosa, que se faculte a la autoridad administrativa para que determine a su arbitrio la tasa aplicable al usuario, sino por el contrario, el primero de los numerales dispone que se faculta al director general de la Capama para que aplique los preceptos del decreto y, si bien es cierto también se le autoriza para que en casos dudosos interprete aquéllos, ello no implica que quede margen para la arbitrariedad de la autoridad exactora, si el legislador da reglas y normas que dicen cómo debe hacerse; esto es, la autoridad tiene un margen perfectamente señalado para conducirse, de ahí que es evidente que no se viola el principio de legalidad tributaria a que alude el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna.

En relación con el motivo de inconformidad marcado con el inciso e), que medularmente se hizo consistir en que el artículo 24 del decreto impugnado es inconstitucional, porque establece una tasa fija del 20% aplicable al consumo de agua potable para la determinación del derecho de alcantarillado y drenaje, sin atender al costo de la prestación del servicio administrativo, cabe decir que deviene infundado.

Así es, el precepto referido es del tenor siguiente:

Capítulo V. Ingresos por los servicios de drenaje y saneamiento.

"Artículo 24. Los usuarios del servicio público de alcantarillado sanitario pagarán a la Capama por concepto de drenaje una cuota equivalente de hasta del 20% del importe del cobro del servicio de agua potable, debiéndose incluir dicha cuota en los recibos que emita el citado organismo, cuyo monto será destinado para los servicios de alcantarillado sanitario y saneamiento. En el caso de que el usuario del servicio público de alcantarillado sanitario se surta de agua potable de fuente distinta a la Capama, deberá presentar a este organismo una declaración mensual en la que bajo protesta de decir verdad, manifestará el consumo de agua que haya tenido el cual se tomará como base para calcular el cobro del servicio de alcantarillado, aplicando en cada caso las tarifas previstas en el capítulo IV, de este decreto a efecto de obtener la base gravable a la que podrá aplicarse hasta el 20% previsto en este artículo, las declaraciones se contendrán en los formatos que al efecto apruebe la Capama y deberán presentarse en los primeros diez días hábiles de cada mes. Si los usuarios omiten sin causa justa la presentación de las declaraciones, la Capama podrá determinar estimativamente el monto del cobro por el servicio de alcantarillado sanitario."

Ahora bien, este Tribunal Pleno estima, por su parte, necesario hacer valer las siguientes consideraciones preliminares al estudio del concepto de agravio que se analiza:

a) El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye el fundamento de la facultad impositiva del Estado, así como de la obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos, tanto de la Federación como del Estado y del Municipio en que residan. De este precepto fundamental se derivan, asimismo, principios reguladores de normas jurídico-fiscales en las que participan, por un lado, el Estado como persona moral pública con derechos y obligaciones derivadas de la relación tributaria y, por otro, el gobernado como persona física o moral de derecho privado, también con derechos y obligaciones relacionados con los gastos de la administración pública.

b) En la fijación de las contribuciones, el Estado debe regirse, según lo dispone la citada disposición constitucional, por los principios de proporcionalidad y equidad, los que deben ser observados en las leyes respectivas; es decir, que dichas contribuciones deben establecerse en forma proporcional y equitativa.

c) Conforme al principio constitucional de proporcionalidad, según lo ha entendido la doctrina y la propia jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, las contribuciones deben ser justas y adecuadas en relación con los ingresos, utilidades y rendimientos; es decir, las contribuciones y demás aportaciones deben ser fijadas de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos.

d) El principio de equidad, por su parte, plantea que los contribuyentes de una misma aportación debe mandar una situación de igual frente a la norma jurídica que la establece y regula; en otros términos, el gravamen debe ser igual para personas que se encuentran en igual situación, y adecuado para personas en situaciones diferentes, debiendo únicamente variar los montos de las contribuciones aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente.

e) De lo anterior se deriva, también, la vigencia del principio de igualdad ante la ley, conforme al cual se trata de manera igual a quienes se encuentra en igual situación, es decir, que en condiciones análogas se imponen gravámenes idénticos a los contribuyentes; consecuentemente, a los que se encuentren en situación jurídica diferente no se les puede obligar de igual manera.

f) Rige, asimismo, el principio de legalidad, por cuya fuerza sólo lo que se encuentra previsto en la ley tiene validez jurídica necesaria, y sólo lo que se hace conforme a la ley puede obligar; dicho principio, por eso, constituye un límite al poder tributario del Estado.

Desde la Constitución de 1917 se establecieron las bases generales en materia impositiva: por un lado, la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos públicos y, por otra parte, el derecho de los mexicanos a que esta contribución sea proporcional y equitativa de acuerdo con las leyes ordinarias. Es decir, el Constituyente dejó al legislador ordinario la facultad de determinar cómo y en qué forma se contribuye al gasto público.

En esa tesitura, el Estado de G., dentro de sus facultades correlativas, otorga servicios a los contribuyentes, quienes a su vez tienen la obligación de pagarlos; cuando existe un razonable equilibrio entre la cuota y el costo que para el Estado tenga la prestación del servicio, estaremos frente a una contribución proporcional; y cuando se otorga el mismo trato a los que reciben igual servicio se respeta el principio de equidad. De lo que se sigue que en tratándose del mencionado numeral 24, el hecho de que se fije una tasa del 20% aplicable al consumo de agua potable para la determinación del derecho de alcantarillado y drenaje, coloca en una situación de igualdad a todas aquellas personas físicas y morales que, recibiendo el suministro de agua, descarguen dicho líquido en la red de drenaje de la ciudad de Acapulco, G..

En efecto, en lo que al principio de equidad concierne, cabe afirmar que las leyes reguladoras de las contribuciones llamadas derechos, a fin de respetar dicho principio, deben otorgar un tratamiento igualitario a todos los usuarios de los servicios correspondientes, lo que fundamentalmente se traduce en que las cuotas o tarifas conforme a las cuales los derechos se cobran, deben ser iguales para quienes reciban servicios análogos y hagan un uso o aprovechamiento idéntico

En este orden de ideas, si el consumo de agua tiene relación con el servicio de alcantarillado, toda vez que el agua que consume el usuario, necesariamente, una vez utilizada, se desaloja por el sistema de alcantarillado; además de que para la prestación de ambos servicios se requiere la instalación que conecte al inmueble con la red de suministro de agua o de alcantarillado; asimismo, se requiere el mantenimiento de esa red, entonces, es obvio que mientras más agua se gaste, más se va a descargar ese líquido en la red de alcantarillado, lo que muestra que la cuota que fijó el legislador, igual a 20% del importe facturado por el servicio de agua potable, no es inequitativa, porque precisamente ese 20% se calculará de acuerdo con el suministro del agua, factor que, según se vió, es preponderante para que de acuerdo a su proporción lo sea el de la descarga; por lo que, se insiste, no se viola el principio de equidad porque a quienes están recibiendo el mismo tipo de servicio público, se les cobra por concepto de derechos igual cantidad que a otras personas que se les proporciona el mismo servicio en condiciones análogas. Por tanto, la equidad tributaria se produce en el caso específico de los derechos cuando la ley respectiva otorga a todas las personas que reciben el mismo servicio y que obtienen de él un aprovechamiento idéntico, el mismo tratamiento tanto en materia de tarifas o cuotas.

QUINTO. En el concepto de violación señalado en el inciso f), la empresa promovente del amparo cuestiona la constitucionalidad del impuesto adicional de fomento a la corriente turística, contemplado en el artículo 13 de la Ley de Ingresos del Estado de G., para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis.

Aduce que tal norma es contraria al texto del artículo 31, fracción IV, de la Ley Fundamental, porque no establece los elementos esenciales del tributo; agrega que este artículo viola también diversos preceptos de la Constitución, debido a que el consumo de agua potable de uso doméstico (sobre el que recae el tributo) causa el impuesto al valor agregado, por lo que si el Estado de G. participa en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el Congreso Local no tiene facultades para establecer contribuciones sobre actos gravados por el impuesto al valor agregado.

Tales afirmaciones son infundadas.

El artículo 13 de la Ley de Ingresos reclamada dispone:

"Para el cálculo del impuesto adicional de fomento a la corriente turística, se aplicará una tasa del 15%."

Si bien esta norma no establece ninguno de los elementos del tributo, ello no hace inconstitucional el impuesto adicional de fomento a la corriente turística.

De acuerdo con el principio de legalidad que en la materia consagra la fracción IV del artículo 31 constitucional, los elementos del impuesto deben estar previstos en la ley para que el contribuyente tenga certeza y seguridad jurídica en cuanto a su pago, y aun cuando en la Ley de Ingresos estos elementos no se establecen, lo cierto es que no existe ningún impedimento constitucional para que el legislador remita a otra ley para la fijación de uno o varios de los elementos del gravamen de que se trate, pues al hacerlo de esa manera, sólo adopta o integra dichos elementos a esa otra disposición por él emitida, sin que por ello se demerite la certeza y seguridad jurídica de los mismos, que es el fin perseguido por el principio de legalidad.

Por otra parte, es criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia el que las leyes de ingresos constituyen un catálogo de gravámenes tributarios, que condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial; y, por regla general, los elementos de tales gravámenes están contemplados en las leyes específicas, como ocurre en el caso, pues la Ley de Hacienda Número 513 del Estado de G., es la que establece las características del impuesto proturismo.

Resultan aplicables al respecto, las jurisprudencias que dicen:

"LEYES DE INGRESOS, CONSTITUCIONALIDAD DE LAS.-Las leyes de ingresos de la Federación solamente constituyen un catálogo de impuestos y su constitucionalidad dependen de la de las leyes tributarias especiales, por lo que si se ha declarado que el impuesto que se reclama se ajusta a los principios de la Constitución Federal, dichas leyes de ingresos no pueden estimarse violatorias de los preceptos fundamentales que invocan los quejosos."

"LEYES DE INGRESOS, CONSTITUCIONALIDAD DE LAS.-Como la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal para cierto año, constituye un catálogo de impuestos, su constitucionalidad depende de la ley tributaria especial correspondiente."

En esa tesitura, debe precisarse que los elementos del impuesto que se estudia están consignados en el artículo 50 de la Ley de Hacienda del Estado de G., Número 513, reformado mediante el Decreto Número 226, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Su texto es el siguiente:

"Artículo 50. Con el interés de fomentar la corriente turística, se causará un impuesto adicional sobre el producto resultante de la aplicación de los conceptos señalados en el artículo 48 de esta ley, así como de los derechos por consumo de agua potable de las zonas turísticas del Estado, como son: Acapulco, Taxco, Zihuatanejo e Ixtapa; con excepción de las tarifas domésticas, la tasa que se aplicará será la que establezca el artículo 13 de la Ley de Ingresos del Estado.

"El impuesto aplicado sobre los derechos por consumo de agua potable, será recaudado por las comisiones y juntas de agua potable para cada Municipio, las que lo entregarán mediante cuenta comprobada a la Secretaría de Finanzas y Administración, a más tardar el día 10 del mes siguiente a aquel al que corresponda el ingreso."

Como se aprecia, sí se encuentran previstos en ley el sujeto, objeto, y época de pago del impuesto adicional de fomento a la corriente turística (proturismo), pues el primero de estos elementos (sujeto) lo constituyen las personas que tengan tomas de agua potable (con excepción de las de uso doméstico) en las zonas turísticas del Estado, concretamente en Acapulco, Taxco, Zihuatanejo e Ixtapa; el objeto del impuesto consiste en el consumo de agua potable; es decir, el hecho de recibir el servicio público; la base de dicha contribución, si bien no se especifica numéricamente, sí se plasma de manera jurídica, en tanto se prevé que "... se causará impuesto adicional sobre el producto ... de los derechos por consumo de agua potable ... la tasa que se aplicará será la que establezca el artículo 13 de la Ley de Ingresos del Estado."; esto es, el producto de los derechos por consumo agua potable no es otro cosa que la cuota que el usuario paga en los periodos establecidos por la ley, de cuyo monto se obtendrá el quince por ciento de impuesto adicional denominado proturismo; y la época de pago también se deriva del supracitado numeral, pues al establecerse que dicho gravamen se causará sobre los derechos por consumo de agua potable, obviamente que su causación queda supeditada a la periodicidad de este último tributo, que en el caso es mensual, según el artículo 14 del decreto que establece las tarifas relativas.

Así, de manera contraria a lo argumentado por la quejosa, este impuesto no transgrede el principio de legalidad tributaria, porque sus elementos esenciales sí se encuentran previstos en ley.

El segundo motivo de inconstitucionalidad atribuido al artículo 13 de la Ley de Ingresos es también infundado.

Por principio, debe decirse que la constitucionalidad de una ley tributaria no depende de su conformidad con otras leyes secundarias, sino de su apego a la Constitución; de ahí que no puede plantearse como concepto de violación, en el amparo contra leyes, el argumento consistente en que la Ley de Ingresos reclamada transgrede lo dispuesto por los artículos 3o., 14 y 17, último párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado y 1o., 10, 10-A, 10-B y 11 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Por otra parte, tampoco es atinado el concepto que, finalmente, la empresa limita a la inobservancia del artículo 3o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado que prevé que la Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, así como los organismos descentralizados y las instituciones públicas de seguridad social, pagarán el Impuesto al Valor Agregado sólo los actos que den lugar al pago de derechos, con excepción de los derechos por el servicio, uso, suministro o aprovechamiento de agua.

Tal dispositivo, como puede advertirse, alude solamente a las entidades del gobierno, y no a las personas privadas, por lo que, de manera alguna, puede pretenderse que el beneficio en tal norma contemplado sea aplicable a los particulares, como equivocadamente lo interpreta la quejosa; razón por la cual, carece de sustento lo aquí argumentado.

Da soporte a esta consideración la tesis de jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 59, del Tomo IX, correspondiente a enero de mil novecientos noventa y dos, de la Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONTRIBUCIONES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY QUE LAS ESTABLECE NO DEPENDE DE SU CONTRADICCIÓN CON ORDENAMIENTOS SECUNDARIOS O PACTOS ECONÓMICOS.-La inconstitucionalidad de la ley que establece un gravamen no puede fundarse en el hecho de que éste contraríe el espíritu de leyes de carácter secundario o pactos económicos, sino en la demostración de que resulta violatorio de algún precepto de la Constitución Federal."

Ante el resultado de este estudio, lo que se impone es negar la protección constitucional que fue solicitada, por cuanto hace a los ordenamientos que fueron analizados.

SEXTO.-Finalmente, por lo que ve a los motivos de inconformidad descritos en el inciso g), se advierte que se involucran meros aspectos de legalidad del acto de aplicación reclamado, de los cuales no le compete conocer a este Tribunal Pleno, por lo que, de conformidad con lo previsto por el artículo 92 de la Ley de Amparo, se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado del Vigésimo Primer Circuito, en turno, con residencia en Chilpancingo, para que resuelva, lo que en derecho proceda, remitiéndosele en su oportunidad los autos.

Por lo expuesto y con fundamento además en lo dispuesto por los artículo 90 y 91 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-En los términos precisados en el considerando tercero de esta resolución, se sobresee en el juicio respecto de los actos reclamados del director de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, G..

TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Inmobiliaria del Sur, Sociedad Anónima, en contra de los actos reclamados al Congreso, gobernador y secretario general de Gobierno, todos del Estado de G.; actos que quedaron precisados en el primer resultando de este fallo.

CUARTO.-Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado del Vigésimo Primer Circuito en turno, con residencia en Chilpancingo, G., para los efectos de su competencia, remitiéndosele en su oportunidad los autos.

N.; envíense los autos al Tribunal Colegiado y, en su oportunidad, archívese el asunto.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. (ponente) y presidente A.A..

Nota: Los rubros a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponden a las tesis P./J. 20/98, P./J. 11/98, P./J. 2/98 y P./J. 12/98, publicadas todas en el Tomo VII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en enero de 1998, página 41, la tercera; en febrero de 1998, páginas 36 y 39, la segunda y la cuarta; y en marzo de 1998, página 6, la primera.